–

za E. in S. M. F. Wijngaarden, advocaat,

–

za nizozemsko vlado K. Bulterman in A. Hanje, agentki,

–

za avstrijsko vlado J. Schmoll in V. Strasser, agentki,

–

za Evropsko komisijo, ki sta jo sprva zastopala L. Grønfeldt in W. Wils, nato W. Wils, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2, točka (l), Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (UL 2013, L 180, str. 31; v nadaljevanju: Uredba Dublin III).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (urad državnega sekretarja za pravosodje in varnost, Nizozemska) (v nadaljevanju: urad državnega sekretarja) ter E. in S., ki delujeta vsak v svojem imenu in v imenu njunih mladoletnih otrok, zaradi zavrnitve njunih prošenj za mednarodno zaščito.

3

Člen 2 Dunajske konvencije o diplomatskih odnosih, ki je bila sklenjena 18. aprila 1961 na Dunaju in začela veljati 24. aprila 1964 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 500, str. 95, v nadaljevanju: Dunajska konvencija), določa:

„Za vzpostavitev diplomatskih odnosov med državami in odprtje stalnih diplomatskih predstavništev je potrebno medsebojno soglasje.“

4

Člen 4 te konvencije določa:

„1.   Država pošiljateljica se mora prepričati, da je oseba, ki jo namerava akreditirati kot vodjo diplomatskega predstavništva v državi sprejemnici, dobila agrema te države.

2.   Država sprejemnica ni dolžna državi pošiljateljici pojasniti razlogov za zavrnitev agremaja.“

5

Člen 5(1) navedene konvencije določa:

„Država pošiljateljica lahko, potem ko uradno obvesti zadevne države sprejemnice, akreditira vodjo diplomatskega predstavništva, ali odvisno od primera, imenuje člana diplomatskega osebja v več državah, razen če katera od držav sprejemnic temu izrecno nasprotuje.“

6

Člen 9 te konvencije določa:

„1.   Država sprejemnica lahko kadar koli, ne da bi morala pojasniti svojo odločitev, obvesti državo pošiljateljico, da je vodja diplomatskega predstavništva ali kateri koli član diplomatskega osebja diplomatskega predstavništva persona non grata ali da kateri koli drug član osebja diplomatskega predstavništva ni sprejemljiv. Država pošiljateljica to osebo, odvisno od primera, odpokliče ali zaključi njeno funkcijo v diplomatskem predstavništvu. Oseba je lahko razglašena za nezaželeno ali nesprejemljivo, še preden pride na ozemlje države sprejemnice.

2.   Če država pošiljateljica noče izpolniti svojih obveznosti po prejšnjem odstavku ali jih ne izpolni v razumnem roku, lahko država sprejemnica odkloni priznavanje te osebe za člana diplomatskega predstavništva.“

7

Člen 10(1) Dunajske konvencije določa:

„Ministrstvo za zunanje zadeve države sprejemnice ali drugo ministrstvo, za katero je tako dogovorjeno, se uradno obvesti o:

[…]“.

8

V uvodnih izjavah 4 in 5 Uredbe Dublin III je navedeno:

9

Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

„V tej uredbi:

[…]

[…]

[…]“.

10

Členi od 7 do 15 navedene uredbe so v njenem poglavju III, naslovljenem „Merila za določanje odgovorne države članice“. Člen 7 te uredbe, naslovljen „Hierarhija meril“, v odstavku 1 določa:

„Merila za določanje odgovorne države članice se uporabljajo po vrstnem redu, v katerem so navedena v tem poglavju.“

11

Člen 12 Uredbe Dublin III, naslovljen „Izdaja dokumentov za prebivanje ali vizumov“, v odstavku 1 določa:

„Kadar prosilec poseduje veljaven dokument za prebivanje, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki je dokument izdala.“

12

Člen 21 te uredbe, naslovljen „Predložitev zahteve za sprejem“, v odstavku 1 določa:

„Kadar država članica, v kateri je bila vložena prošnja za mednarodno zaščito, meni, da je za obravnavanje prošnje odgovorna druga država članica, lahko čim hitreje, v vsakem primeru pa tri mesece od datuma, na katerega je bila prošnja vložena v smislu člena 20(2), od druge države članice zahteva, da sprejme prosilca.“

13

Člen 29 navedene uredbe, naslovljen „Načini in roki“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:

„Predaja prosilca ali druge osebe iz člena 18(1)(c) ali (d) iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico, se izvede v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek.“

14

E. in S. ter njuna mladoletna otroka so državljani tretje države. Oče je bil član diplomatskega predstavništva svoje države pri državi članici X in je na njenem ozemlju prebival z ženo in njunimi otroki. Med tem prebivanjem jim je ministrstvo za zunanje zadeve te države članice izdalo diplomatske izkaznice.

15

E. in S. sta po zapustitvi države članice X na Nizozemskem vložila prošnji za mednarodno zaščito.

16

Urad državnega sekretarja je 31. julija 2019 menil, da je država članica X na podlagi člena 12(1) Uredbe Dublin III odgovorna za obravnavanje teh prošenj, ker so diplomatske izkaznice, ki jih izdajo organi te države članice, dokumenti za prebivanje. Navedena država članica je 25. septembra 2019 ugodila zahtevam za sprejem.

17

Urad državnega sekretarja je z odločbama z dne 29. januarja 2020 zavrnil obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, ki sta ju vložila E. in S., z obrazložitvijo, da je za obravnavanje teh prošenj odgovorna država članica X.

18

E. in S. sta zoper ti odločbi vložila tožbi pri rechtbank Den Haag (prvostopenjsko sodišče v Haagu, Nizozemska). V utemeljitev teh tožb sta navajala, da država članica X ni odgovorna za obravnavanje njunih prošenj, ker jim organi te države članice nikoli niso izdali dokumenta za prebivanje. Pravico do prebivanja naj bi imeli na podlagi svojega diplomatskega statusa in naj bi jo pridobili neposredno na podlagi Dunajske konvencije.

19

Rechtbank Den Haag (prvostopenjsko sodišče v Haagu) je s sodbo z dne 20. marca 2020 tožbi ugodilo, ker je menilo, da je urad državnega sekretarja državo članico X zmotno štel za odgovorno za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito. Navedeno sodišče je poudarilo, da diplomatskih izkaznic, ki so jih izdali organi te države članice, ni mogoče šteti za dovoljenje za prebivanje, ker imata E. in S. že pravico do prebivanja v navedeni državi članici na podlagi Dunajske konvencije.

20

Urad državnega sekretarja je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Raad van State (državni svet, Nizozemska), ki je predložitveno sodišče, pri čemer je zatrjeval, da so diplomatske izkaznice, ki jih je E. in S. izdala država članica X, zajete s pojmom „dokument za prebivanje“ v smislu člena 2, točka (l), Uredbe Dublin III.

21

Raad van State (državni svet) pojasnjuje, da ni sporno, da so organi države članice X izdali E. in S. diplomatske izkaznice in da so bile te izkaznice ob vložitvi prošenj za mednarodno zaščito na Nizozemskem še veljavne. Poleg tega je država članica X te diplomatske izkaznice izdala v skladu z Dunajsko konvencijo, pri čemer sta Kraljevina Nizozemska in država članica X pogodbenici te konvencije.

22

Po mnenju navedenega sodišča je treba za določitev, katera država članica je odgovorna za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, ki sta jih vložila E. in S., odgovoriti na vprašanje, ali je diplomatska izkaznica, ki jo izda država članica na podlagi Dunajske konvencije, dokument za prebivanje v smislu člena 2, točka (l), Uredbe Dublin III.

23

Vendar naj odgovora na to vprašanje ne bi bilo mogoče neposredno izpeljati ne iz te določbe, ne iz sistema, vzpostavljenega s to uredbo, ne iz upoštevnih pravil mednarodnega javnega prava. Poleg tega naj sodna praksa Sodišča v zvezi z navedeno uredbo ne bi zagotavljala dodatnih pojasnil v zvezi s tem in zdi se, da se prakse držav članic v zvezi s tem razlikujejo.

24

V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člen 2, točka (l), Uredbe [Dublin III] razlagati tako, da je diplomatska izkaznica, ki jo na podlagi [Dunajske konvencije] izda država članica, dokument za prebivanje v smislu te določbe?“

25

Avstrijska vlada dvomi o dopustnosti tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ker naj zaprošena razlaga Uredbe Dublin III dejansko ne bi bila koristna za rešitev spora o glavni stvari. V obravnavani zadevi naj bi Kraljevina Nizozemska postala odgovorna za obravnavanje zadevnih prošenj za mednarodno zaščito, ker naj prosilci, čeprav je država članica X ugodila zahtevam za sprejem nasprotnih strank iz postopka v glavni stvari, ne bi bili predani tej državi članici v šestmesečnem roku, določenem v členu 29(1) te uredbe.

26

V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi tako potrebo po izdaji predhodne odločbe za to, da bo lahko izdalo sodbo, kot tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago pravila prava Unije, načeloma dolžno odločiti (sodba z dne 12. januarja 2023, DOBELES HES, C‑702/20 in C‑17/21, EU:C:2023:1, točka 46 ter navedena sodna praksa).

27

Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da zahtevana razlaga pravila Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na postavljena vprašanja podalo koristne odgovore (sodba z dne 12. januarja 2023, DOBELES HES, C‑702/20 in C‑17/21, EU:C:2023:1, točka 47 in navedena sodna praksa).

28

Prav tako je treba spomniti, da se v skladu s členom 29(1), prvi pododstavek, Uredbe Dublin III predaja prosilca iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico izvede v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo, ali v šestih mesecih po končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek.

29

V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da je urad državnega sekretarja, ko je pri predložitvenem sodišču vložil pritožbo zoper prvostopenjsko sodbo, ob upoštevanju bližajočega se izteka roka za predajo predlagal sprejetje začasnih ukrepov in da je bilo temu predlogu ugodeno.

30

V teh okoliščinah je očitno, da je bil pritožbi, ki jo je vložil urad državnega sekretarja, priznan odložilni učinek v smislu člena 29(1), prvi pododstavek, Uredbe Dublin III, tako da bo šestmesečni rok iz te določbe začel teči šele po tem, ko bo predložitveno sodišče izdalo končno odločitev o tej pritožbi.

31

Zato ni očitno, da razlaga prava Unije, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, ne bi bila potrebna za rešitev spora, o katerem odloča. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je torej dopusten.

32

Za odgovor na postavljeno vprašanje je treba najprej opozoriti, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst ter cilje in namen, ki jim sledi akt, katerega del je ta določba (sodba z dne 22. junija 2023, Pankki S, C‑579/21, EU:C:2023:501, točka 38 in navedena sodna praksa).

33

Kar zadeva besedilo člena 2, točka (l), Uredbe Dublin III, je pojem „dokument za prebivanje“ opredeljen kot „kakršno koli dovoljenje, ki ga izdajo organi države članice, ki državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva dovoljuje prebivanje na njenem ozemlju“. Poleg tega v skladu s to določbo navedeni pojem, čeprav zajema „dokumente, ki utemeljujejo dovoljenje, da ostanejo na ozemlju v okviru ukrepov začasne zaščite ali dokler ne prenehajo okoliščine, ki preprečujejo izvedbo odstranitvenega naloga“, po drugi strani izključuje „vizum[e] in dovoljenj[a] za prebivanje, izdan[a] v obdobju, potrebnem za določitev odgovorne države članice po tej uredbi ali med obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito ali prošnje za dovoljenje za prebivanje“.

34

Nasprotne stranke iz postopka v glavni stvari in avstrijska vlada iz izrazov, ki jih je uporabil zakonodajalec Unije, v bistvu sklepajo, da pojem „dokument za prebivanje“ zajema le akte, ki jih formalno sprejme nacionalna uprava in ki državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva konstitutivno omogočajo, da ostane na ozemlju zadevne države članice. Po drugi strani pa naj bi diplomatske izkaznice, kot so te v postopku v glavni stvari, čeprav so to dokumenti, ki jih uradno izdajo nacionalni organi, načeloma le odražale pravice in privilegije, ki jih imajo njihovi imetniki na podlagi Dunajske konvencije. Te izkaznice naj bi bile torej zgolj deklaratorne narave in naj ne bi bile zajete s pojmom „dokument za prebivanje“ v smislu člena 2, točka (l), Uredbe Dublin III.

35

V zvezi s tem je treba poudariti, da ima pojem „dokument za prebivanje“, kot izhaja iz uporabe izraza „kakršno koli dovoljenje“ v členu 2, točka (l), Uredbe Dublin III, v smislu te določbe širok pomen. Natančneje, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 46 sklepnih predlogov, se opredelitev tega pojma v tej določbi ne sklicuje na konstitutivno ali deklaratorno naravo dovoljenja niti izrecno ne izključuje diplomatskih izkaznic, izdanih na podlagi Dunajske konvencije.

36

Kar zadeva kontekst, v katerega je umeščena navedena določba, je treba poudariti, da je pojem „dokument za prebivanje“ odločilen za uporabo člena 12 Uredbe Dublin III, ki v odstavku 1 določa da, kadar prosilec poseduje veljaven dokument za prebivanje, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, ki je dokument izdala.

37

Ta člen 12 je del poglavja III Uredbe Dublin III, ki se nanaša na merila za določitev odgovorne države članice. V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da bi morala uporaba različnih meril iz členov od 12 do 14 te uredbe na splošno omogočati, da se odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo državljan tretje države vloži pri državi članici, dodeli državi članici, v katero je navedeni državljan prvič vstopil ali v kateri je prvič bival po vstopu na ozemlje držav članic, in sicer ob upoštevanju vloge, ki jo je ta država članica imela pri tem, da je ta državljan na ozemlju držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 26. julija 2017, Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, točki 87 in 91).

38

V obravnavanem primeru nasprotne stranke iz postopka v glavni stvari trdijo, da je vloga, ki jo ima država članica X glede njihove navzočnosti na ozemlju držav članic, zanemarljiva, saj v skladu z Dunajsko konvencijo država sprejemnica, razen v nekaterih posebnih primerih, ne more zavrniti vstopa in prebivanja na svojem ozemlju članom diplomatskega predstavništva, ki jih določi država pošiljateljica.

39

Čeprav je res, da je v skladu s členom 2 Dunajske konvencije za odprtje stalnih diplomatskih predstavništev potrebno medsebojno soglasje, pa ima država sprejemnica kljub temu določene pristojnosti glede sprejema na svoje ozemlje oseb kot članov diplomatskega osebja predstavništva.

40

Natančneje, člen 9 Dunajske konvencije v odstavku 1 določa, da lahko država sprejemnica kadar koli, ne da bi morala pojasniti svojo odločitev, obvesti državo pošiljateljico, da je vodja diplomatskega predstavništva ali kateri koli član diplomatskega osebja diplomatskega predstavništva persona non grata ali da kateri koli drug član osebja diplomatskega predstavništva ni sprejemljiv, pri čemer osebo lahko razglasi za nezaželeno ali nesprejemljivo, še preden pride na ozemlje države sprejemnice. Ta člen 9 v odstavku 2 tudi določa, da če država pošiljateljica noče izpolniti svojih obveznosti po odstavku 1 ali jih ne izpolni v razumnem roku, lahko država sprejemnica odkloni priznavanje te osebe za člana diplomatskega predstavništva.

41

Poleg tega iz člena 4(1) in (2) Dunajske konvencije izhaja, da se mora država pošiljateljica prepričati, da je oseba, ki jo namerava akreditirati kot vodjo diplomatskega predstavništva pri državi sprejemnici, dobila agrema te države, pri čemer država sprejemnica ni dolžna državi pošiljateljici pojasniti razlogov za zavrnitev agremaja.

42

Poleg tega na podlagi člena 5(1) Dunajske konvencije država pošiljateljica sicer lahko, potem ko uradno obvesti zadevne države sprejemnice, akreditira vodjo diplomatskega predstavništva, ali odvisno od primera, imenuje člana diplomatskega osebja v več državah, vendar lahko katera od držav sprejemnic temu izrecno nasprotuje.

43

Nazadnje, člen 10(1) Dunajske konvencije med drugim določa, da je treba pristojno ministrstvo države sprejemnice uradno obvestiti o imenovanju članov diplomatskega predstavništva, njihovem prihodu in končnem odhodu ali prenehanju njihovih funkcij v diplomatskem predstavništvu ter o prihodu in končnem odhodu osebe, ki pripada družini enega od članov diplomatskega predstavništva.

44

V teh okoliščinah to, da država članica osebi izda diplomatsko izkaznico, pomeni, da je ta država odobrila, da ta oseba prebiva na njenem ozemlju kot članica diplomatskega osebja predstavništva, in tako dokazuje vlogo, ki jo je ta država članica imela glede navzočnosti navedene osebe na ozemlju držav članic.

45

Razlaga pojma „dokument za prebivanje“ v smislu, da zajema diplomatsko izkaznico, izdano na podlagi Dunajske konvencije, prav tako ustreza splošni sistematiki meril iz členov od 12 do 14 Uredbe Dublin III, ker se v skladu s členom 7(1) te uredbe ta člen 12 uporablja prednostno.

46

Kar zadeva cilj Uredbe Dublin III, je v njenih uvodnih izjavah 4 in 5 poudarjen pomen jasnega in izvedljivega načina za določitev odgovorne države članice, ki temelji na objektivnih in poštenih merilih tako za države članice kot za zadevne osebe in ki omogoča hitro določitev te države članice.

47

To, da se pri določitvi, katera država članica je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, upošteva izdaja diplomatske izkaznice, pa prispeva k uresničitvi cilja hitre obravnave take prošnje.

48

Poleg tega, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 50 sklepnih predlogov, bi bil cilj Uredbe Dublin III, na katerega je opozorjeno v točki 46 te sodbe, ogrožen, če bi državljani tretjih držav, ki imajo privilegije in imunitete iz Dunajske konvencije, lahko izbrali državo članico, v kateri vložijo prošnjo za mednarodno zaščito.

49

Vsekakor se dejstvo, da se diplomatska izkaznica opredeli kot „dokument za prebivanje“ v smislu člena 2, točka (l), Uredbe Dublin III, nanaša le na določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, in ne vpliva na pravico do diplomatskega prebivanja. Poleg tega taka opredelitev nikakor ne prejudicira poznejše odločitve o priznanju oziroma nepriznanju mednarodne zaščite s strani te države članice.

50

Nazadnje, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 51 sklepnih predlogov, sklicevanje nasprotnih strank iz postopka v glavni stvari na to, da so osebe s pravnim statusom, ki ga ureja Dunajska konvencija, izključene s področja uporabe Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272), ni upoštevno.

51

Po eni strani namreč Uredba Dublin III ne določa take izključitve s svojega področja uporabe niti ne vsebuje pravil o odstopanju glede učinkov izdaje diplomatske izkaznice pri določitvi države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito.

52

Po drugi strani pa, čeprav se Direktiva 2003/109 ne nanaša na osebe, ki se ne nameravajo trajno nastaniti na ozemlju držav članic, ta okoliščina državam članicam ne preprečuje, da tem osebam izdajo dokumente za prebivanje v smislu člena 2, točka (l), Uredbe Dublin III.

53

Glede na vse zgornje preudarke je treba na vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 2, točka (l), Uredbe Dublin III razlagati tako, da je diplomatska izkaznica, ki jo izda država članica na podlagi Dunajske konvencije, „dokument za prebivanje“ v smislu te določbe.

54

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Člen 2, točka (l), Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva,

je treba razlagati tako, da

je diplomatska izkaznica, ki jo izda država članica na podlagi Dunajske konvencije o diplomatskih odnosih, ki je bila sklenjena 18. aprila 1961 na Dunaju in je začela veljati 24. aprila 1964, „dokument za prebivanje“ v smislu te določbe.