–

za Est Wind Power OÜ P. Kergandberg in E.-K. Velbri, vandeadvokaadid,

–

za Elering AS T. Järviste in V. Šipilov, vandeadvokaadid,

–

za estonsko vlado M. Kriisa, agentka,

–

za Evropsko komisijo G. Braga da Cruz, I. Georgiopoulos in E. Randvere, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago točke 19(44) in opombe 66 sporočila Komisije z naslovom „Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020“ (UL 2014, C 200, str. 1, v nadaljevanju: smernice iz leta 2014).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Est Wind Power OÜ (v nadaljevanju: EWP) in Elering AS, operaterjem prenosnega omrežja, v zvezi z zakonitostjo mnenja, ki ga je družba Elering izdala na zahtevo družbe EWP in v katerem je bilo ugotovljeno, da stanje projekta gradnje polja vetrnih elektrarn ne izpolnjuje zahtev nacionalne zakonodaje, na podlagi katerih bi bilo mogoče družbo EWP opredeliti kot „obstoječo proizvajalko“ energije in s tem omogočiti, da bi ta družba pridobila subvencije za gradnjo tega polja.

3

Člen 29(1) Uredbe Sveta (ES) št. 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9) določa:

„Za uporabo člena 107(1) in člena 108 PDEU lahko sodišča držav članic [Evropsko] [k]omisijo zaprosijo, da jim pošlje podatke, s katerimi razpolaga, ali svoje mnenje o vprašanjih glede uporabe pravil o državni pomoči.“

4

V točki 19(44) smernic iz leta 2014 je navedena ta opredelitev:

„,začetek del‘ pomeni bodisi začetek gradbenih del v okviru naložbe bodisi prvo trdno zavezo za naročilo opreme ali drugo zavezo, po kateri naložbe ni mogoče več preklicati, če slednja nastopi pred začetkom gradbenih del. Nakup zemljišča in pripravljalna dela, kot je pridobivanje dovoljenj in izvajanje predhodnih študij izvedljivosti, se ne štejejo za začetek del. Pri prevzemih ,začetek del‘ pomeni trenutek pridobitve sredstev, neposredno povezanih s prevzetim podjetjem“.

5

V točki 50 teh smernic je navedeno:

„Komisija meni, da pomoč nima spodbujevalnega učinka za upravičenca, če se je delo na projektu že začelo, preden je upravičenec nacionalnim organom predložil vlogo za pomoč. V takih primerih, ko upravičenec začne izvajati projekt, preden zaprosi za pomoč, se nobena pomoč, dodeljena za ta projekt, ne bo štela za združljivo z notranjim trgom.“

6

Točka 126 navedenih smernic določa:

„V prehodni fazi v letih 2015 in 2016 je treba pomoč za vsaj 5 % načrtovane nove zmogljivosti proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov dodeliti v konkurenčnem postopku zbiranja ponudb na podlagi jasnih, preglednih in nediskriminatornih meril.

Od 1. januarja 2017 se uporabljajo naslednje zahteve:

Pomoč se bo dodeljevala v konkurenčnih postopkih zbiranja ponudb na podlagi jasnih, preglednih in nediskriminatornih meril (66) […]

[…].“

7

V opombi 66 teh smernic je določeno:

„Obratom, ki so začeli delovati pred 1. januarjem 2017 in jim je država članica pred tem datumom potrdila, da bodo prejemali pomoč, se lahko pomoč dodeli na podlagi veljavne sheme v času potrditve.“

8

V uvodnih izjavah od 42 do 44 Sklepa Komisije C(2017) 8456 final z dne 6. decembra 2017 o spremembah estonske sheme pomoči za obnovljive vire energije in soproizvodnjo (državna pomoč SA.47354 (2017/NN)) (UL 2018, C 121, str. 7, v nadaljevanju: sklep iz leta 2017) je navedeno:

9

Člen 59 elektrituruseadus (zakon o trgu električne energije) z dne 11. februarja 2003 (RT I 2003, 25, 153), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: ELTS), naslovljen „Pomoč“, je določal:

„(1) Proizvajalec ima pravico, da od operaterja prenosnega omrežja pridobi pomoč iz tega člena:

[…]

(2) Operater prenosnega omrežja proizvajalcu izplača pomoč na njegovo prošnjo:

[…]

(21) Pomoč iz odstavka 2 tega člena pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) [PDEU], ki se dodeli v skladu s [smernicami iz leta 2014] in na podlagi [sklepa iz leta 2017].

(22) Za pomoč iz odstavka 2 tega člena za energijo, proizvedeno s proizvodno napravo z električno močjo najmanj 1 MW, lahko zaprosi proizvajalec, ki je v zvezi z naložbenim projektom za to proizvodno napravo dela začel najpozneje 31. decembra 2016, pri čemer je izvedel vsaj enega od naslednjih ukrepov:

(23) Če proizvajalec operaterja prenosnega omrežja zaprosi za oceno skladnosti s pogoji iz odstavka 22 tega člena, mora ta biti izdana v 90 dneh od prejema navedene prošnje.

[…]“

10

Družba EWP je za postavitev polja 28 vetrnih elektrarn s skupno močjo 64,4 MW v kraju Päite-Vaivina na ozemlju občine Toila (Estonija) (v nadaljevanju: načrtovano polje vetrnih elektrarn) 27. aprila 2004 z družbo Elering sklenila naročniško pogodbo in iz tega naslova plačala stroške priključitve na zadevno omrežje v višini 522.813,93 EUR.

11

Družba EWP je leta 2008 na tem polju vetrnih elektrarn namestila stebre za merjenje vetra in v zvezi s tem imela stroške v višini 212.002,15 EUR. Družba EWP je s pogodbo z dne 11. maja 2010 pridobila stavbno pravico na 28 zemljiščih, predvidenih za postavitev teh vetrnih elektrarn.

12

Občinska uprava v Toili je 19. januarja 2016 objavila pogoje za načrtovanje predvidenega polja vetrnih elektrarn in družba EWP je 4. februarja 2016 zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja v ta namen. Ministrstvo za obrambo je 20. aprila 2016 zavrnilo odobritev projektov gradbenega načrta za to polje vetrnih elektrarn, občinska uprava v Toili pa je z odlokom z dne 26. aprila 2016 zavrnila izdajo gradbenih dovoljenj, za katera je zaprosila družba EWP. Ta je zoper ti zavrnilni odločbi vložila tožbi.

13

Družba EWP je 29. septembra 2020 družbo Elering v skladu s členom 59(23) ELTS zaprosila za mnenje o tem, ali je naložbeni projekt za gradnjo navedenega polja vetrnih elektrarn skladen s pogoji iz tega člena 59(22).

14

Družba Elering je v mnenju št. 22-7/2020/29-5 z dne 13. aprila 2021 menila, da ta osnutek teh pogojev ne izpolnjuje, zlasti ker družbe EWP 31. decembra 2016 ni bilo mogoče opredeliti kot „obstoječe proizvajalke“. Če bi bilo tako, bi imela družba EWP pravico, da za gradnjo načrtovanega polja vetrnih elektrarn prejme pomoč na podlagi obstoječe sheme pomoči.

15

Družba EWP je 13. maja 2021 pri Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija), ki je predložitveno sodišče, vložila tožbo, s katero je predlagala razglasitev ničnosti tega mnenja in temu sodišču predlagala, naj družbi Elering naloži ponovno preučitev vloge iz točke 13 te sodbe. Spor o glavni stvari se tako nanaša na zakonitost navedenega mnenja.

16

To sodišče navaja, da v skladu s členom 59(22) ELTS pojem „obstoječi proizvajalec“ zajema med drugim proizvajalca, ki je začel dela na naložbenem projektu v zvezi s proizvodno napravo najpozneje 31. decembra 2016, ker je „začel gradbena dela“ v zvezi s tem naložbenim projektom ali je „sprejel […] drugo zavezo, po kateri tega naložbenega projekta ni mogoče več preklicati“, pri čemer se niti nakup zemljišča, na katerem je proizvodni obrat, niti pridobitev dovoljenj niti priprave ne štejejo za zaveze, po katerih naložbenega projekta ni več mogoče preklicati.

17

Družbi EWP in Elering se ne strinjata glede tega, ali je družba EWP 31. decembra 2016„začela gradbena dela“ v zvezi z načrtovanim poljem vetrnih elektrarn ali pa je „sprejela […] drugo zavezo, po kateri [takšnega] naložbenega projekta ni mogoče več preklicati“.

18

V zvezi z zadnjenavedenim pogojem se stranki med drugim ne strinjata glede opredelitve pojma „naložbeni projekt[, ki ga] ni mogoče preklicati“, in sicer glede tega, ali ta pojem zajema izvedbo ekonomske analize v zvezi z deležem stroškov zadevnega naložbenega projekta glede na njegove celotne stroške in ali bi bilo treba – če družba Elering del nastalih izdatkov šteje za priprave ali stroške, ki niso del nepovratnih izdatkov, kot so tisti, povezani z nakupom zemljišč ali pridobitvijo stavbne pravice – v okviru take ekonomske analize iz skupnih stroškov projekta izključiti tudi te izdatke, če ta analiza vključuje primerjavo odstotnega deleža nastalih stroškov v skupnih stroških projekta.

19

Poleg tega se stranki ne strinjata glede vprašanja, prvič, ali je imela tožeča stranka na dan 31. decembra 2016 državno dovoljenje, potrebno za izvedbo navedenega projekta, in drugič, ali mora biti to državno soglasje nujno gradbeno dovoljenje ali pa gre lahko tudi za dokument o urbanističnem načrtovanju, kot je splošni urbanistični načrt ali podroben urbanistični načrt, ali pa za seznam pogojev načrtovanja, pri čemer do tega dokumenta in seznama v skladu z nacionalnim pravom pride pred gradbenim dovoljenjem.

20

Družba EWP meni, da je „začela gradbena dela“ v zvezi z načrtovanim poljem vetrnih elektrarn, saj je stebre za merjenje vetra in točko priključitve tega polja vetrnih elektrarn na razdelilno postajo Allika (Estonija) zgradila pred 31. decembrom 2016.

21

Družba Elering kot „nepovratne izdatke“ opredeljuje izdatke za gradnjo stebrov za merjenje vetra v znesku 212.002,15 EUR in stroške priključitve v višini 522.813,93 EUR, vendar meni, da take naložbe ne zadostujejo za ugotovitev, da je zelo verjetno, da bo zadevni naložbeni projekt uspešno dokončan, ker te obveznosti ne pomenijo znatnega dela celotnih stroškov tega projekta, ocenjenega na 67.224.000 EUR, kar je le 1,09 % teh celotnih stroškov.

22

Poleg tega družba Elering trdi, da v teh okoliščinah in ker bi sicer sistem iz člena 59(22) ELTS izgubil smisel, pogoj v zvezi z začetkom gradbenih del iz te določbe prav tako ne more biti izpolnjen, ker je nemožnost preklica zadevnega naložbenega projekta upošteven element v vseh primerih iz navedene določbe, vključno s tem pogojem, kar družba EWP izpodbija.

23

Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) navaja, da je v okviru postopka v glavni stvari na podlagi člena 29(1) Uredbe 2015/1589 Komisijo zaprosilo za mnenje o tem, ali je treba točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 in pojem „obstoječi proizvajalci“ iz te obrazložitve razlagati tako, da se zahteva, da so na dan 1. januarja 2017„naročniki pridobili potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta in da imajo zakonito pravico uporabljati zemljišče, na katerem bo projekt izveden“, da bi se lahko štelo, da spadajo pod ta pojem in da so tako na podlagi tega sklepa upravičeni do državne pomoči, ki je združljiva z notranjim trgom.

24

Komisija je v mnenju z dne 17. januarja 2020 temu sodišču odgovorila, da je treba točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da zahteva, da so na dan 1. januarja 2017„naročniki pridobili potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta in da imajo zakonito pravico uporabljati zemljišče, na katerem bo projekt izveden“. Ta institucija je dodala, da morata biti ta pogoja izpolnjena skupaj z eno od treh alternativ iz točke 19(44), prvi stavek, smernic iz leta 2014, da se podjetje lahko šteje za „obstoječega proizvajalca“ in da je tako upravičeno do državne pomoči, združljive z notranjim trgom, na podlagi tega sklepa.

25

Glede na to mnenje predložitveno sodišče meni, da so potrebna dodatna pojasnila o pojmih „začetek del“, „gradbena dela v okviru naložbe“, „druga zaveza, po kateri naložbe ni mogoče več preklicati“ in „nacionalno dovoljenje za izvedbo naložbenega projekta“ iz točke 19(44) smernic iz leta 2014 in točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 ter o zahtevah, ki iz teh pojmov izhajajo za nacionalno upravo v zvezi z oceno verjetnosti, da bo naložbeni projekt dokončan.

26

To sodišče se sprašuje tudi, ali taka zapletena ekonomska presoja vsakega posameznega primera ne nasprotuje preudarkom iz točk 61 in 68 sodbe z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), v skladu s katerimi morajo biti merila na področju pomoči jasna in takšna, da jih lahko pristojni nacionalni organi preprosto uporabijo.

27

V teh okoliščinah je Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

28

Komisija trdi, da so glede na odgovor, ki ga je treba dati na sedmo in osmo vprašanje, vprašanja od prvega do šestega nedopustna ali vsaj neupoštevna, tako da nanje ni treba odgovoriti.

29

Na prvem mestu, ta institucija navaja, da imajo smernice iz leta 2014 zavezujoč učinek le zanjo in da ne ustvarjajo samostojnih pravnih obveznosti za države članice, ki jih zavezujejo le odločbe, ki jih nanje naslovi Komisija na podlagi smernic v zvezi z zadevnim ukrepom. Zato naj točka 19(44), točka 126 in opomba 66 smernic iz leta 2014 ne bi bila pravna pravila, ki bi jih Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) moralo neposredno uporabiti v okviru postopka v glavni stvari.

30

Opozoriti je treba, da je presoja združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU v izključni pristojnosti Komisije, ki deluje pod nadzorom sodišč Unije. Pri tem ima Komisija široko diskrecijsko pravico, katere izvajanje vključuje zapletene ekonomske in socialne presoje. Pri izvrševanju te diskrecijske pravice lahko Komisija sprejme smernice za določitev meril, na podlagi katerih namerava presojati združljivost ukrepov pomoči, ki jih načrtujejo države članice, z notranjim trgom (sodba z dne 15. decembra 2022, Veejaam in Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, točka 29 in navedena sodna praksa).

31

Komisija se s tem, da sprejme taka pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v prihodnje uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omeji pri izvrševanju te diskrecijske pravice in od teh pravil načeloma ne more odstopiti, saj bi sicer lahko bila sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta načelo enakega obravnavanja ali načelo varstva legitimnih pričakovanj (sodba z dne 15. decembra 2022, Veejaam in Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, točka 30 in navedena sodna praksa).

32

Iz tega izhaja, da je učinek sprejetja pravil ravnanja, ki so vsebovana v smernicah iz leta 2014, omejen na samoomejitev Komisije pri izvrševanju njene diskrecijske pravice, tako da mora Komisija, če ji država članica priglasi načrt državne pomoči, ki je skladen s temi pravili, načeloma ta načrt odobriti (sodba z dne 15. decembra 2022, Veejaam in Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, točka 29 in navedena sodna praksa).

33

Iz tega sledi, da smernice iz leta 2014 za države članice ne morejo ustvarjati avtonomnih obveznosti (sodba z dne 15. decembra 2022, Veejaam in Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, točka 32).

34

Vendar ima sklep iz leta 2017 v skladu s členom 288, četrti odstavek, PDEU zavezujoč učinek za Republiko Estonijo, na katero je naslovljen.

35

Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točki 30 sklepnih predlogov, se sklep iz leta 2017 izrecno sklicuje na več določb smernic iz leta 2014.

36

Natančneje, v točki 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 je navedena in obrazložena opomba 66 smernic iz leta 2014, v točki 43 obrazložitve tega sklepa je navedeno, da morajo „[opombo 66] organi, ki dodeljujejo pomoč, brati in razlagati tako, da upoštevajo“„opredelitev pojma ‚začetek del‘ v točki 19(44) [smernic iz leta 2014]“, v točki 44 obrazložitve navedenega sklepa pa je navedeno, da „[č]e organ, ki dodeljuje pomoč, meni, da so se dela v zvezi s konkretnim projektom začela v smislu točke 19(44) [smernic iz leta 2014] pred 1. januarjem 2017“.

37

Tako je treba ugotoviti, da se v skladu z besedilom točk od 42 do 44 obrazložitve sklepa iz leta 2017 v okoliščinah, kakršne so te iz postopka v glavni stvari, pristojnim estonskim organom nalaga, da te določbe smernic iz leta 2014 uporabijo v pomenu, ki jim je dodeljen s temi točkami obrazložitve, zaradi česar so navedene določbe zavezujoče.

38

Ker pa predložitveno sodišče odloča o sporu o zakonitosti zavezujočega mnenja, ki ga je izdala družba Elering in v katerem so glede na točke od 42 do 44 obrazložitve sklepa iz leta 2017 uporabljene iste določbe smernic iz leta 2014, je treba njegova vprašanja, ki se nanašajo na razlago točke 19(44) in opombe 66 teh smernic iz leta 2014, šteti za dopustna.

39

Na drugem mestu, Komisija poudarja, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da estonsko ministrstvo za obrambo ni odobrilo projektov gradnje načrtovanega polja vetrnih elektrarn in da je zato občinska uprava v Toili zavrnila izdajo gradbenih dovoljenj, za katera je zaprosila družba EWP. Te okoliščine naj bi kazale na to, da vsa državna soglasja, potrebna za izvedbo zadevnega projekta v smislu točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017, niso bila na voljo pred 31. decembrom 2016. Zato naj bi bilo očitno, da ta projekt ni bil v taki razvojni fazi, da bi bilo zelo verjetno, da bo dokončan, in da bi moral biti upravičen do pomoči na podlagi obstoječe sheme pomoči v smislu točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017.

40

Tak ugovor pa ne izhaja le iz razlage določb prava Unije, na katere se nanašata sedmo in osmo vprašanje, ampak tudi iz uporabe teh določb za dejansko stanje v sporu o glavni stvari ter iz razlage in uporabe upoštevnih določb estonskega prava za ta dejstva.

41

V skladu z ustaljeno sodno prakso je postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim elemente razlage prava Unije, ki jih ta potrebujejo za rešitev sporov, o katerih odločajo (sodba z dne 15. septembra 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, točka 16 in navedena sodna praksa).

42

V okviru tega postopka, ki temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, je nacionalno sodišče edino pristojno za ugotavljanje in presojo dejanskega stanja spora o glavni stvari ter za razlago in uporabo nacionalnega prava (sodba z dne 24. julija 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, točka 76 in navedena sodna praksa)

43

Sodišče je zlasti že večkrat razsodilo, da ni njegova naloga, da se v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe izreče o razlagi nacionalnih določb, saj je taka razlaga v izključni pristojnosti nacionalnih sodišč (sodba z dne 25. novembra 2020, Sociálna poisťovňa, C‑799/19, EU:C:2020:960, točka 45 in navedena sodna praksa).

44

Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da so vprašanja od prvega do šestega dopustna.

45

Predložitveno sodišče s prvim in šestim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba točko 19(44) smernic iz leta 2014 v povezavi s točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da se pojem „začetek del“ na eni strani nanaša na začetek vseh gradbenih del, povezanih z naložbenim projektom, ne glede na to, kakšna so ta dela, ali samo začetek gradbenih del, povezanih z vzpostavitvijo naložbenega projekta, ki omogoča proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, in na drugi strani na vse druge obveznosti, ne glede na vrsto ali strošek teh obveznosti, razen nakupa zemljišč in priprav v smislu točke 19(44).

46

Najprej je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 8. junija 2023, Fastweb in drugi (Intervali za obračun), C‑468/20, EU:C:2023:447, točka 52 in navedena sodna praksa).

47

V skladu s prvim in tretjim primerom iz navedene točke 19(44) smernic iz leta 2014 pojem „začetek del“ vključuje „začetek gradbenih del v okviru naložbe“ ali „vsako drugo zavezo, zaradi katere naložbe ni več mogoče preklicati“. V tej določbi je poleg tega pojasnjeno, da se „[n]akup zemljišča in pripravljalna dela, kot je pridobivanje dovoljenj in izvajanje predhodnih študij izvedljivosti, […] ne štejejo za začetek del“.

48

Medtem ko iz besedila navedene določbe jasno izhaja, da gradbena dela, ki so nujna za izvajanje naložbenega projekta, kot sta v postopku v glavni stvari gradnja merilnih stebrov in izvedba električnih priključkov, ne pomenijo priprave v smislu te določbe in so torej lahko zajeta s pojmom „začetek del“ v smislu točke 19(44) smernic iz leta 2014, če so pogoji iz te določbe izpolnjeni, je treba ugotoviti, da navedena določba ne opredeljuje natančno narave zadevnih gradbenih del ali obveznosti, zaradi katerih bi bila naložba nepreklicna, niti ne določa praga, nad katerim se šteje, da začeta dela te pogoje izpolnjujejo.

49

Ob tem je, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 37 do 39 sklepnih predlogov, v okviru točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 namen tega pojma „začetek del“ določiti, katerim proizvajalcem se lahko prizna status „obstoječega proizvajalca“ energije iz obnovljivih virov, ki je lahko upravičen do državne pomoči na podlagi obstoječe sheme pomoči.

50

Iz te uvodne izjave 42 je razvidno, da se lahko „proizvajalc[i], katerih projekt je bil 1. januarja 2017 v taki razvojni fazi, da je bilo zelo verjetno, da bo dokončan“, štejejo za „obstoječe proizvajalce“.

51

Ker pa se v navedeni uvodni izjavi 42 zahteva, da je moral biti zadevni projekt na ta dan v taki „razvojni fazi“, da je bilo „zelo verjetno, da bo končan“, ni mogoče šteti, da vsak začetek gradbenih del, povezanih z naložbenim projektom, ne glede na to, kakšna so ta dela, tako merilo izpolnjuje.

52

Nasprotno, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 43 sklepnih predlogov, iz tega izhaja, da mora biti napredovanje zadevnih del tako, da je 1. januarja 2017 zadevna naložba postala nepreklicna in je mogoče naročnika šteti za obstoječega proizvajalca energije iz obnovljivih virov.

53

V okviru točke 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 je torej treba pojem „začetek del“ v smislu točke 19(44) smernic iz leta 2014 v vseh primerih razumeti tako, da se nanaša na napredovanje zadevnih del, ki omogoča, da se naročnik šteje za obstoječega proizvajalca energije iz obnovljivih virov.

54

Zato bi lahko v tem okviru v pojem „začetek del“ spadala le zaveza, s katero je bil naložbeni projekt 1. januarja 2017 v taki „razvojni fazi“, da je bilo „zelo verjetno, da bo dokončan“, in da je bil zato projekt v bistvu nepreklicen.

55

Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 44 do 46 sklepnih predlogov, je mogoče šteti, da je bil ta prag na ta dan dosežen le, če so bile priprave končane in je bila sprejeta zaveza glede na svojo naravo in stroške dovolj pomembna glede na celotni obseg zadevnega naložbenega projekta.

56

Čeprav mora predložitveno sodišče, ki edino razpolaga z vsemi upoštevnimi elementi, presoditi, ali je na podlagi napredovanja gradbenih del v zvezi z načrtovanim poljem vetrnih elektrarn na ta datum mogoče šteti, da se zdi zelo verjetno, da bo projekt gradnje tega polja končan, pa elementi, s katerimi razpolaga Sodišče, kažejo na to, da v obravnavanem primeru gradnja merilnih stebrov in namestitev električnih priključkov na prenosno omrežje ne pomeni takega „začetka del“, na podlagi katerega bi bilo mogoče družbo EWP šteti za „obstoječega proizvajalca“ energije iz obnovljivih virov, pri čemer lahko le začetek gradbenih del v zvezi z vetrnimi elektrarnami, ki proizvajajo energijo iz obnovljivih virov, ali nepreklicna zaveza, ki se nanaša na te elektrarne, za katere se zdi, da so najpomembnejši del naložbenega projekta iz postopka v glavni stvari, temu podjetju podelita tak status.

57

Glede na zgornje preudarke je treba na prvo in šesto vprašanje odgovoriti, da je treba točko 19(44) smernic iz leta 2014 v povezavi s točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da se pojem „začetek del“ nanaša, prvič, na začetek gradbenih del, povezanih z napravo, ki je predmet naložbenega projekta, ki omogoča proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, in drugič, na vsako drugo zavezo, na podlagi katere je bil zadevni naložbeni projekt glede na svojo naravo in stroške na dan 1. januarja 2017 na taki stopnji razvoja, da se je zdelo zelo verjetno, da bo projekt dokončan.

58

Predložitveno sodišče z drugim, četrtim in petim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba točko 19(44) smernic iz leta 2014 v povezavi s točkami od 42 do 44 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da mora pristojni nacionalni organ za ugotovitev „začetka del“ v smislu točke 19(44) v vsakem posameznem primeru opraviti analizo – po potrebi ekonomsko in poglobljeno – faze razvoja zadevnega naložbenega projekta in verjetnosti, da bo ta projekt uspešno končan, ali pa se lahko omeji na povsem dejansko ali formalno presojo.

59

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v točkah od 42 do 44 obrazložitve sklepa iz leta 2017 med drugim pojasnjeno, da morajo proizvajalce, katerih projekt je bil 1. januarja 2017 v taki razvojni fazi, da se je zdelo zelo verjetno, da bo dokončan, „organi, ki dodeljujejo pomoč“, šteti za obstoječe proizvajalce, da „države članice ostajajo odgovorne za pravilno izvajanje ukrepov pomoči prek svojih pristojnih organov“ in da če [o]rgan, ki dodeljuje pomoč, meni“, da so se dela v zvezi s konkretnim projektom začela v smislu točke 19(44) smernic iz leta 2014 pred 1. januarjem 2017, Komisija šteje, da se ta ocena nanaša na ta projekt kot tak. V teh uvodnih izjavah je navedeno tudi, da morajo opombo 66 teh smernic iz leta 2014 „organi, ki dodeljujejo pomoč, razlagati“ tako, da upoštevajo opredelitev pojma „začetek del“ iz te točke 19(44).

60

Zato iz točk od 42 do 44 obrazložitve sklepa iz leta 2017 nedvoumno izhaja, da mora pristojni organ v okviru tega sklepa opraviti nadzor za vsak primer posebej, ki se nanaša na vprašanje, ali je bil zadevni projekt 1. januarja 2017 v taki razvojni fazi, da se je zdelo zelo verjetno, da bo dokončan. Vendar taka presoja ni primerna za povsem formalni nadzor in lahko, odvisno od primera, zahteva poglobljeno ekonomsko analizo.

61

Te ugotovitve ne omajejo preudarki, navedeni v točkah 61 in 68 sodbe z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172). Res je, da je Sodišče v teh točkah v bistvu izključilo možnost, da bi pristojni nacionalni organi lahko opravili zapletene ekonomske presoje za vsak primer posebej, in omejilo pristojnost teh organov na dejanske ali formalne ugotovitve. Vendar je bila taka omejitev ugotovljena v zvezi z uporabo člena 8(2) Uredbe Komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. avgusta 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive s skupnim trgom z uporabo členov [107 in 108 PDEU] (Uredba o splošnih skupinskih izjemah) (UL 2008, L 214, str. 3), ki se mora v državah članicah enotno uporabljati na podlagi meril, ki so jasna in enostavna za uporabo. Poleg tega so se te ugotovitve nanašale na domnevni ali dejanski spodbujevalni učinek zadevne pomoči.

62

V obravnavani zadevi pa je Komisija v tem sklepu dokončno ugotovila spodbujevalni učinek estonske sheme pomoči, ki se je uporabljala pred spremembami, na katere se nanaša sklep iz leta 2017, tako da se presoja, ki jo mora opraviti pristojni nacionalni organ, nanaša izključno na obstoj ali neobstoj legitimnega pričakovanja naročnika, ki upravičuje varstvo pri pridobitvi pomoči na podlagi te sheme pomoči. Tak preizkus pa mora biti nujno opravljen za vsak primer posebej in zanj ni mogoče šteti, da je omejen zgolj na dejansko ali formalno presojo.

63

Glede na zgornje preudarke je treba na drugo, četrto in peto vprašanje odgovoriti, da je treba točko 19(44) smernic iz leta 2014 v povezavi s točkami od 42 do 44 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da mora pristojni nacionalni organ za ugotovitev „začetka del“ v smislu te točke 19(44) v vsakem posameznem primeru opraviti analizo razvojne faze zadevnega naložbenega projekta in verjetnosti, da bo ta projekt dokončan, pri čemer se ta analiza ne more omejiti zgolj na dejansko ali formalno presojo in lahko glede na primer zahteva poglobljeno ekonomsko analizo.

64

Predložitveno sodišče s tretjim, sedmim in osmim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba točko 19(44) smernic iz leta 2014 v povezavi s točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da:

65

V zvezi s tem je iz točke 19(44) smernic iz leta 2014 razvidno, da „pridobivanje dovoljenj“ spada med „pripravljalna dela“ in torej ne pomeni „začetka del“ v smislu te določbe. Poleg tega se v točki 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 nedvoumno zahteva, da ima naročnik „pridobljeno potrebno nacionalno dovoljenje za izvedbo projekta“ in da ima „zakonito pravico uporabljati zemljišče, na katerem bo projekt izveden“.

66

Iz tega izhaja, najprej, da pojem „začetek del“ iz te točke 19(44) nujno pomeni, da ima v okviru te točke 42 obrazložitve naročnik pravico uporabljati zemljišče, na katerem se bo izvedel zadevni naložbeni projekt, in nacionalno dovoljenje, potrebno za izvedbo tega projekta.

67

Dalje, ker se te določbe nanašajo na „nacionalno“ dovoljenje, ne da bi bila, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 52 sklepnih predlogov, opredeljena vrsta zahtevanega dovoljenja, je treba pojem „nacionalno dovoljenje“ razlagati glede na nacionalno pravo.

68

Poleg tega iz ugotovitev v točkah od 52 do 55 in 62 te sodbe izhaja, da mora pristojni nacionalni organ v okviru presoje, ki jo mora opraviti in ki se nanaša na obstoj ali neobstoj legitimnega pričakovanja nosilca projekta, ki upravičuje varstvo pri pridobitvi pomoči na podlagi obstoječega sistema pomoči, preveriti, ali je bilo na dan 1. januarja 2017 iz napredovanja zadevnih del razvidno, da je zelo verjetno, da bo zadevni naložbeni projekt uspešno dokončan, tako da je bil ta projekt v bistvu nepreklicen in je zato omogočal, da se je naročnik štel za „obstoječega proizvajalca“ energije iz obnovljivih virov.

69

Iz tega izhaja, da je treba tudi glede na vrsto dovoljenja, ki se zahteva na podlagi točke 19(44) smernic iz leta 2014 v povezavi s točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017, sklepati, da se je na ta datum zdelo zelo verjetno, da bo ta projekt dokončan, in da se torej naročnik šteje za „obstoječega proizvajalca“ energije iz obnovljivih virov.

70

Kot pa je bilo navedeno v točki 56 te sodbe, bi v obravnavanem primeru le začetek gradbenih del za vetrne elektrarne za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov ali nepreklicna zaveza, ki se nanaša na te vetrne elektrarne, omogočila, da bi se družba EWP štela za takega proizvajalca, tako da bi moralo zahtevano nacionalno dovoljenje omogočiti izvedbo teh gradbenih del.

71

Čeprav mora predložitveno sodišče, ki edino razpolaga z vsemi upoštevnimi elementi, glede na take zahteve določiti vrsto nacionalnega dovoljenja, ki bi ga morala v obravnavanem primeru imeti družba EWP, je iz elementov, s katerimi razpolaga Sodišče, razvidno, da v skladu z estonskim pravom dokumenti urbanističnega načrtovanja sami po sebi ne omogočajo izvedbe gradbenih del za vetrne elektrarne iz postopka v glavni stvari, ampak je za izvedbo teh del na podlagi dokončnih nacionalnih dovoljenj še vedno potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja, tako da je očitno, da je treba ta dovoljenja šteti za zahtevano „nacionalno dovoljenje“.

72

Nazadnje, glede obstoja spora v teku, ki se nanaša na zavrnitev takega dovoljenja in ki preprečuje nadaljevanje zadevnega naložbenega projekta, pristojni nacionalni organ glede na ugotovitve, navedene nazadnje v točki 68 te sodbe, ni dolžan špekulirati o izidu takega spora, temveč mora svojo odločitev opreti na pravni in dejanski položaj, ki je veljal 1. januarja 2017.

73

Ne glede na izid tega sodnega postopka naj ne bi bilo mogoče šteti, da je podjetje, ki takrat ni imelo potrebnega nacionalnega dovoljenja za izvedbo zadevnega naložbenega projekta, na isti dan imelo legitimno pričakovanje, vredno zaščite, da bi pridobilo pomoč v okviru obstoječe sheme pomoči.

74

Glede na zgornje preudarke je treba na tretje, sedmo in osmo vprašanje odgovoriti, da je treba točko 19(44) smernic iz leta 2014 v povezavi s točko 42 obrazložitve sklepa iz leta 2017 razlagati tako, da

75

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo: