–

za Ministerul Lucrărilor Publice Dezvoltării şi Administraţiei, nekdanje Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, I. Ştefan, agent,

–

za Evropsko komisijo J. Baquero Cruz, L. Mantl in I. Rogalski, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(3) PEU v povezavi s členom 325(1) in (2) PDEU, členom 1(1)(a) Konvencije pripravljene na podlagi člena K.3 Pogodbe o Evropski uniji, o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, podpisane 26. julija 1995 v Bruslju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 8, str. 57; v nadaljevanju: Konvencija ZFI), ter člena 57(1) in (3) in člena 98 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL 2006, L 210, str. 25), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 539/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. junija 2010 (UL 2010, L 158, str. 1; v nadaljevanju: Uredba št. 1083/2006).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru tožbe, ki jo je vložilo Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (ministrstvo za javna dela, razvoj in upravo, Romunija), nekdanje Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (ministrstvo za regionalni razvoj in javno upravo, Romunija) (v nadaljevanju: ministrstvo), zoper sklep, s katerim je državno tožilstvo ustavilo kazenski postopek, začet zoper NE zaradi kazenskih dejanj, povezanih z neupravičenim prejemanjem sredstev iz splošnega proračuna Evropske unije.

3

Člen 1(1)(a) Konvencije ZFI določa:

„1.   Goljufije, ki škodijo finančnim interesom Evropskih skupnosti, so po tej konvenciji:

[…]“

4

Člen 2 Uredbe št. 1083/2006, naslovljen „Opredelitve“, v točki 7 določa:

„V tej uredbi imajo naslednji izrazi naslednji pomen:

[…]

5

Člen 57 te uredbe, naslovljen „Trajnost projektov“, v odstavku 1 določa:

„1.   Država članica ali organ upravljanja zagotovi, da operacija, ki zajema naložbe v infrastrukturo ali produktivne naložbe, ohrani prispevek iz skladov le, če se v petih letih od njenega zaključka ne spremeni bistveno, kar je posledica spremenjenih značilnosti lastništva dela infrastrukture ali prenehanja proizvodne dejavnosti in kar vpliva na značilnosti ali pogoje izvajanja operacije ali kar podjetju ali javni organizaciji podeli neupravičeno prednost.

Ukrepi, ki spadajo v obseg pomoči iz ESS, se obravnavajo, kot da niso ohranili prispevka, le v primeru, kadar velja zanje obveznost vzdrževanja naložbe po veljavnih pravilih o državni pomoči v skladu s členom 107 Pogodbe o delovanju Evropske unije in kadar se bistveno spremenijo zaradi prenehanja proizvodne dejavnosti v obdobju iz navedenih pravil.

Države članice lahko skrajšajo rok iz prvega pododstavka na tri leta v primerih v zvezi z vzdrževanjem naložb malih in srednje velikih podjetij.“

6

Člen 98 navedene uredbe, naslovljen „Finančni popravki držav članic“, določa:

„1.   Države članice imajo prvostopenjsko odgovornost za preiskovanje nepravilnosti na podlagi dokazov o večji spremembi, ki vpliva na naravo okoliščin izvajanja ali nadzora projektov ali operativnih programov in povzroči izvajanje potrebnih finančnih popravkov.

2.   Država članica izvede potrebne finančne popravke v povezavi s posameznimi ali sistemskimi nepravilnostmi, ki so odkrite v delovanju projektov ali operativnih programov. Popravki države članice obsegajo preklic celote ali dela javnega prispevka iz operativnega programa. Država upošteva naravo in resnost nepravilnosti ter finančno izgubo sklada.

Sredstva iz skladov, ki so bila na ta način sproščena, lahko država članica ponovno porabi do 31. decembra 2015 za zadevni operativni program, v skladu z določbami iz odstavka 3.

[…]

3.   Prispevek, ki je bil preklican v skladu z odstavkom 2, se ne sme ponovno porabiti za projekt ali projekte, ki so bili predmet popravka, niti kadar je bil finančni popravek izveden zaradi sistemske nepravilnosti za obstoječi projekt v okviru celote ali dela prednostne osi, kjer je do te sistemske napake prišlo.

4.   V primeru sistemskih nepravilnosti država članica razširi svojo preiskavo na vse projekte, ki bi lahko bili prizadeti.“

7

Člen 181(1) legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (zakon št. 78/2000 o preprečevanju, odkrivanju in preprečevanju korupcije) z dne 8. maja 2000, kakor je bil spremenjen z legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal (zakon št. 187/2012 o izvajanju zakona št. 286/2009 o kazenskem zakoniku) (v nadaljevanju: člen 181(1) zakona št. 78/2000), določa:

„Uporaba ali predložitev lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, katerih posledica je poneverba sredstev iz splošnega proračuna Evropske unije ali proračunov, ki jih ta upravlja ali se upravljajo v njenem imenu, se kaznuje z zaporom od dveh do sedmih let in izgubo nekaterih pravic.“

8

Člen 2(1)(b) Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (izredna uredba vlade št. 66/2011 o preprečevanju, ugotavljanju in sankcioniranju nepravilnosti pri prejemu in uporabi evropskih sredstev in/ali s tem povezanih nacionalnih javnih sredstev) z dne 29. junija 2011 določa:

„V smislu te izredne uredbe [‚goljufija‘ pomeni] kaznivo dejanje v zvezi s prejemom ali uporabo evropskih sredstev in/ali s tem povezanih nacionalnih javnih sredstev, ki se kaznuje na podlagi kazenskega zakonika ali drugih posebnih zakonov.“

9

Člen 26 te uredbe določa:

„Razen v primerih, v katerih pravila, ki jih določi mednarodni javni donator, določajo drugače, mora organ, pristojen za upravljanje evropskih sredstev, pripraviti zapisnike o ugotovitvi nepravilnosti in določitvi proračunskih terjatev z uporabo členov 20 in 21, če:

10

Postopek v glavni stvari se nanaša na pogoje izvajanja projekta, naslovljenega „Mănăstirea Cetățuia Negru Vodă – Legendă și tradiție“ (samostan Cetățuia, Negru Vodă – Legenda in tradicija). Ta projekt je bil sofinanciran z evropskimi sredstvi na podlagi pogodbe o financiranju, katere upravičenec je Unitatea Administrativ Teritorială C. (lokalna upravna skupnost C., Romunija), ki jo je zastopal župan, NE.

11

V tej pogodbi je bilo med drugim določeno, da bo upravičenec z lastnimi sredstvi v obdobju po izvedbi projekta, in sicer v obdobju vzdrževanja projekta, natisnil in distribuiral promocijsko gradivo, kot so zloženke, razglednice, brošure, fotoalbumi in zemljevidi, da bi zagotovil obveščanje javnosti o projektu.

12

Upravičenec je predložil poročilo o trajnosti naložbe in poročilo o distribuciji promocijskega gradiva.

13

Ministrstvo je menilo, da obstajajo neskladja med vsebino teh poročil in dokazi, ki jih je upravičenec predložil med pregledom na kraju samem. Čeprav je ta izjavil, da je promocijski material pripravil in distribuiral v skladu s pogodbo, naj tega ne bi mogel zadostno utemeljiti, zaradi česar je po mnenju ministrstva nastal utemeljen sum nepravilnosti predloženih dokumentov. Tako ministrstvo trdi, da ima na voljo zanesljive pokazatelje, da gre za predložitev lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov.

14

Ministrstvo je podalo ovadbo pri Parchetul de le pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču – nacionalni direktorat za preprečevanje korupcije – območna služba v Piteștiju, Romunija), ki je 14. februarja 2017 začelo predkazenski postopek zaradi suma kaznivega dejanja iz člena 181(1) zakona št. 78/2000, in sicer uporabe ali predložitve lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, katerih posledica je poneverba sredstev iz splošnega proračuna Evropske unije.

15

Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (nacionalni direktorat za boj proti korupciji – območna služba v Piteștiju, Romunija) je sprožil kazenski pregon in rem zaradi kaznivega dejanja iz člena 181(1) zakona št. 78/2000.

16

Državni tožilec je 1. avgusta 2019 izdal sklep o ustavitvi postopka, ker je menil, da dejanski stan iz člena 181(1) zakona št. 78/2000 ni podan. Da bi obrazložil to odločitev, je najprej navedel, da so se v skladu z določbami pogodbe o financiranju dejavnosti, predvidene za ohranitev in nadaljevanje turistične promocijske dejavnosti v petih letih po izvedbi projekta, vključno s tiskanjem in razdeljevanjem promocijskega gradiva, financirale iz lastnega proračuna upravičenca, in ne s pomočjo proračuna Unije.

17

Nato je navedel, da je upravičenec poročila, katerih pravilnost ministrstvo izpodbija, predložil po zaključku projekta v okviru naknadnega nadzora. Po mnenju državnega tožilca pa objektivni elementi kaznivega dejanja iz člena 181(1) zakona št. 78/2000 niso podani, saj v obravnavanem primeru ni vzročne zveze med predložitvijo ali uporabo listin in neupravičeno pridobitvijo evropskih sredstev. Državni tožilec je torej menil, da je do pridobitve evropskih sredstev prišlo v obdobju izvajanja projekta in da ni bila odvisna od predložitve dokazil, ki spadajo v obdobje vzdrževanja projekta, tako da ni mogoče šteti, da je bil oškodovan proračun Unije.

18

Ministrstvo je 29. avgusta 2019 pri vodji državnega tožilstva pri Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție (vrhovno kasacijsko sodišče – nacionalni direktorat za preprečevanje korupcije, Romunija) vložilo pritožbo zoper navedeno odločbo o ustavitvi postopka, pri čemer je trdilo, da je ta odločba nezakonita in neutemeljena. Ta pritožba je bila zavrnjena kot neutemeljena.

19

V teh okoliščinah je ministrstvo zoper sklep o ustavitvi postopka z dne 1. avgusta 2019 vložilo tožbo pri Tribunalul Argeș (sodišče prve stopnje v Argeșu, Romunija).

20

Ministrstvo v utemeljitev tožbe zatrjuje, da predložitev dokumentov, ki vsebujejo nepravilne podatke, po obdobju izvajanja projekta lahko pomeni kaznivo dejanje na podlagi člena 181(1) zakona št. 78/2000. Meni, da je treba neupravičeno prejemanje sredstev iz proračuna Unije, ki izhaja iz predložitve teh dokumentov, presojati glede na pogoje, določene v pogodbi o financiranju, tako da dejavnosti, povezane z obdobjem vzdrževanja, čeprav so poznejše od dejanske izvedbe projekta, spadajo v okvir pogodbe in v obdobje njene veljavnosti.

21

V teh okoliščinah je Tribunalul Argeș (sodišče prve stopnje v Argeșu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

22

Tribunalul Argeș (sodišče prve stopnje v Argeșu) je v predložitveni odločbi predlagalo, naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki je podlaga za to sodbo, obravnava po hitrem postopku na podlagi člena 105 Poslovnika Sodišča. Navedeno sodišče je v utemeljitev svojega predloga v bistvu navedlo, da v sporu o glavni stvari obstaja nevarnost izteka zastaralnega roka za kazensko odgovornost.

23

Člen 105(1) Poslovnika določa, da če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času, lahko predsednik Sodišča na predlog predložitvenega sodišča ali izjemoma po uradni dolžnosti po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku.

24

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je tak hitri postopek procesni instrument, namenjen obravnavi zadev izjemne nujnosti (sodba z dne 20. aprila 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, točka 19 in navedena sodna praksa).

25

V obravnavanem primeru je predsednik Sodišča 14. septembra 2020 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da predlogu za obravnavanje po hitrem postopku ni treba ugoditi, ker predložitvena odločba ne vsebuje zadostnih elementov za ugotovitev izjemnih okoliščin, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti odločitev o predlogu za sprejetje predhodne odločbe v najkrajšem času. Predložitveno sodišče je namreč v utemeljitev svojega predloga zgolj navedlo čas dejanskega stanja in nacionalna pravila, ki se uporabljajo na področju zastaranja kazenske odgovornosti, ne da bi se izreklo o uporabi teh pravil v sporu o glavni stvari.

26

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pojem „goljufije, ki škodijo finančnim interesom“ Unije iz člena 1(1)(a) Konvencije ZFI razlagati tako, da vključuje uporabo lažnih ali nepravilnih izjav, predloženih po izvedbi projekta, za katerega je bilo prejeto financiranje, da se zagotovi videz spoštovanja obveznosti, določenih za obdobje vzdrževanja projekta.

27

V skladu s členom 1(1)(a) Konvencije ZFI so „goljufije, ki škodijo finančnim interesom“ Unije, glede odhodkov vsako namerno dejanje ali opustitev v zvezi z uporabo ali predložitvijo lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, katere posledica je poneverba ali neupravičeno zadržanje sredstev splošnega proračuna Unije.

28

Tako pojem „goljufije, ki škodijo finančnim interesom“ Unije iz člena 1(1)(a) Konvencije ZFI ne zajema le pridobitve, ampak tudi neupravičeno zadržanje sredstev iz proračuna Unije. Torej ima lahko goljufija, katere cilj bi bil neupravičeno zadržanje sredstev, obliko neizpolnitve obveznosti poročanja po pridobitvi navedenih sredstev.

29

Zato je treba pojem „goljufije, ki škodijo finančnim interesom“ Unije iz člena 1(1)(a) Konvencije ZFI nujno razlagati tako, da vključuje namerno uporabo lažnih ali nepravilnih izjav, predloženih po izvedbi projekta, za katerega je bilo prejeto financiranje, z namenom zagotavljanja videza izpolnjevanja obveznosti, ki so bile s pogodb o financiranju določene za obdobje vzdrževanja projekta, da bi se neupravičeno zadrževala sredstva iz proračuna Unije. Tako pojem tako zajema celotno obdobje, v katerem pogodba o financiranju nalaga obveznosti upravičencem, vključno z obdobjem vzdrževanja.

30

Poleg tega izvor sredstev, ki so namenjena izpolnjevanju obveznosti iz pogodbe o financiranju, ni pomemben, ker spoštovanje navedene obveznosti pogojuje dodelitev in ohranitev sredstev iz proračuna Unije.

31

Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba pojem „goljufije, ki škodijo finančnim interesom“ Unije iz člena 1(1)(a) Konvencije ZFI razlagati tako, da vključuje uporabo lažnih ali nepravilnih izjav, predloženih po izvedbi projekta, za katerega je bilo prejeto financiranje, da se zagotovi videz spoštovanja obveznosti, določenih za obdobje vzdrževanja projekta.

32

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba načelo primarnosti prava Unije razlagati tako, da nacionalnemu sodišču nalaga, da določbe nacionalnega prava razlaga v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz člena 325(1) in (2) PDEU v povezavi s členom 1(1)(a) Konvencije ZFI.

33

Za odgovor na to vprašanje je treba najprej spomniti, da načelo primarnosti prava Unije vsem organom držav članic nalaga, da različnim predpisom Unije zagotovijo polni učinek, ne da bi lahko pravo držav članic vplivalo na učinek, ki je tem različnim predpisom priznan na ozemlju navedenih držav (sodba z dne 24. junija 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 54 in navedena sodna praksa).

34

V zvezi s tem je treba navesti, da je načelo skladne razlage nacionalnega prava, po katerem mora nacionalno sodišče nacionalno pravo razlagati, kolikor je mogoče, v skladu z zahtevami prava Unije, neločljivo povezano s sistemom Pogodb, saj nacionalnemu sodišču omogoča, da v okviru svojih pristojnosti zagotavlja polni učinek prava Unije, kadar odloča o sporu, ki mu je predložen (sodba z dne 24. junija 2017, Popławski, C‑573/17, EU:C:2017:503, točka 55 in navedena sodna praksa).

35

Zato bo moralo predložitveno sodišče v obravnavanem primeru presoditi, ali je mogoče nacionalno pravo razlagati tako, da se ne nanaša le na pridobitev, ampak tudi na neupravičeno zadržanje sredstev, kadar to lahko pomeni goljufijo v škodo finančnim interesom Unije, kot je opredeljena členu 1(1)(a) Konvencije ZFI.

36

V tem okviru je treba dalje navesti, da člen 325(1) in (2) PDEU državam članicam nalaga natančno obveznost rezultata – v zvezi s sprejetjem odvračilnih in učinkovitih ukrepov ter v zvezi z njihovo obveznostjo, da sprejmejo enake ukrepe za preprečevanje goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije, kot jih sprejmejo za preprečevanje goljufij, ki škodijo njihovim lastnim finančnim interesom – glede katere ni določen noben pogoj. Ta določba zato v skladu z načelom primarnosti prava Unije v razmerju do nacionalnega prava držav članic že s samim začetkom svoje veljavnosti učinkuje tako, da se nasprotujoče določbe nacionalne zakonodaje ipso iure ne uporabljajo (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2015, Taricco in drugi, C‑105/14, EU:C:2015:555, točki 51 in 52).

37

Zato razlaga nacionalnega prava, v skladu s katero je izjave, ki jih je mogoče opredeliti kot „goljufijo“ v smislu prava Unije, mogoče preganjati le, če so bile podane med izvajanjem projekta, in ne med obdobjem vzdrževanja – ne glede na izvor uporabljenih sredstev – glede na odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje ni zadostna in je zato v nasprotju z obveznostmi, ki izhajajo iz prava Unije, saj lahko prepreči sprejetje učinkovitih in odvračilnih sankcij za primere goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije.

38

Nazadnje, predložitveno sodišče bo moralo ob skladni razlagi nacionalnih določb zagotoviti tudi spoštovanje temeljnih pravic zadevnih oseb in preprečiti, da se tem osebam naložijo sankcije, ki bi se jim izognile, če bi bile te določbe nacionalnega prava uporabljene, v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz načela zakonitosti v kazenskem pravu (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2015, Taricco in drugi, C‑105/14, EU:C:2015:555, točka 53).

39

Če bi nacionalno sodišče tako ugotovilo, da obveznost skladne razlage nacionalnih določb nasprotuje načelu zakonitosti v kazenskem pravu, te obveznosti ne bi bilo dolžno izpolniti, čeprav bi bilo mogoče z njenim spoštovanjem odpraviti nacionalni položaj, ki ni združljiv s pravom Unije. Zato mora nacionalni zakonodajalec sprejeti potrebne ukrepe (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2017, M. A. S. in M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, točka 61 in navedena sodna praksa).

40

Iz vsega navedenega izhaja, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba načelo primarnosti prava Unije razlagati tako, da nacionalnemu sodišču nalaga, da določbe nacionalnega prava razlaga v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz člena 325(1) in (2) PDEU v povezavi s členom 1(1)(a) Konvencije ZFI, če taka razlaga ne povzroči kršitve načela zakonitosti v kazenskem pravu.

41

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo: