1.

Republika Poljska s to tožbo, ( 2 ) vloženo na podlagi člena 263 PDEU, Sodišču predlaga, naj Uredbo (EU, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) razglasi za nično.

2.

V tožbi, katere ustavnega pomena ni mogoče zanikati, se izpostavlja dvom, ali je bila Uredba 2020/2092, s katero je vzpostavljen mehanizem zaščite proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države držav članic, povezanimi z izvrševanjem proračuna, sprejeta na ustrezni pravni podlagi in ali je združljiva z več določbami primarnega prava, zlasti s členom 7 PEU.

3.

Sodišče je odločilo, da zadevo dodeli občni seji, ki je pristojna za odločanje o zadevah, ki so „izjemno pomembne“ (člen 16 Statuta Sodišča).

4.

Napotujem na prepis pravil Pogodb in sekundarne zakonodaje Unije, ki sem ga predstavil v sklepnih predlogih v zadevi C‑156/21.

5.

Republika Poljska Sodišču predlaga, naj:

6.

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne in Republiki Poljski naloži plačilo stroškov.

7.

Parlament je 12. maja 2021 predlagal, naj se o zadevi odloči na podlagi člena 133 Poslovnika Sodišča (hitri postopek), čemur je predsednik Sodišča 9. junija 2021 ugodil.

8.

Svet je 12. maja 2021 v skladu s členom 151(1) Poslovnika Sodišču predlagal, naj ne upošteva nekaterih odlomkov tožbe Poljske, ker se v njih navajajo ali ker vsebujejo sklicevanja na neobjavljeno mnenje pravne službe Sveta. Sodišče je 29. junija 2021 na podlagi odstavka 5 navedenega člena odločilo, da bo o tem vprašanju tudi vsebinsko presojalo v sodbi.

9.

Na obravnavi, ki je potekala pred občno sejo Sodišča 11. in 12. oktobra 2021, so bili Republika Poljska, Evropski parlament in Svet ter Evropska komisija, vlade Kraljevine Belgije, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Madžarske, Irske, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske in Kraljevine Švedske.

10.

V teh sklepnih predlogih bom uporabil enak vrstni red kot v zadevi C‑156/21. Najprej bom obravnaval procesno vprašanje, ki ga je sprožil Svet. Nato bom predstavil pravni okvir, v katerega spadata priprava in sprejetje Uredbe 2020/2092. Nazadnje bom obravnaval enajst razlogov za razglasitev ničnosti, na podlagi katerih je Republika Poljska predlagala razglasitev ničnosti Uredbe 2020/2092.

11.

Da bi se izognil ponavljanju, se bom povsod, kjer je to mogoče, skliceval na sklepne predloge v zadevi C‑156/21 (katere vložitev je časovno predhodna). V teh sklepnih predlogih se bom torej lotil le vprašanj, ki v navedenih sklepnih predlogih niso bila obravnavana.

12.

Svet poziva Sodišče, naj „ne upošteva odlomkov tožbe in njenih prilog, v katerih se sklicuje na, povzema vsebina ali odraža analiza, podana v mnenju pravne službe Sveta (dokument Sveta 13593/18) z dne 25. oktobra 2018, zlasti odlomkov [v točkah 53, 75, 126, 133 in 139]“.

13.

Poljska vlada Sodišču predlaga, naj zavrne predlog Sveta, ker njegove trditve niso temeljene in jih ni mogoče sprejeti.

14.

V sklepnih predlogih v zadevi C‑156/2021 sem pojasnil, zakaj po analizi: (a) pravil glede dostopa in sklicevanja na dokumente institucij pred sodiščem; (b) sodne prakse v zvezi z dostopom do mnenj pravnih služb institucij in sklicevanjem nanje pred sodišči, in (c) uporabe teh pravil in sodne prakse za navedeni spor predlagam zavrnitev postopkovnega predloga Sveta, ki je enak predlogu v tej zadevi.

15.

Iz istih razlogov Sodišču predlagam, naj tudi v tej zadevi zavrne postopkovni predlog Sveta.

16.

Napotujem na argumente, predstavljene v sklepnih predlogih v zadevi C‑156/21 v zvezi z zakonodajnim postopkom za sprejetje Uredbe 2020/2092 in v zvezi z mehanizmi finančne pogojenosti, ki obstajajo v pravu Unije.

17.

Poljska vlada trdi, da z uredbo, sprejeto na podlagi člena 322(1)(a) PDEU, ni mogoče opredeliti niti pojma pravne države niti konstitutivnih elementov kršitev slednje. Prav tako naj ne bi mogla Komisiji in Svetu dovoliti, da pri uporabi navedene uredbe opredelita zahteve, povezane z načeli pravne države. Nazadnje, zakonodajalec Svetu ni mogel dovoliti, da se opre na ugotovitve Komisije glede kršitve navedenih načel zaradi sprejetja ukrepov za zaščito proračuna Unije zoper državo članico.

18.

Poljska vlada trdi, da Uredba 2020/2092 omogoča naložitev sankcij državam članicam zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jim jih nalagata Pogodbi. Uredba 2020/2092 naj torej ne bi izpolnjevala zahtev, ki jih mora izpolnjevati mehanizem finančne pogojenosti. Njena pravna podlaga tako ne more biti člen 322(1)(a) PDEU, ki institucijam Unije dodeljuje strogo proračunske naloge.

19.

Na podlagi analize teh trditev v ustreznih točkah sklepnih predlogov v zadevi C‑156/21 predlagam zavrnitev prvega tožbenega razloga.

20.

Poljska vlada trdi, da če bi Sodišče sprejelo, da je Unija pristojna za sprejetje Uredbe 2020/2092, bi morala biti njena pravna podlaga člen 311, tretji odstavek, PDEU ali, če to ni mogoče, člen 312(2) PDEU, in ne člen 322(1)(a) PDEU.

21.

Poljska vlada meni, da se Uredba 2020/2092 nanaša na in je povezana z novim proračunskim ciklom, vsemi finančnimi obveznostmi, sprejetimi za večletni finančni okvir (v nadaljevanju: VFO) ( 4 ) ter instrumentom za okrevanje Evropske unije Next Generation EU, ( 5 ) kot naj bi bilo razvidno iz postopka njene priprave.

22.

Člen 322(1)(a) PDEU naj ne bi zagotavljal ustreznega pravnega kritja za Uredbo 2020/2092, saj naj bi omogočal le sprejetje aktov za izvrševanje letnega proračuna Unije.

23.

Uporaba navedene napačne pravne podlage naj bi pripeljala do uporabe neustreznega (rednega) zakonodajnega postopka in do nepravilnega sistema glasovanja (s kvalificirano večino). To je bistvena kršitev postopka, ker člen 311, tretji odstavek, PDEU in člen 312(2) PDEU določata uporabo posebnega zakonodajnega postopka in odločanje s soglasjem.

24.

Parlament in Svet tem trditvam nasprotujeta. ( 6 )

25.

Uredba 2020/2092 vzpostavlja stalni mehanizem finančne pogojenosti, ki ni vezan na noben letni proračun ali na posamezen VFO.

26.

Pravila za izvrševanje proračuna, katerih sprejetje je dovoljeno s členom 322(1)(a) PDEU, se uporabljajo tako za večletne finančne okvire (in za instrument Next Generation EU) kot za letne proračune. Člen 310 PDEU določa načelo enoletnosti, kar pomeni, da se prihodki in odhodki, določeni v večletnih finančnih okvirih, razdelijo in izplačajo vsako leto iz posameznega proračuna.

27.

Prvi od členov, na katera se sklicuje poljska vlada, (člen 311, tretji odstavek, PDEU) določa, da „Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme sklep, ki določa sistem virov lastnih sredstev Unije. V ta namen lahko uvede tudi nove kategorije virov lastnih sredstev ali odpravi obstoječe. Ta sklep ne začne veljati, dokler ga države članice ne potrdijo v skladu s svojimi ustavnimi pravili.“

28.

Uredba 2020/2092 pa ne določa nobenega novega lastnega sredstva niti ne odpravlja nobeno od obstoječih ter ne ureja načina zbiranja lastnih sredstev niti povezave med njimi. Namenjena je predvsem za uporabo v zvezi z odhodki Unije, in ne toliko za njene prihodke. Zato člen 311, tretji odstavek, PDEU ne more biti ustrezna pravna podlaga za njeno sprejetje.

29.

Enako velja za drugi člen, ki naj bi bil kršen (člen 312(2) PDEU), v skladu s katerim „Svet po posebnem zakonodajnem postopku sprejme uredbo o določitvi večletnega finančnega okvira. Svet odloča soglasno po odobritvi Evropskega parlamenta, ki jo ta sprejme z večino svojih članov […]“.

30.

Večletni finančni okvir se določi za najmanj pet let, njegov namen je v tem obdobju zagotoviti urejeno upravljanje odhodkov in na tej podlagi določa zneske letnih zgornjih mej proračunskih sredstev za prevzem obveznosti po vrstah odhodkov in letno zgornjo mejo proračunskih sredstev za plačila.

31.

Nasprotno pa Uredba 2020/2092 ne vsebuje nobenega načrtovanja glede obveznosti in plačil Unije v nekem obdobju (ostaja v veljavi, dokler ni razveljavljena) in je ni mogoče opredeliti kot ustrezen mehanizem za nemoten potek letnega proračunskega postopka v smislu člena 312(3) PDEU.

32.

V zvezi z okoliščino, da je bila Uredba 2020/2092 sprejeta vzporedno s pogajanji o VFO 2021–2027 in o instrumentu Next Generation EU (ali da ima politično povezavo z njima), navedeni časovni dejavnik ne vpliva niti na izbiro pravne podlage niti na nadzor njene zakonitosti.

33.

V navedenih okoliščinah je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.

34.

Poljska vlada podredno (če bi Sodišče priznalo pristojnost zakonodajalca Unije za njeno sprejetje) navaja, da je bila Uredba 2020/2092 sprejeta v nasprotju s Protokolom št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.

35.

Po mnenju poljske vlade naj izvrševanje proračuna Unije ne bi spadalo med izključne pristojnosti, navedene v členu 3(1) PDEU, temveč naj bi spadalo med deljene pristojnosti iz člena 4(1) PDEU, čeprav ni navedeno na seznamu zadnjenavedenih.

36.

To trditev naj bi potrjeval člen 325(1) PDEU, v skladu s katerim „Unija in države članice preprečujejo goljufije in vsa druga nezakonita dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije, z ukrepi, sprejetimi v skladu s tem členom […]“.

37.

Poljska vlada se sklicuje na osnutek Komisije o (prihodnji) Uredbi 2020/2092 ( 7 ) in trdi, da so bili kršeni členi 4, prvi odstavek, 6, prvi odstavek, in 7, prvi odstavek, Protokola št. 2, ker ta predlog ni bil posredovan nacionalnim parlamentom, da bi se preverila njegova skladnost z načelom subsidiarnosti.

38.

Navedena opustitev naj bi pomenila bistveno kršitev postopka, katere posledica je razglasitev ničnosti Uredbe 2020/2092. Tako naj bi Sodišče razsodilo zaradi neizpolnitve obveznosti posvetovanja z Evropskim parlamentom v okviru zakonodajnega postopka.

39.

Svet in Evropski parlament tem trditvam nasprotujeta.

40.

Proračun omogoča Uniji, da izvaja svoje politike in zagotavlja delovanje svojih institucij, agencij in organov. Zanj ne velja vertikalna razdelitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami (členi od 3 PDEU do 6 PDEU), saj ustreza notranji pristojnosti v zvezi z delovanjem Unije in njenih institucij, podobno kot pristojnosti, ki jo imajo slednje za sprejetje poslovnikov, jezikovne ureditve ali kadrovskih predpisov za svoje uradnike in uslužbence. Izvrševanje proračuna Unije torej ni področje, za katero velja načelo dodelitve pristojnosti, ampak je pristojnost, ki pripada izključno Uniji.

41.

Teh trditev ne izpodbije člen 317 PDEU, ki Komisiji nalaga, da na lastno odgovornost izvršuje proračun „v sodelovanju z državami članicami v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 322 [PDEU]“.

42.

Mogoče je torej sodelovanje držav članic pri upravljanju proračuna Unije na podlagi prenosa pooblastil in pod nadzorom Komisije. To izhaja iz ureditve „deljenega upravljanja“ v skladu s členom 63 finančne uredbe. ( 8 ) ( 9 ) Vendar navedeno deljeno upravljanje med Unijo in njenimi državami članicami ne pomeni, da lahko te sprejmejo pravila, ki urejajo proračun Unije. ( 10 ) Izvrševanje proračuna Unije je v njeni izključni pristojnosti in ga Unija lahko prenese na države članice, kadar meni, da je deljeno upravljanje najboljši način njegovega izvrševanja v praksi. Logično je, da Komisija pri deljenem upravljanju ohranja nadzor nad ukrepi državnih organov.

43.

Na člen 325 PDEU, ki je v poglavju, ki se nanaša na „boj proti goljufijam“, se tudi ni mogoče sklicevati za dodelitev pristojnosti državam članicam v zvezi z mehanizmom finančne pogojenosti, vezanim na izvrševanje proračuna Unije.

44.

Z vzpostavitvijo navedenega mehanizma Uredba 2020/2092 nima neposrednega namena boja proti goljufijam. Poleg tega ta mehanizem finančne pogojenosti deluje le za države članice, in ne za zasebne subjekte, na katere se nanašajo člen 325 PDEU in pravila sekundarne zakonodaje, s katerimi se izvaja.

45.

Glede na to premiso in ker se načelo subsidiarnosti uporablja za področja, za katera velja deljena pristojnost med državami članicami in Unijo (člen 5(3) PEU), se to načelo ne uporablja za izvrševanje proračuna Unije. Vendar tudi če ne bi bilo tako in bi se navedeno načelo uporabljalo, menim, da ni prišlo do bistvene kršitve postopka, na katero se sklicuje poljska vlada.

46.

V zvezi z domnevno kršitvijo členov 4, prvi odstavek, 6, prvi odstavek, in 7, prvi odstavek, Protokola št. 2 opozarjam, da uredbe, kot tudi druge normativne akte, sprejemajo institucije Unije, kot to določa člen 288, prvi odstavek, PDEU. Če institucija Unije ne sodeluje pri njenem sprejetju, kadar pravilo iz Pogodb to določa kot zavezujoče, je logično, da se ta kršitev postopka opredeli kot bistvena in povzroči razveljavitvene učinke. ( 11 )

47.

Naloge nacionalnih parlamentov pa so omejene na naloge iz člena 12 PEU, ki glede obravnavane zadeve vključujejo to, da so obveščeni in da se jim predložijo osnutki zakonodajnih aktov Unije (točka (a)) ter da skrbijo za spoštovanje načela subsidiarnosti v skladu s postopki iz Protokola št. 2 (točka (b)). V skladu s členom 7 Protokola št. 2 njihovo posredovanje ne preprečuje sprejetja normativnega akta, ampak Komisijo zavezuje, da ponovno preuči predlog, da ga umakne, spremeni ali ohrani.

48.

Kršitev postopka, ki jo poljska vlada očita, naj bi Komisija storila, ker ni izpolnila svoje obveznosti posredovanja osnutka zakonodajnega akta nacionalnim parlamentom, kot je določeno v členu 4, prvi odstavek, Protokola št. 2.

49.

Iz navedene prvotne kršitve naj bi izhajala kršitev člena 6, prvi odstavek, Protokola št. 2 (možnost nacionalnega parlamenta, da pošlje obrazloženo mnenje „z razlogi, zakaj meni, da zadevni osnutek ni v skladu z načelom subsidiarnosti“) in člena 7(1) tega protokola (institucije Unije, „če osnutek zakonodajnega akta izhaja od njih, upoštevajo obrazložena mnenja nacionalnih parlamentov“).

50.

Vendar je treba spomniti, da:

51.

Izrecno priznanje poljske vlade, da je bil osnutek Komisije poslan nacionalnim parlamentom, ( 14 ) tej vladi ne preprečuje, da bi trdila, da bi Komisija morala opraviti drugo posredovanje, ker se je navedeni osnutek med zakonodajnim postopkom bistveno spremenil.

52.

Poljska vlada se v podporo svoji trditvi sklicuje na sodno prakso Sodišča, ( 15 ) v skladu s katero „obveznost posvetovanja [z] [Evropskim] Parlamentom v postopku odločanja v primerih, ki so določeni s Pogodbo, zajema zahtevo po ponovnem posvetovanju vsakič, ko je dokončno sprejeto besedilo kot celota v svojem bistvu drugačno od tistega, v zvezi s katerim je že bilo opravljeno posvetovanje s Parlamentom“.

53.

Vendar se navedena sodna praksa v obravnavanem primeru ne uporabi, ker Protokol št. 2 ne določa drugih (ali naknadnih) posredovanj osnutkov zakonodajnih aktov nacionalnim parlamentom, če se v okviru postopka v Svetu in Parlamentu spremeni njihova vsebina. V primeru Uredbe 2020/2092 Komisija ni spremenila prvotnega predloga, ampak sta ga Svet in Parlament spreminjala, dokler nista oblikovala končnega besedila, ki je bilo sprejeto.

54.

Glede na zgoraj navedeno je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.

55.

Poljska vlada v bistvenem trdi, da v obrazložitvi uredbe iz predloga Komisije ni bila spoštovana obveznost iz člena 296, drugi odstavek, PDEU, kot jo razlaga Sodišče.

56.

Natančneje, dodaja, da navedeni predlog naj ne bi utemeljeval niti potrebe po sprejetju Uredbe 2020/2092 niti izbire člena 322(1)(a) PDEU kot pravne podlage.

57.

Parlament in Svet tem trditvam nasprotujeta.

58.

Prvič, ta tožbeni razlog je brezpredmeten, ker se nanaša le na prvotni predlog Komisije, in ne na končno besedilo Uredbe 2020/2092. Izpodbija se namreč ta zakonodajni akt in ne navedeni predlog.

59.

Čeprav se lahko zaradi analize obrazložitve akta Unije tehta več besedil, obravnavanih v okviru zakonodajnega postopka za sprejetje tega akta, šteje le tista obrazložitev, ki jo vsebuje normativni akt, kot je bil sprejet in objavljen. Logično je, da je obrazložitev navedenega akta tista v uvodnih izjavah, navedenih v njegovi preambuli.

60.

Drugič, po mnenju Sodišča mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296, drugi odstavek, PDEU, ( 16 ) prilagojena naravi akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je ta akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvede nadzor. ( 17 )

61.

V obravnavani zadevi pa je zakonodajalec Unije v okviru devetindvajsetih uvodnih izjav iz preambule zadostno utemeljil sprejetje Uredbe 2020/2092. Prvo sklicevanje v tej preambuli se konkretno nanaša na člen 322(1)(a) PDEU.

62.

V navedenih uvodnih izjavah so navedeni razlogi, ki so vodili k uvedbi mehanizma finančne pogojenosti za zaščito proračuna Unije v primeru morebitne kršitve načel pravne države držav članic.

63.

Povezava „med spoštovanjem pravne države in učinkovitim izvrševanjem proračuna Unije v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja“ je kot ključni element Uredbe 2020/2092 konkretno opredeljena v njeni uvodni izjavi 13.

64.

Zato je treba četrti tožbeni razlog zavrniti.

65.

Poljska vlada meni, da Uredba 2020/2092 uvaja nov mehanizem, ki ga Pogodbi ne predvidevata, za nadzor nad tem, ali države članice spoštujejo načela pravne države. Ima torej enak učinek kot sprememba Pogodb, ki je ni mogoče izvesti zgolj z aktom sekundarnega prava.

66.

Poleg tega Uredba 2020/2092, ker njen cilj sovpada s ciljem postopka iz člena 7 PEU, obide uporabo tega člena, za katerega veljajo strožji pogoji, ki državam članicam zagotavljajo več jamstev.

67.

Na podlagi preučitve teh trditev v ustreznih točkah sklepnih predlogov v zadevi C‑156/21 predlagam zavrnitev petega tožbenega razloga.

68.

Poljska vlada meni, da sprejetje Uredbe 2020/2092 de facto pomeni kršitev člena 269, prvi odstavek, PDEU, ker razširja pristojnost Sodišča (ki jo ta člen omejuje na nadzor v zvezi s postopkovnimi določbami) na vsakršno kršitev načel pravne države, katere obseg je prav tako brez vsakršne podlage opredeljen v Uredbi 2020/2092.

69.

Na podlagi preučitve teh trditev v ustreznih točkah sklepnih predlogov v zadevi C‑156/21 predlagam zavrnitev šestega tožbenega razloga.

70.

Poljska vlada meni, da naj bi zakonodajalec Unije z uvedbo mehanizma pogojenosti, povezanega s spoštovanjem načel pravne države, v Uredbi 2020/2092:

71.

Parlament in Svet tem trditvam nasprotujeta.

72.

Glede domnevne kršitve načela dodelitve pristojnosti (člena 4(1) PEU in 5(2) PEU), ponavljam, da je ni, ker ima Unija v členu 322(1(a) PDEU pravno podlago za sprejetje Uredbe 2020/2092. Napotujem na preučitev, opravljeno v sklepnih predlogih v zadevi C‑156/21.

73.

Poljska vlada v zvezi s členom 4(2) PEU v tem tožbenem razlogu ( 18 ) ne zatrjuje kršitve njegovega prvega stavka (in sicer v zvezi z nacionalno identiteto), ( 19 ) ampak izključno drugega, ki se nanaša na spoštovanje temeljnih državnih funkcij. ( 20 )

74.

V nasprotju s tem, kar trdi poljska vlada, Uredba 2020/2092 Komisiji ne daje nadzora nad pomembnimi področji za suverenost držav članic, kot so njihova ozemeljska celovitost, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti.

75.

Res je, da se mehanizem Uredbe 2020/2092 lahko uporablja v povezavi z dejavnostjo nekaterih nacionalnih organov (kot so organi, zadolženi za finančni nadzor in za oddajo javnih naročil; preiskovalne službe; državno tožilstvo in sodišča), vendar le, če vpliva na izvrševanje proračuna Unije ali vpliva na njene finančne interese.

76.

Člen 4(2), drugi stavek, PEU državam članicam ne dovoljuje, da bi odstopile od obveznosti, ki jim jih nalaga pravo Unije, na področjih, ki spadajo v nacionalno pristojnost in so povezana z izvajanjem temeljnih državnih funkcij.

77.

Sodišče je to potrdilo na tako občutljivih področjih, kot so notranja in zunanja varnost, ( 21 ) organizacija nacionalnih sodišč ( 22 ) in celo organizacija oboroženih sil, ( 23 ) kadar gre za stvarna področja, ki jih ureja pravo Unije. „Potrebno spoštovanje“ prava Unije pomeni, da ravnanja državnih organov na navedenih področjih niso izvzeta iz aktov institucij Unije, kadar zadnjenavedene zakonito izvajajo svoje pristojnosti.

78.

Res je, kot trdi Republika Poljska, da ureditev organizacije in delovanja državnih institucij, opredeljenih z Uredbo 2020/2092 (med drugim preiskovalnih služb, državnega tožilstva ali sodišč) spada v nacionalno pristojnost na podlagi člena 4(2), drugi stavek, PEU.

79.

Vendar pa Uredba 2020/2092 državam članicam ne nalaga nobene nove obveznosti glede organizacije in delovanja navedenih državnih organov, ki bi lahko vplivala na izvajanje njihovih bistvenih funkcij. Dolžnost navedenih in vseh drugih organov, da ravnajo v skladu z načeli pravne države kot skupne vrednote vseh držav članic, je, jasno, obstajala že pred sprejetjem Uredbe 2020/2092 in izhaja neposredno iz Pogodb.

80.

Ker lahko na upravljanje proračuna Unije in zaščito njenih finančnih interesov vplivajo ravnanja navedenih organov, ki kršijo načela pravne države, popravni ukrepi, ki so dovoljeni z Uredbo 2020/2092, ustrezajo izvajanju lastne pristojnosti Unije.

81.

Poljska vlada v okviru tega tožbenega razloga dejansko ponavlja trditve, podobne tistim, ki jih je navedla v drugih sporih (bodisi neposrednih tožbah sredstva bodisi predlogih za sprejetje predhodne odločbe) v zvezi z neupoštevnostjo člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in člena 47 Listine zaradi izpodbijanja predpisov Republike Poljske o statusu nacionalnih sodnikov ali njenih sodišč. Sodišče je zavrnilo navedene trditve, s katerimi se je v svojo korist sklicevala med drugim na člen 4 PEU, člen 5(1) in (2) PEU ter člen 13(2) PEU. ( 24 )

82.

Glede na zgoraj navedene preudarke je treba sedmi tožbeni razlog zavrniti.

83.

Poljska vlada trdi, da Uredba 2020/2092 ne le, da ne spoštuje načela enakosti med državami članicami, temveč da prispeva k nadaljnjim kršitvam tega načela.

84.

Meni, da Uredba 2020/2092 ne zagotavlja, da pred ugotovitvijo kršitve načel pravne države pride do „temeljite kvalitativne ocene“ Komisije, ki bi jo bilo mogoče opredeliti kot objektivno, nepristransko in pravično.

85.

Poleg tega naj bi postopek sprejemanja ukrepov za zaščito proračuna Unije neposredno in nedvoumno diskriminiral male in srednje velike države članice v primerjavi z velikimi, saj Svet svoje odločitve sprejme s kvalificirano večino v skladu s sistemom, v katerem imajo glasovi zadnjenavedenih držav „nesorazmerno težo“.

86.

Parlament in Svet tem trditvam nasprotujeta.

87.

Pri predstavitvi tega tožbenega razloga se mešajo raznovrstna vprašanja, ki niso vsa povezana s tem, kar bi, teoretično, moralo biti njihov edini cilj (in sicer kršitev načela enake obravnave).

88.

Poljska vlada, če prav razumem njene trditve, na prvem mestu trdi, da Komisija ne more opraviti objektivne, nepristranske in pravične ocene, ker so eden od elementov, ki jih je treba pretehtati, poročila Beneške komisije, ( 25 ) posvetovalnega organa, ki je ob neki priložnosti ( 26 ) pri presoji združljivosti imenovanja sodnikov z zahtevami pravne države razlikoval med starimi in novimi demokracijami.

89.

V skladu z uvodno izjavo 16 Uredbe 2020/2092 Komisija pretehta „informacije iz razpoložljivih virov in priznanih institucij“. Med temi viri in institucijami so, med drugim, organi Sveta Evrope, kot sta Skupina držav proti korupciji (GRECO) in Beneška komisija.

90.

Vendar je v isti uvodni izjavi potrjeno, da mora Komisija opraviti temeljito, „objektivno, nepristransko in pravično […]“ oceno. Komisija pri svoji oceni ni vezana na dokumente Beneške komisije in ji jih ne bi bilo treba upoštevati, če bi to povzročilo neenako obravnavo držav članic pri uporabi Uredbe 2020/2092. ( 27 )

91.

Poleg tega je v uvodni izjavi 26 Uredbe 2020/2092 navedeno: „[p]ostopek za sprejetje in odpravo ukrepov bi moral biti skladen z načeli objektivnosti, nediskriminacije in enake obravnave držav članic ter bi moral potekati v skladu z nepristranskim pristopom, ki temelji na dokazih“.

92.

V zvezi s tem se mi zdi logično, da lahko Komisija informacije zbere iz vseh razpoložljivih virov, kot je navedeno v členu 6(3) Uredbe 2020/2092. Če država kršiteljica meni, da navedene informacije niso točne, ima na voljo dva kroga posvetovanj, v katerih jih lahko prereka pred Komisijo, preden ta Svetu predlaga ukrepe.

93.

Drugič, na podlagi trditev poljske vlade v zvezi s kršitvijo načela enakosti držav članic ni mogoče natančno ugotoviti, zakaj naj bi Uredba 2020/2092 diskriminirala ene v razmerju do drugih. Člen 6(6) in (9) navedene uredbe jim vsem brez razlikovanja daje možnost, da Komisiji predložijo pripombe o oceni, ki jo je opravila, in o ukrepih, ki jih predlaga Svetu.

94.

Zdi se, da poljska vlada izpostavlja diskriminatorni element v okoliščini, da male in srednje velike države članice v Svetu nimajo „teže pri sprejemanju ali zavračanju odločitev“, ki pripada velikim državam na podlagi sistema izračuna za doseganje kvalificirane večine. ( 28 )

95.

Navedeni očitek se logično ne more nanašati na sam sistem glasovanja, ki je določen s Pogodbama in ga Sodišče ne more razveljaviti. Če prav razumem stališče poljske vlade, graja uporabo navedenega sistema glasovanja s kvalificirano večino Sveta za sprejetje odločitev zaradi izvajanja Uredbe 2020/2092 (člen 6(10) in (11)).

96.

Kot pa opozarja Svet, v skladu s členom 16(3) PEU „Svet odloča s kvalificirano večino, če Pogodbi ne določata drugače“. Ne poznam nobenega pravila primarnega prava Unije, ki bi v obravnavanem primeru pripeljalo do drugačnega rezultata.

97.

Glede ostalih trditev, ki jih poljska vlada v okviru tega tožbenega razloga ponavlja v zvezi s kaznovalno naravo ukrepov iz Uredbe 2020/2092, ki naj ne bi bili namenjeni zaščiti proračuna Unije, ampak neposredno pravne države, napotujem na sklepne predloge v zadevi C‑156/21, v katerih pojasnjujem, zakaj se z navedenimi trditvami ne strinjam.

98.

Glede na zgoraj navedene preudarke je treba osmi tožbeni razlog zavrniti.

99.

Poljska vlada trdi, da Uredba 2020/2092, zlasti njen člen 3 in člen 4(2), ne izpolnjujeta zahtev po jasnosti in natančnosti, ki sta neločljiv del načela pravne varnosti.

100.

Znova predlagam zavrnitev tega tožbenega razloga na podlagi analize teh trditev v ustreznih točkah sklepnih predlogov v zadevi C‑156/21.

101.

Poljska vlada meni, da Uredba 2020/2092 krši načelo sorazmernosti iz člena 5(4) PEU, ker ne utemeljuje povezave med zaščito proračuna Unije in kršitvami načel pravne države.

102.

Zakonodajalec naj ne bi dokazal dodane vrednosti mehanizma, uvedenega z Uredbo 2020/2092, v primerjavi s finančnimi pravili Unije, ki že obstajajo.

103.

Poljska vlada meni, da „v praksi ne bo mogoče“ spoštovati sorazmernosti v zvezi z ukrepi, predpisanimi v Uredbi 2020/2092, glede na elemente, ki jih slednja vsebuje za njihovo sprejetje.

104.

Parlament in Svet tem trditvam nasprotujeta.

105.

V skladu s členom 5(4) PEU „[u]krepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb“.

106.

V skladu s pristopom Parlamenta in Sveta menim, da Uredba 2020/2092 ne krši te določbe, torej ne posega v načelo sorazmernosti. ( 29 ) To pa zaradi več razlogov.

107.

Prvič, zakonodajalec ima pri izvajanju svojih pristojnosti široko polje proste presoje, ( 30 ) in ne menim, da je Uredba 2020/2092 očitno neprimeren predpis za uresničitev cilja, ki ga zasleduje, in sicer vzpostavitve mehanizma finančne pogojenosti, s katerim se želi zoperstaviti kršitvami načel pravne države, ki so neposredno povezane z izvrševanjem proračuna Unije.

108.

Drugič, zakonodajalec Unije je po mojem mnenju zadostno utemeljil potrebo po Uredbi 2020/2092 in dodano vrednost, ki jo ima glede na obstoječe finančne predpise Unije. Izhajam iz premise, da je povezava med zaščito proračuna Unije in kršitvami načel pravne države izkazana, kot pojasnjujem v drugih odlomkih teh sklepnih predlogov in v sklepnih predlogih v zadevi C‑156/21.

109.

Razlaga te dodane vrednosti je podana v uvodni izjavi 17 Uredbe 2020/2092, v kateri je navedeno, da so ukrepi iz te uredbe „potrebni zlasti v primerih, ko drugi postopki, določeni v zakonodaji Unije, ne bi omogočali učinkovitejše zaščite proračuna Unije“.

110.

Postopek iz Uredbe 2020/2092, ki se uporablja v primeru kršitve načel pravne države, ki vplivajo na izvrševanje proračuna, je torej dodaten glede na prejšnje finančne predpise Unije, ki določajo mehanizme pogojenosti, povezane z obveznostmi, določenimi v programih prenosa sredstev v države članice.

111.

Novost Uredbe 2020/2092 in njenega horizontalnega značaja glede na prejšnje predpise je, da dopušča upoštevanje kršitev načel pravne države, ki dovolj neposredno vplivajo na izvrševanje proračuna Unije, če ta vpliv izhaja iz ravnanj nacionalnih organov.

112.

Navedena ravnanja, ki so v nasprotju z načeli pravne države, bi lahko vplivala na dobro upravljanje proračuna Unije, prej obstoječi finančni predpisi pa niso posebej določali mehanizmov odziva, ki bi bili enako intenzivni kot Uredba 2020/2092.

113.

Uredba 2020/2092 torej spoštuje načelo sorazmernosti, ker je za zakonodajalca mehanizem pogojenosti, ki ga uvaja, mogoče uporabiti, „razen če […] bi lahko z drugimi postopki […]učinkoviteje zaščitila proračun Unije“ (člen 6(1)).

114.

Tretjič, nič ne preprečuje, da bi bodoči popravni ukrepi za zaščito proračuna Unije, kot so določeni v Uredbi 2020/2092, izpolnjevali zahteve načela sorazmernosti. Poleg tega morajo izpolnjevati te zahteve na podlagi člena 5(3) in uvodne izjave 18.

115.

Glede na zgoraj navedeno je treba deseti tožbeni razlog zavrniti.

116.

Poljska vlada meni, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem Uredbe 2020/2092 zlorabil pooblastila. Ta očitek navaja z dveh vidikov:

117.

Parlament in Svet tem trditvam nasprotujeta.

118.

Poljska vlada ta tožbeni razlog razvija v skladu s svojimi prej navedenimi izvajanji. Natančneje, kot priznava sama, obravnava vprašanja v zvezi s ciljem Uredbe 2020/2092 v okviru prvega tožbenega razloga. ( 31 )

119.

Dejansko v tej argumentaciji ni nič novega, kar ni navedeno v prvem, drugem, sedmem, osmem in devetem tožbenem razlogu, ki so bili že preučeni. To ne velja le za cilj Uredbe 2020/2092, ampak tudi za postopek, ki ga ta uvaja, v zvezi s postopkom iz člena 7 PEU.

120.

Po mnenju Sodišča, „da gre lahko za akt, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, le če je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev mogoče sklepati, da je bil sprejet samo ali vsaj odločilno za druge cilje kot tiste, zaradi katerih je bilo zadevno pooblastilo dano, ali za izognitev postopku, ki je s Pogodbo DEU posebej določen za obravnavanje okoliščin obravnavanega primera“. ( 32 )

121.

Namen Uredbe 2020/2092 je, kot sem že ponovil, vzpostaviti mehanizem finančne pogojenosti, ki omogoča sprejetje ukrepov za zaščito proračuna Unije v primeru kršitev pravne države, ki so neposredno povezane z izvrševanjem tega proračuna.

122.

Člen 322(1)(a) PDEU zakonodajalcu Unije podeljuje pristojnost za uvedbo tovrstnih mehanizmov pogojenosti za zaščito proračuna Unije, Uredba 2020/2092 pa je en tak primer.

123.

Uredba 2020/2092 ne uvaja podobnega postopka za sankcioniranje kršitev načel pravne države (čeprav z manj omejitvami), kot je postopek iz člena 7 PEU. Poudarjam, da gre za različna pravna instrumenta.

124.

V navedenih okoliščinah je treba enajsti tožbeni razlog zavrniti.

125.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Parlament in Svet sta predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbo ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

126.

V skladu s členom 140(1) Poslovnika Evropska komisija, Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Madžarska, Irska, Kraljevina Španija, Francoska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.

127.

V skladu s predhodno navedenimi preudarki Sodišču predlagam, naj odloči: