1.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago več določb Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite, ( 2 ) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite ( 3 ) ter členov 41 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. ( 4 )

2.

Ta predlog je bil vložen v okviru obravnavanja tožbe, ki jo je vložil GM, sirski državljan, zoper odločbo Országos Idegenrendézeti Főigazgatóság (nacionalni generalni direktorat policije za tujce, Madžarska; v nadaljevanju: generalni direktorat ali organ za presojo), s katero mu je bil odvzet status begunca in mu je bilo zavrnjeno priznanje statusa subsidiarne zaščite.

3.

Predložitveno sodišče z vprašanji za predhodno odločanje Sodišče sprašuje o načinih uporabe postopkov odvzema in zavrnitve priznanja mednarodne zaščite državljanu tretje države, za katerega se na podlagi zaupnih informacij šteje, da pomeni grožnjo za varnost države članice, v kateri je. Natančneje, to sodišče dvomi o združljivosti madžarske ureditve s pravom Unije, ker ta ureditev po eni strani omejuje dostop zadevnih oseb ali njihovega zastopnika do zaupnih informacij, na podlagi katerih se sprejmejo odločbe o odvzemu ali zavrnitvi priznanja mednarodne zaščite, po drugi strani pa posebnima organoma za nacionalno varnost daje pomembno vlogo v okviru postopka, ki vodi v sprejetje teh odločb.

4.

V teh sklepnih predlogih bom predstavil razloge, na podlagi katerih menim, da ta postopek ne spoštuje več procesnih jamstev, ki bi jih moral imeti prosilec za mednarodno zaščito na podlagi direktiv 2011/95 in 2013/32.

5.

V zvezi z Direktivo 2011/95 so v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe upoštevne naslednje določbe: člen 4(3), člen 14(4)(a), člen 17(1)(b) in (d).

6.

Glede Direktive 2013/32 so upoštevne naslednje določbe: člen 4(1) in (2), člen 10(2) in (3), člen 11(2), člen 23(1), člen 45(1) in (3) ter člen 46(1).

7.

Člen 8(4) in (5) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zakon št. LXXX iz leta 2007 o pravici do azila) ( 5 ) z dne 29. junija 2007, v različici, kot izhaja iz spremembe z 2018. évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról (zakon št. CXXXIII iz leta 2018 o spremembi nekaterih zakonov o migracijah in nekaterih z njimi povezanih zakonov) ( 6 ) z dne 1. januarja 2019, določa:

„4.   Kot begunca ni mogoče priznati tujca, čigar zadrževanje na ozemlju Madžarske pomeni grožnjo za nacionalno varnost.

5.   Status begunca se ne prizna tujcu, ki ga je sodišče:

8.

Člen 15 zakona o pravici do azila določa:

„Subsidiarna zaščita se ne prizna tujcu

[…]

9.

Člen 57(1) in (3) zakona o azilu določa:

„1.   V postopkih, ki jih ureja ta zakon, posebni državni organ izda mnenje o posebnih vprašanjih, katerih presoja spada na področje njegovih pristojnosti v okviru upravnega postopka.

[…]

3.   Organ, pristojen za odločanje o azilu, ne sme odstopati od mnenja posebnega državnega organa, če ni pristojen za odločanje o njegovi vsebini.“

10.

Člen 11 a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (zakon št. CLV iz leta 2009 o varstvu tajnih podatkov) ( 7 ) z dne 29. decembra 2009 določa:

„1.   Posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, lahko dostopa do svojih osebnih podatkov, ki imajo status nacionalnega tajnega podatka, na podlagi dovoljenja za vpogled, ki ga je izdal upravljavec podatkov, ne da bi potreboval varnostno dovoljenje. Posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, mora pred vpogledom v nacionalne tajne podatke dati pisno izjavo o zaupnosti in izpolnjevati standarde varstva nacionalnih tajnih podatkov.

2.   Odločitev o dovoljenju za vpogled sprejme upravljavec podatkov na podlagi prošnje zadevne osebe v roku 15 dni. Upravljavec podatkov zavrne dovoljenje za vpogled, če seznanitev s podatki škoduje javnemu interesu, zaradi katerega so podatki opredeljeni kot tajni. Upravljavec podatkov mora zavrnitev dovoljenja za vpogled obrazložiti.

3.   Posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, lahko v primeru zavrnitve dovoljenja za vpogled odločitev izpodbija v upravnem sporu […]“

11.

Člen 12(1) in (2) zakona o varstvu tajnih podatkov določa:

„1.   Upravljavec tajnih podatkov lahko posamezniku, na katerega se nanašajo osebni podatki, zavrne pravico dostopa do njegovih osebnih podatkov, če bi bil javni interes, zaradi katerega so podatki opredeljeni kot tajni, z uresničevanjem te pravice ogrožen.

2.   Kadar posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, svoje pravice uveljavlja pred sodiščem, se za sodišče, ki odloča o zadevi, in za seznanitev s tajnimi podatki mutatis mutandis uporabljajo določbe člena 11(3)“.

12.

Člen 13 zakona o varstvu tajnih podatkov določa:

„1.   Tajne podatke lahko uporabi le oseba, ki je do tega upravičena v okviru opravljanja državne ali javne funkcije in ki, brez poseganja v izjeme, določene z zakonom, razpolaga z:

[…]

5.   Razen če zakon ne določa drugače, sodišče lahko izvaja pravico do razpolaganja s podatki, ki so potrebni za reševanje v zadev, ki so mu v skladu s sistemom za dodeljevanje zadev dodeljene v reševanje, brez potrebe po nadzoru državne varnosti in brez varnostnega dovoljenja, izjave o zaupnosti ali dovoljenja za uporabo.“

13.

GM, ki je sirski državljan, je leta 2005 zaprosil za azil, medtem ko je na podlagi pravnomočne kazenske obsodbe, izrečene leta 2002, prestajal kazen odvzema prostosti zaradi zlorabe precejšnje količine drog.

14.

Madžarski organi so mu priznali status „sprejetega prosilca“, vendar so mu leta 2010 ta status odvzeli po postopku nadzora, kar je bilo potrjeno s sodno odločbo. GM je leta 2011 znova vložil prošnjo za priznanje statusa begunca, na podlagi katere mu je predložitveno sodišče s sodbo z dne 29. junija 2012 priznalo status „zatečenega“ begunca.

15.

Leta 2019 je bil po uradni dolžnosti uveden upravni postopek za odvzem statusa begunca, ki je privedel do tega odvzema. Predložitveno sodišče mora preveriti zakonitost odločbe, s katero je bil GM odvzet status begunca.

16.

Druga tožena stranka, Alkotmányvédelmi Hivatal (urad za zaščito ustave, Madžarska), in tretja tožena stranka, Terrorelhárítási Központ (center za boj proti terorizmu, Madžarska), sta med upravnim postopkom v svojem mnenju, ki sta ga izdali kot posebna državna organa, ugotovili, da zadrževanje GM na Madžarskem pomeni grožnjo za nacionalno varnost.

17.

Na podlagi tega je generalni direktorat ugotovil, da je v primeru GM podan razlog za izključitev priznanja statusa begunca oziroma osebe, ki ji je priznana subsidiarna zaščita.

18.

V okviru postopka pritožbe zoper odločbo o odvzemu statusa begunca in o zavrnitvi priznanja statusa subsidiarne zaščite je zastopnik GM trdil, da ne more dostopati niti do bistvenih zaupnih podatkov, na katerih je temeljila ugotovitev grožnje za nacionalno varnost, in da jih v skladu z veljavno zakonodajo v sodnem postopku niti ne bi mogel uporabiti, tudi če bi do njih lahko dostopal. Poudarja tudi, pri čemer se opira na sodno prakso Sodišča, da mora organ za presojo prošnje presojati posamično in svoje odločitve ne more opreti izključno na mnenje, ki ga izdajo posebni organi za nacionalno varnost. Poleg tega meni, da je v madžarski zakonodaji razlogom za izključitev, ki vodijo do odvzema navedenega statusa, dodan razlog za izključitev, ki je v nasprotju s pravom Unije.

19.

Prvič, v zvezi s pravico do dostopa do informacij, na podlagi katerih je generalni direktorat sprejel odločbo, predložitveno sodišče navaja, da iz upoštevne sodne prakse Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska) izhaja, da so procesne pravice zadevnih oseb zagotovljene že s tem, da ima lahko sodišče, ki preverja upravno odločbo, temelječo na tajnih podatkih, vpogled v dokumente posebnih organov, ki vsebujejo te podatke. Zato se ne zahteva, da ima zadevna oseba možnost, da se seznani z vsaj bistvenimi zadevnimi podatki ali jih uporablja.

20.

Predložitveno sodišče navaja, da v okviru te zadeve odločba, s katero je generalni direktorat zavrnil mednarodno zaščito, temelji zgolj na dejstvu, da sta posebna organa, ki sta stranki v postopku v glavni stvari, v svojih mnenjih sklenila, da prebivanje GM na Madžarskem „pomeni grožnjo za nacionalno varnost“. Generalni direktorat ni bil seznanjen z razlogi, na katerih je temeljilo mnenje teh organov, niti s tajnimi podatki.

21.

Poleg tega po mnenju tega sodišča niti GM niti njegov pravni zastopnik nista mogla predložiti stališč o neobrazloženem mnenju posebnih organov, pridobljenem v upravnem postopku, niti nista mogla v tem postopku izpodbijati njegove utemeljenosti. Čeprav naj bi imel GM na podlagi madžarske ureditve možnost vložiti prošnjo za dostop do tajnih informacij, ki se nanašajo nanj, naj jih nikakor, tudi če bi se mu dostop do tajnih podatkov odobril, ne bi mogel uporabiti v upravnem ali sodnem postopku.

22.

To predložitveno sodišče navaja tudi, da zakon o varstvu tajnih podatkov ne dopušča, da bi posebni organ, ki odloča o dovoljenju za vpogled, prošnji za vpogled ugodil le deloma, tako da bi sporočil le bistvene razloge, na katerih temelji mnenje navedenega organa.

23.

Poleg tega, čeprav ima sodišče, ki preverja zakonitost mnenja posebnih državnih organov in odločbe o azilu, ki temeljita na takih razlogih, pravico vpogleda v zaupne ali tajne informacije, pa teh informacij nikjer ne more uporabiti in ne more v zvezi s tem ničesar skleniti ali ugotoviti, niti v sodnem postopku niti v sodbi.

24.

Tako bi moralo sodišče, ki odloča o zadevi, preveriti zakonitost zadevne odločbe in nazadnje odločiti o možnosti uporabe razloga za izključitev, ki temelji na zaupnih ali tajnih informacijah, ne da bi tožeča stranka ali njen pravni zastopnik imela možnost predstaviti svoje ugovore, argumente ali dejstva glede obrazložitve te odločbe, na podlagi katerih bi bilo mogoče zavrniti možnost uporabe tega razloga za izključitev v njenem posamičnem primeru.

25.

Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da člen 23(1), drugi pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32 ni bil prenesen v madžarsko pravo, kar je po njegovem mnenju pripeljalo do dodatne izjeme, ki presega izjemo od pravice do dostopa, ki je izrecno dovoljena s to določbo. To sodišče torej dvomi, ali madžarsko pravo zagotavlja temeljne procesne pravice, katerih del je pravica GM do učinkovitega pravnega sredstva.

26.

Drugič, glede povezave med mnenji posebnih organov in odločitvijo organa za presojo predložitveno sodišče poudarja, da morata posebna organa v skladu z madžarskim pravom izdati zavezujoče in neobrazloženo mnenje o obstoju „grožnje za nacionalno varnost“, od katere organ za presojo ne more odstopati. Navedeni organ bi se torej lahko skliceval le na to mnenje in na pravila, ki se uporabljajo za njegovo odločbo. To naj bi mu preprečevalo, da bi natančno preučil obstoj in uporabo razloga za izključitev v vsakem posameznem primeru ter upošteval individualne okoliščine in zahteve nujnosti in sorazmernosti.

27.

Po mnenju predložitvenega sodišča je torej posledica madžarske zakonodaje ta, da vsebinske presoje o mednarodni zaščiti ne opravi in končne ustrezne odločitve ne sprejme organ za presojo, temveč to storita posebna organa, kar je v nasprotju s tem, kar določa Direktiva 2013/32, kar bi lahko pripeljalo do kršitve postopkovnih jamstev, ki izhajajo iz prava Unije, in bi bilo tudi v nasprotju s tem, kar določa Direktiva 2011/95.

28.

Tretjič, predložitveno sodišče navaja, da je organ za presojo na podlagi razloga za izključitev, določenega v členu 15(ab) zakona o pravici do azila, ugotovil, da GM ni mogoče priznati statusa osebe, ki ji je priznana subsidiarna zaščita. Pri tem se je oprl na kazensko obsodbo, izrečeno zoper GM 6. junija 2002, ki je postala pravnomočna pred 18 leti, in sicer za po njegovem mnenju „hudo“ kaznivo dejanje.

29.

Kazen odvzema prostosti, ki je bila izrečena v tej sodbi, je tožeča stranka prestala leta 2004, pred 16 leti, to kaznivo dejanje pa je bilo že znano, ko je GM pridobil status begunca. Predložitveno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da niti organ za presojo niti sodišče, ki je odločalo o priznanju statusa begunca, nista uporabila razloga za izključitev, ki bi se nanašal na navedeno kaznivo dejanje.

30.

Glede na vse navedeno je Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

31.

GM, češka, madžarska in nizozemska vlada ter Komisija so predložili pisna stališča. Nizozemska vlada se je opredelila samo do prvih dveh vprašanj.

32.

Z vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je predložitveno sodišče postavilo v tej zadevi, je Sodišče pozvano, naj presodi, ali je postopek, v katerem je bil državljanu tretje države odvzet status begunca in mu je bilo zavrnjeno priznanje statusa osebe, ki ji je priznana subsidiarna zaščita, ker pomeni grožnjo nacionalni varnosti in je storil hudo kaznivo dejanje, združljiv z več določbami direktiv 2011/95 in 2013/32.

33.

Glede razlogov, ki jih je navedel organ za presojo, člen 14(4)(a) Direktive 2011/95 določa:

„Države članice lahko prekličejo, odvzamejo ali zavrnejo podaljšanje statusa, ki ga je beguncu priznal vladni, upravni, sodni ali parasodni organ, kadar:

34.

Poleg tega člen 17(1)(b) in (d) te direktive določa:

„Državljan tretje države ali oseba brez državljanstva ne more biti upravičen(-a) do subsidiarne zaščite, če obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da:

[…]

[…]

35.

Preučitev vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, je po mojem mnenju mogoče razdeliti na tri dele.

36.

Najprej, na podlagi prvega in drugega vprašanja se je treba vprašati o obsegu pravice do dostopa do zaupnih ali tajnih informacij, na katerih temelji odločba organa za presojo o odvzemu ali zavrnitvi mednarodne zaščite.

37.

Dalje, na podlagi tretjega in četrtega vprašanja je treba preučiti združljivost postopka, v skladu s katerim je organ za presojo po eni strani vezan na mnenje, ki ga izda posebni organ, v katerem je navedeno, da zadevna oseba pomeni grožnjo za nacionalno varnost, in po drugi strani odločbo obrazloži le s sklicevanjem na to grožnjo, z direktivama 2011/95 in 2013/32.

38.

Nazadnje, namen petega vprašanja je izvedeti, ali lahko organ za presojo zavrnitev subsidiarne zaščite opre na dejstvo, da je prosilec storil hudo kaznivo dejanje, čeprav je bil ta razlog za izključitev temu organu znan, ko je pred tem prosilcu priznal mednarodno zaščito.

39.

Namen prvega vprašanja je ugotoviti, ali ima oseba, ki ji je bila izdana odločba o odvzemu ali zavrnitvi priznanja mednarodne zaščite, ker pomeni grožnjo za nacionalno varnost, pravico, da dostopa vsaj do bistvenih zaupnih ali tajnih informacij, na katerih temelji taka odločba, in pravico, da te informacije uporabi v upravnem in nato po potrebi v sodnem postopku. Z drugim vprašanjem pa je Sodišče pozvano, naj pojasni, kaj zajemajo bistveni elementi informacij, do katerih bi zadevna oseba morala imeti dostop na podlagi člena 23(1), drugi pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32 v povezavi s členoma 41 in 47 Listine.

40.

Za odgovor na prvo vprašanje je treba navesti, da v skladu s členom 23(1), prvi pododstavek, Direktive 2013/32 „[d]ržave članice zagotovijo, da ima pravni ali drugi svetovalec, ki ga kot takšnega priznava ali dopušča nacionalno pravo in ki v skladu z nacionalnim pravom pomaga prosilcu ali ga zastopa, dostop do informacij iz prosilčevega spisa, na katerih temelji ali bo temeljila odločba“. Tako je določeno načelo, da svetovalec zadevne stranke dostopa do informacij, na podlagi katerih je bila sprejeta odločba o mednarodni zaščiti.

41.

Izjema od te pravice do dostopa pa je določena v členu 23(1), drugi pododstavek, te direktive, ki določa:

„Države članice lahko predvidijo izjemo, kadar bi razkritje informacij ali virov lahko ogrozilo nacionalno varnost, varnost organizacij ali oseb, ki informacije posredujejo, ali varnost oseb, ki jih te informacije zadevajo, kadar bi bili ogroženi interesi preiskave v zvezi z obravnavanjem prošenj za mednarodno zaščito s strani pristojnih organov držav članic ali bi to poslabšalo mednarodne odnose držav članic. V takih primerih države članice:

42.

Člen 23(1), zadnji pododstavek, navedene direktive določa, da lahko „[v] zvezi s točko (b) […] države članice zlasti omogočijo dostop do takih informacij ali virov pravnemu ali drugemu svetovalcu, ki je opravil varnostno preverjanje, če so informacije pomembne za obravnavanje prošnje za ali odločitev o odvzemu mednarodne zaščite“.

43.

Iz teh določb sklepam, da je omejitev pravice dostopa do informacij, ki se nanašajo na zadevno osebo, zaradi zaščite nacionalne varnosti odvisna od dveh kumulativnih pogojev, in sicer, prvič, da imajo sodišča, pristojna za odločanje o zakonitosti odločbe o mednarodni zaščiti, dostop do zaupnih informacij ali virov, in drugič, da so v nacionalnem pravu določeni postopki, ki zagotavljajo pravico obrambe zadevne osebe.

44.

Prvi pogoj se mi načeloma zdi izpolnjen, saj je iz predložitvene odločbe razvidno, da imajo pristojna sodišča dejansko pravico do celovitega dostopa do zaupnih informacij, ki se nanašajo na zadevno osebo. Ob tem je treba poudariti omejitve, ki veljajo za ta sodišča glede uporabe teh informacij.

45.

Problem, ki ga je predložitveno sodišče izpostavilo s prvim in drugim vprašanjem, je osredotočen bolj na presojo drugega pogoja.

46.

Glede tega pogoja je v členu 23(1), drugi pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32 zavezujoče navedeno, da države članice v nacionalnem pravu določijo postopke, s katerimi se zagotovi spoštovanje pravice obrambe prosilca za mednarodno zaščito. V zvezi s tem je dostop do zaupnih informacij, odobren svetovalcu zadevne osebe, ki je opravil varnostno preverjanje, kot je določeno v členu 23(1), zadnji pododstavek, te direktive, le primer postopkovnih pravil, ki jih lahko uvedejo države članice.

47.

Iz člena 23(1), zadnji pododstavek, Direktive 2013/32 in uporabe izraza „zlasti“ je tako jasno, da se je zakonodajalec Unije odločil, da ne bo celovito določil postopkov, ki jih je treba izvesti za zagotovitev spoštovanja pravice obrambe zadevne osebe, kadar je odločba o mednarodni zaščiti sprejeta na podlagi zaupnih informacij, in da se je, nasprotno, odločil, da državam članicam na tem področju pusti določeno diskrecijsko pravico.

48.

Ker v Direktivi 2013/32 ni pojasnjeno, kako morajo države članice zagotoviti spoštovanje pravice zadevne osebe do obrambe, kadar je pravica do vpogleda v njen spis omejena na podlagi člena 23(1), drugi pododstavek, te direktive, so konkretna postopkovna pravila, določena za to, na podlagi načela procesne avtonomije držav članic stvar nacionalnega pravnega reda vsake države članice, vendar le če ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in če v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije (načelo učinkovitosti). ( 8 )

49.

Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je pravica do dobrega upravljanja, zaščitena s členom 41 Listine, izraz splošnega načela prava Unije, ki velja za države članice, kadar izvajajo to pravo. ( 9 ) Zato lahko Sodišče na ti vprašanji za predhodno odločanje odgovori ob upoštevanju tega splošnega načela prava Unije, v skladu s katerim pravica do dobrega upravljanja vključuje obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži. ( 10 )

50.

Države članice morajo tudi, ko izvajajo pravo Unije, zagotoviti spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki je določena v členu 47, prvi odstavek, Listine in pomeni potrditev načela učinkovitega sodnega varstva. ( 11 )

51.

Čeprav iz elementov, s katerimi razpolaga Sodišče, ni razvidno, da bi bilo v obravnavani zadevi lahko kršeno načelo enakovrednosti, pa to po mojem mnenju ne velja za načelo učinkovitosti ter pravici do dobrega upravljanja in do učinkovitega pravnega sredstva.

52.

V zvezi s tem je treba poudariti, da načelo učinkovitosti pomeni, da morajo države članice vsekakor zagotoviti učinkovito varstvo pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije, in zlasti zagotoviti spoštovanje, prvič, načela, po katerem mora biti naslovnikom odločb, ki občutno posegajo v njihove interese, omogočeno, da učinkovito izrazijo svoje stališče o elementih, s katerimi uprava namerava utemeljiti svojo odločitev, in drugič, pravice vsake osebe, da o njeni zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče, ki je določena v členu 47, drugi odstavek, Listine. ( 12 )

53.

Glede tega je treba opozoriti, da načelo enakosti orožij, ki je sestavni del v omenjeni določbi vsebovanega načela učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo nosilci pravic na podlagi prava Unije, in ki tako kot med drugim načelo kontradiktornosti izhaja iz pojma poštenega sojenja, vključuje obveznost dati vsaki stranki razumno možnost, da predstavi svoje trditve, vključno z dokazi, pod pogoji, ki je v primerjavi z nasprotno stranko ne postavljajo v bistveno slabši položaj. ( 13 )

54.

Menim, da iz zgoraj navedenih elementov izhaja, da mora imeti zadevna oseba, da bi lahko učinkovito uresničevala pravico obrambe, ki ji je izrecno zagotovljena na podlagi člena 23(1), drugi pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32, na voljo vsaj bistvene elemente informacij, iz katerih je razvidno, da pomeni grožnjo za nacionalno varnost, ki so podlaga za odločbo o odvzemu ali zavrnitvi dodelitve mednarodne zaščite. Na tak način se pravica do dobrega upravljanja in pravica do učinkovitega pravnega sredstva uskladita s potrebo po zagotovitvi zaupnosti informacij in dokazov o grožnji za nacionalno varnost.

55.

Na podlagi informacij, predloženih Sodišču, menim, da madžarsko pravo ne zagotavlja dovolj procesnih pravic, do katerih mora biti upravičena oseba, ki ji je bila izdana odločba o odvzemu ali zavrnitvi priznanja mednarodne zaščite. Ne zdi se mi namreč, da je v skladu z zgoraj navedenimi načeli sistem, v katerem se šteje, da so take procesne pravice zagotovljene že s tem, da ima lahko sodišče, ki preverja upravno odločbo, temelječo na zaupnih ali tajnih podatkih, vpogled v dokumente posebnega organa, ki vsebuje take podatke, ne da bi se zadevni osebi ali njenemu svetovalcu zagotovilo, da se lahko seznani z zadevnimi informacijami ali vsaj z njihovimi bistvenimi elementi, in ne da bi jih lahko uporabilo v upravnem in nato po potrebi v sodnem postopku.

56.

Čeprav je res, da lahko zadevna oseba pri posebnih državnih organih zaprosi za posredovanje informacij, iz katerih je razviden obstoj grožnje za nacionalno varnost, pa madžarska ureditev nikakor ne zagotavlja, da bo lahko zadevna oseba ali njen zastopnik, če bo ta prošnja zavrnjena, ( 14 ) seznanjena vsaj z bistvenimi elementi, iz katerih je razviden obstoj take grožnje.

57.

Da bi se uravnotežili pravici do dobrega upravljanja in do učinkovitega pravnega sredstva na eni strani ter potreba po zagotovitvi nacionalne varnosti na drugi, se mi zdi, da je zlasti iz sodbe z dne 4. junija 2013, ZZ, ( 15 ) mogoče izpeljati več ugotovitev, koristnih za to zadevo. Iz te sodbe namreč izhaja, da je treba za zagotovitev, da se spoštuje načelo kontradiktornosti, zato da se zainteresirani osebi omogoči izpodbijanje razlogov, na katerih temelji zadevna odločba, ter tako učinkovito uveljavljanje razlogov obrambe, zainteresirano osebo vsekakor obvestiti o bistvu razlogov, na katerih temelji odločba, sprejeta zoper njo. ( 16 )

58.

Sodišče je tako v tej sodbi v zvezi z ukrepom, s katerim se omejuje svoboda gibanja in prebivanja državljana Unije zaradi javne varnosti, razsodilo, da je treba „člena 30(2) in 31 [Direktive 2004/38/ES ( 17 )] ob upoštevanju člena 47 Listine razlagati tako, da zahtevata, da pristojno nacionalno sodišče poskrbi za to, da se to, da pristojni nacionalni organ zainteresirane osebe ne obvesti natančno in v celoti o razlogih, na katerih temelji odločba, sprejeta v skladu s členom 27 te direktive, in dokazih v zvezi z njo, omeji na tisto, kar je nujno potrebno, in da jo o bistvu navedenih razlogov vsekakor obvesti na način, ki ustrezno upošteva nujno zaupnost dokazov“. ( 18 )

59.

Potreba po uskladitvi legitimnih preudarkov glede nacionalne varnosti na eni strani in nujnosti, da se zadevni osebi zadostno zagotovi spoštovanje njenih procesnih pravic, kot sta pravica do izjave in načelo kontradiktornosti, na drugi strani se po mojem mnenju ne more spreminjati glede na pravni status osebe, ki se ji očita, da ogroža nacionalno varnost. ( 19 ) Zato Sodišču predlagam, naj razsodi, da je treba tehtanje med takimi zahtevami opraviti v okviru odločbe o odvzemu ali zavrnitvi dodelitve mednarodne zaščite in da mora biti to tehtanje konkretno izraženo tako, da se prosilcu za tako zaščito posredujejo bistveni elementi informacij, ki kažejo na to, da pomeni grožnjo za nacionalno varnost in so torej podlaga za to odločbo.

60.

Ker je namen posredovanja teh bistvenih elementov zadevni osebi omogočiti, da izpodbija razloge, na katerih temelji odločba o odvzemu ali zavrnitvi priznanja mednarodne zaščite, mora biti ta oseba seznanjena z bistvenimi očitanimi dejstvi in ravnanji.

61.

Vendar je treba navesti tudi, da je Sodišče v sodbi z dne 4. junija 2013, ZZ, ( 20 ) poudarilo specifičnost dokazov, katerih zaupnost je morda potrebna. Po mnenju Sodišča lahko „[v] nekaterih primerih […] razkritje teh dokazov namreč neposredno in specifično ogrozi državno varnost, saj lahko ogrozi življenje, zdravje ali svobodo oseb ali razkrije posebne preiskovalne metode, ki jih uporabljajo nacionalni varnostni organi, in tako resno ogrozi ali prepreči prihodnje izpolnjevanje nalog teh organov“. ( 21 )

62.

Naj nazadnje poudarim, da se mi madžarska ureditev vsekakor ne zdi združljiva z obveznostjo zagotavljanja pravice obrambe zadevne osebe, ki izhaja iz člena 23(1), drugi pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32, ker informacij, s katerimi bi se ta oseba lahko seznanila, na podlagi te ureditve ni mogoče uporabiti za njeno obrambo niti v okviru upravnega postopka niti v okviru sodnega postopka.

63.

Glede na te elemente Sodišču predlagam, naj na prvo in drugo vprašanje odgovori, da je treba člen 14(4)(a) in člen 17(1)(d) Direktive 2011/95 ter člen 23(1), drugi pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine ob upoštevanju splošnega načela prava Unije, ki se nanaša na pravico do dobrega upravljanja, razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki po eni strani osebi ali njenemu zastopniku, kadar je proti tej osebi na podlagi okoliščine, da pomeni grožnjo za nacionalno varnost, sprejeta odločba o odvzemu ali zavrnitvi mednarodne zaščite, ne omogoča, vsaj in na sistematičen način, da se seznani z bistvenimi elementi informacij, na katerih temelji takšna odločba, po drugi strani pa navedeni osebi ali njenemu zastopniku nikakor ne omogoča, da bi v upravnem postopku in nato po potrebi v sodnem postopku uporabila te podatke.

64.

Bistveni elementi informacij, ki jih je treba posredovati osebi, ki ji je bila izdana odločba o odvzemu ali zavrnitvi mednarodne zaščite, ker pomeni grožnjo za nacionalno varnost, morajo tej osebi omogočiti, da se seznani z bistvenimi očitanimi dejstvi in ravnanji, pri tem pa je treba ustrezno upoštevati potrebo po zaščiti zaupnosti dokazov.

65.

Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba direktivi 2011/95 in 2013/32 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, na podlagi katere mora organ za presojo zavrniti prošnjo za mednarodno zaščito ali odvzeti predhodno odobreno zaščito, če so posebni organi za nacionalno varnost, za katere ne veljajo pravila, določena s tema direktivama, z neobrazloženim mnenjem ugotovili, da zadevna oseba pomeni grožnjo za nacionalno varnost.

66.

V obravnavani zadevi je iz predstavitve dejanskega stanja razvidno, da je organ za presojo v odločbi odvzel status begunca, do katerega je bil upravičen GM, nato pa mu je zavrnil priznanje subsidiarne zaščite, pri čemer se je oprl na neobrazloženo mnenje organov, ki imajo posebne naloge na področju nacionalne varnosti.

67.

Ker madžarska vlada trdi, da na podlagi členov 72 in 73 PDEU vloga, ki je zaupana takim organom, spada izključno v pristojnosti držav članic, je treba opozoriti, da teh določb ni mogoče razlagati tako, da državam članicam omogočajo, da ne uporabijo določb prava Unije zgolj s sklicevanjem na obveznosti, ki jih imajo za vzdrževanje javnega reda in miru ter zagotavljanje notranje varnosti. ( 22 )

68.

Kot v svojih stališčih priznava tudi madžarska vlada, posebni organi, ki preučujejo tveganja ogrožanja nacionalne varnosti, ne odločajo o vprašanju potrebe po mednarodni zaščiti. Po mnenju te vlade je naloga teh organov ugotoviti, ali prebivanje zadevne osebe pomeni grožnjo za varnost zadevne države. Presoja te okoliščine z vidika meril, ki se uporabljajo na področju priznavanja mednarodne zaščite, in njena uporaba kot dokaz naj bi bili obveznosti, ki ju ima organ, pristojen za priznavanje take zaščite.

69.

Vendar je to priznavanje ločitve pristojnosti organa za presojo in pristojnosti posebnih državnih organov v okviru madžarskega postopka za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite zelo omejeno. Ta organ namreč ne more odstopiti od mnenja posebnih organov glede obstoja grožnje za nacionalno varnost in mora iz tega samodejno izpeljati odvzem ali zavrnitev priznanja mednarodne zaščite. Navedeni organ se v tem položaju ne more seznaniti z informacijami, na katerih temelji to mnenje, in torej lahko svojo odločbo obrazloži samo z navedbo obstoja te grožnje.

70.

Tak postopek je po mojem mnenju v nasprotju z dvema sklopoma pravil iz direktiv 2011/95 in 2013/32. Po eni strani mora imeti organ za presojo možnost neomejene in popolne pristojnosti pri oceni nujnosti priznanja ali odvzema mednarodne zaščite. Po drugi strani, pri čemer sta oba elementa povezana, mora ta organ svojo odločbo obrazložiti z vidika dejstev in s pravnega vidika.

71.

Glede vloge organa za presojo iz člena 4(1) Direktive 2013/32 izhaja, da države članice za vse postopke imenujejo organ za presojo, ki je odgovoren za ustrezno obravnavanje prošenj v skladu s to direktivo. Države članice imajo tudi nekatere obveznosti glede sredstev, ki jih mora imeti na voljo ta organ. Čeprav člen 4(2) navedene direktive določa, da je lahko odgovoren drug organ, je treba ugotoviti, da primeri, navedeni v tej določbi, niso povezani z odločbo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari.

72.

Vloga organa za presojo v zvezi z obravnavanjem prošnje za mednarodno zaščito in odvzemom predhodno odobrene zaščite je izrecno ponovljena večkrat, zlasti v členih 10 in 45 Direktive 2013/32.

73.

Člen 10 te direktive tako določa zahteve za obravnavanje prošenj. Člen 10(2) navedene direktive določa, da „[p]ri obravnavanju prošenj za mednarodno zaščito organ za presojo najprej presodi, ali prosilci izpolnjujejo pogoje za status begunca, in če jih ne, presodi, ali so upravičeni do subsidiarne zaščite“. Člen 10(3) te direktive določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da organ za presojo izdaja odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito na podlagi ustreznega obravnavanja“. Države članice zato zlasti zagotovijo, da „se prošnje obravnavajo in odločbe izdajajo posamično ter na objektiven in nepristranski način“ (člen 10(3)(a)) ter da „se iz različnih virov […] pridobijo točne in ažurne informacije“ (člen 10(3)(b)). To je odraz zahteve iz člena 4(3) Direktive 2011/95, da je treba vsako prošnjo za mednarodno zaščito obravnavati „posebej“, pri čemer je treba med drugim upoštevati individualni položaj in osebne okoliščine vsakega prosilca.

74.

Poleg tega člen 45(1) Direktive 2013/32 v zvezi s postopki za odvzem mednarodne zaščite določa, da morajo države članice zagotoviti, da so, kadar pristojni organ preučuje možnost odvzema mednarodne zaščite državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, tej osebi zagotovljena postopkovna jamstva, in sicer „pisno obvestilo, da pristojni organ ponovno preučuje, ali izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, in o razlogih za takšno preučevanje“ (člen 45(1)(a)) in „možnost, da na osebnem razgovoru […] navede razloge, zakaj ji mednarodna zaščita ne bi smela biti odvzeta“ (člen 45(1)(b)).

75.

Da bi se zagotovila pravica obrambe prosilca za mednarodno zaščito, je treba odločbe pristojnega organa obrazložiti. Taka zahteva je med drugim izražena v členu 11(2) Direktive 2013/32, ki določa, da „[d]ržave članice […] zagotovijo, da odločba o zavrnitvi prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite vsebuje obrazložitev dejanskih in pravnih razlogov zanjo ter pisni pouk o tem, kako je mogoče zavrnilno odločbo izpodbijati“. Enaka zahteva je navedena v členu 45(3) te direktive, ki določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da se odločba pristojnega organa o odvzemu mednarodne zaščite izda v pisni obliki“ ter da „[o]dločba vsebuje obrazložitev dejanskih in pravnih razlogov zanjo“.

76.

Sodišče je že poudarilo pomen vloge, ki jo pravo Unije daje organu za presojo, pri čemer je navedlo, da iz Direktive 2013/32 izhaja, da je obravnava prošnje za mednarodno zaščito, ki jo opravi upravni ali parasodni organ, ki ima posebna sredstva in specializirano osebje na tem področju, ključna faza skupnih postopkov, uvedenih s to direktivo. ( 23 )

77.

Prav tako je Sodišče ugotovilo, da je organ za presojo odgovoren za ustrezno obravnavanje prošenj, na podlagi katerega bo odločil o njih, in da morajo zato presojo dejstev in okoliščin iz člena 4 Direktive 2011/95 pod nadzorom sodišča opraviti ti organi sami, pri čemer ta presoja ne more biti omejena na povzemanje ugotovitev iz izvedenskega mnenja. Iz tega sledi, da ta organ svoje odločbe ne more utemeljiti zgolj z ugotovitvami takega poročila in da ne more, a fortiori, biti vezan na te ugotovitve pri presoji vsakega posamičnega položaja. ( 24 )

78.

Vsebina te presoje je bila pri presoji razlogov za izključitev opredeljena tudi v sodni praksi Sodišča, iz katere med drugim izhaja, da mora organ za presojo za uporabo razloga za izključitev za vsak posamezen primer presoditi natančna dejstva, ki jih pozna, da bi ugotovil, ali obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da za zadevno osebo velja ta razlog za izključitev. ( 25 )

79.

To, da organ za presojo obvezno in samodejno upošteva neobrazložena mnenja, ki jih izdajo posebni organi, po mojem mnenju ni združljivo z zgoraj navedenimi postopkovnimi jamstvi. Ker namreč ta organ po eni strani ni seznanjen z informacijami, niti omejenimi na bistvene elemente, ki potrjujejo obstoj grožnje za nacionalno varnost, in po drugi strani ne more odstopati od teh mnenj, mu je dejansko odvzeta pristojnost, da posamično in v celoti presodi položaj zadevne osebe, da bi ugotovil, ali obstajajo tehtni razlogi za stališče, da ta oseba spada na področje razloga za izključitev.

80.

Posledica te postopkovne sheme je, da organ za presojo sprejme odločbo o odvzemu ali zavrnitvi priznanja mednarodne zaščite, ne da bi lahko svojo odločitev zadostno obrazložil. Zato pride do kršitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki jo morajo imeti prosilci za mednarodno zaščito na podlagi člena 46(1) Direktive 2013/32.

81.

Na podlagi navedenega menim, da je treba člen 4(3), člen 14(4)(a) in člen 17(1)(d) Direktive 2011/95 ter člen 4(1) in (2), člen 10(2) in (3), člen 11(2), člen 45(1) in (3) ter člen 46(1) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine in ob upoštevanju splošnega načela prava Unije, ki se nanaša na pravico do dobrega upravljanja, razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, na podlagi katere mora organ za presojo zavrniti prošnjo za mednarodno zaščito ali odvzeti predhodno odobreno zaščito, če so organi, ki imajo posebne naloge na področju nacionalne varnosti in za katere ne veljajo pravila, določena s tema direktivama, z neobrazloženim mnenjem ugotovili, da zadevna oseba pomeni grožnjo za nacionalno varnost.

82.

Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 17(1)(b) Direktive 2011/95 razlagati tako, da nasprotuje temu, da bi bil prosilec izključen iz pravice do subsidiarne zaščite na podlagi kazenske obsodbe, za katero so organi, ki so prej odločali o priznanju mednarodne zaščite tej osebi, že vedeli.

83.

Naj spomnim, da je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da se je pristojni organ pri zavrnitvi priznanja subsidiarne zaščite GM oprl na kazensko obsodbo, ki je bila zoper to osebo izrečena 6. junija 2002 in je postala pravnomočna pred 18 leti, in sicer za kaznivo dejanje, ki je bilo opredeljeno kot „hudo“. Naložena kazen je bila leta 2004 odslužena.

84.

Člen 17(1)(b) Direktive 2011/95 določa, da državljan tretje države ne more biti upravičen do subsidiarne zaščite, če obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da je storil hudo kaznivo dejanje.

85.

Sodišče je že navedlo, da je področje uporabe razloga za izključitev iz te določbe širše kot področje uporabe razloga za izključitev iz statusa begunca iz člena 12(2)(b) te direktive. ( 26 ) Medtem ko se razlog za izključitev iz statusa begunca iz zadnjenavedene določbe nanaša na hudo nepolitično kaznivo dejanje, storjeno zunaj države sprejemnice, preden je ta zadevno osebo sprejela kot begunca, se namreč razlog za izključitev iz subsidiarne zaščite iz člena 17(1)(b) navedene direktive bolj na splošno nanaša na hudo kaznivo dejanje in torej ni omejeno geografsko, časovno ali glede na naravo zadevnih kaznivih dejanj. ( 27 )

86.

Res je, da ta določba določa razlog za izključitev, ki pomeni izjemo od splošnega pravila iz člena 18 Direktive 2011/95, zato jo je treba razlagati ozko. ( 28 ) Vendar niti iz besedila navedene določbe niti iz namena tega razloga za izključitev iz subsidiarne zaščite ( 29 ) ni mogoče sklepati na omejitve glede obdobja, v katerem bi moralo biti storjeno hudo kaznivo dejanje, na katero se ta določba nanaša.

87.

Splošneje, niti iz Direktive 2011/95 niti iz Direktive 2013/32 ne izhaja, da bi bili pristojni organi po odvzemu statusa begunca vezani na presoje, ki bi bile predhodno opravljene glede uporabe razlogov za izključitev v prvotnem postopku obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito.

88.

Zato menim, da ni z ničimer izključeno, da lahko organ za presojo pri svoji presoji prošnje za subsidiarno zaščito po potrebi upošteva nove informacije v zvezi s razlogom za izključitev iz člena 17(1)(b) Direktive 2011/95, čeprav so organi, ki so pred tem odločili o priznanju mednarodne zaščite, bili s tem razlogom za izključitev že seznanjeni.

89.

Naj še pojasnim, da je iz sodne prakse Sodišča mogoče sklepati, da je tako kot merilo kazni, ki je predpisana v kazenski zakonodaji zadevne države članice, ( 30 ) merilo izrečene kazni zagotovo posebej pomembno za presojo teže kaznivega dejanja, ki upravičuje izključitev iz subsidiarne zaščite na podlagi člena 17(1)(b) Direktive 2011/95. Ob tem naj spomnim, da iz iste sodne prakse izhaja, da lahko pristojni organ razlog za izključitev iz te določbe, ki se nanaša na storitev „hudega kaznivega dejanja“ prosilca za mednarodno zaščito, uporabi šele po tem, ko je za vsak posamezen primer presodil natančna dejstva, ki jih pozna, da bi ugotovil, ali obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da dejanja zadevne osebe, ki izpolnjuje merila za pridobitev zaprošenega statusa, spadajo pod ta razlog za izključitev, pri čemer je treba za presojo teže zadevnega kaznivega dejanja celovito preučiti vse okoliščine posameznega primera. ( 31 )

90.

Glede na vse zgornje preudarke predlagam, naj se na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska), odgovori: