–

za X E. O. R. Khawaja, advokat,

–

za dansko vlado V. Pasternak Jørgensen in M. Søndahl Wolff, agentki, skupaj z R. Holdgaardom, advokat,

–

za Evropsko komisijo L. Grønfeldt in D. Martin, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 9 Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi strani podpisale v Ankari 12. septembra 1963 in je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10, v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum), ter člena 10(1) in člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta, ustanovljenega s tem sporazumom, št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med X, turško državljanko, in Udlændingenævnet (odbor za pritožbe v zvezi s priseljevanjem, Danska), ker je ta odbor zavrnil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje na Danskem iz naslova združitve družine.

3

Iz člena 2(1) Pridružitvenega sporazuma izhaja, da je njegov cilj spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama ob celovitem upoštevanju potrebe, da se zagotovi hitrejši razvoj turškega gospodarstva ter dvig zaposlenosti in izboljšanje življenjskih razmer turškega naroda.

4

Člen 9 tega sporazuma določa:

„Pogodbenici se strinjata, da je za področje uporabe Sporazuma brez poseganja v posebne določbe, ki bodo morda še sprejete na podlagi člena 8, v skladu z načelom iz člena 7 Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva.“

5

Kot izhaja iz tretje uvodne izjave Sklepa št. 1/80 je njegov namen na socialnem področju izboljšati ureditev, katere ugodnosti so deležni turški delavci in njihovi družinski člani, glede na ureditev, ki je bila uvedena s Sklepom št. 2/76 z dne 20. decembra 1976, ki ga je sprejel Pridružitveni svet.

6

Poglavje II Sklepa št. 1/80, naslovljeno „Socialne določbe“, vsebuje oddelek 1, naslovljen „Vprašanja glede zaposlitve in prostega gibanja delavcev“, v katerem so členi od 6 do 16 tega sklepa.

7

Člen 6 navedenega sklepa določa:

„1.   Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prosti dostop družinskih članov do zaposlitve, ima turški delavec, ki je vključen na zakoniti trg dela države članice:

[…]

3.   Načini uporabe odstavkov 1 in 2 se določijo z nacionalno zakonodajo.“

8

Člen 10(1) istega sklepa določa:

„Države članice Skupnosti turške delavce, vključene na njihov zakoniti trg dela, glede plače in drugih delovnih pogojev obravnavajo brez vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva v primerjavi z delavci Skupnosti.“

9

Člen 13 Sklepa št. 1/80 določa:

„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.“

10

Člen 14(1) tega sklepa določa:

„Določbe tega oddelka se uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem.“

11

V skladu s členom 16 navedenega sklepa se določbe Oddelka 1 Poglavja II uporabljajo od 1. decembra 1980.

12

Člen 9 udlændingeloven (zakon o tujcih) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o tujcih), določa:

„1.   Dovoljenje za prebivanje se na prošnjo lahko izda:

[…]

12.   Razen iz posebnih razlogov, ki se nanašajo zlasti na enotnost družinskega gospodinjstva, se dovoljenje za prebivanje iz odstavka 1, točka 1(d), tega člena izda samo, če oseba, ki prebiva na danskem ozemlju:

[…]

[…].“

13

Pogoj o uspešno opravljenem testu „Prøve i Dansk 1“ ali preizkusu znanja danščine na enakovredni ali višji ravni iz člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih je bil uveden z lov nr 572 om ændring af udlændingeloven (zakon št. 572 o spremembi zakona o tujcih) z dne 18. junija 2012, ki je začel veljati 1. julija 2012.

14

X je na dansko ozemlje vstopila 14. avgusta 2015 in je 21. oktobra 2015 pri Udlændingestyrelsen (urad za migracije, Danska) vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje na Danskem zaradi združitve s svojim zakoncem, Y, turškim državljanom, ki od 27. septembra 1979 prebiva v tej državi članici in je v njej leta 1985 pridobil dovoljenje za stalno prebivanje.

15

V tej prošnji je bilo navedeno, da je Y opravil usposabljanje v danščini, ki se je med drugim nanašalo na tehnične izračune, signalizacijo cestnih del, razumevanje načrtov, spoznavanje panoge dela in tehnik dela, ter da Y kot turškemu delavcu, ki opravlja poklicno dejavnost na Danskem od leta 1980, to je več kot 36 let, zlasti kot strojni tehnik, serviser, vodja trgovine ali vodja skladišča, ni treba izpolnjevati pogoja o uspešno opravljenem preizkusu znanja danščine iz člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih. Pojasnjeno je bilo tudi, da štirje odrasli otroci Y, njegova mati ter vsi njegovi bratje in sestre živijo na Danskem.

16

Urad za migracije je z odločbo z dne 1. marca 2016 to prošnjo zavrnil na podlagi člena 9(12), točka 5, zakona o tujcih z obrazložitvijo, da Y ni dokazal, da izpolnjuje pogoj iz te določbe in da ni posebnih razlogov, ki bi upravičevali odstopanje v zvezi s tem. Urad za migracije je dodal, da se ta odločba ne izpodbija s klavzulami standstill, kot jih je razložilo Sodišče v sodbi z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).

17

X je pri Udlændinge-Integrations-og Boligministerium (ministrstvo za tujce, integracijo in stanovanjsko politiko, Danska), ki je postalo Udlændinge-og Integrationsministeriet (ministrstvo za tujce in integracijo, Danska), vložila upravno pritožbo zoper odločbo z dne 1. marca 2016 v delu, ki vsebuje presojo z vidika Pridružitvenega sporazuma in z njim povezanih instrumentov, zlasti klavzul standstill. X je v tej pritožbi predlagala, naj se ponovno preuči združljivost te odločbe s sodbama z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), in z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247).

18

Styrelsen for International Rekruttering og Integration (urad za mednarodno zaposlovanje in integracijo, Danska) je 25. aprila 2016 X izdal dovoljenje za prebivanje na Danskem zaradi opravljanja dejavnosti zaposlene osebe, ki je po podaljšanju poteklo 13. septembra 2021.

19

X je 27. avgusta 2018 pri Københavns byret (okrožno sodišče v Københavnu, Danska) vložila tožbo za odpravo odločbe ministrstva za tujce in integracijo z dne 6. decembra 2017 in vrnitev zadeve v ponovno odločanje, in sicer v delu, v katerem je bilo s to odločbo potrjeno, da klavzule standstill ne nasprotujejo zavrnitvi njenih prošenj za združitev družine na podlagi upoštevnega nacionalnega prava. Odbor za pritožbe v zvezi s priseljevanjem je po prenosu pristojnosti nadomestil ministrstvo za tujce in integracijo kot toženo stranko v postopku v glavni stvari.

20

Københavns byret (okrožno sodišče v Københavnu) je s sklepom z dne 22. novembra 2019 zadevo vrnilo v odločanje predložitvenemu sodišču, Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska), ki je sklenilo, da bo o zadevi odločilo na prvi stopnji.

21

Na prvem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki pridobitev dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine zakonca turškega državljana, ki zakonito dela in prebiva v državi članici gostiteljici, pogojuje z uspešno opravljenim preizkusom znanja jezika te države članice, pomeni „novo omejitev“ v smislu klavzule standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80, in če je tako, ali je taka omejitev lahko upravičena s ciljem zagotoviti uspešno vključitev tega zakonca.

22

Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja, da iz obsežne sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 13 Sklepa št. 1/80 izhaja, da klavzula standstill iz te določbe preprečuje, da država članica uvede nove omejitve za združitev z zakoncem ali otroki iz Turčije, razen če je taka omejitev utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotovitev uresničitve želenega legitimnega cilja in če ne presega tega, kar je nujno za njegovo dosego (sodba z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580).

23

Sodišče naj bi sicer že priznalo, da cilj zagotovitve uspešne vključitve lahko pomeni nujni razlog v splošnem interesu (sodbi z dne 12. aprila 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, točki 55 in 56, in z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 34). Vseeno naj se po eni strani še ne bi izreklo o vprašanju, ali je pogoj o uspešnem preizkusu znanja jezika lahko naložen ne družinskemu članu, ki prosi za združitev s turškim delavcem, ki prebiva v zadevni državi članici, ampak temu delavcu. Po drugi strani naj bi razsodilo, da pogoj, ki zakoncu turškega delavca, ki prebiva v zadevni državi članici, ki prosi za vstop na ozemlje te države članice zaradi združitve družine, nalaga, da predhodno dokaže pridobitev osnovnega znanja uradnega jezika navedene države članice, presega to, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja, z obrazložitvijo, da neobstoj dokaza o pridobitvi zadostnega znanja jezika samodejno povzroči zavrnitev prošnje za združitev družine, ne da bi se upoštevale posebne okoliščine posameznega primera (sodba z dne 10. julija 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, točka 38).

24

Predložitveno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da je po razglasitvi te sodbe Justitsministeriet (ministrstvo za pravosodje, Danska) presodilo, da ni treba spremeniti pogojev za združitev družine, določenih z zakonom o tujcih, saj je mogoče od njih odstopiti, če obstajajo posebni razlogi, katerih obstoj se presoja ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera.

25

Na drugem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 10(1) Sklepa št. 1/80 nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ker se ne uporablja niti za danske državljane niti za državljane držav članic Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora (EGP). V zvezi s tem poudarja, da se ta določba v skladu s svojim besedilom nanaša na plačilo in druge delovne pogoje, to pa so področja, ki očitno ne spadajo na področje uporabe nacionalne zakonodaje iz postopka v glavni stvari.

26

Na tretjem mestu, če bi Sodišče ugotovilo, da se člen 10(1) Sklepa št. 1/80 v obravnavani zadevi ne uporablja, se predložitveno sodišče sprašuje, ali se lahko uporablja splošno načelo prepovedi diskriminacije iz člena 9 Pridružitvenega sporazuma, in če je odgovor pritrdilen, ali ta določba nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari.

27

Na četrtem in zadnjem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali ima navedena določba neposredni učinek in se torej posamezniki nanjo lahko neposredno sklicujejo pred nacionalnimi sodišči.

28

V teh okoliščinah je Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

29

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da nacionalna zakonodaja, ki je bila uvedena po začetku veljavnosti tega sklepa v zadevni državi članici in v skladu s katero je združitev med turškim delavcem, ki zakonito prebiva v tej državi članici, in njegovim zakoncem pogojena s tem, da navedeni delavec uspešno opravi preizkus, ki potrjuje neko raven znanja uradnega jezika navedene države članice, pomeni „novo omejitev“ v smislu tega člena, in če je tako, ali je ta omejitev lahko upravičena s ciljem zagotoviti uspešno vključitev navedenega zakonca.

30

Opozoriti je treba, da klavzula standstill, določena v členu 13 Sklepa št. 1/80, na splošno prepoveduje uvedbo kakršnih koli novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali učinek bi bila, da za turškega državljana pri uresničevanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je na ozemlju te države članice začel veljati ta sklep (sodba z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 19 in navedena sodna praksa).

31

Natančneje, Sodišče je večkrat razsodilo, da nacionalna ureditev, ki zaostruje pogoje za združitev družinskih članov s turškimi delavci, ki zakonito prebivajo v zadevni državi članici, v primerjavi s pogoji, ki so se uporabljali ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 tega sklepa za uresničevanje prostega gibanja teh turških delavcev v navedeni državi članici (glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 28, in z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 20).

32

Tako je, ker na odločitev turškega državljana, da pride v državo članico, zato da bi tam opravljal dejavnost kot zaposlena oseba, lahko negativno vpliva zakonodaja te države, ki otežuje ali onemogoča združitev družine, tako da mora navedeni državljan morda izbirati med svojo dejavnostjo v zadevni državi članici in družinskim življenjem v Turčiji (glej v tem smislu sodbo z dne 7. avgusta 2019, Yön, C‑123/18, EU:C:2018:580, točki 29 in 62).

33

V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da je bila nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari – in sicer člen 9(12), točka 5, zakona o tujcih, ki združitev družine med turškim delavcem, ki zakonito prebiva na Danskem, in njegovim zakoncem pogojuje s tem, da ta delavec uspešno opravi preizkus, ki potrjuje neko raven znanja uradnega jezika te države članice – uvedena po datumu začetka veljavnosti Sklepa št. 1/80 na Danskem in da ta zakonodaja na področju združitve družine zaostruje pogoje, ki veljajo za vstop zakoncev turških delavcev, ki zakonito prebivajo v navedeni državi članici, na dansko ozemlje, v primerjavi s pogoji, ki so veljali pred začetkom veljavnosti tega sklepa.

34

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80.

35

V zvezi z vprašanjem, ali je mogoče tako zakonodajo upravičiti, je treba opozoriti, da je „nova omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 prepovedana, razen če spada med omejitve iz člena 14 tega sklepa ali če je upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu, primerna za zagotovitev uresničitve želenega legitimnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (sodba z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 23 in navedena sodna praksa).

36

V zvezi s tem ni sporno, da nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari ni utemeljena z razlogi javnega reda ali javne varnosti in javnega zdravja iz člena 14(1) Sklepa št. 1/80.

37

Vendar predložitveno sodišče navaja, da je cilj te zakonodaje zagotoviti uspešno vključitev družinskega člana, ki zaprosi za priznanje pravice do prebivanja v zadevni državi članici zaradi združitve družine.

38

Sodišče je sicer že razsodilo, da je tak cilj lahko nujni razlog v splošnem interesu za namene člena 13 Sklepa št. 1/80 (sodbi z dne 12. aprila 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 56, in z dne 2. septembra 2021, Udlændingenævnet, C‑379/20, EU:C:2021:660, točka 26 in navedena sodna praksa).

39

Zato je treba preučiti, ali je nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, primerna za uresničitev tega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev.

40

V zvezi s tem je iz predložitvene odločbe in navedb danske vlade razvidno, da je namen take zakonodaje zagotoviti uspešno vključitev družinskega člana turškega delavca, ki zakonito prebiva na Danskem, ki zaprosi za priznanje pravice do prebivanja v tej državi članici zaradi združitve družine, tako da se zagotovi, da ta delavec dokaže neko raven znanja danščine in da zato lahko dokaže, da je dobro vključen v navedeni državi članici ter da lahko zadevnemu družinskemu članu pomaga pri učenju tega jezika in tudi pri vključevanju v isti državi članici.

41

To, da ima turški delavec, ki prebiva na ozemlju države članice, zadostno znanje uradnega jezika te države članice, ki je potrjeno z uspešno opravljenim preizkusom, kakršen je ta, ki ga določa nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari, temu delavcu res omogoča, da svojega družinskega člana, ki zaprosi za pravico do prebivanja zaradi združitve z navedenim delavcem v navedeni državi članici, spremlja v procesu vključevanja v tej državi članici.

42

Ob tem je treba poudariti, prvič, da čeprav je cilj nacionalne zakonodaje, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, uspešna vključitev družinskega člana, ki zaprosi za združitev družine, pa taka zakonodaja nikakor ne omogoča upoštevanja njegovih lastnih sposobnosti vključevanja, ampak temelji izključno na premisi, da uspešna vključitev tega družinskega člana ni dovolj zagotovljena, če turški delavec, na katerega se nanaša ta prošnja za združitev družine, ne izpolnjuje pogoja o uspešnem preizkusu znanja uradnega jezika zadevne države članice.

43

Ta ugotovitev je potrjena z dejstvom, da je danska vlada na obravnavi pred Sodiščem priznala, da tudi če bi se izkazalo, da v obravnavanem primeru zakonec takega delavca odlično obvlada danščino, bi bila njegova prošnja za priznanje pravice do prebivanja na Danskem zaradi združitve družine kljub temu zavrnjena, saj navedeni delavec ne izpolnjuje pogoja o uspešno opravljenem preizkusu danščine.

44

Drugič, poudariti je treba, kot je v bistvu navedel generalni pravobranilec v točkah od 34 do 40 sklepnih predlogov, da nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, pristojnim organom prav tako ne omogoča, da pri presoji možnosti odstopanja od obveznosti uspešno opravljenega preizkusa znanja jezika, ki je naložena s to zakonodajo, upoštevajo dejavnike, s katerimi je mogoče dokazati učinkovito vključitev turškega delavca, na katerega se nanaša prošnja za združitev družine, in zato dejstvo, da ne glede na neuspeh pri tem preizkusu ta delavec lahko po potrebi prispeva k vključevanju svojega družinskega člana v tej državi članici.

45

Natančneje, s pridržkom preveritve predložitvenega sodišča je iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, razvidno, da se možnost odstopanja od obveznosti uspešno opravljenega preizkusa znanja danščine iz posebnih razlogov, ki se nanašajo zlasti na enotnost družinskega gospodinjstva, uporablja le v omejenih primerih, na katere je opozorjeno v točki 39 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca, in ne da bi se v okviru presoje posamičnega primera upoštevale lastne sposobnosti vključevanja družinskega člana, ki zaprosi za združitev družine, in dejanska vključitev turškega delavca, na katerega se ta prošnja nanaša.

46

Zato je treba ugotoviti, da nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja.

47

Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da nacionalna zakonodaja, ki je bila uvedena po začetku veljavnosti tega sklepa v zadevni državi članici in v skladu s katero je združitev družine med turškim delavcem, ki zakonito prebiva v tej državi članici, in njegovim zakoncem pogojena s tem, da navedeni delavec uspešno opravi preizkus, ki potrjuje neko raven znanja uradnega jezika navedene države članice, pomeni „novo omejitev“ v smislu te določbe. Take omejitve ni mogoče upravičiti s ciljem zagotavljanja uspešne vključitve tega zakonca, ker ta zakonodaja pristojnim organom ne omogoča upoštevati niti lastnih sposobnosti vključevanja navedenega zakonca niti drugih dejavnikov, razen takega uspešno opravljenega preizkusa, ki potrjujejo dejansko vključenost navedenega delavca v zadevni državi članici in zato njegovo sposobnost pomagati svojemu zakoncu, da se vključi vanjo.

48

Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje na drugo, tretje in četrto vprašanje ni treba odgovoriti.

49

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo

je treba razlagati tako, da

nacionalna zakonodaja, ki je bila uvedena po začetku veljavnosti tega sklepa v zadevni državi članici in v skladu s katero je združitev družine med turškim delavcem, ki zakonito prebiva v tej državi članici, in njegovim zakoncem pogojena s tem, da navedeni delavec uspešno opravi preizkus, ki potrjuje neko raven znanja uradnega jezika navedene države članice, pomeni „novo omejitev“ v smislu te določbe. Take omejitve ni mogoče upravičiti s ciljem zagotavljanja uspešne vključitve tega zakonca, ker ta zakonodaja pristojnim organom ne omogoča upoštevati niti lastnih sposobnosti vključevanja navedenega zakonca niti drugih dejavnikov, razen takega uspešno opravljenega preizkusa, ki potrjujejo dejansko vključenost navedenega delavca v zadevni državi članici in zato njegovo sposobnost pomagati svojemu zakoncu, da se vključi vanjo.