1.

Ta (združena) predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču ( 2 ) ponujata priložnost, da pojasni obseg predpisov, ki urejajo evropski sistem računov 2010, vzpostavljen z Uredbo (EU) št. 549/2013. ( 3 ) Njun namen je zlasti pojasniti:

2.

Člen 1 določa:

„1.   Ta uredba vzpostavlja Evropski sistem računov 2010 (v nadaljnjem besedilu: ESR 2010 ali ESR).

2.   ESR 2010 določa:

[…]

4.   Ta uredba ne zavezuje nobene države članice k uporabi ESR 2010 pri pripravi računov za lastne namene.“

3.

Poglavje 1 (Splošne značilnosti in temeljna načela) Priloge A (ESR 2010) določa:

[…]

[…]“

4.

Poglavje 2 (Enote in skupine enot) navedene priloge (ESR 2010) določa:

„[…]

[…]

[…]

Država (S.13)

[…]“

5.

Poglavje 20 (Računi države) te priloge določa:

„[…]

[…]“

6.

Člen 1 določa:

„Ta direktiva določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic. Ta pravila so potrebna za zagotavljanje izpolnjevanja obveznosti držav članic iz PDEU v zvezi z izogibanjem čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.“

7.

Člen 2 določa:

„Za namene te direktive se uporabljajo opredelitve pojmov ‚vlada‘, ‚primanjkljaj‘ in ‚investicija‘, kot jih določa člen 2 Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priložen PEU in PDEU.[ ( 5 )] Uporablja se opredelitev podsektorjev države, kot jo določa točka 2.70 Priloge A k Uredbi (ES) št. 2223/96.

Poleg tega se uporablja še naslednja opredelitev:

‚proračunski okvir‘ pomeni niz ureditev, postopkov, pravil in institucij, ki so osnova za vodenje proračunskih politik države, zlasti:

[…]

[…]“

8.

Člen 3(1) določa:

„Države članice vzpostavijo nacionalne sisteme javnega računovodstva, ki v celoti in dosledno pokrivajo vse podsektorje države in vsebujejo informacije, potrebne za zbiranje podatkov na podlagi poslovnega dogodka zaradi priprave podatkov, temelječih na standardu ESA 95. Ti sistemi javnega računovodstva so predmet notranjega nadzora in neodvisne revizije.“

9.

Člen 2 določa:

„1.   V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

2.   V tej uredbi se uporablja tudi opredelitev pojmov sektorja država in podsektorjev sektorja država iz točke 2.70 Priloge A k Uredbi (ES) št. 2223/96 z dne 25. junija 1996 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti […]

[…]“.

10.

Člen 5 določa:

„1.   Države članice določijo neodvisne organe, ki spremljajo skladnost:

[…]“

11.

Člen 1 določa:

„1.   Subjekti sektorja država si prizadevajo za dosego javnofinančnih ciljev, opredeljenih na nacionalni ravni v skladu s postopki in merili, določenimi na ravni Evropske unije, in si delijo odgovornosti, ki iz tega izhajajo. […]

2.   […] [K]ot subjekt sektorja država se […] od leta 2012 obravnavajo institucije in subjekti, ki jih je za statistične namene navedel [Istituto Nazionale di Statistica (nacionalni statistični urad, Italija, v nadaljevanju: ISTAT)] na seznamu, […] objavljenem […] v Uradnem listu Italijanske republike […], s poznejšimi posodobitvami v skladu z odstavkom 3 tega člena, ki so bile opravljene na podlagi opredelitev, ki izhajajo iz upoštevnih predpisov Evropske unije […].

3.   Priznanje javnih organov iz odstavka 2 letno opravi ISTAT s sklepom, ki ga do 30. septembra objavi v Uradnem listu.

[…]“

12.

V skladu s členom 2(1)(a) „‚država‘ pomeni subjekte, opredeljene v skladu s postopki in akti, ki jih v skladu s pravnim redom Evropske unije določajo računovodski in javnofinančni predpisi v podsektorjih centralna država, lokalna država ter nacionalni skladi socialne varnosti“.

13.

Člen 20 določa, da Corte dei conti (računsko sodišče, Italija) izvaja naknadni nadzor nad proračunskim upravljanjem sektorja država zaradi usklajevanja javnih financ in doseganja proračunskega ravnovesja, pri čemer so oblike in načini tega nadzora določeni z zakonom.

14.

Člen 30, naslovljen „Izvajanje določb Direktive 2011/85/EU in Uredbe št. 473/2013, ki se ne uporabljajo neposredno“, v odstavku 1 določa, da Corte dei conti (računsko sodišče) zaradi zagotavljanja polnega učinka delov Direktive 2011/85/EU in Uredbe št. 473/2013, ki se ne uporabljajo neposredno, v zvezi z dejavnostjo spremljanja skladnosti s proračunskimi pravili preverja skladnost proračunskih podatkov sektorja država z računovodskimi pravili.

15.

Člen 11(6)(b), kakor je bil spremenjen z uredbo‑zakonom št. 137/2020, preoblikovano v zakon št. 176/2020, ( 11 ) določa:

„Občna seja [Corte dei conti (računsko sodišče)] v posebni sestavi pri izvajanju svoje izključne pristojnosti na področju javnega računovodstva odloča na samo eni stopnji […] na področju priznavanja subjektov sektorja država, ki ga opravlja ISTAT, samo za uporabo nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov“. ( 12 )

16.

ISTAT je 30. septembra 2020 vključil družbo Ferrovienord SpA (v nadaljevanju: Ferrovienord) in združenje Federazione Italiana Triathlon (v nadaljevanju: FITRI) na seznam javnih organov (v nadaljevanju: seznam ISTAT 2020), vključenih v konsolidirani izkaz poslovnega izida Italijanske države. ( 13 )

17.

Družba Ferrovienord in združenje FITRI sta to odločbo izpodbijala pri Corte dei conti (računsko sodišče) in predlagala, naj se razglasi za nično. Po njunem mnenju pogoji za uvrstitev na seznam ISTAT 2020 niso bili izpolnjeni.

18.

ISTAT je tej tožbi nasprotoval in trdil, da je bila vključitev na seznam pravilna. Procura generale della Corte dei conti (generalno tožilstvo računskega sodišča, Italija) je predlagalo presojo ustavnosti člena 23c uredbe‑zakona št. 137/2020. ( 14 )

19.

Corte dei conti (računsko sodišče) je odredilo intervencijo Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija), pri čemer je opozorilo na težave v zvezi z združljivostjo novega predpisa s pravom Unije. Stranke je pozvalo, naj se izrečejo posebej glede tega.

20.

Corte dei conti (računsko sodišče) navaja:

21.

Zakonodajna sprememba iz leta 2020 naj bi povzročila popolno nepristojnost in s tem neobstoj varstva glede natančne opredelitve subjektov, ki spadajo v sektor S.13 (neteritorialni subjekti sektorja država), in s tem glede obsega javnih financ, kar naj bi preprečevalo dosego učinkov ESR 2010 in Direktive 2011/85. Italijanska država s seznamom ISTAT določa področje uporabe ESR 2010 tudi v smislu določb člena 126 PDEU in Protokola št. 12 o čezmernem primanjkljaju.

22.

Po mnenju navedenega sodišča je bilo kršeno načelo lojalnega sodelovanja (člen 4 PEU), subjektom, ki jih je ISTAT uvrstil v sektor država, pa je bila odvzeta možnost vložitve pravnega sredstva zoper to uvrstitev, kar je v nasprotju s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

23.

Dodaja, da tudi če bi se štelo, kot trdita ISTAT in ministrstvo za gospodarstvo in finance, da nova ureditev razširja splošno pristojnost upravnega sodišča, ostaja vprašanje, ali je ta ureditev:

24.

V teh okoliščinah je Corte dei conti (računsko sodišče) Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

25.

Predloga za sprejetje predhodne odločbe sta prispela v tajništvo Sodišča 9. junija 2021. Uporaba hitrega postopka je bila zavrnjena.

26.

Pisna stališča so predložili družba Ferrovienord, združenje FITRI, generalno tožilstvo Corte dei conti (računsko sodišče), italijanska vlada in Evropska komisija. Vse stranke so se udeležile obravnave, ki je potekala 19. oktobra 2022.

27.

Kot je navedeno zgoraj, se vprašanja za predhodno odločanje nanašajo na združljivost ene same določbe (v nadaljevanju: sporna določba) italijanskega prava, in sicer člena 23c(2) uredbe‑zakona št. 137/2020, s pravom Unije.

28.

V skladu s to določbo izvaja Corte dei conti (računsko sodišče) nadzor nad odločbami ISTAT v zvezi z opredelitvijo „institucionalnih enot“ kot subjektov sektorja država „samo za uporabo nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov“. Del, naveden v poševnem tisku, je bil zakoniku o računovodskem pravu dodan z uredbo‑zakonom št. 137/2020.

29.

Italijanska vlada meni, da predložitveno sodišče sporne določbe ne razlaga pravilno, saj trdi, da izključuje sodni nadzor nad odločbami ISTAT o vključitvi subjektov na seznam subjektov sektorja država.

30.

Italijanska vlada nasprotno meni, da je s to določbo nadzor zgolj vrnjen v pristojnost upravnih sodišč, pri čemer je Corte dei conti (računsko sodišče) ohranilo pristojnost za presojo pravnih posledic vključitve teh institucionalnih enot na seznam ISTAT.

31.

Sodišče v okviru postopka predhodnega odločanja ni pristojno za razlago pravil nacionalnega prava. Le nacionalno sodišče je pristojno za opredelitev natančnega obsega nacionalnih zakonov in drugih predpisov. ( 19 )

32.

Vendar lahko Sodišče razloži pravila prava Unije tako, da poda odgovore glede na eno ali drugo razlago nacionalnega prava. Tako je zlasti takrat, kadar predložitveno sodišče sámo ponavlja trditve „toženih organov“ (to je italijanske vlade) kot hipotezo, ki bi jo bilo mogoče sprejeti, kot je to v obravnavani zadevi. ( 20 )

33.

Najprej je treba preučiti, ali je subjekt, ki je na Sodišče naslovil ta dva predloga za sprejetje predhodne odločbe, „sodišče države članice“ v smislu člena 267 PDEU.

34.

Sodišče je predloge za sprejetje predhodne odločbe, ki so jih v okviru naknadnih revizij finančnega upravljanja različnih javnih organov vložili regionalni nadzorni senati italijanskega računskega sodišča, ki delujejo kot upravni organi, ( 21 ) ali Corte dei conti (računsko sodišče), ( 22 ) razglasilo za nedopustne.

35.

Vendar je Sodišče na predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je v okviru sodbe FIG in FISE vložilo Corte dei conti (računsko sodišče), ( 23 ) odgovorilo, ne da bi v zadevah, ki sta bili podobni obravnavanima, podvomilo o statusu „sodišča“.

36.

V obravnavani zadevi mora to sodišče o sporu odločiti v okviru izvajanja svoje sodne funkcije, ki mu je dodeljena v skladu z italijanskim pravom, in ne v okviru svojih nalog naknadne revizije in nadzora. Predmet spora je povezan prav z obsegom njegove sodne pristojnosti po omejitvi, ki je določena v členu 23c uredbe-zakona št. 137/2020.

37.

Na obravnavi je bilo pojasnjeno, da z zakonodajno spremembo sodna pristojnost Corte dei conti (računsko sodišče) ni bila odpravljena, temveč le omejena: čeprav zdaj seznamov ISTAT ne more razglasiti za nične z učinkom erga omnes, lahko določi njihovo neuporabo v konkretnem sporu, z učinkom le za tožečo stranko, kar se tiče nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov.

38.

Corte dei conti (računsko sodišče) torej izvaja sodne pristojnosti, v okviru katerih lahko Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje, če mora rešiti spor, kot sta ta, iz katerih izhajata ta predloga za sprejetje predhodne odločbe.

39.

Italijanska vlada na podlagi zgoraj navedene obrazložitve ( 24 ) nasprotuje dopustnosti prvega in drugega vprašanja za predhodno odločanje ter točke (a) tretjega vprašanja, ker temeljijo na „napačni predpostavki, da po spremembi člena 11 zakonika o računovodskem pravu pred nobenim nacionalnim sodiščem ni mogoče sprožiti postopka za izpodbijanje pravilne sestave seznama sektorja S.13, ki ga pripravi ISTAT“.

40.

Tega ugovora ni mogoče sprejeti:

41.

Skratka, Sodišče lahko predložitvenemu sodišču pri razlagi Uredbe št. 549/2013, Direktive 2011/85 in Uredbe št. 473/2013 zagotovi koristen odgovor na podlagi razpoložljivih informacij o italijanskem notranjem pravu.

42.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je sporna nacionalna določba združljiva z neposredno uporabo Uredbe št. 549/2013 ter s polnim učinkom te uredbe in Direktive 2011/85.

43.

Menim, da je treba za odgovor na to vprašanje najprej analizirati: (a) zavezujočo naravo in morebitni neposredni učinek obveznosti držav članic, da Komisiji posredujejo računovodske podatke, določenih v Uredbi št. 549/2013; in (b) ali Direktiva št. 2011/85 nalaga obveznosti samo statističnim organom in vladam, ne pa tudi drugim javnim subjektom, ter ali določa pravice in obveznosti za posameznike in ima lahko neposredni učinek.

44.

Morebitni neobstoj sodnega nadzora, na katerega se Corte dei conti (računsko sodišče) prav tako sklicuje v teh dveh vprašanjih za predhodno odločanje, bom obravnaval v analizi tretjega vprašanja.

45.

Pravila, ki prepovedujejo čezmerni javnofinančni primanjkljaj, ( 26 ) se uporabljajo v postopku, ki vključuje Komisijo in Svet. V njem se nadzoruje proračunsko stanje držav članic in raven njihovega javnega dolga.

46.

Za izvajanje takšnega nadzora potrebuje Unija zanesljive statistične podatke ( 27 ) o gospodarskih razmerah držav članic, zlasti o njihovem javnofinančnem primanjkljaju in javnem dolgu.

47.

Pooblastila Komisije za preverjanje statističnih podatkov so bila okrepljena z Uredbo (ES) št. 479/2009, ( 28 ) s katero je bila določena obveznost držav članic, da jo obveščajo o svojih ravneh primanjkljaja in dolga (člen 3 Protokola št. 12 o čezmernem primanjkljaju), in na Eurostat ( 29 ) prenesena nekatera pooblastila za spremljanje statističnih podatkov, ki jih predložijo države članice.

48.

Pri izvajanju obveznosti obveščanja je treba kot nepogrešljiv element homogenosti za celotno Unijo uporabljati enotno in edinstveno klasifikacijo. Ta klasifikacija je zdaj ESR 2010, ki mu je bila prilagojena Uredba št. 479/2009.

49.

ESR 2010 se načeloma uporablja za vse akte Unije, ki se navezujejo na ESR ali njegove opredelitve. Vendar nobena država članica ni dolžna pripravljati računovodskih izkazov za lastne potrebe v skladu z ESR 2010 (člen 1(3) in (4) Uredbe št. 549/2013).

50.

V skladu z Uredbo št. 549/2013 morajo države članice Komisiji (Eurostatu) poslati račune in tabele iz Priloge B v rokih, ki so v njej določeni za vsako tabelo (člen 3(1)), Eurostat pa oceni kakovost poslanih podatkov (člen 4(4)).

51.

Kot je navedlo Sodišče, „ESR 2010 določa referenčni okvir za pripravo računov držav članic za potrebe državljanov Unije in same Unije. Ta priprava mora, da se omogoči pridobitev primerljivih rezultatov, potekati na podlagi enotnih načel, ki ne dopuščajo različnih razlag.“ ( 30 )

52.

Natančneje, države članice morajo opredeliti sektor S.13 (država) v skladu s točko 2.111 Priloge A k ESR 2010 ( 31 ) in ga razdeliti na štiri podsektorje, v katere so uvrščene ustrezne institucionalne enote. Zbirati morajo računovodske podatke teh subjektov in jih v skladu z metodologijo ESR 2010 pripraviti za pošiljanje Komisiji.

53.

Za zagotovitev pravilne uporabe ESR 2010 za sektor S.13 pravila Unije določajo različne nadzorne mehanizme, ki se uporabljajo v odnosih med Eurostatom in državami članicami (zlasti njihovimi nacionalnimi statističnimi uradi):

54.

Komisija trdi, ( 32 ) da ti nadzorni mehanizmi zagotavljajo pravilno klasifikacijo institucionalnih enot v sektor S.13. Eurostat z njimi zagotavlja, da države članice izpolnjujejo svojo obveznost zbiranja in pošiljanja računovodskih podatkov v skladu z ESR 2010 ter zagotavljanja zadostne kakovosti.

55.

Komisija zato meni, da

– če nacionalni organi nepravilno razvrstijo institucionalno enoto v sektor država, lahko Eurostat popravi napako in objavi pravilne podatke;

– Uredba št. 549/2013 nalaga obveznosti sporočanja statističnih podatkov zgolj nacionalnim organom, zlasti nacionalnim statističnim uradom, ne pa tudi posameznikom.

56.

Komisija na podlagi teh predpostavk sklepa, da se posamezniki ne morejo neposredno sklicevati na Uredbo št. 549/2013. Institucionalne enote (kot sta družba Ferrovienord in združenje FITRI), ki menijo, da jih je ISTAT napačno vključil v sektor S.13, naj torej ne bi mogle izpodbijati odločb tega urada s sklicevanjem na njihovo nezdružljivost z Uredbo št. 549/2013. Zatrjevale naj bi lahko le kršitev italijanskih notranjih predpisov.

57.

Stališče Komisije me ne prepriča.

58.

Na prvem mestu, Uredba št. 549/2013 se vsekakor uporablja v sporih, kot sta obravnavana, bodisi neposredno bodisi na podlagi brezpogojnega napotila iz italijanskega nacionalnega prava. Sodišče je pristojno za njeno razlago tudi v povsem notranjih položajih, kadar „[…] se določbe tega prava [Unije] uporabljajo na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero so za položaje, v katerih so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, sprejete enake rešitve, kot jih določa pravo Unije“. ( 33 )

59.

Predložitveno sodišče v zadostni meri pojasnjuje uporabo statistične ureditve Unije za odnose med italijanskimi organi in nacionalnimi subjekti na podlagi napotila iz nacionalnega prava.

60.

V okviru sporov, na podlagi katerih sta bila vložena ta predloga za sprejetje predhodne odločbe, je ISTAT družbo Ferrovienord in združenje FITRI opredelil kot subjekta sektorja država in ju uvrstil na seznam ISTAT 2020. Pri tem je uporabil nekatere določbe Uredbe št. 549/2013, iz te uvrstitve pa izhajajo pravne posledice za ta subjekta.

61.

Na drugem mestu, razlikovati je treba med dvema hipotezama, ki vseeno privedeta do enake rešitve.

62.

Ko ISTAT kot italijanski statistični organ določa, katere subjekte je treba vključiti v sektor S.13, uporablja klasifikacijo ESR 2010 in s tem Uredbo št. 549/2013.

63.

Subjekti, ki so naslovniki teh odločb ISTAT in za katere se uporablja Uredba 549/2013, jih lahko, če so do tega upravičeni v skladu z nacionalno zakonodajo, izpodbijajo pred nacionalnimi sodišči, če menijo, da jih je ISTAT sprejel nepravilno.

64.

Drugače povedano, institucionalne enote, ki so upravičene do vložitve pravnih sredstev pred nacionalnimi sodišči, se lahko sklicujejo na pravila iz Uredbe št. 549/2013 pri utemeljevanju, da se je z ISTAT neustrezno izvajal ESR 2010.

65.

Ob vložitvi zadevnih pravnih sredstev zoper odločbe ISTAT je torej sklicevanje na Uredbo št. 549/2013 mogoče ne glede na to, ali predložitveno sodišče družbo Ferrovienord in združenje FITRI opredeli kot zasebna ali javna subjekta.

66.

Sodišče je implicitno priznalo možnost uporabe in neposredni učinek Uredbe št. 549/2013 v sporih, v katerih se je izpodbijala ustreznost takšne ali drugačne razvrstitve različnih subjektov v ustrezna poglavja Priloge A k tej uredbi:

67.

Kadar statistični organi države članice uporabljajo pravila ESR 2010, to vpliva na subjekte (institucionalne enote) te države, ne le na njene statistične organe. ( 37 ) Predložitveno sodišče in italijanska vlada ( 38 ) priznavata, da vpis na seznam ISTAT 2020 pomeni, da mora zadevna pravna oseba spoštovati nacionalne predpise za omejevanje javnih izdatkov.

68.

Res je, da ESR 2010 ureja statistične podatke države, vendar upošteva tudi gospodarsko dejavnost posameznikov, na katerih pravni položaj lahko vplivajo ustrezne razvrstitve ISTAT.

69.

Zato se lahko vsaka zasebna institucionalna enota neposredno sklicuje na upoštevne točke klasifikacije ESR 2010, da bi nacionalno sodišče odločilo, ali so jih nacionalni organi pri taki ali drugačni razvrstitvi te institucionalne enote pravilno uporabili. Podobno se lahko javni subjekt v sporu z ISTAT sklicuje na zavezujočo naravo določb Uredbe št. 549/2013, če mu domače pravo omogoča, da sproži postopek proti njemu. ( 39 )

70.

Navedeno ne posega v dejstvo, da lahko države članice v skladu s členom 1(4) Uredbe št. 549/2013 za „račune za lastne namene“ uporabljajo statistično klasifikacijo, ki ni ESR 2010. Če izkoristijo to možnost, morajo njihovi statistični organi zbrane podatke za predložitev Komisiji naknadno preoblikovati v skladu z ESR 2010.

71.

ISTAT mora seznam sektorja S.13 pripraviti z uporabo klasifikacije iz Uredbe št. 549/2013. Če je subjekt razvrščen kot institucionalna enota tega sektorja, mora ISTAT predložiti svoje ekonomske podatke v skladu s klasifikacijo, ki jo je določila država. Kot sem že navedel, je Italija uporabo klasifikacije ESR 2010 razširila na institucionalne enote svoje države. ( 40 ) Ta razširitev pomeni, da mora ISTAT za uvrščanje subjektov, kot sta družba Ferrovienord ali združenje FITRI, v rubriko „država“ neposredno uporabljati Uredbo št. 549/2013. ( 41 )

72.

Kolikor je upoštevno za te sklepne predloge, Direktiva 2011/85:

73.

Srednjeročne proračunske okvire ter napovedi in numerična fiskalna pravila, ki jih ureja Direktiva 2011/85, določijo nacionalni organi držav članic, ki jih sporočijo Komisiji, nanašajo pa se predvsem na statistične urade in ministrstva za gospodarstvo in finance. V tej direktivi ne najdem pravil, ki bi se nanašala na druge javne subjekte ali ki bi lahko neposredno vplivala na pravni položaj posameznikov.

74.

Zato Direktiva 2011/85 ne vsebuje določb, ki bi lahko imele neposredni učinek in bi podeljevale pravice in obveznosti posameznikom ali javnim subjektom, ki niso statistični organi ali ministrstva za gospodarstvo in finance.

75.

Ta ugotovitev ne preprečuje tega, da italijanski predpisi, izoblikovani za prenos obveznosti, ki jih nalaga Direktiva 2011/85, v notranje pravo, poleg določb iz te direktive vključujejo dodatne ukrepe. Ta dodatna pravila iz notranjih določb predpisov za izvajanje Direktive 2011/85 morajo po potrebi razlagati in uporabljati nacionalna sodišča.

76.

Skratka, menim, da:

77.

Corte dei conti (računsko sodišče) želi izvedeti, ali je omejitev njegovega sodnega nadzora nad seznamom ISTAT 2020 v skladu z Direktivo 2011/85 in Uredbo št. 473/2013. Meni, da sporna nacionalna določba onemogoča neodvisen nadzor nad proračunskimi organi, ki ga določata navedena predpisa Unije, in mu preprečuje, da bi opravil nadzor nad izvajanjem proračunskih pravil.

78.

Direktiva 2011/85 državam članicam nalaga:

79.

Člen 2(1)(a) in člen 5 Uredbe št. 473/2013 določata, da mora imeti država članica organe, ki so neodvisni od proračunskega organa, da bi zagotavljala učinkovito spremljanje skladnosti s proračunskimi pravili Unije. Ti neodvisni nacionalni organi morajo sodelovati tudi pri pripravi proračunskih napovedi (člen 2(1)(b)).

80.

Direktiva 2011/85 in Uredba 473/2013 prepuščata državam članicam, da določijo, kateri neodvisni organi bodo spremljali učinkovito izpolnjevanje proračunskih pravil Unije.

81.

V uvodni izjavi 3 Direktive 2011/85 je navedena možnost, da neodvisne revizije računovodskih izkazov izvajajo javne institucije, kot so računska sodišča. ( 43 ) Vendar državi članici nič ne preprečuje, da izbere drugo vrsto organa ali da to nalogo razdeli med svoje računsko sodišče in druge organe. To izhaja tudi iz uvodne izjave 17 Uredbe št. 473/2013. ( 44 )

82.

Ob upoštevanju pridržka, da morajo razlago nacionalnih predpisov opraviti nacionalna sodišča, vse kaže, da v Italiji sporne naloge opravljata Corte dei conti (računsko sodišče) in Ufficio Parlamentare di Bilancio (parlamentarni proračunski urad). ( 45 )

83.

Direktiva 2011/85 in Uredba št. 473/2013 ustanovitev neodvisnih nadzornih organov nalagata le v zvezi s spremljanjem skladnosti s proračunskimi pravili Unije.

84.

Niti ta pravila Unije niti Uredba št. 549/2013 pa državam članicam ne nalagajo obveznosti, da imajo neodvisne organe za pripravo statističnih podatkov, ki jih morajo sporočati Komisiji (Eurostatu). Kot sem že pojasnil, to nalogo opravljajo nacionalni statistični uradi, katerih neodvisnosti ne zahteva noben predpis Unije.

85.

Skratka, Direktiva 2011/85 in Uredba št. 473/2013 odločitev o omejitvi vloge njihovih računskih sodišč pri uporabi ESR 2010 za subjekte sektorja država prepuščata državam članicam, ki lahko to nalogo v celoti ali delno zaupajo drugemu neodvisnemu organu.

86.

Corte dei conti (računsko sodišče) želi izvedeti, ali „načelo pravne države v okviru učinkovitosti sodnega varstva in enakovrednosti pravnih sredstev“ nasprotuje sporni nacionalni določbi.

87.

Iz informacij v spisu, stališč strank in odgovorov na vprašanja, postavljena na obravnavi, je razvidno, da so odločbe ISTAT o priznanju subjektov sektorja država pri uporabi ESR 95 (predhodnika ESR 2010) nadzirala upravna sodišča, dokler ta pristojnost z zakonom št. 228/2012 ( 46 ) ni bila prenesena na Corte dei conti (računsko sodišče).

88.

Z zakonom št. 228/2012 je bil v člen 11 zakonika o računovodskem pravu dodan odstavek 6, ki določa: „Občna seja [računskega sodišča)] v posebni sestavi pri izvajanju svoje izključne pristojnosti na področju javnega računovodstva odloča na samo eni stopnji […] na področju priznavanja subjektov sektorja država, ki ga opravlja ISTAT“.

89.

Z novim predpisom (uredba‑zakon št. 137/2020, potrjena z zakonom št. 176 iz leta 2020) je bil na koncu te določbe dodan stavek „samo za uporabo nacionalne zakonodaje o omejevanju javnih izdatkov“.

90.

Sporna določba po mnenju predložitvenega sodišča:

91.

Italijanska vlada nasprotno trdi, da omejitev pristojnosti Corte dei conti (računsko sodišče) za nadzor nad odločbami ISTAT o priznanju subjektov sektorja država pomeni le dodelitev tega nadzora (prenos) upravnim sodiščem. Tako naj bi se obnovilo stanje pred letom 2012, neobstoja učinkovitega sodnega varstva pravic, zagotovljenih s predpisi Unije, pa naj ne bi bilo.

92.

Sodišče se ne more vmešavati v razpravo o področju uporabe zakonodajne spremembe iz leta 2020, o čemer morajo odločiti pristojna italijanska sodišča. Še manj se lahko spušča v polemiko o tem, ali je z njo kršena italijanska ustava ali ne. Lahko pa ugotovi, ali je ena ali druga razlaga v nasprotju s pravom Unije.

93.

Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, ( 47 ) kot je varovana s členom 47 Listine.

94.

Na ta člen Listine se je seveda mogoče sklicevati le pod pogoji, določenimi v njenem členu 51(1). Pravo Unije, ki je upoštevno v tej zadevi, je, kot sem že ugotovil, konkretizirano z Uredbo št. 549/2013. Ker gre za pravni položaj, ki ga z vsebinskega vidika ureja pravo Unije, ki ga morajo uporabljati italijanski organi, se določbe Listine uporabljajo.

95.

Vendar niti ta uredba niti kateri koli drug predpis Unije ne določa konkretno, katera nacionalna sodišča morajo zagotavljati učinkovito sodno varstvo. Možnost, ki jo v zvezi s tem (svobodno) izbere vsaka država članica, pa mora biti v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti. ( 48 )

96.

V tem okviru je treba preučiti dve hipotezi, ki ju navaja predložitveno sodišče sámo.

97.

Če bi bila pristojnost za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pravic, podeljenih s pravom Unije, z nacionalno zakonodajo zgolj dodeljena enemu od nacionalnih sodišč namesto drugemu, člen 47 Listine in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU z njo ne bi bila kršena.

98.

Če se namreč država članica odloči, da bo pristojnost za sodni nadzor nad odločbami o izvajanju ESR 2010 dodelila bodisi računskemu bodisi upravnemu sodišču, s tem uveljavlja svojo procesno avtonomijo na področju, na katerem pravo Unije niti ne predpisuje niti ne prepoveduje ene ali druge rešitve. S to odločitvijo pravica do učinkovitega sodnega varstva ni kršena, če se spoštujeta načeli enakovrednosti in učinkovitosti.

99.

Če pa bi zakonodajna sprememba iz leta 2020, nasprotno, pomenila popolno odpravo sodnega nadzora nad odločbami ISTAT o vključitvi institucionalnih enot v sektor S.13 ESR 2010, bi nastala vrzel v učinkovitem sodnem varstvu v zvezi z uporabo Uredbe št. 549/2013. Te institucionalne enote se v takem primeru ne bi mogle obrniti na nobeno sodišče v zvezi z nadzorom nad ravnanjem ISTAT na podlagi te uredbe.

100.

Na obravnavi je večina strank in intervenientov trdila, da se je z zakonodajno spremembo spremenil zgolj način sodnega nadzora, ki je na voljo subjektom, vključenim na seznam ISTAT 2020. Od tega leta so za neposredno odločanje o veljavnosti odločb ISTAT o uvrstitvi institucionalnih enot v sektor S.13 pristojna upravna sodišča. ( 49 )

101.

Predložitveno sodišče je vsekakor ohranilo pristojnost za odločanje o priznavanju subjektov, ki jih je razvrstil ISTAT, čeprav le za uporabo nacionalnih pravil o omejevanju javnih izdatkov. Italijanska vlada trdi, da bi lahko v okviru te pristojnosti Corte dei conti (računsko sodišče) posredno preverilo veljavnost odločb ISTAT in teh po potrebi ne bi uporabilo v obravnavani zadevi. ( 50 )

102.

Ali je ta dvojna možnost izpodbijanja v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti?

103.

Na načelo enakovrednosti bi lahko vplivala, če bi v podobnih primerih nacionalno procesno pravo določalo izključno neposredna pravna sredstva. Vendar je italijanska vlada na obravnavi opozorila na obstoj podobnih posrednih pravnih sredstev, določenih v nacionalni zakonodaji (npr. na davčnem področju). ( 51 ) Zato se zdi, da to ne vpliva na načelo enakovrednosti.

104.

V zvezi z načelom učinkovitosti naj spomnim, da po mnenju Sodišča

– „[p]ravo Unije načeloma državam članicam ne nalaga, da pred svojimi nacionalnimi sodišči za zagotavljanje varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, uvedejo druga pravna sredstva, ki niso tista, ki jih določa nacionalno pravo […]“; ( 52 )

– vendar „je drugače, če je iz sistematike zadevnega nacionalnega pravnega reda razvidno, da ni nobenega sodnega varstva, ki bi lahko, čeprav le posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, ali pa če bi posamezniki lahko dostopali do sodišča le, če bi morali kršiti pravo“. ( 53 )

105.

Predložitveno sodišče graja sporno določbo, ker naj bi ta določala dvojno breme izpodbijanja (pred upravnimi sodišči in Corte dei conti (računsko sodišče)). Podvajanje naj bi lahko privedlo do nasprotujočih si sodb, kar bi ogrozilo načelo pravne varnosti.

106.

Kot je na obravnavi navedla italijanska vlada, subjektom, vključenim na seznam ISTAT 2020, ki želijo izpodbijati svojo uvrstitev med subjekte sektorja država, ni treba vložiti dvojnega pravnega sredstva. Na voljo imajo postopka, med katerima lahko izbirajo glede na svoje interese:

107.

Če tako opisani položaj ustreza resničnosti (o čemer bo moralo odločiti predložitveno sodišče), menim, da sistem pravnih sredstev, vzpostavljen po sprejetju zadevne določbe, zaradi tega ne izgubi svoje učinkovitosti. Zadevne institucionalne enote lahko v italijanskem pravnem redu vsaj posredno uveljavijo učinkovito sodno varstvo, kar se zdi združljivo s standardom, ki ga zahteva pravo Unije, saj jim za izpolnitev njihovih zahtevkov v nobenem primeru ni treba izčrpati dvojnega pravnega sredstva.

108.

Res je, da tako zasnovan sistem sam po sebi ne zagotavlja neobstoja nasprotujočih si sodnih odločb, katerih soobstoj bi ogrozil pravno varnost. Zato je treba v italijansko postopkovno ureditev, če tega še nima, uvesti ustrezne mehanizme za reševanje morebitnih sporov o pristojnosti med nacionalnimi sodišči. Vendar menim, da zgolj možnost nastanka takšnih sporov ne zadostuje za ugotovitev, da je ta sistem v nasprotju s členom 47 Listine.

109.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Corte dei conti (računsko sodišče, Italija) odgovori tako: