1

Carlo Tognoli in drugi s pritožbo predlagajo razveljavitev sklepa Splošnega sodišča Evropske unije z dne 3. julija 2020, Tognoli in drugi/Parlament (T‑395/19, T‑396/19, T‑405/19, T‑408/19, T‑419/19, T‑423/19, T‑424/19, T‑428/19, T‑433/19, T‑437/19, T‑443/19, T‑455/19, od T‑458/19 do T‑462/19, T‑464/19, T‑469/19 in T‑477/19, neobjavljen, v nadaljevanju: izpodbijani sklep, EU:T:2020:302), s katerim je to kot očitno nedopustne zavrglo njihove tožbe za razglasitev ničnosti sporočil z dne 11. aprila 2019, ki jih je sestavil vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev generalnega direktorata Evropskega parlamenta za finance in ki se nanašajo na prilagoditev zneska pokojnin, ki jih prejemajo pritožniki, zaradi začetka veljavnosti sklepa št. 14/2018 Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (urad predsedstva poslanske zbornice, Italija) 1. januarja 2019 (v nadaljevanju: sporna sporočila).

2

Pritožniki so bodisi nekdanji poslanci Evropskega parlamenta, izvoljeni v Italiji, bodisi preživeli zakonci nekdanjih članov te institucije. Vsak od njih je iz tega naslova upravičen do starostne ali vdovske pokojnine.

3

Urad predsedstva poslanske zbornice je 12. julija 2018 sklenil, da bo v skladu s sistemom prispevkov znova izračunal znesek pokojnin nekdanjih poslancev te zbornice za leta mandata, dopolnjena do 31. decembra 2011 (v nadaljevanju: sklep št. 14/2018).

4

Parlament je z vključitvijo opombe na pokojninske odrezke pritožnikov za januar 2019 te obvestil, da bi se lahko znesek njihovih pokojnin na podlagi sklepa št. 14/2018 spremenil in da bi se lahko na podlagi tega novega izračuna morebiti izterjali neupravičeno izplačani zneski.

5

Parlament je z nedatiranim sporočilom vodje oddelka za plače in socialne pravice poslancev generalnega direktorata Evropskega parlamenta, ki je bilo priloženo pokojninskim odrezkom pritožnikov za februar 2019, te najprej obvestil, da je njegova pravna služba potrdila samodejno veljavnost sklepa št. 14/2018 za njihov položaj. V tem sporočilu je bilo dalje pojasnjeno, da bo Parlament takoj, ko bo od Camera dei deputati (poslanska zbornica, Italija) prejel potrebne informacije, pritožnike obvestil o novi določitvi pokojninskih pravic in vsa morebitna preplačila izterjal v naslednjih dvanajstih mesecih. Nazadnje, v tem sporočilu so bili pritožniki obveščeni, da se bodo njihove pokojninske pravice dokončno določile s formalnim aktom, zoper katerega bi bilo mogoče vložiti pritožbo ali ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.

6

Nato je ta vodja oddelka s spornimi sporočili pritožnikom sporočil, da bo znesek njihovih pokojnin prilagojen višini znižanja zneska podobnih pokojnin, ki se v Italiji izplačujejo nekdanjim nacionalnim poslancem na podlagi sklepa št. 14/2018. V teh sporočilih je bilo tudi pojasnjeno, da bo znesek pokojnin pritožnikov od aprila 2019 prilagojen na podlagi načrtov za določitev novih pokojninskih pravic, ki so bili posredovani v prilogi k navedenim sporočilom. Poleg tega je bil v istih sporočilih pritožnikom določen rok 30 dni za predložitev pripomb, ki je tekel od prejema teh sporočil. Če take pripombe ne bi bile predložene v predpisanem roku, naj bi se za sporna sporočila štelo, da imajo dokončne učinke, kar bi med drugim pomenilo vračilo zneskov, ki so bili neupravičeno prejeti od januarja do marca 2019.

7

Pritožniki so v elektronskih sporočilih, poslanih med 13. majem in 4. junijem 2019, pristojni službi Parlamenta predložili pripombe. Parlament je v elektronskih sporočilih, poslanih med 22. majem in 24. junijem 2019, potrdil prejem teh pripomb in pritožnike obvestil, da bodo odgovor prejeli po preučitvi njihovih trditev.

8

Potem ko je bila z dopisi z dne 20. junija (zadeva T‑396/19), z dne 8. julija (zadeve T‑405/19, T‑408/19, T‑443/19 in T‑464/19), z dne 15. julija (zadeve T‑419/19, T‑433/19, T‑455/19, od T‑458/19 do T‑462/19, T‑469/19 in T‑477/19) in z dne 23. julija 2019 (zadeve T‑395/19, T‑423/19, T‑424/19 in T‑428/19) vložena tožba pred Splošnim sodiščem, je vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev generalnega direktorata Evropskega parlamenta sporočil, da pripombe, ki so jih predložili pritožniki, ne vsebujejo elementov, ki bi upravičili revizijo stališča Parlamenta, kot je izraženo v spornih sporočilih, ter da so zato pokojninske pravice in načrt za izterjavo nepravilno plačanih zneskov, kakor so izračunani in sporočeni v prilogi k tem sporočilom, postali dokončni.

9

Parlament zaradi posebnosti položaja Eugenija Melandrija, ki je zaprosil za uporabo odstopanja, ki je temeljilo na višini njegovih dohodkov, na dan izdaje izpodbijanega sklepa ni dokončno odločil o njegovem položaju.

10

Pritožniki so med 28. junijem in 8. julijem 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbe za razglasitev ničnosti spornih sporočil.

11

Parlament je 16., 19. in 24. septembra 2019 z ločenimi akti vložil ugovore nedopustnosti teh tožb.

12

Pritožniki, razen E. Allione in E. Melandrija, so med 19. septembrom in 4. oktobrom 2019 vložili vloge za prilagoditev svojih tožb.

13

Splošno sodišče je 15. januarja 2020 odločilo, da združi preizkus ničnostnih tožb, ki so jih vložili pritožniki.

14

Splošno sodišče je z izpodbijanim sklepom, ki je bil sprejet v skladu s členom 126 Poslovnika Splošnega sodišča, tožbe, ki so jih vložili pritožniki, zavrglo kot očitno nedopustne.

15

Splošno sodišče je najprej v točki 57 izpodbijanega sklepa menilo, da sporna sporočila niso akti, ki posegajo v položaj, zato ne morejo biti predmet ničnostne tožbe v smislu člena 263 PDEU. Zato je v točki 63 izpodbijanega sklepa kot očitno nedopustne zavrglo predloge pritožnikov za razglasitev ničnosti teh sporočil.

16

V utemeljitev te presoje je na prvem mestu v točkah od 51 do 53 izpodbijanega sklepa pojasnilo, da okoliščina, da se je novi način izračuna pokojnin uporabljal od aprila 2019, ne zadostuje za dokaz, da je Parlament v zvezi s tem sprejel dokončno stališče. Po eni strani so bila sporna sporočila izrecno predstavljena kot načrti. Po drugi strani pa je bilo v njih pojasnjeno, da bodo postala dokončna le, če njihovi naslovniki ne bodo predložili pripomb v roku 30 dni od njihovega prejema. Pritožniki pa so take pripombe predložili v tem roku.

17

Splošno sodišče je na drugem mestu v točkah 56 in 60 izpodbijanega sklepa menilo, da poznejši dopisi Parlamenta, navedeni v točki 8 te sodbe, pomenijo dokončno stališče te institucije v zvezi s pritožniki in jih ni mogoče šteti za akte, ki zgolj potrjujejo sporna sporočila.

18

Na tretjem mestu je v točkah 61 in 62 izpodbijanega sklepa presodilo, da okoliščina, da v spornih sporočilih ni naveden rok, v katerem naj bi Parlament odgovoril na pripombe pritožnikov, ni upoštevna, prav tako kot očitki v zvezi z neobstojem obrazložitve in kršitvijo načela sorazmernosti.

19

Dalje, Splošno sodišče je v točkah 66 in 67 izpodbijanega sklepa zavrnilo predlog pritožnikov za razglasitev ničnosti odločb, navedenih v dopisih iz točke 8 te sodbe. V zvezi s tem je ugotovilo, da so vloge za prilagoditev, ki so jih vložili pritožniki, očitno nedopustne, ker stranka ne more prilagoditi svojih predlogov in razlogov iz prvotne tožbe, če zadnjenavedena ob njeni vložitvi ni dopustna.

20

Nazadnje, Splošno sodišče je v točki 74 izpodbijanega sklepa zavrnilo predlog pritožnikov, naj se Parlamentu naloži plačilo zneskov, ki jih je neupravičeno zadržal, ker je bil ta predlog očitno nedopusten.

21

Pritožniki s pritožbo Sodišču predlagajo, naj:

22

Parlament Sodišču predlaga, naj:

23

Pritožniki v utemeljitev pritožbe navajajo tri pritožbene razloge, ki se nanašajo na to, da je Splošno sodišče pri presoji izpodbojnosti spornih sporočil napačno uporabilo pravo, napačno razlagalo člen 86 Poslovnika Splošnega sodišča oziroma kršilo načelo kontradiktornosti in napačno razlagalo člen 126 tega poslovnika. Drugi in tretji pritožbeni razlog sta navedena podredno.

24

Ob upoštevanju trditev, ki jih pritožniki navajajo v podporo svojim pritožbenim razlogom, je treba šteti, da predlagajo razveljavitev izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo njihove predloge za razglasitev ničnosti spornih sporočil in odločb, navedenih v dopisih iz točke 8 te sodbe.

25

Pritožniki s prvim pritožbenim razlogom trdijo, da so sporna sporočila izpodbojni akti.

26

Po mnenju pritožnikov iz sodne prakse Sodišča izhaja, da so bistveno merilo za ugotovitev, ali je akt izpodbojen, njegovi pravni učinki, in ne njegova dokončnost. Začasni akti naj bi se tako šteli za izpodbojne, ker imajo take učinke.

27

Pritožniki v zvezi s tem trdijo, da so sporna sporočila učinkovala od aprila 2019. Poleg tega naj bi ta sporočila povzročila zelo veliko škodo pritožnikom, ki naj je naknadno ne bi bilo mogoče v celoti povrniti. Poleg tega naj začasnost teh sporočil ne bi temeljila na opredeljeni pravni podlagi.

28

Pritožniki dodatno trdijo tudi, da jim noben jasen dokaz ne omogoča sklepanja, da bi sporna sporočila sledila odločbam, ki naj ne bi bile zgolj potrdilne. Menijo, da njihova potrditvena narava izhaja tudi iz odgovorov Parlamenta na pripombe, ki so jih predložili, saj se je Parlament izrekel za nepristojnega za odločanje o trditvah, navedenih v teh pripombah.

29

Po mnenju pritožnikov prav tako ni logično šteti, da se narava spornih sporočil lahko razlikuje glede na to, ali so pripombe podane ali ne. V prvem primeru bi bila namreč edina posledica predložitve pripomb sprememba datuma, ko je akt postal dokončen, vendar bi ta akt ostal enak. V drugem primeru bi zadevni akt postal dokončen, ne da bi bil potreben kakršen koli dodaten element.

30

Parlament trdi, da je bilo znižanje zneska pokojnin pritožnikov začasno in da bi ga bilo mogoče spremeniti na podlagi pripomb, ki so jih ti predložili, ne da bi bil neobstoj pravne podlage upošteven v zvezi s tem. Ta začasnost naj bi jasno izhajala iz besedila spornih sporočil in možnosti, ki naj bi jo imeli pritožniki, da predložijo pripombe, preden ta sporočila postanejo dokončna, to je možnosti, ki naj bi jo pritožniki dejansko uporabili. Dokončno stališče Parlamenta naj bi bilo sprejeto šele pozneje.

31

Pritožniki naj ne bi povsem razumeli sodne prakse Sodišča, iz katere naj bi izhajalo, da je odločilno merilo za opredelitev vmesne odločbe kot izpodbojnega akta to, da tožba, vložena zoper končno odločbo, ne more zagotoviti zadostnega sodnega varstva. V obravnavani zadevi pa naj bi vložitev tožbe zoper odločbo, ki jo je na koncu sprejel Parlament, zagotavljala tako varstvo.

32

Poleg tega naj končne odločbe, ki jih je sprejel Parlament, ne bi bile zgolj potrdilne, saj naj bi temeljile na analizi trditev, ki so jih pritožniki navedli v svojih pripombah. Neobstoj navedbe roka za odgovor na pripombe v spornih sporočilih naj v tem okviru ne bi bila pomemben.

33

Kot je Splošno sodišče navedlo v točki 49 izpodbijanega sklepa, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da se kot „izpodbojni akti“ v smislu člena 263 PDEU štejejo vse določbe, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke (sodbi z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 31, in z dne 9. julija 2020, Češka republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, točka 46 in navedena sodna praksa).

34

Za ugotovitev, ali ima izpodbijani akt take učinke, se je treba osredotočiti na vsebino tega akta in te učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina navedenega akta, po potrebi ob upoštevanju okoliščin, v katerih je bil ta akt sprejet, in pristojnosti institucije, ki ga je sprejela (sodbi z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 32, in z dne 9. julija 2020, Češka republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, točka 47 in navedena sodna praksa).

35

Prav tako je treba opozoriti, kot je v bistvu poudarilo Splošno sodišče v točki 50 izpodbijanega sklepa, da vmesni ukrepi, katerih cilj je v okviru postopka, ki zajema več faz, priprava končne odločbe, načeloma niso akti, ki jih je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 43 in navedena sodna praksa).

36

Taki vmesni akti so najprej akti, ki izražajo začasno mnenje zadevne institucije (sodba z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 44 in navedena sodna praksa).

37

Splošno sodišče pa je v točkah od 51 do 55 izpodbijanega sklepa ugotovilo, da v spornih sporočilih ni bilo navedeno dokončno stališče Parlamenta, saj bi se lahko stališče, sprejeto v teh stališčih, spremenilo zaradi upoštevanja podatkov iz pripomb pritožnikov.

38

V zvezi s tem trditve pritožnikov, da sporna sporočila niso bila začasna, ker je Parlament nazadnje menil, da ni pristojen za odločanje o trditvah, navedenih v teh pripombah, ni mogoče sprejeti.

39

Po eni strani se je Parlament s tem, da je menil, da ni pristojen za odločanje o zakonitosti sklepa št. 14/2018, izrekel o upoštevnosti pripomb, ki so jih predložili pritožniki, in je torej ob upoštevanju teh pripomb ponovno ocenil svoje prvotne odločbe.

40

Po drugi strani opredelitev spornih sporočil kot pripravljalnih aktov nikakor ne more biti odvisna od obrazložitve odločb, ki jih je pozneje sprejel Parlament.

41

Vendar ugotovitev, da je akt institucije vmesni ukrep, ki ne izraža končnega stališča institucije, ne more zadostovati za sistematično ugotovitev, da ta akt ni „izpodbojni akt“ v smislu člena 263 PDEU.

42

Iz sodne prakse Sodišča tako izhaja, da je vmesni akt, ki ima samostojne pravne učinke, lahko predmet ničnostne tožbe, če nezakonitosti tega akta ni mogoče odpraviti s tožbo zoper končno odločbo, za katero ta akt pomeni pripravljalno fazo (sodba z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 46 in navedena sodna praksa).

43

Zato mora biti, kadar izpodbijanje zakonitosti vmesnega akta v okviru take tožbe tožeči stranki ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva zoper učinke tega akta, na podlagi člena 263 PDEU mogoče vložiti ničnostno tožbo (glej v tem smislu sodbe z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 63; z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 56, in z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 48).

44

V obravnavanem primeru je treba poudariti, kot je Splošno sodišče ugotovilo v točki 51 izpodbijanega sklepa in kot trdijo pritožniki v pritožbi, da so sporna sporočila povzročila takojšnje znižanje zneska pokojnin pritožnikov od aprila 2019, saj uporaba tega znižanja ni bila odložena do zaključka postopka, ki ga je vodil Parlament.

45

Iz tega sledi, da so sporna sporočila sama po sebi ustvarjala samostojne pravne učinke na premoženjsko stanje pritožnikov.

46

Takih učinkov ni mogoče enačiti s postopkovnimi učinki aktov, ki izražajo začasno stališče Evropske komisije, ali učinkov takih aktov, za katere je bilo ugotovljeno, da ne škodijo interesom zadevnih oseb, za katere je Sodišče menilo, da ne morejo povzročiti dopustnosti ničnostne tožbe, vložene zoper te akte (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točki 17 in 18).

47

Dejstvo, ki ga je Splošno sodišče navedlo v točki 56 izpodbijanega sklepa, da je iz spornih sporočil razvidno, da bi Parlament zneske, prejete za mesece od januarja do marca 2019, izterjal le, če pritožniki ne bi predložili pripomb v roku 30 dni po prejemu teh sporočil, ne more omajati tega, da so bili pravni učinki navedenih sporočil takojšnji.

48

Poleg tega, čeprav je bilo v spornih sporočilih določeno, da mora Parlament sprejeti končno stališče po prejemu pripomb pritožnikov, ni sporno, da za sprejetje takega stališča ni bil določen noben rok.

49

Samostojni pravni učinki spornih sporočil so zato lahko trajali v potencialno dolgem obdobju, katerega trajanje ni vnaprej opredeljeno.

50

Poleg tega iz izpodbijanega sklepa in informacij, ki jih je predložil Parlament, izhaja, da je bilo za enega od pritožnikov dokončno stališče te institucije sprejeto šele osem mesecev po tem, ko je prejel sporočilo, ki se nanaša nanj.

51

V teh okoliščinah, ker bi trajno znižanje zneska pokojnine lahko imelo morebitne nepopravljive posledice za položaj zadevne osebe, bi morali pritožniki imeti možnost učinkovitega pravnega sredstva zoper sporna sporočila in tako preprečiti znižanje njihove pokojnine (glej po analogiji sodbi z dne 30. junija 1992, Italija/Komisija, C‑47/91, EU:C:1992:284, točka 28, in z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 63).

52

Iz tega izhaja, da vložitev ničnostne tožbe zoper končne odločbe, ki bi jih Parlament moral sprejeti po prejemu pripomb pritožnikov, tem ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva.

53

Tudi možnost, ki bi jo imele zadevne osebe, ker Parlament ni odgovoril na pripombe, ki so jih predložile, da vložijo tožbo zaradi nedelovanja proti Parlamentu, tem ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva.

54

Res je, da mora Parlament na take pripombe odgovoriti v razumnem roku (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2013, Réexamen Arango Jaramillo in drugi/EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, točka 28) in da imajo zato zadevne osebe pravico vložiti tožbo zaradi nedelovanja, če ta institucija ne izpolni te obveznosti.

55

Poleg tega je Sodišče že presodilo, da možnost vložitve take tožbe zaradi nedelovanja lahko zadostuje za izključitev nadaljevanja nedelovanja Komisije po sprejetju vmesnega ukrepa, ki ga je sprejela ta institucija (glej v tem smislu sodbo z dne 18. marca 1997, Guérin automobiles/Komisija, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, točka 38).

56

Vendar te ugotovitve v obravnavanem primeru ne morejo biti odločilne, ker po eni strani tožba zaradi nedelovanja, vložena proti Parlamentu, ne bi mogla omajati samostojnih pravnih učinkov spornih sporočil in ker bi bili na drugi strani roki, potrebni za preučitev take tožbe in nato, odvisno od primera, ničnostne tožbe, predolgi v okoliščinah, v katerih ta sporočila takoj povzročijo znižanje zneska pokojnin, izplačanih fizičnim osebam.

57

Glede na navedeno je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 57 izpodbijanega sklepa presodilo, da je mogoče na podlagi začasnosti spornih sporočil šteti, da to niso akti, ki posegajo v položaj, in da zato ne morejo biti predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.

58

Zato je treba prvemu pritožbenemu razlogu ugoditi in izpodbijani sklep razveljaviti v delu, v katerem je bil zavrnjen predlog pritožnikov za razglasitev ničnosti spornih sporočil.

59

Iz tega izhaja tudi, da je treba izpodbijani sklep razveljaviti v delu, v katerem je bil z njim zavrnjen predlog pritožnikov za razglasitev ničnosti odločb, navedenih v dopisih iz točke 8 te sodbe, ker zavrnitev tega predloga temelji izključno na nedopustnosti predloga pritožnikov za razglasitev ničnosti spornih sporočil.

60

V teh okoliščinah ni treba preučiti drugega in tretjega pritožbenega razloga, ker nikakor ne moreta povzročiti širše razveljavitve izpodbijanega sklepa.

61

V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločbe Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.

62

Prvič, ker je Parlament v ugovorih nedopustnosti, ki jih je uveljavljal pred Splošnim sodiščem, trdil le, da ničnostne tožbe, ki so jih vložili pritožniki, niso dopustne, ker so sporna sporočila pripravljalni akti, je treba iz razlogov, navedenih v točkah od 41 do 57 te sodbe, te ugovore nedopustnosti zavrniti.

63

Drugič, ker se je presoja Splošnega sodišča nanašala izključno na dopustnost tožb in ker je navedeno sodišče te tožbe zavrglo kot očitno nedopustne, ne da bi začelo ustni postopek, Sodišče nima na voljo potrebnih elementov za dokončno odločitev o navedenih tožbah.

64

Zato je treba zadeve vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, da to odloči o predlogih pritožnikov za razglasitev ničnosti spornih sporočil in odločb, navedenih v dopisih iz točke 8 te sodbe.

65

Ker se zadeve vrnejo v razsojanje Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških pridrži.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo: