1

Družba Helsingin Bussiliikenne Oy, ki je postala Koiviston Auto Helsinki Oy, s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 14. septembra 2022, Helsingin Bussiliikenne/Komisija (T‑603/19, EU:T:2022:555, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Splošno sodišče zavrnilo njeno tožbo za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2020/1814 z dne 28. junija 2019 o državni pomoči SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP), ki jo je Finska izvedla za družbo Helsingin Bussiliikenne Oy (UL 2020, L 404, str. 10, v nadaljevanju: sporni sklep).

2

Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) v členu 1, naslovljenem „Opredelitve“, določa:

„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

3

Člen 6 te uredbe, naslovljen „Formalni postopek preiskave“, določa:

„1.   Sklep o začetku formalnega postopka preiskave vsebuje povzetek releva[n]tnih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno [Evropske k]omisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti z notranjim trgom. Od zadevne države članice in drugih zainteresiranih strank zahteva, da pošljejo pripombe v predpisanem roku, ki navadno ni daljši od enega meseca. V ustrezno upravičenih primerih lahko Komisija predpisano obdobje podaljša.

2.   Prejete pripombe se pošljejo zadevni državi članici. Če zainteresirana stranka tako zahteva zaradi morebitne škode, je mogoče njeno identiteto zadevni državi članici prikriti. Zadevna država članica lahko na poslane pripombe odgovori v predpisanem roku, ki navadno ni daljši od enega meseca. V ustrezno upravičenih primerih lahko Komisija predpisano obdobje podaljša.“

4

Družba Helsingin Bussiliikenne (v nadaljevanju: nekdanja družba HelB) je upravljala avtobusne linije na območju Helsinkov (Finska) ter ponujala čarterski prevoz in storitve najema avtobusov. Ta družba je bila v 100‑odstotni lasti Helsingin kaupunki (mesto Helsinki, Finska).

5

Dejansko stanje je bilo v točkah od 3 do 9 izpodbijane sodbe opisano tako:

6

Nova družba HelB je s tožbo, ki jo je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 9. septembra 2019, predlagala razglasitev ničnosti spornega sklepa.

7

V utemeljitev tožbe je navedla pet tožbenih razlogov, od katerih se je prvi nanašal na to, da naj bi bil sporni sklep sprejet ob kršitvi njenih procesnih pravic, drugi na očitno napako Komisije pri presoji obstoja gospodarske kontinuitete med nekdanjo in novo družbo HelB, tretji na nezadostno obrazložitev spornega sklepa, četrti na kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in sorazmernosti ter peti na kršitev člena 107(1) PDEU.

8

Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo to tožbo zavrnilo.

9

Pritožnica s pritožbo Sodišču predlaga, naj:

10

Komisija Sodišču predlaga, naj:

11

Pritožnica v utemeljitev pritožbe navaja dva pritožbena razloga, ki se nanašata, prvi na bistveno kršitev postopka in drugi na kršitev načela sorazmernosti.

12

Pritožnica s prvim pritožbenim razlogom zatrjuje bistveno kršitev postopka.

13

Pritožnica v prvem delu tega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je ugotovilo, da Komisija ni dolžna razširiti formalnega postopka preiskave, če se želi izreči o gospodarski kontinuiteti med nekdanjo družbo HelB in novo družbo HelB. Splošno sodišče naj bi v točki 40 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da razširitev obveznosti vračila državnih pomoči, dodeljenih nekdanji družbi HelB, ki ni določena v sklepu o začetku postopka, ni razširila predmeta tega postopka, saj je ostal omejen na pomoči, navedene v tem sklepu. Prodaja nekdanje družbe HelB, do katere je prišlo 14. decembra 2015, naj bi bila nov element, ki naj ne bi bil vsebovan v sklepu o začetku postopka, zaradi česar naj bi morala Komisija popraviti ali razširiti formalni postopek preiskave.

14

Pritožnica v drugem delu navedenega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 51 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da kršitev člena 108(2) PDEU, ki jo je storila Komisija s tem, da pritožnice ni vključila v formalni postopek preiskave, ni pomenila bistvene kršitve postopka, ampak le kršitev postopka, ki lahko povzroči razglasitev ničnosti spornega sklepa le, če bi bilo dokazano, da bi bila vsebina tega sklepa brez te nepravilnosti lahko drugačna.

15

Splošno sodišče naj bi v točkah 50 in 51 izpodbijane sodbe prav tako napačno navedlo, da to, da Komisija ni vključila zainteresiranih strank v upravni postopek, lahko pomeni bistveno kršitev postopka le, če se ta opustitev nanaša na vsebino sklepa o začetku postopka.

16

Prvič, s tem stališčem Splošnega sodišča naj bi se namreč pravica kupca podjetja, ki je prejemnik državne pomoči, da predloži svoje pripombe o formalnem postopku preiskave te pomoči, spremenila tako, da jo pogojuje s trenutkom, ko je prišlo do prevzema tega podjetja.

17

Drugič, to, da se pridobitelja dejavnosti, pridobljene s prenosom, do katerega je prišlo med formalnim postopkom preiskave, postavi v položaj, ki je manj ugoden od položaja pridobitelja dejavnosti, pridobljene s prenosom, do katerega je prišlo pred objavo sklepa o začetku postopka, in ki ima torej možnost predložiti pripombe v zvezi s tem v fazi tega sklepa, ali v položaj, ki je manj ugoden od položaja pridobitelja dejavnosti, pridobljene s prenosom, do katerega je prišlo šele po sprejetju končnega sklepa Komisije, in ki lahko pripombe predloži v nacionalni fazi izvajanja sklepa, naj bi bilo v nasprotju z načelom enakosti.

18

Tretjič, zgoraj navedeni pristop Splošnega sodišča naj bi vodil do položaja, v katerem zainteresirani stranki, ki je v položaju, primerljivem s položajem pritožnice, ni dana nobena možnost, da bi pripombe, ustrezne informacije in dokaze predložila, preden Komisija sprejme sklep o vračilu pomoči, za katero je ugotovila, da je nezakonita.

19

Splošno sodišče naj bi razlikovanje med „bistveno kršitvijo postopka“ in „drugo kršitvijo postopka“ utemeljilo s predhodnimi primeri iz sodne prakse, v katerih se dejansko stanje razlikuje od dejanskega stanja v obravnavani zadevi. Po eni strani naj bi imela zadevna stranka v zadevah, v katerih je bila izrečena sodba, navedena v točki 51 izpodbijane sodbe, in sodna praksa, na katero se sklicuje navedena sodba, možnost izjave, neizpolnitev obveznosti, da se omogoči dati izjavo, pa naj bi se nanašala le na nekatere dokumente v spisu. Po drugi strani pritožnica trdi, da sodna praksa, na katero se sklicuje sodba iz točke 51 izpodbijane sodbe, izhaja iz dejanskih okoliščin, ki niso primerljive s tistimi v obravnavani zadevi.

20

Iz sodbe z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, točka 55), pa naj bi izhajalo, da „če se Komisija odloči uvesti formalni postopek preiskave za predlog pomoči, mora zainteresiranim strankam, med njimi zadevnemu podjetju oziroma zadevnim podjetjem, omogočiti, da predložijo svoje pripombe[, pri čemer je to pravilo bistvena postopkovna zahteva]“.

21

Pritožnica navaja tudi, da je pravica do izjave v upravnem postopku temeljna pravica, ki je priznana s pravom Unije in določena v členu 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, naslovljenem „Pravica do dobrega upravljanja“. Kršitev te pravice naj bi pomenila bistveno kršitev postopka, ki upravičuje razglasitev ničnosti spornega sklepa, ne da bi morala oškodovana oseba dokazati morebitne učinke svojega zaslišanja na odločitev, ki jo je treba sprejeti v okviru upravnega postopka. Splošno sodišče naj bi s tem, da je ugotovilo, da je popoln odvzem pravice do izjave zgolj kršitev postopka, dopustilo razlago, da ta pravica ni temeljna pravica, ampak pravica, ki jo je mogoče kršiti popolnoma nekaznovano.

22

Pravica do izjave naj bi bila tudi splošno pravno načelo, ki je na področju konkurence določeno v sodbi z dne 23. oktobra 1974, Transocean Marine Paint Association/Komisija (17/74, EU:C:1974:106, točka 15), v kateri naj bi bilo poudarjeno, da je ta pravica še toliko pomembnejša, ker zadevni sklep nalaga „znatne obveznosti širokega obsega“.

23

V obravnavani zadevi naj bi imel sporni sklep resne posledice za novo družbo HelB, saj naj bi ji naložil plačilo v znesku približno 54 milijonov EUR, povečanem za obresti, povezane z vračilom nezakonite državne pomoči, zaradi česar naj bi ji grozil stečaj in naj bi bila junija 2021 prisiljena zaprositi za prestrukturiranje. Postopek prestrukturiranja naj bi se končal februarja 2022 s prodajo skupine Koiviston Auto, ki je kupila novo družbo HelB, saj naj bi bila družina, ki je to skupino ustanovila leta 1920, prisiljena k tej prodaji, da bi lahko plačala znesek tega vračila. Navedeno vračilo pa naj bi koristilo mestu Helsinki, čeprav je odgovorno za nezakonito državno pomoč, ker naj bi to pomoč, ki jo je dodelilo svojemu lastnemu podjetju, izterjalo, pri čemer je ohranilo celotno nakupno ceno, ki jo je plačala pritožnica.

24

Pritožnica v tretjem delu prvega pritožbenega razloga trdi, da tudi če bi se priznalo, da Komisija v obravnavani zadevi ni storila bistvene kršitve postopka in da je storila le kršitev postopka, je Splošno sodišče s tem, da je v točki 64 izpodbijane sodbe presodilo, da naj pripombe pritožnice ne bi omogočile spremembe spornega sklepa, napačno uporabilo pravo.

25

Ta napaka naj bi bila posledica druge napake, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo v točki 56 izpodbijane sodbe, ker naj bi trdilo, da so se pripombe, ki bi jih bilo po mnenju pritožnice mogoče predložiti, če ne bi bilo ugotovljene kršitve postopka, nanašale le na eno od meril, uporabljenih za ugotovitev obstoja gospodarske kontinuitete, in sicer na ekonomsko logiko transakcije. Kot naj bi bilo, nasprotno, razvidno iz točk 42 in 52 izpodbijane sodbe, naj bi pritožnica pred Splošnim sodiščem trdila, da bi bil oziroma da bi lahko bil izid formalnega postopka preiskave drugačen, zlasti kar zadeva uporabo načela gospodarske kontinuitete in dejanski prenos državne pomoči na novo družbo HelB.

26

Poleg tega, če je sklep Komisije predmet tožbe pred sodišči Unije, naj bi se ta sklep presojal na podlagi informacij in dokumentov, ki jih je Komisija imela na voljo, ko ga je izdala (sodba z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott SA, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 91). Ker se torej pritožnica zanaša zgolj na elemente iz spisa formalnega postopka preiskave, naj tudi v okviru sodnega postopka ne bi mogla predložiti dokazov, ki bi dokazovali, da bi njeno sodelovanje v tem formalnem postopku preiskave lahko vplivalo na navedeni sklep. Zato naj ne bi mogla predložiti dokaza, da bi to sodelovanje v formalnem postopku preiskave lahko vplivalo na isti sklep.

27

Pritožnica v repliki navaja, da se strinja s presojo Komisije iz točke 73 odgovora na tožbo, v skladu s katero sta preučitev obstoja državne pomoči in preverjanje gospodarske kontinuitete ločeni vprašanji. Zato bi bilo treba zainteresirane strani zaslišati o teh dveh vprašanjih.

28

Komisija zavrača trditev pritožnice.

29

Na prvem mestu, v zvezi s trditvijo, da bi morala Komisija popraviti ali razširiti sklep o začetku postopka, ta institucija trdi, da je Splošno sodišče v točki 39 izpodbijane sodbe pravilno presodilo, da po sprejetju tega sklepa ni spremenila stališča glede prejemnika državne pomoči in da v točki 40 te sodbe ni spremenila mnenja o predmetu te pomoči, ki je bilo omejeno na štiri ukrepe, opredeljene v navedenem sklepu. Ugotovitev gospodarske kontinuitete med novo družbo HelB in nekdanjo družbo HelB naj torej ne bi spremenila presoje Komisije. Splošno sodišče naj tako v točki 41 izpodbijane sodbe ne bi napačno uporabilo prava, ko je ugotovilo, da Komisija ni bila dolžna niti popraviti niti razširiti sklepa o začetku postopka.

30

Na drugem mestu, Komisija izpodbija zatrjevano kršitev bistvene postopkovne zahteve, ki naj bi jo storila s tem, da nove družbe HelB ni pozvala, naj predloži pripombe o gospodarski kontinuiteti.

31

Komisija v zvezi s tem, prvič, glede napačne uporabe prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo v zvezi z načelom enakosti, ker naj bi ugotovilo, da se pravica pridobiteljev dejavnosti – pridobljene s prenosom dejavnosti – do izjave v formalnem postopku preiskave razlikuje glede na datum prenosa dejavnosti, meni, da je razlikovanje, ki ga je opravilo Splošno sodišče, utemeljeno z objektivno razliko v položajih. Če je bil prenos izveden po začetku formalnega postopka preiskave, naj bi bil kupec namreč seznanjen s potekajočim formalnim postopkom preiskave in naj bi se zanj domnevalo, da sprejema obstoječi položaj, in sicer dejstvo, da lahko Komisija odloči, da zadevna državna pomoč ni združljiva z notranjim trgom in jo je treba vrniti. V tem položaju pridobitelju, ki je posledično gospodarski naslednik, nič ne preprečuje, da to tveganje upošteva pri pogajanjih s prodajalcem.

32

V obravnavani zadevi naj zlasti ne bi bilo mogoče dvomiti o tem, da je bila nova družba HelB obveščena o potekajočem formalnem postopku preiskave, saj ji je klavzula prodajne pogodbe zagotavljala popolno odškodnino v primeru zahteve za vračilo državne pomoči.

33

Drugič, Komisija v zvezi z dejstvom, da je Splošno sodišče po mnenju pritožnice neutemeljeno razlikovalo med bistveno kršitvijo postopka in drugo kršitvijo postopka, navaja, da to razlikovanje izhaja iz sodne prakse Sodišča. Pritožnica naj s tem, da pravico do izjave zamenjuje s pravico do sodelovanja v upravnem postopku v zvezi z državnimi pomočmi, ne bi upoštevala te sodne prakse. Tako naj bi Sodišče v sodbi z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), za katero naj bi pritožnica napačno menila, da ni upoštevna za to zadevo, razsodilo, da so bile zainteresirane stranke vključene v upravni postopek, vendar ne v zadostni meri.

34

Kršitev postopka naj bi povzročila razglasitev ničnosti spornega sklepa le, če bi se ugotovilo, da bi bila vsebina tega sklepa brez te kršitve postopka lahko drugačna, kot naj bi Splošno sodišče opozorilo v točki 51 izpodbijane sodbe.

35

Tretjič, Komisija v zvezi z napako, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je ugotovilo, da to, da pritožnice ni pozvalo k predložitvi pripomb glede spornega sklepa o začetku postopka, ni bistvena kršitev postopka, trdi, da ne gre za bistveno kršitev postopka, če element, katerega opustitev v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave se očita Komisiji, ni dejansko ali pravno vprašanje, ki bi bilo upoštevno za preučitev zadevnega ukrepa pomoči (sodba z dne 10. marca 2022, Komisija/Freistaat Bayern in drugi, C‑167/19 P, EU:C:2022:176, točka 96). V obravnavani zadevi naj Komisija v sklepu o začetku postopka ne bi izpustila nobenega elementa, ki bi bil upošteven za preučitev spornih ukrepov.

36

Četrtič, Komisija trdi, da v formalni postopek preiskave nikakor ni dolžna vključiti gospodarskega naslednika, ki družbo prevzame po sprejetju sklepa o začetku tega postopka. Zato meni, da je Splošno sodišče v točkah 47, 48 in 51 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ko je presodilo, da je kršila člen 108(2) PDEU, in Sodišču predlaga, naj napačne razloge, navedene v teh točkah, nadomesti z razlogi, navedenimi v nadaljevanju.

37

Obveznosti, ki izhajajo iz člena 108(2) PDEU, naj bi bile omejene na zahteve v zvezi s sklepom o začetku formalnega postopka preiskave in naj bi bile povezane s tem sklepom. Kar zadeva zlasti zahtevo po ustrezni vključitvi zainteresiranih strank v upravni postopek v zadevah državne pomoči, ta zahteva ne more povzročiti, da bi zainteresirane stranke pridobile enake pravice kot zadevna država članica. Ugotovitev Splošnega sodišča, da bi morala Komisija pritožnico posebej vključiti v formalni postopek preiskave in ji dati možnost, da predstavi svoje pripombe glede gospodarske kontinuitete zaradi posebnih okoliščin obravnavane zadeve, naj bi omajala načelo, v skladu s katerim so preiskave državnih pomoči predvsem postopki, ki se nanašajo na državo članico, ki je dodelila zadevno pomoč.

38

Petič, Komisija v zvezi s trditvijo, da naj bi se z domnevno kršitvijo člena 108(2) PDEU poseglo v pravico do izjave, določeno v členu 41 Listine o temeljnih pravicah, in da naj bi zato šlo za bistveno kršitev postopka, trdi, da zainteresirane stranke nimajo pravice do izjave, ampak le pravico, da so ustrezno vključene v upravni postopek, ki ga vodi Komisija, ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve (sodbi z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točka 71 ter navedena sodna praksa, in z dne 29. septembra 2021, Ryanair/Komisija in drugi, T‑448/18, EU:T:2021:626, točka 102).

39

Sodišča Unije na podlagi splošnih pravnih načel, kot je pravica do izjave, ne morejo razširiti procesnih pravic, ki jih zadevnim strankam dajeta Pogodba DEU in sekundarna zakonodaja. Postopek na podlagi člena 108(2) PDEU naj bi bil postopek inter partes samo za zadevno državo članico, ne pa tudi za druge stranke (sodba z dne 6. marca 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen/Komisija, T‑228/99 in T‑233/99, EU:T:2003:57, točka 168). V postopku v zvezi z nadzorom državnih pomoči se prejemniki državne pomoči torej ne morejo sklicevati na pravico do obrambe.

40

Obveznost Komisije, da prejemnikom državne pomoči predhodno sporoči elemente, s katerimi namerava utemeljiti svojo končno odločitev, bi pomenila vzpostavitev kontradiktorne razprave, kakršna je na voljo državi članici, odgovorni za dodelitev pomoči. Takšna obveznost naj bi bila v nasprotju s sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točki 74 in 75).

41

Na tretjem mestu, Komisija glede napačne uporabe prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je razsodilo, da pripombe pritožnice niso omogočile spremembe spornega sklepa, meni, da je ta očitek očitno nedopusten, ker se dejansko nanaša na presojo dokazov, ki jo je opravilo Splošno sodišče.

42

Poleg tega Komisija trdi, da trditev pritožnice, da naj bi ji Splošno sodišče naložilo predložitev dokaza, ki ga ni bilo mogoče predložiti, ker naj bi lahko predložila le podatke, s katerimi je bila Komisija seznanjena na dan izdaje spornega sklepa, ni utemeljena. Ta institucija trdi, da je pritožnica Splošnemu sodišču lahko predložila vse upoštevne dokaze in da je Splošno sodišče pravilno presodilo, da pritožnica ni predložila dokaza, ki bi ga morala predložiti.

43

Pritožnica v prvem pritožbenem razlogu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je v točki 51 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Komisija s tem, da ji ni omogočila predložitve pripomb v formalnem postopku preiskave spornih ukrepov, ni kršila bistvene postopkovne zahteve.

44

Pritožnica s prvim delom tega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 36 do 41 izpodbijane sodbe zavrnilo njeno trditev, v skladu s katero bi morala Komisija po prodaji nekdanje družbe HelB dopolniti ali popraviti sklep o začetku postopka.

45

Najprej je treba opozoriti, da je treba v okviru postopka nadzora nad državnimi pomočmi iz člena 108 PDEU razlikovati med, prvič, fazo predhodne preučitve pomoči iz odstavka 3 tega člena, katere edini cilj je omogočiti Komisiji, da si oblikuje prvo mnenje o delni ali popolni združljivosti zadevne pomoči, in drugič, fazo preiskave iz odstavka 2 navedenega člena. Pogodba DEU le v okviru te faze, ki Komisiji omogoči, da se v celoti seznani z vsemi podatki zadeve, določa obveznost Komisije, da pozove zainteresirane stranke k predložitvi pripomb (sodba z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 27 in navedena sodna praksa). Ta obveznost ima značaj bistvene postopkovne zahteve, saj je bistveni procesni pogoj, ki je neločljivo povezan s pravilnim oblikovanjem ali izražanjem volje avtorja akta (glej v tem smislu sodbi z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, točka 55, ter z dne 10. marca 2022, Komisija/Freistaat Bayern in drugi, C‑167/19 P in C‑171/19 P, EU:C:2022:176, točka 89).

46

Obseg te obveznosti je pojasnjen v členu 1(h) Uredbe 2015/1589, ki v kategorijo „zainteresirane stranke“ vključuje „katero koli državo članico ali osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, predvsem upravičenca pomoči, konkurenčna podjetja in poklicna združenja“.

47

V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da ker je postopek nadzora nad državnimi pomočmi ob upoštevanju njegove splošne sistematike postopek, ki je uveden proti državi članici, ki je odgovorna za dodelitev pomoči, zainteresirane stranke, ki niso ta država članica, same ne morejo sodelovati v kontradiktorni razpravi s Komisijo, kakršna je na voljo navedeni državi članici (glej v tem smislu sodbo z dne 24. septembra 2002, Falck in Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P in C‑75/00 P, EU:C:2002:524, točki 81 in 82), in da prejemnik pomoči nima pravic, ki bi bile obsežnejše od pravic drugih zainteresiranih strank (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točka 75).

48

V teh okoliščinah je Sodišče razsodilo, da je objava obvestila v Uradnem listu Evropske unije primerno sredstvo za seznanitev vseh zainteresiranih strank o začetku formalnega postopka preiskave. Namen tega obvestila je pridobiti od zainteresiranih vse informacije, ki bodo Komisiji pomagale pri nadaljnjem ravnanju. Tak postopek drugim državam članicam in zadevnim strankam zagotavlja, da se lahko izjavijo (sodba z dne 24. septembra 2002, Falck in Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P in C‑75/00 P, EU:C:2002:524, točka 80).

49

Vendar lahko zainteresirane stranke učinkovito predstavijo svoje pripombe le, če so v objavljenem sklepu izrecno in jasno navedeni upoštevni dejanski in pravni elementi, kot je določeno v členu 6(1), prvi stavek, Uredbe 2015/1589 (sodba z dne 10. marca 2022, Komisija/Freistaat Bayern in drugi, C‑167/19 P in C‑171/19 P, EU:C:2022:176, točka 91).

50

Iz tega sledi, da zgolj na podlagi objave sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, ne da bi bila vsebina takega sklepa v skladu z zahtevami te določbe, ni mogoče šteti, da je obveznost Komisije na dan formalnega postopka preiskave, ki je opredeljena kot „bistvena postopkovna zahteva“ v smislu člena 263, drugi odstavek, PDEU, izpolnjena (sodba z dne 10. marca 2022, Komisija/Freistaat Bayern in drugi, C‑167/19 P in C‑171/19 P, EU:C:2022:176, točka 92).

51

Upoštevni dejanski in pravni elementi, ki jih mora vsebovati sklep o začetku formalnega postopka preiskave, so tisti, ki naj bi se v tem postopku preučili za sprejetje končnega sklepa, s katerim Komisija odloči o obstoju in združljivosti zadevne državne pomoči ter po potrebi o obveznosti vračila te pomoči.

52

Poleg tega je Sodišče razsodilo, da lahko obstajajo okoliščine, v katerih so lahko ugotovitev dejstev, ki so nova ali drugačna od tistih, navedenih v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave, ali bistvene spremembe upoštevnega pravnega okvira takšne, da je treba zainteresirane stranke zaradi njih še bolj vključiti ali pa je treba objaviti dodatni ali popravljeni sklep o začetku postopka (sodba z dne 11. novembra 2021, Autostrada Wielkopolska/Komisija in Poljska, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, točka 71).

53

Kadar so novi elementi, ki se pojavijo po sprejetju sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, „relevantna dejanska in pravna vprašanja“ v smislu člena 6(1) Uredbe 2015/1589, se lahko obveznost Komisije, da obvesti vse zainteresirane stranke, da lahko predložijo svoje pripombe, izvede le z objavo dodatnega sklepa o začetku postopka. Kot je bilo opozorjeno v točki 46 te sodbe, so namreč zainteresirane stranke nedoločena celota naslovnikov, katerih obveščanje je mogoče zagotoviti le z objavo.

54

V obravnavani zadevi je nekdanjo družbo HelB, ki je bila v sklepu o začetku formalnega postopka navedena kot prejemnica zadevne državne pomoči, nova družba HelB kupila po sprejetju tega sklepa.

55

Kot pa je generalna pravobranilka opozorila v točki 49 sklepnih predlogov, je iz točk od 42 do 46 izpodbijane sodbe razvidno, da je bila s postopkom prenosa dejavnosti nekdanje družbe HelB seznanjena od junija 2015 ter da so med tem prenosom dejavnosti na novo družbo HelB in sprejetjem spornega sklepa pretekla tri leta in pol. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Komisija v sklepu o začetku postopka navedla samo nekdanjo družbo HelB kot potencialno prejemnico zadevne pomoči. Zato je bil navedeni prenos dejavnosti, ko je bila Komisija o njem obveščena, upoštevni element pri njeni preiskavi v smislu člena 6(1) Uredbe 2015/1589.

56

Vendar tega upoštevnega elementa ni bilo mogoče navesti v sklepu o začetku postopka, saj je do njega prišlo po objavi navedenega sklepa. V teh okoliščinah, kot je navedeno v točki 53 te sodbe, je bila Komisija, da bi zainteresiranim strankam omogočila učinkovito predložitev pripomb, kot to zahtevata člen 108(2) PDEU in člen 6(1) Uredbe 2015/1589, dolžna objaviti dodatni sklep o začetku postopka, v katerem bi bil naveden ta novi upoštevni element.

57

Kot je generalna pravobranilka navedla v točkah 53 in 54 sklepnih predlogov, če take objave ni bilo, niti pritožnici niti kateri koli drugi zainteresirani stranki, zlasti njenim konkurenčnim podjetjem, v kateri koli fazi formalnega postopka preiskave ni bilo omogočeno, da bi predložili pripombe o gospodarski kontinuiteti med nekdanjo družbo HelB in novo družbo HelB ter posledično o možnosti, da se od zadnjenavedene izterja zadevna državna pomoč.

58

Iz navedenega izhaja, da je treba pritrditi prvemu delu prvega pritožbenega razloga, v skladu s katerim je Splošno sodišče v točki 41 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ko je odločilo, da Komisija ni bila dolžna formalni postopek preiskave razširiti z dodatnim sklepom o začetku postopka.

59

Pritožnica v drugem delu prvega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točki 51 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da kršitev člena 108(2) PDEU, ki jo je storila Komisija s tem, da pritožnice ni vključila v formalni postopek preiskave, ni pomenila bistvene kršitve postopka, ampak zgolj kršitev postopka, ki lahko povzroči razglasitev ničnosti spornega sklepa samo, če se dokaže, da bi bila vsebina tega sklepa brez te nepravilnosti lahko drugačna.

60

Na eni strani, kot je bilo opozorjeno v točkah 45 in 50 te sodbe, je obveznost, da se z objavo sklepa o začetku formalnega postopka preiskave zainteresiranim strankam omogoči, da predložijo svoje pripombe o upoštevnih dejanskih in pravnih elementih, bistvena postopkovna zahteva v smislu člena 263, drugi odstavek, PDEU.

61

Na drugi strani, kot je razvidno iz točk 55 in 56 te sodbe, pa je bil prenos dejavnosti z nekdanje družbe HelB na novo družbo HelB upoštevni element v smislu člena 6(1) Uredbe 2015/1589, zaradi katerega bi bilo treba, ker ga ni bilo mogoče navesti v sklepu o začetku postopka, sprejetem pred tem dogodkom, objaviti dodatni sklep o začetku postopka, da bi se zainteresiranim strankam omogočilo, da učinkovito predložijo svoje pripombe.

62

Zato pritožnica utemeljeno trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 51 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Komisija s tem, da je ni vključila v formalni postopek preiskave, ni storila bistvene kršitve postopka, ampak je storila zgolj kršitev postopka.

63

Zato je treba sprejeti tudi drugi del prvega pritožbenega razloga.

64

Iz tega izhaja, da je treba, ne da bi se bilo treba izreči o njegovem tretjem delu, prvemu pritožbenemu razlogu ugoditi.

65

Pritožnica se v drugem pritožbenem razlogu sklicuje na kršitev načela sorazmernosti.

66

Splošno sodišče naj bi v točki 159 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Komisija ni bila dolžna določiti, v kolikšnem obsegu je treba od nove družbe HelB izterjati državno pomoč, ki izhaja iz spornih ukrepov. Vendar naj znesek pomoči, ki ga je treba vrniti, ne bi smel preseči zneska, ki je bil dejansko prenesen na pritožnico. Vračilo državne pomoči naj namreč ne bi imelo narave sankcije, ampak naj bi bilo namenjeno ponovni vzpostavitvi pogojev, ki so obstajali pred dodelitvijo pomoči, in odpravi izkrivljanja konkurence, ki ga je ta pomoč povzročila.

67

Vračilo, katerega znesek je višji od zneska prejete državne pomoči, naj bi bilo v nasprotju z načelom sorazmernosti. V nasprotju s tem, kar naj bi Splošno sodišče ugotovilo v točki 157 izpodbijane sodbe, pa zneska, ki ga je treba vrniti, v obravnavani zadevi ni bilo mogoče določiti brez ocene tržne cene nekdanje družbe HelB, kot naj bi pritožnica navedla v tožbi na prvi stopnji. Pritožnica poudarja, da bi bila vrednost dejavnosti negativna, če bi vedela, da bo morala odgovarjati za nezakonito dodeljeno državno pomoč prodajalcu in da se ne bo mogla sklicevati na klavzulo o odškodnini.

68

Sodišče naj bi razsodilo, da se obveznost prevzemnika dejavnosti, da vrne državno pomoč, lahko uporabi le, če vrednost podjetja ni bila ocenjena po tržni ceni in če se ugotovi, da ima prevzemnik še naprej koristi od konkurenčne prednosti, povezane s pridobitvijo te pomoči (sodbi z dne 29. aprila 2004, Nemčija/Komisija, C‑277/00,EU:C:2004:238, točke 86, 92 in 93, ter z dne 13. novembra 2008, Komisija/Francija, C‑214/07, EU:C:2008:619, točka 58).

69

Pritožnica zato meni, da tudi če bi obstajali dvomi o skladnosti nabavne cene s tržno ceno, to Komisije ne odvezuje obveznosti, da preuči, v kolikšnem obsegu ji je bila državna pomoč prenesena.

70

Poleg tega naj bi bil pristop Komisije, ki ga je potrdilo Splošno sodišče, diskriminatoren do podjetij, na katera se nanaša obveznost vračila, ki so, tako kot pritožnica, kupila dejavnost od javnega subjekta, ter naj bi dajal prednost podjetjem, ki so v enakem položaju kupila dejavnost od zasebnega podjetja, ki je prejelo nezakonito državno pomoč. Drugonavedena podjetja bi lahko od prodajalca zahtevala in dosegla znižanje nakupne cene ali odškodnino na podlagi pogodbenih pogojev, česar prvonavedena podjetja ne bi mogla storiti, saj bi se v njihovem primeru znižanje nakupne cene štelo za novo državno pomoč.

71

Nazadnje, mesto Helsinki naj bi z izplačilom nezakonite državne pomoči pridobilo neupravičeno gospodarsko korist. Kot lastnik nekdanje družbe HelB naj bi najprej od nove družbe HelB prejelo nakupno ceno v znesku približno 36 milijonov EUR, nato pa znesek 44 milijonov EUR iz naslova izterjave.

72

Komisija izpodbija trditev pritožnice.

73

Na prvem mestu, trditev pritožnice, da bi morala Komisija določiti „pravilno“ prodajno ceno nekdanje družbe HelB, naj ne bi bila utemeljena. V zvezi s tem Komisija navaja, da obstaja razlika med ugotovitvijo gospodarske kontinuitete in določitvijo deleža, v katerem bi bilo treba izterjati sredstva od prejemnikov državne pomoči. Za ugotovitev gospodarske kontinuitete naj Komisiji ne bi bilo treba določiti natančnega deleža, v katerem morajo prejemniki nezakonite državne pomoči to vrniti. Kot naj bi Splošno sodišče pravilno poudarilo v točkah 86 in 87 izpodbijane sodbe, naj za ugotovitev te kontinuitete torej ne bi bilo treba določiti tržne cene gospodarske dejavnosti nekdanje družbe HelB, temveč naj bi zadostovalo, da Komisija dokaže, da prodajna cena te dejavnosti ni ustrezala tržni ceni (sodbi z dne 29. aprila 2021, Fortischem/Komisija, C‑890/19 P, EU:C:2021:345, točke od 77 do 81, in z dne 24. septembra 2019, Fortischem/Komisija, T‑121/15, EU:T:2019:684, točka 221).

74

Na drugem mestu, kot naj bi Splošno sodišče opozorilo v točki 159 izpodbijane sodbe, naj Komisija ne bi bila dolžna ugotoviti, v kolikšnem obsegu je treba od pritožnice zahtevati vračilo državne pomoči, katere vračilo je bilo odrejeno s spornim sklepom. Ustrezne ukrepe za učinkovito izterjavo dolgovanih zneskov bi morala sprejeti Republika Finska.

75

Na tretjem mestu, trditev pritožnice – v skladu s katero naj bi bilo z izpodbijano sodbo ugotovljeno neupravičeno različno obravnavanje kupca javnega podjetja, ki je prejelo državno pomoč, in kupca zasebnega podjetja, ki je prejelo tako pomoč – naj bi temeljila na zmedi glede razumevanja različnih vlog javnega izvajalca in gospodarskega subjekta v lasti javne osebe.

76

Na četrtem mestu, Komisija opozarja, da v pritožbi ni izpodbijano to, da je Splošno sodišče zavrnilo drugi tožbeni razlog iz tožbe na prvi stopnji, ki se je nanašal na ugotovitev, da je med nekdanjo družbo HelB in novo družbo HelB obstajala gospodarska kontinuiteta. Ker pa je treba to gospodarsko kontinuiteto priznati, je treba ugotoviti, da je bila nezakonita državna pomoč prenesena z enega podjetja na drugo.

77

Načelo sorazmernosti zahteva, da akti institucij Unije ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri čemer je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodbi z dne 17. maja 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, točka 25, in z dne 30. aprila 2019, Italija/Svet (Ribolovna kvota za sredozemsko mečarico), C‑611/17, EU:C:2019:332, točka 55).

78

Zato je treba skladnost z načelom sorazmernosti, ki je za Komisijo zavezujoče pri odločitvi o izterjavi nezakonite državne pomoči, presojati glede na cilj, ki mu taka odločitev sledi.

79

V skladu z ustaljeno sodno prakso je vračilo nezakonite državne pomoči namenjeno ponovni vzpostavitvi prejšnjega položaja in ta cilj je dosežen, takoj ko je zadevne pomoči, v nekaterih primerih povišane za zamudne obresti, vrnil prejemnik ali – z drugimi besedami – podjetja, ki so imela od njih dejansko korist. S tem vračilom namreč prejemnik pomoči izgubi prednost, ki jo je imel na trgu v primerjavi s svojimi konkurenti, in je ponovno vzpostavljeno stanje pred izplačilom pomoči (sodba z dne 1. oktobra 2015, Electrabel in Dunamenti Erőmű/Komisija, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, točka 110 ter navedena sodna praksa).

80

Zato vračila te pomoči za vzpostavitev prejšnjega stanja načeloma ni mogoče šteti za ukrep, ki bi bil nesorazmeren glede na cilje določb Pogodbe DEU na področju državnih pomoči (sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/Aer Lingus in Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P in C‑165/15 P, EU:C:2016:990, točka 116 in navedena sodna praksa). Ukrep vračila nezakonite državne pomoči krši načelo sorazmernosti le, če je znesek, ki ga mora prejemnik pomoči vrniti, višji od diskontiranega zneska pomoči, ki jo je prejel.

81

Če je družbo prejemnico nezakonite državne pomoči kupila druga družba, je treba to pomoč izterjati od družbe, ki nadaljuje gospodarsko dejavnost podjetja, ki je prejelo navedeno pomoč, če se ugotovi, da ima ta družba še naprej dejansko korist od konkurenčne prednosti, povezane s prejemanjem iste pomoči (sodba z dne 7. marca 2018, SNCF Mobilités/Komisija, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, točka 106 in navedena sodna praksa). V tem primeru načelo sorazmernosti obveznost kupca podjetja, ki je prvotno prejelo pomoč, glede vračila pomoči omejuje na znesek konkurenčne prednosti, ki jo je dejansko ohranil.

82

Pritožnica Splošnemu sodišču očita, da je kršilo načelo sorazmernosti s tem, da je v točki 159 izpodbijane sodbe presodilo, da Komisija ni bila dolžna določiti obsega, v katerem bi morala izterjati državno pomoč. Meni, da je Splošno sodišče v tej točki priznalo, da ji lahko Komisija naloži obveznost vračila celotne pomoči, izplačane nekdanji družbi HelB, ne da bi presodila, v kolikšnem obsegu je bila ta pomoč dejansko prenesena nanjo.

83

Vendar trditev pritožnice temelji na napačni razlagi točke 159 izpodbijane sodbe. Splošno sodišče je namreč v tej točki, ne da bi napačno uporabilo pravo, ugotovilo le, da Komisija ni bila dolžna določiti zneska državne pomoči, ki so ga morali finski organi izterjati od nove družbe HelB.

84

Komisija je namreč s spornim sklepom ugotovila gospodarsko kontinuiteto med nekdanjo družbo HelB in novo družbo HelB ter iz tega sklepala, da je treba obveznost vračila državne pomoči razširiti na novo družbo HelB. Komisija se pri tem ni izrekla o obsegu pomoči, dodeljene nekdanji družbi HelB, ki jo je nova družba HelB dejansko še naprej koristila. Kot je ta institucija navedla v svojih pisanjih, obstaja razlika med ugotovitvijo gospodarske kontinuitete in določitvijo deleža, v katerem je treba izterjati sredstva od prejemnikov te državne pomoči. Iz tega sledi, da pritožnica ne more utemeljeno trditi, da je bilo v točki 157 izpodbijane sodbe pravo napačno uporabljeno, saj se je Splošno sodišče v bistvu sklicevalo na tako razliko.

85

V teh okoliščinah mora Republika Finska, kot je Splošno sodišče presodilo v točki 159 izpodbijane sodbe, določiti znesek državne pomoči, ki ga je treba izterjati od nove družbe HelB.

86

Drugi pritožbeni razlog, ki se nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče kršilo načelo sorazmernosti, je zato treba zavrniti.

87

Iz navedenega izhaja, da je treba, ker je treba ugoditi prvemu tožbenemu razlogu, izpodbijano sodbo posledično razveljaviti.

88

V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločbe Splošnega sodišča zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali pa samo dokončno odloči o sporu, če stanje postopka to dovoljuje.

89

V obravnavani zadevi mora Sodišče dokončno odločiti o tem sporu, ker stanje postopka to dovoljuje.

90

Nova družba HelB v prvem tožbenem razlogu pred Splošnim sodiščem trdi, da bi morala Komisija, potem ko je nova družba kupila nekdanjo družbo HelB, sprejeti dodatni sklep o začetku formalnega postopka preiskave, da bi ji omogočila predložitev pripomb v okviru tega postopka. Poleg tega pritožnica navaja, da je Komisija s tem, da ni sprejela takšnega sklepa, s katerim bi zainteresiranim strankam omogočila predložitev njihovih pripomb, kršila bistveno postopkovno zahtevo.

91

Iz točk od 43 do 64 te sodbe je razvidno, da je ta tožbeni razlog utemeljen in ga je zato treba sprejeti.

92

Iz tega sledi, da je treba sporni sklep, ker kršitev bistvene postopkovne zahteve povzroči razglasitev ničnosti akta po samem zakonu (sodba z dne 10. marca 2022, Komisija/Freistaat Bayern in drugi, C‑167/19 P in C‑171/19 P, EU:C:2022:176, točka 94 ter navedena sodna praksa), razglasiti za ničen.

93

Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča odloči o stroških, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči v sporu.

94

Člen 138(1) tega poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 184(1) uporablja za pritožbeni postopek, določa, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je nova družba HelB, ki je postala družba Koiviston Auto Helsinki, predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov krije tudi stroške nove družbe HelB iz postopka na prvi stopnji in iz pritožbenega postopka.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo: