22.10.2015   

SL

Uradni list Evropske unije

L 277/41

(1)

Norveško združenje založnikov Den Norske Forleggerforening je Nadzornemu organu v dopisu z dne 15. aprila 2010 (ev. št. 553725) predložilo pritožbo, da naj bi bila podjetju Nasjonal digital læringsarena (v nadaljnjem besedilu: podjetje NDLA) dodeljena protipravna državna pomoč. V elektronskem sporočilu z dne 15. julija 2011 (ev. št. 608593) je pritožnik predložil dodatne informacije.

(2)

Nadzorni organ je z dopisom z dne 2. julija 2010 (ev. št. 558201) zahteval dodatne informacije. Norveški organi so se z dopisom z dne 9. septembra 2010 (ev. št. 568942) odzvali na zahtevo po informacijah. Poleg tega so Nadzorni organ in norveški organi na sestanku, ki je potekal na Norveškem od 13. do 14. oktobra 2010, razpravljali o tej zadevi. Norveški organi so poslali Nadzornemu organu dodatne informacije v dopisu z dne 1. decembra 2010 (ev. št. 579405).

(3)

Nadzorni organ je z dopisom z dne 4. februarja 2011 (ev. št. 574762) zahteval dodatne informacije. Norveški organi so odgovorili z dopisom z dne 7. marca 2011 (ev. št. 589528). Dodatna pojasnila so predložili v elektronskih sporočilih z dne 2. maja 2011 in 12. avgusta 2011 (ev. št. 596402 in 608596).

(4)

Nadzorni organ je 12. oktobra 2011 sprejel Odločbo št. 311/11/COL (v nadaljnjem besedilu: Odločba) (2), v kateri je sklenil, da ukrep ne pomeni državne pomoči v smislu člena 61(1) Sporazuma EGP. Pritožnik je 9. januarja 2012 vložil tožbo zoper Odločbo in Sodišče Efte je s sodbo z dne 11. decembra 2012 v zadevi E-1/12 Den norske Forleggerforening proti Nadzornemu organu Efte (v nadaljnjem besedilu: Sodba) (3) Odločbo razveljavilo.

(5)

Po Sodbi je Nadzorni organ 27. marca 2013 sprejel Odločbo št. 136/13/COL o začetku formalnega postopka preiskave (4). Norveški organi so predložili pripombe v zvezi z odločbo 6. maja 2013 (ev. št. 672024). Norveško združenje založnikov je svoje pripombe predložilo 31. julija 2013 (ev. št. 679681). Med 2. in 15. septembrom 2013 so tretje osebe predložile več pripomb. Te pripombe tretjih oseb so bile norveškim organom posredovane z elektronskimi sporočili z dne 4. oktobra 2013 (ev. št. 685793, 685794, 685795 in 685797) in 7. oktobra 2013 (ev. št. 685884, 685885, 685886, 685887 in 685889) ter z dopisom z dne 29. oktobra 2013 (ev. št. 688133).

(6)

Na zahtevo norveškega združenja založnikov je 16. oktobra 2013 v Bruslju potekalo srečanje, na katerem je norveško združenje založnikov predstavilo dodatne pripombe v zvezi z zadevo. Norveško združenje založnikov je 27. oktobra 2013 poslalo kopijo gradiva svoje predstavitve skupaj z dodatnimi pisnimi pripombami (ev. št. 688135), ki so bile 29. oktobra 2013 posredovane norveškim organom. Norveški organi so svoje pripombe predložili 29. novembra 2013 (ev. št. 691769).

(7)

Nadzorni organ je v dopisu z dne 17. februarja 2014 (ev. št. 694424) zahteval dodatne informacije. Norveški organi so odgovorili z dopisom z dne 31. marca 2014 (ev. št. 703980 in 703991, Priloge 1–28 k ev. št. 703987).

(8)

Podjetje NDLA je subjekt, ki so ga ustanovili norveški okrajni organi na podlagi oddelka 27 Zakona o lokalni samoupravi (5). Podjetje ni pravna oseba.

(9)

V oddelku 27 Zakona o lokalni samoupravi je določeno, da se lahko občine ali okrajni organi povežejo v izvajanju skupnih nalog. Sodelovanje mora potekati prek odbora, ki ga imenuje zadevna občina ali okrajni organ. Odbor se lahko pooblasti za sprejemanje sklepov glede izvajanja in organizacije medobčinskega sodelovanja. Poleg tega je v določbi predvideno, da mora statut o takšnem sodelovanju določati imenovanje odbora in zastopanost v njem, področje dejavnosti, ali morajo sodelujoče občine/okrajni organi zagotoviti finančne prispevke, ali lahko odbor sklene kreditno pogodbo ali kako drugače naloži sodelujočim občinam/okrajnim organom finančne obveznosti in kako je treba to sodelovanje prekiniti. V medobčinsko sodelovanje se lahko vključijo le občine in okrajni organi. V takšno sodelovanje se ne morejo vključiti niti država ali drugi državni subjekti niti zasebniki. Poleg tega mora biti sodelovanje resnično, pri čemer zakon prepoveduje prenos upravljanja sodelovanja na en okrajni organ.

(10)

Ustanovitev podjetja NDLA je opisana v oddelku I.4.4.

(11)

Cilj podjetja NDLA je razvoj in nakup digitalnega učnega gradiva z namenom objave gradiva na spletu, da bi se učiteljem in učencem zagotovila njegova brezplačna uporaba. V ta namen se gradivo objavi na javno dostopnem spletišču. Štiri glavna področja dejavnosti so: prvič, razvoj in dobava digitalnega učnega gradiva za višjo srednjo šolo; drugič, javno naročanje digitalnega učnega gradiva pri tretjih ponudnikih; tretjič, nadzor kakovosti učnega gradiva, in četrtič, upravljanje spletišča, na katerem je digitalno učno gradivo objavljeno (te dejavnosti se v nadaljnjem besedilu navajajo tudi: nakup, razvoj in dobava digitalnega učnega gradiva).

(12)

Norveško združenje založnikov zastopa podjetja, ki so dejavna ali bi lahko bila dejavna na področju razvoja in distribucije digitalnega učnega gradiva.

(13)

Pritožnik trdi, da dodelitev sredstev podjetju NDLA za nakup, razvoj in dobavo digitalnega učnega gradiva pomeni protipravno državno pomoč podjetju NDLA. V zvezi s tem poudarja, da podjetje NDLA po njegovem mnenju ni sestavni del javne uprave, temveč podjetje v smislu pravil o državni pomoči. Pritožnik opozarja, da je podjetje v skladu z ustaljeno sodno prakso subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost. Po navedbah pritožnika je gospodarska dejavnost v skladu s sodno prakso Sodišča dejavnost, ki jo lahko vsaj načeloma opravlja zasebno podjetje za namene ustvarjanja dobička. Tako je vsak subjekt, ki opravlja dejavnost, ki bi se lahko opravljala za namene ustvarjanja dobička, vključen v gospodarsko dejavnost.

(14)

Pritožnik trdi tudi, da je trg digitalnega učnega gradiva obstajal že pred dejavnostmi podjetja NDLA in da podjetje NDLA zdaj konkurira uveljavljenim zasebnim podjetjem, ki ponujajo digitalne učne vire. Trdi, da razvoj in dobava digitalnih učnih virov na podlagi tega pomeni gospodarsko dejavnost. Navaja tudi, da so druge dejavnosti podjetja NDLA tesno povezane z razvojem in dobavo digitalnih učnih virov ter jih je zato prav tako treba šteti za gospodarske.

(15)

Pritožnik trdi tudi, da se člen 59(2) Sporazuma EGP ne uporablja, pri čemer je glede na odsotnost priglasitve sklenil, da Norveška pri dodelitvi državne pomoči ni upoštevala pravil o državni pomoči.

(16)

Na Norveškem se izobrazba zagotavlja s sistemom brezplačnih javnih šol. Ta sistem je razdeljen na obvezno osnovno šolo (od 6. do 13. leta), obvezno nižjo srednjo šolo (od 13. do 16. leta) in neobvezno višjo srednjo šolo (od 16. do 19. leta).

(17)

Norveški organi so se leta 2006 med izvajanjem „pobude o spodbujanju znanja“ odločili (6), da bodo vse norveške šole pri vseh predmetih izpostavile določene osnovne spretnosti. Ena od teh spretnosti je sposobnost učenja nekega predmeta s pomočjo digitalne informacijske in komunikacijske tehnologije. Ta zahteva je bila v državni učni načrt uvedena za učence v 10-letni obvezni šoli (tj. šoli od 1. do 10. razreda) in za učence prvega letnika višje srednje šole (tj. šole od 11. do 13. razreda) ter za vajeništvo. Okrajni organi so v skladu z norveškim Zakonom o šolstvu (7) odgovorni za izpolnjevanje teh zahtev.

(18)

Poleg tega so norveški organi leta 2007 spremenili Zakon o šolstvu in okrajnim organom naložili, da morajo učencem brezplačno zagotavljati potrebno tiskano in digitalno učno gradivo. Opozoriti je treba, da so morali učenci norveških višjih srednjih šol (od 11. do 13. razreda) do takrat kupovati učno gradivo, ki so ga šole izbrale v skladu z državnim učnim načrtom. Sprememba je bila uvedena, potem ko je norveška vlada proučila možne načine zagotavljanja brezplačnega učnega gradiva v okviru višjega srednješolskega sistema in njegove gospodarske posledice (8).

(19)

V skladu z belo knjigo (9) načelo brezplačnega zagotavljanja učnega gradiva ni novo, saj je že bilo implicitno določeno v okviru prepovedi zaračunavanja šolnin, ki bi se lahko razlagala, kot da vključuje tudi brezplačno zagotavljanje učnega gradiva. Vendar bela knjiga priznava, da načelo brezplačnega učnega gradiva ni bilo izrecno urejeno, pri čemer navaja:

„[P]ravilo je novo, vendar njegov namen ni spremeniti veljavne zakonodaje. Načelo brezplačne izobrazbe izhaja iz tretjega odstavka oddelka 35 Zakona o srednjem šolstvu (10) o izobraževanju, ki prepoveduje zaračunavanje šolnin. Trenutni sistem, v okviru katerega si morajo učenci in vajenci sami kupiti učno gradivo in orodja, ni zakonsko urejen.“ (11) (neuradni prevod)

(20)

Novi pododdelek 9 oddelka 3-1 Zakona o šolstvu zdaj izrecno določa:

„Izobraževanje in usposabljanje, ki poteka na javnih višjih srednjih šolah ali v ustanovah za usposabljanje, sta brezplačna. Okrajni organ je odgovoren, da učencem zagotovi potrebna tiskana in digitalna učna orodja in digitalno opremo. Od učencev se ne sme zahtevati plačilo kakršnih koli stroškov za to gradivo in opremo, ki presega znesek, določen v predpisu. […]“ (12). (neuradni prevod)

(21)

Obveznost zagotavljanja brezplačnega digitalnega in fizičnega učnega gradiva pomeni za norveške okrajne organe znatno finančno breme. Ob upoštevanju teh dodatnih stroškov se je norveška vlada leta 2006 odločila zagotoviti dodatna sredstva. Zagotovitev teh sredstev je bila vključena v revidiran državni proračun, ki je bil sprejet 12. maja 2006:

„Cilj vlade je uvedba brezplačnega učnega gradiva v srednje šole. Hkrati želi vlada spodbuditi uporabo digitalnega učnega gradiva v srednjih šolah. Kot element v prizadevanjih za zmanjšanje stroškov posameznega učenca prek razširjenega dostopa do digitalnega učnega gradiva in njegove uporabe vlada predlaga, da se znesek 50 000 000 NOK nameni razvoju in uporabi digitalnega učnega gradiva.

Okrajne vloge lahko vključujejo eno, več ali vse srednje šole v okraju ter lahko obravnavajo eno ali več tem. Cilj tega prispevka je spodbuditi razvoj in uporabo digitalnega učnega gradiva ter prispevati k zmanjšanju stroškov učencev, povezanih z učnim gradivom.

Sredstva se lahko uporabijo za javno naročanje ali lokalni razvoj digitalnega učnega gradiva. Ne smejo pa se uporabiti za razvoj digitalne infrastrukture. Načrt je dati (sic.) [prednost] aplikacijam na podlagi sodelovanja med okraji.“ (13) (neuradni prevod norveških organov)

(22)

Ministrstvo za izobraževanje in raziskave je v dopisu z dne 19. junija 2006 povabilo okrajne organe, da ločeno ali skupaj oddajo vlogo za sredstva v znesku 50 milijonov NOK, ki so bila dana na voljo do 15. avgusta 2006. Dopis vključuje naslednji opis ciljev in koncepta pobude:

[…] V [revidiranem državnem proračunu] za leto 2006 vlada navaja:

„Sredstva se lahko uporabijo za nakup digitalnih učnih virov in za razvoj teh virov na lokalni ravni.“ (14) (neuradni prevod)

(23)

Vodje na področju šolstva 19 norveških okrajnih organov so se avgusta 2006 sestali, da bi razpravljali o morebitni skupni vlogi za pridobitev sredstev. Medtem ko je okrajni organ Osla sklenil, da se ne bo vključil v projekt sodelovanja, se je ostalih 18 okrajnih organov odločilo udeležiti medobčinskega sodelovanja in ustanoviti podjetje NDLA, ki bo za nedoločen čas upravljalo proces. Vsak od teh okrajnih organov je potem sprejel naslednjo resolucijo:

„Okrajni svet v zvezi z okraji Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold in Østfold sprejme resolucijo, da v skladu z oddelkom 27 Zakona o lokalni samoupravi vzpostavijo medobčinsko sodelovanje, tj. podjetje NDLA z lastnim odborom. Namen tega sodelovanja je olajšati nakup, razvoj, uporabo in organizacijo digitalnih učnih virov za vse predmete višjih srednjih šol. Rezultat je brezplačno digitalno učno gradivo, ki pospešuje aktivno učenje in izmenjavo […]“ (15) (neuradni prevod norveških organov)

(24)

Okraj Akershus je 1. decembra 2012 sklenil izstopiti iz podjetja NDLA, vendar se mu je 1. januarja 2014 zopet pridružil. V skladu z uvodom letnega poročila podjetja NDLA za leto 2012 „je okrajni organ Akershusa izstopil zaradi nizkega števila obiskov lastnih šol […]“ (16) (neuradni prevod). Glede na informacije na spletišču podjetja NDLA, je bil razlog Akershusa za ponoven pristop ta, da „[s]e je od izstopa iz podjetja NDLA močno povečala uporaba predmetov na spletnem mestu ndla.no.“ (neuradni prevod), kar pomeni, da podjetje NDLA od danes naprej vključuje 18 okrajnih organov.

(25)

Vseh 18 okrajnih organov je 15. oktobra 2006 skupaj oddalo vlogo za državna sredstva ministrstvu za izobraževanje in raziskave, ki je vlogo predhodno odobrilo in dodelilo nepovratna sredstva v znesku 2 milijona NOK za načrtovanje projekta ter dodatnih 15 milijonov NOK za razvoj in nakup vsebin (tj. skupaj 17 milijonov NOK). Nepovratna sredstva v znesku 15 milijonov NOK naj se ne bi dodelila pred odobritvijo načrta projekta (17). Načrt projekta, ki je bil prejet 16. februarja 2007, je bil odobren 20. aprila 2007, pri čemer je bilo dodatnih 15 milijonov NOK dodeljenih pod več pogoji:

„Sredstva se uporabijo za nakup, razvoj in/ali prilagajanje digitalnih učnih orodij v zvezi s predmetoma norveški jezik in naravoslovje za VGI (18) od jeseni 2007.

[…]

Poleg tega ministrstvo zahteva, da okrajni organi skupaj določijo pristojni pravni subjekt, ki bo izvajal odgovornosti okrajnih organov v zvezi z digitalnimi učnimi viri v okviru te pobude. Ta subjekt je lahko npr. podjetje, medobčinsko sodelovanje ali okrajni organ gostitelj, ki pa ne sme opravljati gospodarske dejavnosti.

[…]

Ministrstvo pričakuje, da se nakup digitalnega učnega gradiva in razvoj storitev izvajata v skladu s predpisi javnega naročanja. Razvoj digitalnih učnih virov s strani uslužbencev okrajnega organa se obravnava kot dejavnost za svoj račun, če okrajni organi od te dejavnosti nimajo nobenega dobička. Razvoj s strani oseb, ki niso uslužbenci okrajnega organa, je treba obravnavati kot nakup storitev ter na običajen način oceniti na podlagi pravil in predpisov za javno naročanje.“ (19) (neuradni prevod)

(26)

Po odobritvi sredstev je ministrstvo za izobraževanje in raziskave projektu NDLA v obdobju treh let namenilo 30,5 milijona NOK (2 milijona NOK in 15 milijonov NOK v obdobju 2006–2007, 9 milijonov NOK leta 2008 za razvoj (digitalnega) učnega gradiva ter 4,5 milijona NOK leta 2009 za infrastrukturo in tehnično podporo) (glej povzetek v preglednici iz uvodne izjave 27) (20).

(27)

Poleg tega so okrajni organi po spremembi Zakona o šolstvu leta 2007 prejeli nadomestilo za obveznosti zagotovitve (fizičnega in digitalnega) učnega gradiva v obliki zvišanja nepovratnih sredstev, ki jih okrajnim organom dodeli ministrstvo za lokalno samoupravo in regionalni razvoj, ki je bilo 1. januarja 2014 preimenovano v ministrstvo za lokalno samoupravo in modernizacijo (21). To nadomestilo je temeljilo na ocenjenih stroških zagotovitve učnega gradiva za vse predmete. Zneski nadomestila so povzeti v spodnji preglednici (22):

(28)

Sodelujoči okrajni organi so sklenili, da bodo del sredstev iz splošne sheme nepovratnih sredstev iz uvodne izjave 27 namenili projektu NDLA. Dodeljena proračunska sredstva okrajnih organov so povzeta spodaj (24):

(29)

Čeprav se je način stekanja sredstev v podjetje NDLA sčasoma spremenil, je osnovni vir financiranja ostal isti, tj. nepovratna sredstva države, in sicer prek ministrstva za izobraževanje in raziskave ter ministrstva za lokalno samoupravo in modernizacijo.

(30)

Podjetje NDLA je v prvem letu poslovanja dejansko prejelo nepovratna sredstva neposredno od ministrstva za izobraževanje in raziskave (17 milijonov NOK leta 2007). Drugo in tretje leto so podjetje NDLA neposredno financirali država in okrajni organi, ki so podjetju NDLA del svojih nepovratnih sredstev dodelili prek države.

(31)

Ministrstvo za izobraževanje in raziskave je krilo le stroške tehnične podpore in infrastrukture podjetja NDLA, tj. širjenje in selitev sistema upravljanja vsebine, v znesku 4,5 milijona NOK, ki ga je dodelilo leta 2009, saj je bila finančna odgovornost za brezplačno učno gradivo s 1. julijem 2009 prenesena na okrajne organe (29).

(32)

Od leta 2010 se podjetje NDLA financira le iz proračunov okrajnih organov, ki v zameno uporabljajo sredstva, ki jih prejmejo v okviru splošne sheme nepovratnih sredstev, s katero upravlja ministrstvo za lokalno samoupravo in modernizacijo.

(33)

Pravna podlaga za sredstva, ki jih je ministrstvo za izobraževanje in raziskave dodelilo podjetju NDLA, je resolucija Parlamenta o državnem proračunu skupaj s prenosom pristojnosti za odobritev vlog za nepovratna sredstva na ministrstvo.

(34)

Pravno podlago za nepovratna sredstva, ki so jih podjetju NDLA dodelili okrajni organi, zagotavljajo proračunske resolucije sodelujočih okrajnih organov (30).

(35)

Podjetje NDLA je od 15. oktobra 2006 (32) do 1. julija 2009 izvajalo ad hoc sodelovanje, preden je bilo uradno ustanovljeno kot subjekt za izvajanje medobčinskega sodelovanja v skladu s členom 27 Zakona o lokalni samoupravi.

(36)

Okrajni organi, ki sodelujejo s podjetjem NDLA, so se od 15. oktobra do 15. februarja 2007 osredotočali na oblikovanje načrta projekta, ki bi ga predložili ministrstvu za izobraževanje in raziskave, da bi pridobili odobritev in financiranje za podjetje NDLA. Ministrstvo je načrt projekta prejelo 16. februarja 2007 in ga odobrilo aprila 2007 (33). Takrat je strateške odločitve v zvezi s projektom sprejemal „forum vodij okrajnih organov na področju izobraževanja“ (v nadaljnjem besedilu: FFU) (34). Za vsakodnevno upravljanje projekta je bil odgovoren upravni odbor, ki ga je imenoval FFU in je vključeval pet članov; ti člani so bili tudi direktorji zavodov za izobraževanje na ravni okrajnih organov. Po navedbah norveških organov je odbor vključeval vsaj enega predstavnika iz treh regij usposabljanja (tj. severna regija, jugozahodna regija in vzhodna regija) in vodjo FFU (35).

(37)

Poleg teh petih članov odbora so se s projektom ukvarjali štirje uslužbenci iz različnih okrajnih organov (36). Upravni odbor podjetja NDLA je izvajal dogovorjen mandat, ki so ga določili sodelujoči okrajni organi in je vključeval dva posebna cilja (37):

(38)

Zaradi zagotovitve državnega financiranja je ministrstvo za izobraževanje in raziskave zahtevalo, da je za projekt odgovoren pravni subjekt. V odziv na to zahtevo je bil kot odgovorni pravni subjekt imenovan okrajni organ Hordalanda. To imenovanje je bilo potrjeno s sklepom okrajnega organa Hordalanda z dne 16. oktobra 2007 (38), drugi sodelujoči okrajni organi pa so soglasje zagotovili prek svojih odborov.

(39)

Sodelujoči okrajni organi so v obdobju 2008–2009 razpravljali o tem, kako je treba podjetje NDLA organizirati v prihodnje. Cilj je bil oblikovati dogovor, hkrati pa čim bolj zmanjšati potrebne spremembe obstoječega sodelovanja (39). Nazadnje so odbori vseh okrajnih organov sprejeli popolnoma enake resolucije, s katerimi so odobrili vključitev okrajnih organov v medobčinsko sodelovanje v skladu z oddelkom 27 Zakona o lokalni samoupravi. V resolucijah je bilo navedeno, da je cilj podjetja NDLA nakup, razvoj in distribucija digitalnega učnega gradiva za vse predmete, ki se poučujejo v višjih srednjih šolah na Norveškem. Okrajni organi so sklenili, da sodelovanje ne sme biti ločen pravni subjekt, kar izraža tudi statut podjetja NDLA (40). Glede na datum, naveden v statutu, je bilo podjetje NDLA kot medobčinsko sodelovanje uradno ustanovljeno 1. julija 2009. Ta datum so norveški organi potrdili kot točen datum ustanovitve (41). Po navedbah norveških organov je bil statut leta 2012 nekoliko spremenjen (42). Ta sprememba ni spremenila pristojnosti podjetja NDLA, kot je določena v uvodni izjavi 52.

(40)

V skladu s statutom prevzame FFU vlogo nadzornega sveta (43) in s tem ostane pristojen za splošno upravljanje, tako kot v fazi ad hoc sodelovanja. V spremenjenem besedilu statuta iz leta 2012 je bilo izbrisano sklicevanje na FFU, vendar ostaja sestava in funkcija nadzornega sveta nespremenjena. To izraža namen in strukturo medobčinskega sodelovanja, pri katerem morajo biti v najvišjem organu sprejemanja odločitev zastopani vsi sodelujoči okrajni organi (44).

(41)

V skladu s statutom upravni odbor vključuje vsaj pet članov, vključno z vsaj enim predstavnikom posamezne regije usposabljanja (tj. severna regija, jugozahodna regija in vzhodna regija), tj. enaka sestava kot v fazi ad hoc sodelovanja (45).

(42)

V skladu s statutom (46) je naloga upravnega odbora zagotoviti, da podjetje NDLA lahko izvaja svoje naloge v skladu s statutom, tj. zagotavlja, (1) da je uporabnikom na voljo brezplačno digitalno izobraževalno gradivo, (2) da sta sodelovanje in izmenjava značilnosti višjega srednjega šolstva, (3) da učenci in učitelji dejavno sodelujejo pri poučevanju in učenju, (4) da so akademske ustanove in omrežja z vse države gonilna sila razvoja kakovostnega digitalnega učnega gradiva ter (5) da so za potrebe učencev in učiteljev na voljo ustrezne vsebine in storitve.

(43)

Čeprav ima upravni odbor pristojnost, da prevzame finančne obveznosti v imenu udeležencev, je v statutu izrecno navedeno, da upravni odbor izvaja svojo pristojnost le na podlagi sklepov o prenosu, ki jih sprejme nadzorni svet, ki lahko tudi daje navodila upravnemu odboru in ovrže njegove sklepe. V spremenjenem besedilu statuta iz leta 2012 je pristojnost prevzema finančnih obveznosti v imenu sodelujočih članov podjetja NDLA implicitna, vendar ostaja delovanje upravnega odbora enako. Vsekakor je kakršna koli takšna finančna obveznost omejena s proračunom, ki so ga sodelujoči okrajni organi določili za podjetje NDLA. V zvezi s tem je treba navesti, da vse finančne posle podjetja NDLA izvajata okrajni organ Hordalanda in okrajna enota za nakup BTV (za dodatne podrobnosti glej uvodno izjavo 54). Poleg tega je v statutu določeno, da upravni odbor in nadzorni svet ne smeta sklepati kreditnih dogovorov ali izdajati jamstev v imenu medobčinskega sodelovanja. Norveški organi so v zvezi s tem pojasnili, da nadzorni svet, upravni odbor in uprava v praksi ne prevzemajo novih finančnih obveznosti v imenu okrajnih organov.

(44)

Leta 2009 je 18 različnih okrajnih organov sprejelo sklepe o potrditvi dogovora in statusov o ustanovitvi podjetja NDLA kot medobčinskega sodelovanja. Okrajni organi so te sklepe sprejeli na različne datume, velika večina pa jih je sprejela pred 1. julijem 2009, ko so okrajni organi sklenili, da je sodelovanje treba začeti izvajati (47).

(45)

Norveški organi so navedli, da je bilo vseh 18 okrajnih organov vključenih v sodelovanje v okviru podjetja NDLA že od faze ad hoc sodelovanja (razen Akershusa, ki je izstopil in zopet pristopil, glej uvodno izjavo 24), in da se je uradno sodelovanje začelo 1. julija 2009.

(46)

Prvo srečanje odbora podjetja NDLA je potekalo 11. avgusta 2009 (48).

(47)

Raven financiranja podjetja NDLA v katerem koli letu dokončno določijo sodelujoči okrajni organi. Odločitev temelji na priporočilu upravnega odbora podjetja NDLA, ki izraža stališče odbora glede ravni financiranja, vendar to priporočilo za okrajne organe ni pravno zavezujoče. Glavni namen financiranja (49) je podjetju NDLA omogočiti doseganje zastavljenih ciljev, tj. nakup, razvoj in distribucija digitalnega učnega gradiva za vse predmete, ki se poučujejo v srednjih šolah, zajetih v pravno obveznost v okviru Zakona o šolstvu na Norveškem.

(48)

Opozoriti je treba tudi, da podjetje NDLA nima diskrecijske pravice do zaračunavanja svojih storitev okrajnim organom, državi ali katerim koli zasebnim strankam. Prispevke podjetju NDLA enostransko določijo okrajni organi, pri čemer podjetje NDLA nima nobene pogajalske moči glede zneska teh prispevkov. Če želi upravni odbor razviti dejavnosti podjetja NDLA in zato povečati proračunska sredstva, mora zadevo predložiti v odobritev nadzornemu svetu. Če nadzorni svet sklene podpreti povečanje proračunskih sredstev, se zadeva posreduje v končno odobritev okrajnim svetom (50).

(49)

Da bi podjetje NDLA zagotovilo izvajanje javnih razpisov za zbiranje ponudb v skladu z Zakonom o javnem naročanju (51), je določilo strategijo javnih razpisov (52). Po navedbah norveških organov je ena od glavnih nalog podjetja NDLA upravljanje razvoja novega digitalnega učnega gradiva prek javnega naročanja. Odločitev o uporabi javnega naročanja omejujejo splošni cilji podjetja NDLA in njegov proračun. Podjetje NDLA se lahko v okviru teh omejitev svobodno odloča o vsebini razpisov (53).

(50)

Podjetje NDLA je od leta 2007 razpisalo devet velikih javnih razpisov za zbiranje ponudb, pri čemer mu je pomagal okrajni organ Hordalanda (54). Ti se nanašajo na digitalno učno gradivo ter vključujejo nakup končnih proizvodov in elementov ter dostop do podob, videov in povezanih podpornih storitev.

(51)

Kot je bilo navedeno, ima vodstvo podjetja NDLA pristojnost, da prevzame finančne obveznosti v imenu sodelujočih okrajnih organov. Po navedbah norveških organov je bil namen te določbe jasno opredeliti, da je odbor podjetja NDLA pristojen za sklepanje sporazumov z drugimi stranmi. V ta namen je moral imeti upravni odbor pristojnost, da naloži obveznosti okrajnim organom, vključenim v sodelovanje, saj bi morali tako okrajni organi sredstva, dana na voljo podjetju NDLA, uporabiti v skladu s cilji podjetja NDLA (55).

(52)

Kot je navedeno v uvodni izjavi 39, je bil statut leta 2012 spremenjen. Vendar edina pomembna sprememba zadeva vlogo izvršnega direktorja, ki je bila jasneje opredeljena, zlasti omejitve v zvezi z njegovim/njenim mandatom. Na splošno pa se s spremembami statuta ni spremenila ocena Nadzornega organa v zvezi z avtonomnostjo podjetja NDLA, saj spremembe niso pomembno vplivale na mandat podjetja NDLA. Norveški organi so tudi navedli, da spremembe statuta natančneje opisujejo pristojnost podjetja NDLA (56).

(53)

Podjetje NDLA nima zaposlenih. V večini primerov je osebje, ki opravlja delo za podjetje NDLA, v pogodbenem delovnem razmerju z enim od sodelujočih okrajnih organov. V drugih primerih opravljajo delo zunanji svetovalci, ki jih po navedbah norveških organov zaposlujejo podjetja, ki so bila izbrana na javnih razpisih. Uredniki so najeti pri okrajnih organih ali jih zaposlijo pogodbeniki, ki zagotavljajo storitve podjetju NDLA. Uredniško osebje iz okrajnih organov se zaposli za več let s krajšim delovnim časom. To pomeni, da jih še vedno zaposlujejo okrajni organi, vendar je plačilo za delo, ki ga opravijo za podjetje NDLA, plačano iz proračuna podjetja NDLA. Stroški drugega uredniškega osebja so vključeni v provizijah, plačanih pogodbenikom, ki opravljajo storitve, v zvezi s katerimi je podjetje NDLA objavilo javni razpis. Člani upravnega odbora so najeti pri okrajnih organih za nedoločen čas, zato niso v pogodbenem delovnem razmerju s podjetjem NDLA.

(54)

Podjetje NDLA v praksi trikrat letno povrne stroške okrajnim organom za uporabo njihovih virov (tj. za kritje plač, potnih stroškov itd.). Povračila organizira okrajni organ Hordalanda. Poleg tega je podjetje NDLA od faze projekta uporabljalo okrajno enoto za nakup BTV (57) pri opravljanju vseh svojih dejavnosti javnega naročanja v zvezi s storitvami, ki se bodo kupovale na trgu. Storitve, ki jih je naročilo podjetje NDLA, vključujejo vse tehnične storitve upravljanja, upravljanje aplikacij, center za podporo uporabnikom in storitve za razvoj digitalnega učnega spletišča podjetja NDLA (58). Nobenih dokazov ni, da je podjetje NDLA z nakupi preseglo svoj proračun ali da je naročilo kakršne koli storitve ali blago, ki presegajo pooblastila njegovega mandata.

(55)

Pripombe norveškega združenja založnikov je mogoče povzeti v naslednjih točkah:

(56)

Norveško združenje založnikov ugovarja predhodni oceni in ugotovitvam Nadzornega organa iz Odločbe št. 136/13/COL, v kateri je Nadzorni organ navedel, da podjetje NDLA ne izpolnjuje pogojev za razvrstitev kot podjetje in zato zanj ne veljajo pravila o državni pomoči.

(57)

Trdi, da je zmanjšanje proračunskih sredstev okrajnih organov, namenjenih javnim naročilom za učno gradivo, neposredno povezano z ustanovitvijo podjetja NDLA. Po mnenju norveškega združenja založnikov se je zaradi tega zmanjšanja zmanjšal tudi trg, kot dokazuje znižanje bruto prihodkov v zvezi s knjigami, prodanimi višjim srednjim šolam (392 milijonov NOK leta 2008 in 255 do 264 milijonov NOK v obdobju 2010–2012). Norveško združenje založnikov trdi, da je trg obstajal vsaj pred ustanovitvijo podjetja NDLA. Sklicuje se tudi na odstavek 13 smernic Nadzornega organa o uporabi pravil o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (60), pri čemer trdi, da gre kljub „zaprtju trga [interna proizvodnja] za gospodarsko dejavnost, kadar so drugi subjekti pripravljeni opravljati storitev na zadevnem trgu in bi jo tudi lahko opravljali“ in da neprofitna narava podjetja NDLA ne spremeni njegove ocene kot podjetja, če je ta „ponudba konkurenčna ponudbam drugih izvajalcev, katerih cilj je dobiček“ (61).

(58)

Kar zadeva oceno meril Altmark (62), norveško združenje založnikov trdi, da niso izpolnjena, ker naj bi bilo podjetje NDLA zelo neučinkovito.

(59)

Poleg tega navaja domnevo, da podjetje NDLA ne proizvaja izdelkov le v primeru nedelovanja trga, ampak tudi, kadar je zadevni izdelek že na voljo na trgu. Norveško združenje založnikov se sklicuje na odstavek 13 smernic Nadzornega organa o storitvah splošnega gospodarskega pomena, ki določa, da „[d]ržave Efte ne morejo določiti posebnih obveznosti javne storitve za storitve, ki jih podjetja, ki poslujejo v običajnih tržnih razmerah, že opravljajo […].“

(60)

Nenazadnje, v zvezi z oceno podjetja NDLA kot ponudnika storitev splošnega gospodarskega pomena je izpostavljeno pomanjkanje preglednosti. Norveško združenje založnikov se v zvezi s tem sklicuje na pogoje iz direktive o preglednosti 2006/111/ES (63), ki naj jih podjetje NDLA ne bi izpolnjevalo.

(61)

Nadzorni organ je prejel pripombe 11 zainteresiranih tretjih oseb, in sicer portugalskega združenja založnikov in knjigarnarjev (Associacao Portuguesa de Editores e Livrerios, APEL), Evropskega združenja založnikov, poljske zbornice knjig (Polish Chamber of Books), francoskega združenja založnikov, Gospodarske zbornice Slovenije, danskega združenja založnikov, združenja založnikov iz Združenega kraljestva, mednarodnega združenja založnikov (IPA), združenja belgijskih založnikov (ADEB), srbskega združenja založnikov in knjigarnarjev ter švedskega združenja založnikov na področju izobraževanja.

(62)

Vse tretje osebe navajajo, da proizvodnja in zagotavljanje brezplačnih digitalnih virov s strani državno vodenega subjekta, kot je podjetje NDLA, pomenita nepošteno konkurenco, subvencionirano z državnimi sredstvi, zato ju je treba opredeliti kot protipravno pomoč.

(63)

Evropsko združenje založnikov in mednarodno združenje založnikov sta predložili obsežnejše pripombe, ki so povzete v nadaljevanju:

(64)

Norveški organi menijo, da se financiranje zagotavljanja brezplačne javne višje srednješolske izobrazbe ne sme šteti za državno pomoč v smislu člena 61 Sporazuma EGP. Norveški organi poudarjajo, da podjetje NDLA kupuje učno gradivo predvsem prek postopkov javnega naročanja na trgu. Samo ko podjetje NDLA ne more naročiti dovolj kakovostnega gradiva, to gradivo razvije v sodelovanju z učitelji in okrajnimi organi.

(65)

Člen 61(1) Sporazuma EGP navaja: „[r]azen če ta sporazum ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodelijo države članice ES, države Efte ali je dodeljena v kakršni koli obliki iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z delovanjem tega sporazuma, kolikor škodi trgovini med pogodbenicami.“

(66)

Na podlagi navedenega se pravila o državni pomoči uporabljajo le za prednosti, dodeljene podjetjem. Pred proučitvijo, ali so v tem primeru izpolnjeni pogoji za državno pomoč, je treba najprej proučiti, ali podjetje NDLA izpolnjuje pogoje za razvrstitev kot podjetje v smislu člena 61(1) Sporazuma EGP. Če teh pogojev ne izpolnjuje, podpora podjetju NDLA ne spada na področje uporabe člena 61(1) Sporazuma EGP.

(67)

V skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „podjetje“ zajema „[…] vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihovo pravno obliko in njihov način financiranja“ (64).

(68)

Nadzorni organ ugotavlja, da podjetje NDLA v bistvu predstavlja sodelovanje med različnimi okrajnimi organi. Zato prejemnik državnih sredstev ni podjetje NDLA, temveč posamezni okrajni organi, ki sodelujejo v projektu NDLA. Kot je bilo navedeno, pa je lahko kateri koli subjekt podjetje v smislu pravil o državni pomoči, ne glede na njegovo pravno obliko in način financiranja. Odločilno vprašanje je torej, ali se lahko zadevna dejavnost šteje za dejavnost gospodarske narave. Kot je podrobno opisano v oddelku II.1.1.2, je Nadzorni organ proučil, ali je sprememba statusa podjetja NDLA, pri čemer je od ad hoc sodelovanja ob ustanovitvi napredovalo do uradnega medobčinskega sodelovanja, ki se je začelo izvajati 1. julija 2009, kakor koli vplivala na razvrstitev njegovih dejavnosti. Nadzorni organ je sklenil, da sprememba statusa ni imela nobenega vpliva, saj ni povzročila nobenih pomembnih razlik v postopku sprejemanja odločitev, financiranju ali avtonomiji podjetja NDLA.

(69)

Podjetje NDLA kupuje, razvija in objavlja digitalno učno gradivo. Pritožnik trdi, da so to dejavnosti gospodarske narave. V zvezi s tem poudarja, da so digitalno učno gradivo do zdaj razvijali in objavljali zasebni ponudniki. Pritožnik trdi, da podjetje NDLA z razvijanjem in objavljanjem lastnega digitalnega učnega gradiva neposredno konkurira tem zasebnim ponudnikom.

(70)

Nadzorni organ ugotavlja, da je gospodarska dejavnost dejavnost, ki vključuje ponujanje blaga in storitev na trgu (65). Obstoj trga je lahko odvisen od načina njegove organizacije v zadevni državi (66), pri čemer se torej lahko razvrstitev posamezne dejavnosti kot gospodarske spreminja. Nadzorni organ priznava, da številna podjetja ponujajo digitalno učno gradivo v okviru svojih gospodarskih dejavnosti.

(71)

Na podlagi sodbe Sodišča Efte v zadevi Private Barnehagers Landsforbund (67) je sicer mogoče sklepati, da dejstvo, da lahko zasebni izvajalci ponujajo dejavnost kot gospodarsko dejavnost, ne izključuje tega, da jo lahko tudi država ponuja kot negospodarsko dejavnost. V zadevi Private Barnehagers Landsforbund je moralo Sodišče Efte oceniti, ali poslovanje občinskih vrtcev na Norveškem pomeni gospodarsko dejavnost. Pritožnik je v tem primeru trdil, da je edino pomembno vprašanje v zvezi s tem to, „[…] ali občine na zadevnem trgu opravljajo storitve, ki bi jih lahko vsaj načeloma izvajali zasebni udeleženci za namene ustvarjanja dobička“.

(72)

Vendar je Sodišče Efte v svoji sodbi poudarilo, da „[k]adar se narava dejavnosti, ki jo izvaja javni subjekt, ocenjuje ob upoštevanju pravil o državni pomoči, ni pomembno, ali bi dejavnost načeloma lahko opravljal zasebni izvajalec. Na podlagi takšne razlage bi dejansko vsaka dejavnost države, ki ne vključuje izvajanja javnega organa, pomenila gospodarsko dejavnost“ (68). Pravzaprav bi takšna razlaga neupravičeno omejevala diskrecijsko pravico držav do zagotavljanja nekaterih storitev prebivalcem. V številnih primerih je bilo ugotovljeno, da se lahko podobne dejavnosti izvajajo kot negospodarske ali kot gospodarske dejavnosti, pri čemer le za slednje veljajo pravila o državni pomoči. Evropska sodišča to priznavajo v zadevah v zvezi z zdravstvenimi sistemi (npr. zasebna in javna zdravstvena zavarovanja (69)), sistemi pokojninskih skladov (npr. zasebni in javni pokojninski skladi (70)) in sektorji izobrazbe (npr. zasebni in javni vrtci (71)).

(73)

Sodišče Efte je v sodbi v zadevi Private Barnehagers Landsforbund (68) tudi pojasnilo, da bi se lahko v primerih državne pomoči za ugotovitev, ali je neka dejavnost gospodarska, uporabilo razlogovanje Sodišča v sodbi v zadevi Humbel (72) v zvezi s pojmom „storitve“ v smislu temeljnih svoboščin.

(74)

Evropska sodišča so zlasti na področju izobraževanja in raziskav razsodila, da zagotavljanje določenih storitev s strani ustanov, ki so del javnega šolskega sistema in se financirajo iz državne blagajne, ne izpolnjuje pogojev za razvrstitev kot zagotavljanje storitev v skladu s členom 50 Pogodbe ES (zdaj člen 57 PDEU). Sodišče je v zadevi Komisija proti Nemčiji (73) na podlagi sodbe v zadevi Humbel razsodilo zlasti, da „z vzpostavitvijo in ohranjanjem takega javnega šolskega sistema, običajno financiranega iz državne blagajne […], država nima namena sodelovati v pridobitnih dejavnostih, temveč izpolnjuje naloge, ki jih ima do svojih prebivalcev na socialnem, kulturnem in izobraževalnem področju“ (74).

(75)

Poleg spremembe Zakona o šolstvu (glej uvodno izjavo 20) je Norveška sklenila, da bo zagotavljanje učnega gradiva, vključno z digitalnim učnim gradivom, za učence brezplačno. Ta nova določba je sestavni del javnega šolskega sistema. Vprašanje, na katerega je torej treba odgovoriti, se nanaša na izvajanje te določbe v praksi, tako da bo razvrstitev zadevne dejavnosti kot gospodarske ali negospodarske odvisna od (i) njenega cilja in (ii) načina izvajanja.

(76)

Pri vzpostavitvi in ohranjanju zadevnega subjekta si država ne sme prizadevati za izvajanje dobičkonosne dejavnosti, temveč mora izvajati svoja pooblastila, da bi izpolnila svoje obveznosti do prebivalcev (75). V skladu z ustaljeno sodno prakso, ki je izražena tudi v praksi sprejemanja odločitev Evropske komisije, država z vzpostavljanjem in ohranjanjem državnega šolskega sistema izpolnjuje svoje obveznosti do prebivalcev na socialnem, kulturnem in izobraževalnem področju (76). Norveška vlada je v zvezi s tem v času šolske reforme leta 2006 sklenila, da bo država brezplačno zagotavljala učno gradivo, pri čemer so to določbo razen Osla podprli vsi okrajni organi, tako da so združili svoja sredstva in ustanovili podjetje NDLA. Kot so navedli norveški organi, je cilj podjetja NDLA zagotavljanje digitalnega učnega gradiva. Pri opravljanju svoje naloge si podjetje NDLA prizadeva predvsem za nakup učnega gradiva prek postopkov oddaje javnega naročila na trgu. Če podjetje NDLA ne more kupiti primernega gradiva, ga razvije v tesnem sodelovanju z učitelji in sodelujočimi okrajnimi organi (77).

(77)

Po mnenju pritožnika je na podlagi sodb Sodišča v zadevah Humbel in Private Barnehagers Landsforbund razvidno, da medtem ko dejavnosti, obravnavane v teh sodbah (tj. poučevanje predmetov in zagotavljanje mest v vrtcih), spadajo na področje javnega šolskega sistema, druge dejavnosti (kot so nakupovanje, razvoj in dobava digitalnega učnega gradiva) ne spadajo na področje javnega šolskega sistema, zlasti če je trg za te dejavnosti že obstajal, preden jih je začela izvajati država.

(78)

Vendar Nadzorni organ ni prejel nobenih navedb, da je Sodišče ali Sodišče Efte nameravalo omejiti področje dejavnosti, ki spadajo na področje javnega šolstva, na način, na katerega se sklicuje pritožnik (tj. na samo poučevanje in opravljanje storitev predšolske vzgoje). Nadzorni organ ravno nasprotno ugotavlja, da imajo države Efte na splošno široko polje proste presoje pri izbiri dejavnosti, ki jih nameravajo ponuditi svojim prebivalcem na področju socialne, kulturne in izobraževalne politike (78).

(79)

Nadzorni organ ugotavlja, da so nakup, razvoj in dobava učnega gradiva povezani z zagotavljanjem učne vsebine in so zato tesno povezani s samim poučevanjem. Nadzorni organ ugotavlja, da so dejavnosti, ki jih izvaja podjetje NDLA, da bi lahko okrajni organi opravljali svoje izobraževalne funkcije, prepletene s socialnimi obveznostmi, ki niso primerljive s ponudbo trgovinske narave, in da se subvencije dodeljujejo le z namenom opravljanja zelo specifične izobraževalne funkcije. Gradivo, ki ga kupuje in proizvaja podjetje NDLA, je dejansko posebej prilagojeno potrebam državnega učnega načrta učencev in učiteljev srednjih šol. Pritožnik pa je navedel, da je treba razlikovati med dejavnostmi, ki so nujne za zagotavljanje javnega šolstva, in dejavnostmi, ki za to niso nujne – pritožnik v zvezi s tem kot primer navaja, da bi lahko podjetje NDLA začelo proizvajati pohištvo za šole, kar po mnenju pritožnika ne bi bilo v okviru njegovih pristojnosti na področju javnega šolstva. Pritožnik v zvezi s tem navaja, da proizvodnja digitalnega učnega gradiva ni sestavni del obveznosti javne službe in jo je zato treba obravnavati kot gospodarsko dejavnost (79).

(80)

Nadzorni organ v nasprotju z mnenjem pritožnika ugotavlja, da proizvodnje pohištva ni mogoče primerjati s proizvodnjo učnega gradiva, katere namen je podpreti državni učni načrt. Proizvodnja učnega gradiva je dejansko tesno povezana z dejavnostmi poučevanja javnega šolskega sistema, kar pa verjetno ne velja za proizvodnjo pohištva.

(81)

Pritožnik in tretje osebe so v zvezi z javnim značajem spletišča trdili, da predstavlja težavo, pri čemer so navedli, da: „[i]ronično, lahko programi OER, ki jih financira država, učiteljem in učencem omejijo izbiro, ker ogrožajo konkurenčnost ponudnikov iz zasebnega sektorja in s tem njihovo pripravljenost za naložbe, da bi se ti ponudniki postopno umaknili s trga“ (80). Kot je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju, javni značaj ne spremeni mnenja Nadzornega organa, ki je gradivo na spletišču ocenil kot negospodarsko.

(82)

Nadzorni organ ugotavlja, da pogodbenice na področju šolstva nimajo precej širokega polja proste presoje le pri določitvi cilja svojih nalog, temveč tudi pri določitvi načina doseganja tega cilja. Norveški organi so se odločili, da bo spletišče podjetja NDLA ostalo javno dostopno. Posledično distribucija digitalnega učnega gradiva ni omejena na učence, vpisane v zadevne šole v zadevnih okrajih. Vendar je širjenje znanja zunaj neposrednega kroga načrtovanih naslovov običajna praksa na področju evropskih tradicij poučevanja. Predavanja na evropskih javnih univerzah so običajno dejansko odprta za splošno javnost in univerze v spletu redno zagotavljajo avdio in avdiovizualne predstavitve predavanj. Te prakse se lahko obravnavajo kot podaljšek izobraževalne misije, kar ne pomeni samodejno, da so dejavnosti gospodarske narave. Pravzaprav v tem določenem primeru učno gradivo predstavlja podlago in okvir poučevanja. To poudarja tudi dejstvo, da je razvoj učnega gradiva odvisen od učnega načrta, ki ga določijo javni organi. Tako stališče je izraženo tudi v obsegu dejavnosti podjetja NDLA v statutu, ki se sklicuje na cilj zagotavljanja digitalnega učnega gradiva, prilagojenega potrebam učencev in učiteljev. Dejstvo, da so bile dejavnosti prepuščene trgu, preden je dejavnosti začela izvajati država, ne vpliva na to oceno, saj ne more biti pomembno, ali je dejavnost morda (ali dejansko) opravljal zasebni ponudnik (81).

(83)

Nadzorni organ je zato sklenil, da javni značaj spletišča ne pomeni, da so dejavnosti podjetja NDLA gospodarske narave.

(84)

Sodišče Efte je v sodbi, ki razveljavlja Odločbo, obravnavalo več vidikov, ki se ne nanašajo na naravo same dejavnosti, temveč na organizacijske vidike podjetja NDLA, njegovo financiranje in avtonomijo. Ti vidiki se nanašajo na praktično izvajanje zahteve glede zagotavljanja brezplačnega učnega gradiva in so obravnavani v nadaljevanju.

(85)

Sprememba pravnega statusa z ad hoc sodelovanja na uradno medobčinsko sodelovanje v skladu z oddelkom 27 Zakona o lokalni samoupravi ni imela nobenega učinka na postopek sprejemanja odločitev (prav tako ni sprememba financiranja na noben način vplivala na organizacijo podjetja NDLA).

(86)

Pritožnik ni navedel, da se je področje dejavnosti podjetja NDLA od faze ad hoc sodelovanja do uradne vzpostavitve kot medobčinskega sodelovanja spremenilo. Kljub temu Sodišče Efte opozarja, da lahko pomanjkanje informacij v zvezi s tem, kako so okrajni organi organizirali sodelovanje, da bi zagotovili skladnost s svojimi obveznostmi zagotavljanja učnega gradiva v fazi ad hoc sodelovanja podjetja NDLA, vpliva na razvrstitev dejavnosti kot negospodarskih dejavnosti. Sodišče je zato poudarilo, da bi Nadzorni organ moral izvesti preiskavo učinka spremembe pravnega statusa na postopek sprejemanja odločitev znotraj podjetja NDLA (82).

(87)

Struktura upravljanja subjekta NDLA se ob pretvorbi subjekta v medobčinsko sodelovanje v skladu z Zakonom o lokalni samoupravi ni spremenila (83). Prav tako se nista spremenila obseg pooblastil podjetja NDLA in njegov postopek sprejemanja odločitev. Na podlagi tega se ni spremenil obseg pooblastil podjetja NDLA na področju sprejemanja odločitev.

(88)

Nadzorni organ je primerjal strukturo podjetja NDLA v fazi ad hoc sodelovanja (84) s strukturo podjetja v fazi medobčinskega sodelovanja (85), pri čemer ni ugotovil nobenih pomembnih razlik. V obeh fazah je bil cilj podjetja NDLA razvoj in ponudba brezplačnega digitalnega učnega gradiva za vse predmete, ki se poučujejo v višji srednji šoli (86). Poleg tega je podjetje NDLA v obeh fazah vključevalo podoben trojček organov odločanja. FFU je v skladu z Zakonom o lokalni samoupravi postal nadzorni svet sodelovanja, nadzorni svet pa je imenoval petčlanski upravni odbor, tako kot v fazi ad hoc sodelovanja, ko je upravni odbor imenoval FFU. Tudi sestava upravne skupine/upravnega odbora je v obeh fazah vključevala enake člane, tj. vodjo FFU in vsaj enega predstavnika posamezne regije usposabljanja (tj. severna regija, jugozahodna regija in vzhodna regija) (87). Nazadnje, podjetje NDLA je v obeh fazah imelo ekipo, odgovorno za vsakodnevno upravljanje (88).

(89)

Kot so potrdili norveški organi, sprememba pravnega statusa iz faze ad hoc sodelovanja v fazo medobčinskega sodelovanja v skladu z oddelkom 27 Zakona o lokalni samoupravi ni vplivala na postopek sprejemanja odločitev, kar ponazarjajo in potrjujejo tudi zgoraj povzete informacije (89).

(90)

Osnovni vir financiranja podjetja NDLA se sčasoma ni spremenil (tj. državna sredstva), spremenil pa se je način stekanja sredstev v podjetje NDLA. V začetni fazi je podjetje NDLA dejansko prejemalo sredstva neposredno od ministrstva za izobraževanje in raziskave, medtem ko se je pozneje financiralo iz proračunov sodelujočih okrajnih organov (v te proračune pa so sredstva pritekala iz splošne sheme nepovratnih sredstev). Dejstvo ostaja, da se je podjetje NDLA v preteklosti v celoti financiralo s sredstvi javnih organov in se tako financira tudi zdaj ter da brezplačno zagotavlja učno gradivo. Ne šole ne učenci podjetju NDLA ne plačujejo nobenih prispevkov. Nadzorni organ ugotavlja tudi, da ni dokazov, da podjetje NDLA izvaja kakršno koli drugo obliko dejavnosti, ki bi se lahko štela za gospodarsko. Dejanski stroški storitve, ki se opravlja, in provizija, ki jo plačujejo tisti, ki koristijo dejavnost, niso povezani. Poleg tega se dejavnosti podjetja NDLA v celoti financirajo iz državnega proračuna in ne prek plačil (90).

(91)

Nadzorni organ je sklenil, da so dejavnosti podjetja NDLA v zvezi z zagotavljanjem digitalnega učnega gradiva tesno povezane s širšo izobraževalno misijo okrajnih organov in da so negospodarske narave. Nadzorni organ v nadaljevanju ocenjuje vprašanje, ki ga je izpostavilo Sodišče Efte.

(92)

Po mnenju Sodišča Efte iz Odločbe ni jasno razvidno, ali obveznost brezplačnega zagotavljanja digitalnega učnega gradiva velja za okrajne organe ali za podjetje NDLA (91). Sodišče Efte ugotavlja, da se Nadzorni organ v Odločbi „sklicuje na norveško zakonodajo in navaja, da morajo okraji v skladu z zakonodajo učencem brezplačno zagotoviti potrebno tiskano in digitalno učno gradivo“ (92). Poleg tega je ugotovilo, da Odločba v oceni avtonomije podjetja NDLA navaja, da podjetje NDLA ne more sprejeti odločitve v zvezi z zaračunavanjem provizij končnemu uporabniku, „[…] saj pravni okvir zavezuje podjetje NDLA k brezplačnemu zagotavljanju storitev“ (93). Sodba se sklicuje tudi na izjavo Nadzornega organa na ustnem zaslišanju, da so okrajni organi zakonsko zavezani brezplačnemu izvajanju te storitve in da so sklenili, da bodo skupaj izvajali to storitev prek podjetja NDLA (94).

(93)

S tega vidika so po mnenju Sodišča Efte navedene izjave iz Odločbe popolnoma protislovne, ker ni jasno, kdo je stranka podjetja NDLA.

(94)

Pravni okvir poslovanja podjetja NDLA je sestavljen iz številnih različnih elementov. Prvič, za okrajne organe veljajo z zakonom določene obveznosti v okviru nacionalne zakonodaje (kot je Zakon o šolstvu). Sprememba Zakona o šolstvu iz leta 2007 (glej uvodno izjavo 20) je na primer uvedla obveznost okrajnih organov, da šoloobveznim otrokom brezplačno zagotovijo digitalno gradivo. Drugič, sprejeti so bili razni upravni akti za zagotovitev, da okrajni organi opravljajo to z zakonom določeno obveznost. Vključevali so resolucije (na primer resolucije, ki so jih sprejeli okrajni organi) in druge upravne akte, kot je dodelitev sredstev ministrstva za izobraževanje in raziskave aprila 2007. Nazadnje, na podlagi statuta podjetja NDLA in predhodnega mandata je z zakonom določena obveznost okrajnih organov postala pravna obveznost podjetja NDLA, ki ga zavezuje k brezplačnemu zagotavljanju digitalnega gradiva.

(95)

Ta okvir je bil opisan tudi v predložitvi norveških organov z dne 2. maja 2013, v kateri so potrdili (i) z zakonom določeno obveznost okrajnih organov (glej oddelek 1 predložitve), (ii) obveznost, ki je bila v fazi ad hoc sodelovanja naložena svetu direktorjev podjetja NDLA, da si morajo prizadevati za brezplačno zagotavljanje digitalnega učnega gradiva (glej prvo alineo točke o ciljih rezultatov mandata (95)), in (iii) da resolucije, ki so jih sprejeli okrajni organi ob ustanovitvi podjetja NDLA, navajajo, da je glavni cilj podjetja NDLA zagotavljanje brezplačnega digitalnega gradiva (glej str. 6 predložitve).

(96)

Tako so se sodelujoči okrajni organi odločili, da bodo svojo z zakonom določeno obveznost zagotavljanja brezplačnega digitalnega gradiva učencem uresničili z vzpostavitvijo medobčinskega sodelovanja NDLA, ki posluje znotraj pravnega okvira (vključno z resolucijami okrajnih organov in statutom), ki je bil vzpostavljen, da bi lahko okrajni organi opravljali svojo zakonsko določeno obveznost.

(97)

Na kratko se lahko podjetje NDLA opiše kot sodelovanje med sodelujočimi okrajnimi organi, ki je bilo vzpostavljeno, da bi lahko okrajni organi združili svoja sredstva. Namesto da bi vsak okrajni organ posebej kupoval in razvijal digitalno gradivo, se je velika večina okrajnih organov odločila, da bodo za namene opravljanja z zakonom določene obveznosti združili svoja sredstva (to vrsto sodelovanja med okrajnimi organi je predvidelo že ministrstvo za izobraževanje in raziskave, ko je leta 2006 pozvalo okrajne organe, naj zaprosijo za financiranje) (96). Okrajni organi prek tega sodelovanja torej „izvajajo svoja pooblastila, da bi izpolnili svoje obveznosti do prebivalcev“ (97).

(98)

Norveški organi so to potrdili v predložitvi z dne 31. marca 2014, v kateri so poudarili, da je sodelovanje med okrajnimi organi sestavni del prizadevanj okrajnih organov za zagotovitev brezplačne javne višje srednješolske izobrazbe na Norveškem.

(99)

Kar zadeva proračunska vprašanja, podjetje NDLA ni pristojno za sprejemanje odločitev. Čeprav upravni odbor podjetja priporoča raven financiranja za naslednji proračun, je to le priporočilo, ki ga sodelujoči okrajni organi upoštevajo pri oblikovanju proračuna podjetja NDLA. Kar zadeva naročanje in nakupovanje, podjetje NDLA upošteva strategijo javnih razpisov, ki je bila sprejeta za zagotovitev, da so javni razpisi podjetja NDLA v celoti v skladu z Zakonom o javnem naročanju (98).

(100)

Kar zadeva bolj splošno nakupovanje, so pooblastila podjetja NDLA določena v statutu, ki obseg dejavnosti nakupovanja podjetja NDLA omejuje na cilje, določene za podjetje NDLA, tj, nakupovanje in razvoj digitalnega učnega gradiva (99). Jasno je, da mora biti podjetje NDLA zmožno učinkovito izvajati svoje naloge, in bilo bi nesmiselno, če bi se sodelujoči okrajni organi ali nadzorni svet vpletali v vsak nakup digitalnega učnega gradiva. Zato statut zagotavlja določeno raven avtonomije za vsakodnevne dejavnosti podjetja NDLA, zlasti v zvezi z nakupovanjem, vendar to avtonomijo omejujejo določene naloge podjetja NDLA in njegov proračun (tj. dejavnosti ne presegajo tistega, kar je v osnovi nujno za izpolnjevanje z zakonom določenih zahtev, ki jih je država naložila okrajnim organom) (100).

(101)

Navesti je še treba, da sodna praksa Sodišča jasno izraža, da ni potrebe po zanikanju povezanosti dejavnosti nakupovanja „s poznejšo uporabo, kateri se te dejavnosti namenijo, da bi se določila narava zadevne dejavnosti nakupovanja“ (101). Če se torej dejavnosti podjetja NDLA z vidika zagotavljanja brezplačnega digitalnega učnega gradiva obravnavajo kot negospodarske, se tudi vse povezane dejavnosti nakupovanja obravnavajo kot negospodarske. Ker statut jasno določa, da lahko podjetje NDLA kupuje le blago ali storitve, ki so nujni za doseganje njegovega cilja (tj. zagotavljanje brezplačnega digitalnega učnega gradiva), bodo te dejavnosti nakupovanja nujno povezane z negospodarsko dejavnostjo.

(102)

Na podlagi dejstev iz oddelka I.4.6 je razvidno, da podjetje NDLA nima niti zaposlenih niti lastnih prostorov ali infrastrukture. Večina njegove delovne sile so uslužbenci okrajnih organov, ki so za določeno obdobje napoteni (za polovični ali polni delovni čas) v podjetje NDLA. Podjetje NDLA potem zgolj povrne stroške zadevnemu okrajnemu organu za čas, ki ga je njegov uslužbenec namenil projektom podjetja NDLA. Preostali del delovne sile vključuje zunanje svetovalce, ki so bili izbrani v okviru postopkov oddaje javnega naročila, ki jih podjetje NDLA financira iz svojega proračuna. Tako podjetje NDLA na eni strani nima nobenega nadzora nad stroški obsega svojega osebja, na drugi strani pa ima omejena pooblastila za sprejemanje odločitev o storitvah, v zvezi s katerimi objavi razpis, saj ga zavezuje njegova strategija javnih razpisov, njegove odločitve pa prek nadzornega sveta nadzirajo okrajni organi. Zato ima podjetje NDLA pri vprašanjih infrastrukture in osebja zelo malo avtonomije.

(103)

V primerih, v katerih zadevne dejavnosti ne izvaja država, ampak drugi subjekti, je treba med drugim odgovoriti na vprašanje, ali je prejemnik sredstev (javnih ali zasebnih) pod nadzorom države in zlasti ali prejemnik zgolj izvaja zakonodajo in ne more vplivati na zakonsko določene pogoje storitve (tj. znesek prispevkov, uporaba premoženja in določitev ravni ugodnosti) (102). Če pa država prejemniku zagotavlja pravico do lastne presoje v zvezi s trgovinskimi parametri dejavnosti (npr. cenami, stroški, premoženjem in zaposlenimi), je bolj verjetno, da prejemnik predstavlja podjetje.

(104)

Pritožnik je navedel, da bi bilo treba podjetje NDLA obravnavati kot podjetje, ločeno od države ali okrajnih organov, od katerih je prejemalo zadevna sredstva. Vendar je na podlagi informacij, predloženih Nadzornemu organu, jasno, da je podjetje NDLA del javne uprave in v vsakem primeru pod strogim nadzorom države. V skladu z obstoječo sodno prakso je subjekt pod nadzorom javnih organov (in tako odvisen od države), če je njegova naloga zakonsko določena ter če javni organi določijo stroške in prihodke njegovih dejavnosti (103). Nadzorni organ v zvezi s tem ugotavlja, da so sodelujoči okrajni organi – ob upoštevanju zahteve iz revidiranega državnega proračuna za leto 2006 – vzpostavili NDLA kot medobčinsko sodelovanje, pri čemer so mu nalogo dodelili tako, da je vsak sodelujoči okrajni organ sprejel enako resolucijo.

(105)

Poleg tega okrajni organi nadzirajo stroškovne parametre dejavnosti, saj so ti stroški omejeni na prispevke, ki jih okrajni organi enostransko določijo v običajnih proračunskih postopkih. Podjetje NDLA tudi ne more sprejemati odločitev glede stroškov svojih zaposlenih ali svojega premoženja, ker okrajni organi (i) sprejemajo odločitve glede napotitve potrebnega osebja ter (ii) zagotovijo prostore in tehnično opremo. Podjetje NDLA ni pooblaščeno za zaračunavanje provizij končnim strankam (tj. učencem ali šolam), saj ga pravni okvir zavezuje k brezplačnemu izvajanju storitev.

(106)

Podjetje NDLA pri izvajanju svoje dejavnosti torej zgolj upošteva zakon in ne more vplivati na znesek prispevkov, uporabo premoženja ali določitev ravni ugodnosti na način, kot bi lahko gospodarski subjekt. Ravno nasprotno – podjetje NDLA je del javne uprave okrajnih organov, zato je mogoče trditi, da je pod nadzorom države.

(107)

Kot je bilo pojasnjeno, podjetje NDLA ne more povečati obsega svojih dejavnosti. Za to so dejansko pristojni okrajni organi, ki določijo dejavnosti podjetja NDLA prek resolucij ali nadzornega sveta (104). Proračun določijo okrajni organi (na podlagi priporočila državnega odbora), podjetje NDLA pa lahko uporabi sredstva le v okviru postopka oddaje javnega naročila za storitve ali blago, ki so nujni za izvajanje njegovih dejavnosti. Nazadnje, okrajni organi lahko vedno ovržejo sklep upravnega odbora, tj. podjetje NDLA ne more po lastni presoji povečati obsega svojih dejavnosti ali v imenu okrajnih organov sprejeti finančne obveznosti, ki presegajo dogovorjeni obseg dejavnosti.

(108)

Nadzorni organ je na podlagi navedenega sklenil, da podjetje NDLA ne opravlja gospodarskih dejavnosti in da zato financiranje podjetja ne vključuje državne pomoči v smislu člena 61(1) Sporazuma EGP –