1

Tožeči stranki, združenje ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (v nadaljevanju: združenje ITD), in družba Danske Fragtmænd A/S s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlagata razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2020) 3006 final z dne 12. maja 2020 o državni pomoči SA.52489 (2018/FC) – Danska in SA.52658 – Švedska – Domnevna državna pomoč družbi PostNord Logistics (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

2

Združenje ITD je panožno združenje, v katerem so zbrane družbe danskega prava, ki na nacionalni in mednarodni ravni delujejo na trgih storitev cestnega prevoza blaga in logističnih storitev. Danske Fragtmænd je družba danskega prava, ki deluje zlasti na danskem trgu storitev cestnega prevoza blaga in dostave paketov.

3

PostNord AB je družba švedskega prava, katere 40 odstotkov kapitala je v lasti Kraljevine Danske, 60 odstotkov pa v lasti Kraljevine Švedske. Ustanovljena je bila leta 2009 pod imenom Posten Norden AB po združitvi družbe Post Danmark A/S, ki je prvotni izvajalec poštnih storitev v Kraljevini Danski, in družbe Posten AB, ki je prvotni izvajalec poštnih storitev v Kraljevini Švedski.

4

Družba PostNord je stoodstotna lastnica družbe PostNord Group AB, ki je sama stoodstotna lastnica družb Post Danmark ter Posten, zadolženih za zagotavljanje univerzalne poštne storitve na Danskem in Švedskem. Družba PostNord Group ima v stoodstotni lasti tudi družbo PostNord Logistics A/S, družbo danskega prava s sedežem v Københavnu (Danska), zadolženo za storitve cestnega prevoza blaga na Danskem.

5

Združenje ITD je 22. novembra 2018 pri Evropski komisiji vložilo pritožbo, v skladu s katero naj bi družba PostNord Logistics v svojih letnih poročilih za leti 2017 in 2018 napovedala, da bo deležna povečanj kapitala s strani družbe PostNord. Po mnenju združenja ITD ta povečanja kapitala pomenijo nezakonito državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom.

6

Družba PostNord Logistics, ki je ustvarjala izgubo od leta 2015, je po koncu poslovnega leta 2017 izčrpala svoja lastna sredstva. V teh okoliščinah je družba PostNord Logistics 30. novembra 2018 na izredni skupščini delničarjev upravi družbe PostNord Group priporočila, naj v njeno korist poveča kapital za 115 milijonov danskih kron (DKK) (približno 15,4 milijona EUR) (v nadaljevanju: povečanje kapitala).

7

Glede na znesek povečanja kapitala je družba PostNord Group 7. decembra 2018 od upravnega odbora svoje matične družbe PostNord zahtevala odobritev tega ukrepa in načela, da se ga izplača v več obrokih.

8

Upravni odbor družbe PostNord je 11. decembra 2018 odobril povečanje kapitala.

9

Družba PostNord Logistics je 20. decembra 2018 prejela prvo tranšo povečanja kapitala v višini 70 milijonov DKK (približno 9,37 milijona EUR).

10

Združenje ITD je 7. junija 2019 Komisiji predložilo dodatne pripombe k svoji pritožbi, v katerih je med drugim trdilo, da naj bi družba PostNord Logistics imela koristi od navzkrižnega subvencioniranja svojih dejavnosti s strani družbe Post Danmark, kar naj bi ji omogočilo, da brezplačno uporablja več segmentov svoje infrastrukture, financiranih z javnim nadomestilom, ki ga je prejemala za zagotavljanje univerzalne poštne storitve na Danskem (v nadaljnjem besedilu: navzkrižno subvencioniranje).

11

Združenje ITD je 30. marca 2020 Komisiji predložilo nove pripombe v zvezi z navzkrižnim subvencioniranjem, in uradni opomin, v skladu s katerim bi Komisija, če v dveh mesecih ne bi sprejela dokončnega stališča o njegovi pritožbi, pri Splošnem sodišču vložila tožbo zaradi nedelovanja na podlagi člena 265 PDEU.

12

Komisija je 12. maja 2020 sprejela izpodbijani sklep. Prvič, menila je, da izjave iz letnih poročil družbe PostNord Logistics za leti 2017 in 2018 ne pomenijo dodelitve prednosti in zato ne pomenijo državne pomoči. Drugič, ugotovila je, da povečanja kapitala ni mogoče pripisati danski in švedski državi, zato tudi ne gre za državno pomoč. Tretjič, menila je, da navzkrižno subvencioniranje ni bilo dokazano in da zato transakcije med družbama Post Danmark in PostNord Logistics niso vključevale državne pomoči.

13

Tožeči stranki ob podpori družb Jørgen Jensen Distribution A/S in Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD) Splošnemu sodišču predlagata, naj:

14

Komisija ob podpori družb PostNord Group in PostNord Logistics Splošnemu sodišču predlaga, naj:

15

Kraljevina Danska in Kraljevina Švedska, ki prav tako intervenirata v podporo predlogom Komisije, Splošnemu sodišču predlagata, naj tožbo zavrne.

16

Komisija se je v izpodbijanem sklepu izrekla o tem, ali trije ločeni ukrepi pomenijo pomoč (glej točko 12 zgoraj).

17

Tožeči stranki v utemeljitev svoje tožbe navajata en sam tožbeni razlog, ki se nanaša na to, da Komisija kljub resnim težavam pri presoji dveh od teh ukrepov, in sicer na eni strani povečanja kapitala, na drugi strani pa navzkrižnega subvencioniranja, ni začela formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU. Nasprotno pa s to tožbo ne izpodbijata presoje Komisije v zvezi z izjavami iz letnih poročil družbe PostNord Logistics za leti 2017 in 2018.

18

Čeprav torej tožeči stranki formalno predlagata razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v celoti, je treba šteti, da se s to tožbo predlaga razglasitev delne ničnosti tega sklepa, ker je Komisija kršila člen 108(2) PDEU s tem, da je ugotovila, da povečanje kapitala ni državna pomoč in da obstoj navzkrižnega subvencioniranja ni bil dokazan.

19

V skladu s členom 24(2), prvi stavek, Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9) lahko vsaka zainteresirana stranka z vložitvijo pritožbe Komisijo obvesti o kakršni koli domnevni nezakoniti pomoči. V skladu s členom 15(1), prvi stavek, te uredbe vložitev take pritožbe povzroči začetek predhodne faze preučitve iz člena 108(3) PDEU, ki zajema sprejetje sklepa Komisije na podlagi člena 4(2), (3) in (4) Uredbe št. 2015/1589.

20

Namen predhodne faze preučitve iz člena 108(3) PDEU, ki jo ureja člen 4 Uredbe 2015/1589, je omogočiti Komisiji, da si ustvari prvo stališče o ukrepih, ki so ji predloženi v preučitev. Komisija na koncu te faze ugotovi, bodisi da ukrep ne pomeni pomoči – v tem primeru na podlagi člena 4(2) Uredbe 2015/1589 sprejme sklep o ugotovitvi neobstoja državne pomoči – bodisi da spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da glede zadevnega ukrepa – če ta spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU – ni dvomov o njegovi združljivosti z notranjim trgom, potem sprejme sklep o nenasprotovanju na podlagi člena 4(3) Uredbe 2015/1589.

21

Obstoj dvomov, s katerimi je mogoče utemeljiti začetek formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, se kaže v objektivnem obstoju resnih težav, s katerimi se Komisija sreča pri preučitvi, ali zadevni ukrep pomeni pomoč in ali je združljiv z notranjim trgom. Iz sodne prakse namreč izhaja, da je pojem resnih težav objektiven (sodba z dne 21. decembra 2016, Club Hotel Loutraki in drugi/Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, točka 31). Obstoj takih težav je treba iskati tako v okoliščinah sprejetja izpodbijanega akta kot tudi v njegovi vsebini, in sicer objektivno, ob primerjanju razlogov iz sklepa s podatki, ki so bili Komisiji na voljo in bi ji lahko bili na voljo o spornih pomočeh, pri čemer je treba opozoriti, da so podatki, ki jih je Komisija lahko imela na voljo, tisti, ki so bili upoštevni za presojo, ki jo je treba opraviti, in ki bi jih lahko na svojo zahtevo pridobila v fazi predhodne preučitve (glej v tem smislu sodbo z dne 5. maja 2021, ITD in Danske Fragtmænd/Komisija, T‑561/18, EU:T:2021:240, točka 48 in navedena sodna praksa).

22

Poleg tega nezadostna ali nepopolna preučitev, ki jo opravi Komisija med postopkom predhodne preučitve, kaže na obstoj resnih težav pri presoji zadevnega ukrepa, katerih obstoj Komisijo zavezuje k začetku formalnega postopka preiskave (glej sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 41 in navedena sodna praksa).

23

Vlagatelj zahteve za razglasitev ničnosti sklepa, sprejetega po koncu predhodne preučitve, mora dokazati obstoj resnih težav na podlagi sklenjenega kroga kazalnikov (glej v tem smislu sodbo z dne 17. novembra 2022, Irish Wind Farmers’ Association in drugi/Komisija, C‑578/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:898, točka 54 in navedena sodna praksa).

24

Glede na zgornje ugotovitve je treba preučiti trditve tožečih strank, katerih namen je dokazati obstoj resnih težav, zaradi katerih bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave.

25

Tožeči stranki, ki ju v zvezi s tem podpira družba Jørgen Jensen Distribution, trdita, da je obstoj resnih težav dokazan z ugotovitvijo Komisije v izpodbijanem sklepu, da povečanje kapitala ni državna pomoč, ker ga ni mogoče pripisati danski in švedski državi.

26

Prvič, izpodbijani sklep naj bi bil protisloven v zvezi s subjektom, ki izvede povečanje kapitala. Medtem ko naj bi se v nekaterih delih izpodbijanega sklepa tak ukrep pripisal matični družbi skupine, in sicer družbi PostNord, kar naj bi ustrezalo dejanskemu stanju, naj bi Komisija ugotovila, da je o povečanju kapitala odločila družba PostNord Group, hčerinska družba te družbe.

27

Na drugem mestu, tožeči stranki in družba Jørgen Jensen Distribution trdijo, da obstoj resnih težav dokazujejo različni kazalniki, ki skupaj dokazujejo, da ni verjetno, da danska in švedska država nista bili vpleteni v sprejetje povečanja kapitala, ki bi ga jima bilo torej mogoče pripisati.

28

Prvič, tožeči stranki trdita, da sta danska in švedska država imenovali večino članov upravnega odbora družbe PostNord, od katerih sta dva visoka uradnika v teh državah. Drugič, iz letnega poročila družbe PostNord za leto 2017 (v nadaljevanju: letno poročilo za leto 2017) naj bi izhajalo, da sta danska in švedska država skupaj z upravnim odborom družbe PostNord vzdrževali „dialog“ v zvezi s povečanjem kapitala. Tretjič, družba PostNord naj bi imela politični interes, saj sta njeni hčerinski družbi Post Danmark in Posten zadolženi za univerzalno poštno storitev na Danskem oziroma na Švedskem, to je v državah, v kateri sta prvotna izvajalca poštnih storitev. Četrtič, tožeči stranki v svojih stališčih o intervencijski vlogi Kraljevine Švedske ter družb PostNord Group in PostNord Logistics ne trdita le, da je bil znesek povečanja kapitala sam po sebi velik, ampak tudi, da je bil ta ukrep del več drugih povečanj kapitala, katerih namen je bil izravnati izgube družbe PostNord Logistics in preprečiti njen stečaj.

29

Komisija ob podpori Kraljevine Danske, Kraljevine Švedske ter družb PostNord Group in PostNord Logistics izpodbija trditve tožečih strank.

30

Prvič, Komisija poudarja, da je v izpodbijanem sklepu vedno trdila, da je o povečanju kapitala odločila družba PostNord Group. Družba PostNord naj bi bila zaprošena le za odobritev tega ukrepa, upoštevajoč njegov znesek.

31

Drugič, Komisija zanika, da sta tožeči stranki predložili kazalnike, na podlagi katerih bi bilo mogoče dokazati, da je povečanje kapitala mogoče pripisati danski in švedski državi.

32

Prvič, Komisija poudarja, da pogoj v zvezi s pripisljivostjo ukrepa državi zahteva aktivno vpletenost te države, ki naj bi izhajala iz presoje in concreto sklopa kazalnikov, ki so dovolj natančni in skladni. V obravnavanem primeru pa naj bi se tožeče stranke opirale predvsem na elemente sistemske narave, ki naj ne bi zadostovali.

33

Drugič, glede sestave upravnega odbora družbe PostNord Komisija najprej trdi, da niti danska država niti švedska država ne imenujeta večine članov tega organa. Poleg tega naj nobeden od članov upravnega odbora družbe PostNord, ki sta jih imenovali danska in švedska država, ne bi imel pravice veta. Kraljevina Danska dodaja, da danska in švedska država nista pristojni za imenovanje članov uprave niti družbe PostNord niti družbe PostNord Group in da interesi teh držav nujno ne sovpadajo. Družbi PostNord Group in PostNord Logistics še dodajata, da usklajevanje med dansko in švedsko državo ni bilo verjetno glede na majhen znesek povečanja kapitala in majhno politično pomembnost podjetja PostNord Logistics.

34

Dalje, Kraljevina Danska in Kraljevina Švedska opozarjata, da iz njunih načel, ki se uporabljajo za upravljanje javnih podjetij, izhaja, da so člani upravnega odbora družbe izbrani glede na svoje pristojnosti za zagotovitev dobrega upravljanja te družbe, popolnoma neodvisno od lastnikov. Čeprav naj bi bilo mogoče, da delničarji družbe na skupščini delničarjev dajejo navodila svojemu upravnemu odboru, naj v obravnavanem primeru ne bi bilo tako.

35

Nazadnje, Komisija glede prisotnosti uradnika Kraljevine Danske in uradnika Kraljevine Švedske v upravnem odboru trdi, da tožeči stranki ne navajata nobenega elementa, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da sta ta uradnika, ki naj bi delovala neodvisno, prejemala navodila od svojih držav, oziroma da bi lahko vplivala na postopek odločanja družbe PostNord.

36

Tretjič, v zvezi z obstojem „dialoga o financiranju“ med upravnim odborom družbe PostNord in njenimi lastniki, navedenega v letnem poročilu za leto 2017, Kraljevina Danska ter družbi PostNord Group in PostNord Logistics izpodbijajo, da ta okoliščina vključuje navodila s strani danske in švedske države v zvezi s povečanjem kapitala, ker se je tak dialog nanašal le na prestrukturiranje družbe Post Danmark, ne pa na povečanje kapitala.

37

Četrtič, Komisija izpodbija upoštevnost okoliščine, ki jo poudarjata tožeči stranki, da za hčerinski družbi družbe PostNord velja obveznost zagotavljanja univerzalne poštne storitve, saj to ne velja za družbo PostNord Logistics, ki je prejemnica povečanja kapitala in katere storitve so namenjene samo strokovnjakom. V istem smislu družbi PostNord Group in PostNord Logistics poudarjata, da je bilo povečanje kapitala z gospodarskega vidika racionalen ukrep, zaradi hitro rastočega trga logistike.

38

Najprej je treba ugotoviti, da izpodbijani sklep, v nasprotju s trditvami tožečih strank, ni protisloven v zvezi z določitvijo subjekta, ki izvede povečanje kapitala.

39

Res je, da je Komisija v točki 26 izpodbijanega sklepa navedla, da se je družba PostNord 11. decembra 2018„odločila izvesti povečanje kapitala“.

40

Vendar je po eni strani v naslednjem stavku takoj navedla, da „je bila potrebna odobritev upravnega odbora družbe PostNord AB“ glede na znesek povečanja kapitala, pri čemer se je sklicevala na točko 20 izpodbijanega sklepa, v zadnjem stavku te točke pa je navedla, da mora „[o]dločitve o kapitalskih vložkih znotraj skupine v višjem znesku […] odobriti upravni odbor družbe PostNord AB“. Po drugi strani se je Komisija v okviru presoje pripisljivosti povečanja kapitala državi, v točki 76 izpodbijanega sklepa, sklicevala na „odločitev [PostNord Group], da vloži kapital v [PostNord Logistics]“, nato pa je v naslednji točki navedla, da je bila družba PostNord vključena v postopek odločanja zaradi zneska povečanja kapitala, v skladu z notranjimi pravili skupine.

41

Poleg tega je iz njenega letnega poročila za leto 2018 razvidno, da je družba PostNord Logistics s prispevkom svoje matične družbe, to je družbe PostNord Group, obnovila lastna sredstva.

42

Tako je na podlagi celotnega besedila izpodbijanega sklepa v povezavi z elementi iz spisa mogoče razumeti, da je Komisija upravičeno menila, da je družba PostNord Group povečala kapital v korist družbe PostNord Logistics in da se je glede na znesek, v skladu z notranjimi pravili skupine PostNord, zahtevala odobritev upravnega odbora družbe PostNord.

43

Poleg tega Komisija, čeprav je menila, da je bilo povečanje kapitala odločitev družbe PostNord Group, ni prezrla vloge družbe PostNord, saj je v točki 69 in naslednjih izpodbijanega sklepa upoštevala povezave med to družbo ter dansko in švedsko državo, da bi ugotovila, ali je mogoče povečanje kapitala pripisati tema državama.

44

V zvezi z vprašanjem, ali presoja take pripisljivosti, ki jo opravi Komisija, kaže na obstoj resnih težav, je treba opozoriti, da je treba za to, da je prednosti mogoče opredeliti za „pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, zlasti potrebno, da jih je mogoče pripisati državi (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2021, Komisija/Italija in drugi, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, točka 58 in navedena sodna praksa).

45

Pripisljivost ukrepa državi v smislu člena 107(1) PDEU ne more temeljiti zgolj na okoliščini, da je navedeni ukrep sprejelo javno podjetje. Čeprav namreč država lahko nadzira neko javno podjetje in ima prevladujoč vpliv na njegovo poslovanje, ni mogoče samodejno sklepati, da se tak nadzor v konkretnem primeru dejansko izvaja. Preveriti je treba tudi, ali je treba šteti, da so bili javni organi kakor koli vpleteni pri sprejetju zadevnega ukrepa (glej sodbo z dne 2. marca 2021, Komisija/Italija in drugi, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, točka 59 in navedena sodna praksa).

46

Državi se tako lahko pripiše ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, na podlagi sklenjenega kroga kazalnikov, ki izvirajo iz okoliščin konkretnega primera in okvira, v katerem je bil ta ukrep sprejet. V zvezi s tem ni mogoče zahtevati, da je treba na podlagi podrobnega navodila dokazati, da so javni organi v konkretnem primeru spodbudili javno podjetje, naj sprejme zadevni ukrep pomoči (glej sodbo z dne 2. marca 2021, Komisija/Italija in drugi, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, točka 60 in navedena sodna praksa).

47

Zlasti je upošteven vsakršen kazalnik, ki v konkretnem primeru kaže bodisi na vpletenost javnih organov oziroma na neverjetnost nevpletenosti pri sprejetju ukrepa, tudi ob upoštevanju njegove razsežnosti, njegove vsebine ali pogojev, ki jih vsebuje, bodisi na nevpletenost navedenih organov pri sprejetju navedenega ukrepa (glej sodbo z dne 2. marca 2021, Komisija/Italija in drugi, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, točka 61 in navedena sodna praksa).

48

Med kazalci, na podlagi katerih je mogoče sklepati na tako pripisljivost, je tudi dejstvo, da zadevno javno podjetje izpodbijane odločitve ni moglo sprejeti brez upoštevanja zahtev ali navodil javnih organov, vključenosti javnega podjetja v strukture javne uprave, vrste dejavnosti podjetja in njihovo izvajanje na trgu v običajnih pogojih konkurence z zasebnimi izvajalci dejavnosti, pravnega statusa podjetja ali intenzivnosti nadzora javnih organov (glej sodbo z dne 2. marca 2021, Komisija/Italija in drugi, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, točka 62 in navedena sodna praksa).

49

V obravnavanem primeru je Komisija v izpodbijanem sklepu najprej poudarila, da to, da je družba PostNord javno podjetje, ne zadostuje za ugotovitev, da je ukrepe, ki jih je sprejela, mogoče pripisati njenim delničarjem, danski in švedski državi. Nato je preučila različne dejavnike, na podlagi katerih je ugotovila, da povečanja kapitala ni mogoče pripisati danski in švedski državi ter da zato ne pomeni državne pomoči. Ta ugotovitev v bistvu temelji na naslednjih dvanajstih elementih:

50

Tožeči stranki s predložitvijo različnih kazalcev, ki po njunem mnenju dokazujejo, da nevpletenost danske in švedske države v povečanje kapitala ni bila verjetna, trdita, da analiza Komisije kaže na to, da se je srečala z resnimi težavami, ki jih ni rešila.

51

Tožeči stranki vztrajata pri sestavi upravnega odbora družbe PostNord, katerega večino članov imenujeta danska in švedska država, pri čemer se je vsaka država odločila, da tam imenuje enega od svojih uradnikov.

52

Res je, da je imenovanje članov upravnega odbora posebna pravica lastnikov družbe in načeloma sama ne omogoča domneve, da je ukrep, ki ga je sprejelo javno podjetje, mogoče pripisati državi, ki ga obvladuje (glej v tem smislu sodbo z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točki 42 in 61).

53

Vendar je treba pri presoji pripisljivosti ukrepa, ki ga je sprejel upravni odbor javnega podjetja, državi ustrezno upoštevati imenovanje članov tega organa, če to potrjuje obstoj posebnih povezav med zadevnim javnim podjetjem in državo, ki ga obvladuje (glej v tem smislu sodbo z dne 28. januarja 2016, Slovenija/Komisija, T‑507/12, neobjavljena, EU:T:2016:35, točke od 102 do 107). Te posebne povezave so lahko kazalnik za majhno verjetnost neobstoja vpletenosti države pri sprejetju zadevnega ukrepa v smislu sodne prakse, navedene v točki 47 zgoraj.

54

Natančneje, v nekaterih primerih je z okoliščinami imenovanja članov vodstvenih organov javnega podjetja mogoče dokazati, da ima to podjetje omejeno polje neodvisnosti od države, ki ga obvladuje, tako da je taka določitev pomemben kazalec pripisljivosti državi (glej v tem smislu sodbo z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točka 63), oziroma se celo lahko dokaže tako pripisljivost (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, točka 35).

55

V obravnavani zadevi je treba, prvič, ugotoviti, da je, kot je razvidno iz točke 20 izpodbijanega sklepa, upravni odbor družbe PostNord sestavljen iz enajstih članov, od katerih štiri imenuje Kraljevina Danska, štiri Kraljevina Švedska, tri pa zaposleni v družbah Post Danmark in Posten, ki sta hčerinski družbi družbe PostNord.

56

Natančneje, iz različnih letnih poročil družbe PostNord, ki sta jih tožeči stranki predložili v prilogah k tožbi, je razvidno, da je osem članov, ki sta jih imenovali danska in švedska država, bilo imenovanih na letni skupščini delničarjev, na kateri Kraljevino Dansko zastopa njen minister za promet, medtem ko Kraljevino Švedsko zastopa njen minister za podjetništvo in inovacije.

57

Poleg tega med strankami ni sporno, da je bil ob povečanju kapitala eden od štirih članov upravnega odbora družbe PostNord, ki jih je imenovala danska država, hkrati visoki uradnik te države, medtem ko je bil eden od štirih članov istega upravnega odbora, ki jih je imenovala švedska država, ravno tako hkrati tudi visoki uradnik te države. Po eni strani je danski uradnik na danskem ministrstvu za finance opravljal funkcije namestnika generalnega direktorja oddelka za podjetništvo, produktivnost, oskrbo, energijo in proračun Unije. Po drugi strani je bil švedski uradnik namestnik direktorja oddelka za javna podjetja, pri švedskem ministrstvu za podjetništvo in inovacije.

58

Komisija je v zvezi s tema uradnikoma navedla, da nista izrazila posebnega mnenja glede povečanja kapitala (točka 77 izpodbijanega sklepa), da od danske in švedske države v zvezi s tem nista prejela posebnih navodil (točka 86 izpodbijanega sklepa), da se domneva, da delujeta neodvisno in da nista mogla vsiliti svoje volje, ker nista imela niti posebne glasovalne pravice niti pravice veta (točka 80 izpodbijanega sklepa).

59

Zgolj ti preudarki pa pri presoji pripisljivosti povečanja kapitala danski in švedski državi ne morejo odvzeti pomena prisotnosti uradnikov v upravnem odboru družbe PostNord, saj za dokaz, da je ukrep, ki ga je sprejelo javno podjetje, mogoče pripisati državi, ki ga obvladuje, ni treba dokazati, da so javni organi na podlagi natančnih navodil to podjetje konkretno spodbudili k sprejetju zadevnega ukrepa (glej točko 46 zgoraj).

60

V zvezi s tem imenovanje članov v upravni odbor družbe PostNord, ki hkrati opravljajo visoke vodstvene funkcije na ministrstvih vlade na Danskem in Švedskem, na področjih dejavnosti, ki so neposredno povezana z javnimi podjetji, med katerimi je tudi družba PostNord, omogoča ugotovitev, da so ti uradniki uživali zaupanje teh držav in da so zato lahko vzdrževali neformalne stike z uslužbenci ministrstev, ki so jim pripadali, in tako prenesli vpliv navedenih držav v postopek odločanja v družbi PostNord.

61

Poleg tega je Komisija v točki 77 izpodbijanega sklepa poudarila, da „je zelo verjetno, da bosta Danska in Švedska vedeli za načrtovano povečanje kapitala (zlasti ker sta bila dva člana upravnega odbora ravno tako uradnika Danske oziroma Švedske)“. Prav tako je Kraljevina Danska na obravnavi v bistvu pojasnila, da je v upravnem odboru družbe PostNord posebej imenovala uradnika, da bi ministrstvo za finance in ministrstvo za promet obvestila o razpravah v tem organu v zvezi z univerzalno poštno storitvijo, v okviru prestrukturiranja družbe Post Danmark.

62

V teh okoliščinah sistemski kazalniki, ki jih navajata tožeči stranki, kažejo na to, da je imela družba PostNord ob povečanju kapitala omejen manevrski prostor neodvisnosti v razmerju do danske in švedske države, saj je njen upravni odbor sestavljalo osem od enajstih članov, ki so jih imenovali ministri teh držav, med katerimi sta bila poleg tega dva visoka uradnika (glej po analogiji sodbo z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točke od 61 do 63).

63

Ta ugotovitev je podprta z ugotovitvijo iz točke 21 izpodbijanega sklepa, da morajo sestanki upravnega odbora družbe PostNord potekati ob prisotnosti vsaj enega člana, ki ga imenuje danska država, in enega člana, ki ga imenuje švedska država.

64

Iz tega sledi, da je bilo treba sistemske elemente ustrezno upoštevati in so lahko bili nezanemarljiv kazalec pripisljivosti povečanja kapitala danski in švedski državi.

65

Komisija pa se je v točkah 79 in 80 izpodbijanega sklepa v bistvu omejila na ugotovitev, da sistemske povezave med družbo PostNord ter dansko in švedsko državo ne zadostujejo za to, da bi bilo mogoče povečanje kapitala pripisati tem državam, ne da bi tem elementom pripisala posebno težo glede na druge preučene kazalnike pripisljivosti.

66

Drugič, ni mogoče sprejeti trditve Komisije, da je družba PostNord v lasti dveh držav članic in da nobena od njiju ni mogla sama določati večine članov upravnega odbora te družbe, ki je potrebna za odobritev povečanja kapitala.

67

Iz delničarskega sporazuma družbe PostNord, na katerega se je Komisija sklicevala v točki 95 izpodbijanega sklepa in s katerim je torej razpolagala med upravnim postopkom, namreč izhaja, da morata danska in švedska država pri posredovanju v zadevah družbe PostNord tesno sodelovati. Po eni strani sta se danska in švedska država v skladu s točko 3.1.1 tega dokumenta zavezali, da bosta ravnali v dobri veri v razmerju druga do druge ter v razmerju do družbe PostNord. Po drugi strani morata danska in švedska država v skladu s točko 3.11 tega dokumenta v primeru blokade pri sprejetju sklepa upravnega odbora vsaka zase imenovati visokega predstavnika, odgovornega za razrešitev blokade.

68

Vsekakor ni mogoče sprejeti, da bi lahko Komisija v fazi postopka predhodne preučitve izključila pripisljivost ukrepa, ki ga je sprejelo podjetje pod nadzorom dveh držav, samo z ugotovitvijo, da nobena od teh dveh držav nima navadne večine glasovalnih pravic v upravnem odboru, ne da bi to vprašanje podrobneje preučila. Sprejetje take teze bi pomenilo, da bi se več državam članicam omogočilo, da se enakovredno sestanejo v večnacionalnih institucijah, pristojnih za razdeljevanje pomoči, da bi obšle pravila o državnih pomočeh.

69

Tretjič, okoliščina, ki jo poudarja Kraljevina Danska, da danska in švedska država nimata pristojnosti za imenovanje članov uprave družbe PostNord ali družbe PostNord Group, ni upoštevna, ker bi v obravnavani zadevi povečanje kapitala moral odobriti drug organ, in sicer upravni odbor družbe PostNord, katerega večino članov sta imenovali ti državi.

70

Iz navedenega izhaja, da presoja, ki jo je Komisija opravila glede obstoječih sistemskih povezav med dansko in švedsko državo na eni strani ter družbo PostNord na drugi strani, dokazuje nepopolnost in nezadostnost njene preučitve pripisljivosti povečanja kapitala tema državama in je zato kazalec obstoja resnih težav.

71

Vendar glede na to, da sistemske povezave med javnim podjetjem in državo, ki ga ima v lasti, načeloma ne morejo zadostovati za to, da se ukrep, ki ga je sprejelo to podjetje, pripiše državi (glej točko 52 zgoraj), je treba preučiti še, ali lahko drugi elementi, ki jih je Komisija imela na voljo, pomenijo kazalnike za obstoj resnih težav.

72

Tožeči stranki se opirata na letno poročilo za leto 2017, v katerem je omenjen „dialog o financiranju z lastniki“.

73

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da zgolj na podlagi te navedbe ni mogoče domnevati, da sta danska in švedska država skupaj z vodstvenimi organi družbe PostNord obravnavali vse finančne vidike, niti da ti vidiki, tudi če bi bilo tako, nujno vključujejo vsakršno dokapitalizacijo v korist hčerinskih družb skupine PostNord in torej povečanje kapitala.

74

Poleg tega, kot poudarjajo Kraljevina Danska ter družbi PostNord Group in PostNord Logistics, je na podlagi celovitega razumevanja stavka, iz katerega je vzet odlomek iz točke 72 zgoraj, mogoče razumeti, da se izraz „financiranje“, ki je uporabljen v tej točki, ne nanaša na vse finančne vidike družb skupine PostNord, ampak na posebno transakcijo, in sicer „prestrukturiranje dejavnosti na Danskem“.

75

Čeprav Kraljevina Danska ter družbi PostNord Group in PostNord Logistics priznavajo, da sta bili danska in švedska država vključeni v to prestrukturiranje, te intervenientke trdijo, da se je to prestrukturiranje nanašalo le na spremembo znotraj modela družbe Post Danmark, kar je bilo odločeno leta 2017 in financirano leta 2018, in torej nikakor ni bilo povezano s povečanjem kapitala v korist družbe PostNord Logistics.

76

Tožeči stranki izpodbijata to trditev in navajata, da se pojem „dejavnost na Danskem“ nanaša tudi na položaj družbe PostNord Logistics. V podporo njuni trditvi sta predložili dokument z naslovom „Poročilo o analizi za poštna pogajanja iz leta 2020“, ki ga je pripravila družba McKinsey & Company (v nadaljevanju: poročilo o analizi družbe McKinsey), katerega dopustnost Komisija izpodbija, ker naj bi bila njegova predložitev prepozna.

77

Tožeči stranki poročila o analizi, ki ga je pripravila družba McKinsey, nista predložili v prilogi k tožbi, ampak le v prilogi, na eni strani, k svojim stališčem o intervencijski vlogi Kraljevine Danske, in na drugi strani, k njunim stališčem o intervencijski vlogi družb PostNord Group in PostNord Logistics.

78

V zvezi s tem člen 85(1) Poslovnika Splošnega sodišča določa, da se dokazi predložijo in dokazni predlogi podajo v okviru prve izmenjave vlog. Vendar se pravilo o prekluziji iz člena 85(1) Poslovnika ne nanaša na nasprotni dokaz in dopolnitev dokaznih predlogov, predloženih po nasprotnem dokazu nasprotne stranke (glej v tem smislu sodbo z dne 5. maja 2021, ITD in Danske Fragtmænd/Komisija, T‑561/18, EU:T:2021:240, točka 102 in navedena sodna praksa).

79

Kot je bilo ugotovljeno v točki 76 zgoraj, je bilo v obravnavanem primeru poročilo o analizi, ki ga je pripravila družba McKinsey, predloženo zato, da bi se izpodbile trditve Kraljevine Danske ter družb PostNord Group in PostNord Logistics, v skladu s katerimi se je dialog med lastniki družbe PostNord in njenim upravnim odborom nanašal izključno na prestrukturiranje družbe Post Danmark.

80

Zato je poročilo o analizi, ki ga je pripravila družba McKinsey, dopustno.

81

Iz tega poročila in pojasnil, ki sta jih družbi PostNord Group in PostNord Logistics predložili v odgovor na ukrep procesnega vodstva, je razvidno, da je družba PostNord z operativnega vidika strukturirana v geografske enote, in sicer zlasti PostNord Denmark na Danskem, PostNord Sweden na Švedskem, PostNord Finland na Finskem in PostNord Norway na Norveškem. Iz njega je razvidno tudi, da geografska enota PostNord Denmark vključuje hkrati Post Danmark in PostNord Logistics, pri čemer je slednja družba danskega prava, ki deluje na Danskem (glej točko 4 zgoraj), in da izvršni direktor družbe PostNord Logistics poroča operativnemu vodji navedene geografske enote, ki je poleg tega izvršni direktor družbe Post Danmark.

82

Zato ni mogoče izključiti, da bi se lahko obstoj dialoga med družbo PostNord ter dansko in švedsko državo o prestrukturiranju „dejavnosti na Danskem“ nanašal ne le na dejavnosti družbe Post Danmark, ampak tudi na dejavnosti družbe PostNord Logistics.

83

To velja še toliko bolj, ker je iz letnega poročila za leto 2017 razvidno, da je družba PostNord Denmark, geografska enota, ki zajema družbi Post Danmark in PostNord Logistics (glej točko 81 zgoraj), ki bi bila predmet „prestrukturiranja v dobičkonosno podjetje na področju komunikacije in logistike […] z uvedbo novega proizvodnega modela“, kar naj bi dokazovalo, da bi se lahko navedeno prestrukturiranje nanašalo na družbo PostNord Logistics.

84

Komisija pa v izpodbijanem sklepu ni preučila, če je do tega dialoga o prestrukturiranju dejavnosti družbe PostNord na Danskem prišlo, čeprav je združenje ITD to v pritožbi navedlo kot kazalnik za vlogo nadzora in obvladovanja danske in švedske države nad povečanjem kapitala, ki ga je odobrila družba PostNord.

85

V teh okoliščinah to, da Komisija ni upoštevala povezav med družbo PostNord Logistics in prestrukturiranjem dejavnosti družbe PostNord na Danskem, kaže na nepopolnost in nezadostnost njene preučitve pripisljivosti povečanja kapitala tem državam in je zato kazalec za obstoj resnih težav.

86

Tožeči stranki trdita, da so dejavnosti družbe PostNord povezane z univerzalno poštno storitvijo na Danskem in Švedskem, kar naj bi dokazovalo obstoj povezave med ukrepi, ki jih je sprejela ta družba, ter dansko in švedsko državo.

87

V zvezi s tem je narava dejavnosti javnega podjetja, ki je subjekt, ki je dodelil pomoč, upošteven kazalec za presojo pripisljivosti te pomoči državi (glej točko 48 zgoraj). Natančneje, sodišče Unije je to, da tako podjetje sledi ciljem v splošnem interesu, že štelo za kazalec, da je mogoče ukrepe, ki jih sprejme, pripisati državi, ki ga nadzira (glej v tem smislu sodbi z dne 27. februarja 2013, Nitrogénművek Vegyipari/Komisija, T‑387/11, neobjavljena, EU:T:2013:98, točka 63, in z dne 12. marca 2020, Elche Club de Fútbol/Komisija, T‑901/16, EU:T:2020:97, točki 58 in 59), ter izvajanje dejavnosti, ki spadajo v pristojnost te države, s strani javnega podjetja (glej v tem smislu sodbo z dne 28. januarja 2016, Slovenija/Komisija, T‑507/12, neobjavljena, EU:C:2016:35, točka 92).

88

V obravnavani zadevi je Komisija na prvem mestu v točki 90 izpodbijanega sklepa menila, da narava dejavnosti družbe PostNord ni kazalec pripisljivosti, ker so bile take dejavnosti izključno komercialne narave, razen univerzalne poštne storitve na Danskem, za katero je družba Post Danmark prejemala javno nadomestilo.

89

Iz člena 3 statuta družbe PostNordpa izhaja, da je dejavnost te družbe, primarno, zagotavljanje poštne storitve na nacionalni ravni na Danskem in Švedskem –neposredno ali prek hčerinskih družb – ter opravljanje dejavnosti, ki so združljive s temi storitvami. Poleg tega ni sporno, da sta edina operaterja, ki sta zadolžena za univerzalno poštno storitev na ozemlju Danske in Švedske, družbi PostDanmark in Posten, hčerinski družbi družbe PostNord, ki sta prav tako uveljavljena operaterja v teh državah.

90

V zvezi s tem je univerzalna poštna storitev storitev splošnega gospodarskega pomena, ki jo morajo države članice zagotavljati v skladu s členom 3 Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 71).

91

Iz tega sledi, da družba PostNord, katere povečanje kapitala je moral odobriti upravni odbor, uresničuje cilje v splošnem interesu, ki spadajo v pristojnost danske in švedske države. Tako, kot v bistvu trdijo tožeče stranke, ta okoliščina dokazuje, da te države načeloma namenjajo posebno pozornost odločitvam, ki jih sprejme ta družba.

92

V zvezi s tem okoliščine, na katere so opozorile Komisija ter družbi PostNord Group in PostNord Logistics, da, prvič, družba PostNord opravlja dejavnosti na konkurenčnih trgih in da je, drugič, povečanje kapitala gospodarsko racionalna dejavnost, tudi če bi bile dokazane, niso odločilne za ugotovitev, da ta ukrep ni vplival na države delničarke te družbe. Nič namreč ne nasprotuje temu, da bi bili javni organi lahko vključeni v podjetniško transakcijo javnega podjetja, ki pa bo, čeprav bo lahko skladna s testom zasebnega vlagatelja, vsekakor pripisana državi (glej v tem smislu sodbi z dne 25. junija 2015, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13, EU:T:2015:435, točka 49, in z dne 28. januarja 2016, Slovenija/Komisija, T‑507/12, neobjavljena, EU:T:2016:35, točka 92).

93

Drugič, Komisija je v točki 91 izpodbijanega sklepa navedla, da ni povezave med dejavnostmi družbe PostNord Logistics in dejavnostmi družbe Post Danmark, ki spadajo v okvir univerzalne poštne storitve.

94

V zvezi s tem je res, da je vsebina zadevnega ukrepa lahko upošteven kazalec za presojo pripisljivosti te pomoči državi (glej točko 47 zgoraj) in da je bila v obravnavanem primeru do povečanja upravičena družba PostNord Logistics, hčerinska družba družbe PostNord Group, ki ni imela obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.

95

Ker pa je povečanje kapitala moral odobriti upravni odbor družbe PostNord, katere glavna dejavnost je opravljanje poštnih storitev na Danskem in Švedskem, ter druge dejavnosti, ki so združljive s temi storitvami, se je štelo, da odločitve, ki jih sprejme njen upravni odbor, sovpadajo s tako dejavnostjo. Tako se Komisija v fazi postopka predhodne preučitve ni mogla omejiti na ugotovitev, da upravičenec do tega ukrepa ni bil pooblaščen za univerzalno poštno storitev. Komisija bi morala imeti možnost dovolj konkretno izključiti, da bi povečanje kapitala kakor koli pozitivno ali negativno vplivalo na opravljanje te storitve.

96

V teh okoliščinah to, da Komisija ni upoštevala poslovne dejavnosti družbe PostNord, ki je morala odobriti povečanje kapitala, dokazuje nepopolnost in nezadostnost njene presoje pripisljivosti tega ukrepa danski in švedski državi, zato kaže na obstoj resnih težav.

97

Tožeči stranki v stališčih o intervencijski vlogi Kraljevine Švedske ter družb PostNord Group in PostNord Logistics poudarjata, da je znesek povečanja kapitala velik. Komisija je v odgovor na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo v okviru ukrepa procesnega vodstva, v bistvu izpodbijala dopustnost te trditve, ker naj bi šlo za novo trditev, ki je bila prvič navedena v stališčih o intervencijski vlogi Kraljevine Švedske ter intervencijski vlogi družb PostNord Group in PostNord Logistics.

98

V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 84(1) Poslovnika navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom. Vendar je treba tožbeni razlog, ki je izrecna ali implicitna razširitev tožbenega razloga, predhodno navedenega v tožbi, in ki je z njim tesno povezan, razglasiti za dopusten. Da bi bilo novo trditev mogoče šteti za razširitev predhodno navedenega tožbenega razloga ali očitka, mora biti dovolj tesno povezana s tožbenimi razlogi ali očitki, predhodno navedenimi v tožbi, da bi se lahko štelo, da izhaja iz običajnega razvoja razprave v postopku pred sodiščem (glej sodbo z dne 5. maja 2021, ITD in Danske Fragtmænd/Komisija, T‑561/18, EU:T:2021:240, točka 183 in navedena sodna praksa).

99

V obravnavanem primeru je res, da tožeči stranki v tožbi višine zneska povečanja kapitala nista predstavili kot kazalec za obstoj resnih težav, s katerimi se je srečala Komisija pri preučitvi pripisljivosti tega ukrepa.

100

Vendar sta tožeči stranki v tožbi, da bi dokazali obstoj resnih težav, s katerimi se je srečala Komisija, trdili, da je mogoče povečanje kapitala pripisati danski in švedski državi, pri čemer sta poudarili, da je za ta ukrep pristojen upravni odbor družbe PostNord, saj gre za „pomemben“ finančni sklep.

101

Tako je že tožba vsebovala navedbo, da je treba v nasprotju s tem, kar je Komisija navedla v izpodbijanem sklepu, za tožeči stranki znesek povečanja kapitala šteti za visok. Ker so torej trditve tožečih strank v zvezi z zneskom povečanja kapitala tesno povezane z očitkom, ki je vsaj implicitno naveden v tožbi, je treba šteti, da izhajajo iz običajnega razvoja razprave v postopku pred sodiščem, in gre zato za razširitev tega očitka. Take trditve je torej treba razglasiti za dopustne.

102

V zvezi z utemeljenostjo te trditve je treba opozoriti, da je obseg ukrepa lahko upošteven element pri presoji pripisljivosti tega ukrepa državi (glej točko 47 zgoraj).

103

V obravnavani zadevi je Komisija v točki 98 izpodbijanega sklepa menila, da znesek povečanja kapitala ni mogel vzbuditi suma glede vpletenosti danske in švedske države, ker je ta znesek pomenil 0,3 % prometa družbe PostNord Group.

104

Vendar po eni strani iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da je Komisija upoštevala znesek povečanja kapitala v absolutni vrednosti, za katerega ni mogoče šteti, da je zanemarljiv, saj presega 15 milijonov EUR. V zvezi s tem je sodišče Unije v okviru presoje pripisljivosti ukrepa državi že upoštevalo obseg ukrepa dokapitalizacije v višini 10 milijonov EUR, ki ga je sprejelo javno podjetje (glej v tem smislu sodbo z dne 28. januarja 2016, Slovenija/Komisija, T‑507/12, neobjavljena, EU:C:2016:35, točka 186). Ta znesek se zdi še toliko pomembnejši za prejemnico povečanja kapitala, družbo PostNord Logistics, katere gospodarska sposobnost preživetja je bila odvisna od tega povečanja.

105

Po drugi strani Komisija v fazi preučitve zneska povečanja kapitala prav tako ni upoštevala tega, da je tak znesek presegal prag, nad katerim je morala notranje kapitalske vložke v skupino odobriti družba PostNord, matična družba navedene skupine, katere upravni odbor je bil tesno povezan z dansko in švedsko državo (glej točko 62 zgoraj).

106

V teh okoliščinah presoja Komisije, v skladu s katero znesek povečanja kapitala ni mogel vzbuditi suma glede vpletenosti danske in švedske države v sprejetje tega ukrepa, dokazuje nepopolnost in nezadostnost njene preučitve pripisljivosti navedenega ukrepa tema državama in je zato kazalec za obstoj resnih težav.

107

Ob upoštevanju vsega navedenega sta tožeči stranki uspeli dokazati, da je bila preučitev Komisije, ali gre pri povečanju kapitala za pomoč, nepopolna in nezadostna. Tožeči stranki sta tako predložili dokaz o obstoju resnih težav, ki jih Komisija pri presoji povečanja kapitala ni rešila. Zato je treba tej tožbi ugoditi v delu, v katerem se nanaša na del izpodbijanega sklepa, v katerem je Komisija, ne da bi začela formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, ugotovila, da povečanja kapitala ni mogoče pripisati danski in švedski državi in zato ne gre za državno pomoč.

[…]

132

V skladu s členom 134(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Vendar lahko Splošno sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.

133

Ker je bilo tožbi delno ugodeno, je treba na podlagi pravične presoje okoliščin v obravnavani zadevi odločiti, da tožeči stranki nosita polovico svojih stroškov, preostanek njunih stroškov pa nosi Komisija, ki poleg tega nosi tudi svoje stroške.

134

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Kraljevina Danska in Kraljevina Švedska nosita svoje stroške. V skladu s členom 138(3) Poslovnika družbe Jørgen Jensen Distribution, SLD, PostNord Group in PostNord Logistics nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat)

razsodilo: