–

za A U. Väänänen, asianajaja,

–

za finsko vlado H. Leppo, agentka,

–

za nemško vlado J. Möller in R. Kanitz, agenta,

–

za Evropsko komisijo E. Montaguti, G. Wils, J. Tomkin in I. Koskinen, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 21(1) PDEU, člena 4(1), člena 5(1) in člena 27(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46) ter člena 21 Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2006, L 105, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (UL 2013, L 182, str. 1).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru kazenskega postopka, ki je bil uveden zoper A zaradi prehoda nacionalne meje Finske na rekreacijskem plovilu, ne da bi imel pri sebi osebno izkaznico ali potni list.

3

V uvodnih izjavah 1, 7 in 31 Direktive 2004/38 je navedeno:

[…]

[…]

4

Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet“, določa:

„Ta direktiva določa:

5

Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Upravičenci“, v odstavku 1 določa:

„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“

6

Člen 4 iste direktive, naslovljen „Pravica do izstopa“, določa:

„1.   Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom in njihovi družinski člani, ki niso državljani države članice in ki imajo veljavni potni list, pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico.

[…]

3.   Države članice v skladu s svojim pravom svojim državljanom izdajo in obnovijo osebno izkaznico ali potni list, v katerih je navedeno njihovo državljanstvo.

[…]“

7

Člen 5 Direktive 2004/38, naslovljen „Pravica do vstopa“, določa:

„1.   Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, države članice dovolijo državljanom Unije vstop na njihovo ozemlje z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom ter dovolijo družinskim članom, ki niso državljani države članice, vstop na njihovo ozemlje z veljavnim potnim listom.

[…]

4.   Kadar državljan Unije ali družinski član, ki ni državljan države članice, nimata potrebnih potnih listin ali potrebnih vizumov, če so ti zahtevani, zadevna država članica tem osebam, preden jih zavrne, zagotovi vse razumne možnosti, da si v razumnem času pridobijo potrebne listine ali da se jim te preskrbijo ali da lahko potrdijo ali dokažejo na druge načine, da zanje velja pravica do prostega gibanja in prebivanja.

5.   Država članica lahko zahteva od zadevne osebe, da javi svojo prisotnost na njenem ozemlju v razumnem in nediskriminatornem časovnem obdobju. Neizpolnitev te zahteve se lahko kaznuje s sorazmernimi in nediskriminatornimi sankcijami.“

8

Člen 27 te direktive, naslovljen „Splošna načela“, v odstavkih 1 in 2 določa:

„1.   Ob upoštevanju določb tega poglavja lahko države članice omejijo svobodo gibanja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne glede na državljanstvo, in sicer zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na te razloge se ne da sklicevati iz ekonomskih ciljev.

2.   Ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so v skladu z načelom sorazmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. […]

[…]“

9

Člen 36 navedene direktive, naslovljen „Sankcije“, določa:

„Države članice predvidijo določbe o sankcijah, ki se uporabijo za kršitve nacionalnih predpisov, sprejetih za prenos te direktive, in sprejmejo ukrepe, potrebne za njihovo izvajanje. Predvidene sankcije so učinkovite in sorazmerne. […]“

10

Člen 1 Uredbe št. 562/2006, naslovljen „Predmet urejanja in načela“, je določal:

„Ta uredba določa, da se osebe pri prehajanju notranjih meja držav članic Evropske unije ne kontrolirajo.

Določa tudi pravila za izvajanje kontrole oseb pri prehajanju zunanjih meja držav članic Evropske unije.“

11

Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitve pojmov“, je določal:

„Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]“

12

Člen 4 navedene uredbe, naslovljen „Prehod zunanjih meja“, je določal:

„1.   Zunanje meje se lahko prehajajo le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom. Na mejnih prehodih, ki niso odprti 24 ur na dan, se delovni čas jasno označi.

[…]

2.   Z odstopanjem od odstavka 1 so lahko dovoljene naslednje izjeme od obveznosti prehoda zunanjih meja le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom:

[…]

[…]“

13

Člen 7 Uredbe št. 562/2006, naslovljen „Mejna kontrola oseb“, je določal:

„1.   Prehod čez zunanje meje je predmet kontrole mejnih policistov. […]

[…]

2.   Pri vseh osebah se opravi temeljna mejna kontrola, da se ugotovi njihova identiteta na podlagi predložitve njihovih potnih listin. Pri temeljni mejni kontroli gre za hitro in enostavno preverjanje, po potrebi z uporabo tehničnih naprav in preverjanjem informacij izključno glede ukradenih, protipravno odtujenih, izgubljenih in neveljavnih listin v ustreznih zbirkah podatkov, veljavnosti listine, ki dovoljuje zakonitemu imetniku prehod meje, in ugotavljanja znakov ponarejanja ali prenarejanja.

[…]

6.   Kontrola oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja po pravu Unije, se opravi v skladu z Direktivo [2004/38].

[…]“

14

Člen 18 te uredbe, naslovljen „Posebna pravila za različne vrste meja in različne vrste prevoznih sredstev, ki se uporabljajo pri prehodu zunanjih meja“, je določal:

„Posebna pravila, določena v Prilogi VI, se uporabljajo za kontrole, ki se opravljajo na različnih vrstah meja in na različnih prevoznih sredstvih pri prehajanju mejnih prehodov.

Ta posebna pravila lahko vsebujejo odstopanja od členov 4 in 5 ter členov [od] 7 do 13.“

15

Člen 20 navedene uredbe, naslovljen „Prehod notranjih meja“, je določal:

„Notranje meje se lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo.“

16

Člen 21 iste uredbe, naslovljen „Kontrola znotraj ozemlja“, je določal:

„Odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na:

[…]“

17

Priloga VI k Uredbi št. 562/2006, naslovljena „Posebna pravila za različne vrste meja in različne vrste prevoznih sredstev, ki se uporabljajo pri prehodu zunanjih meja držav članic“, je vsebovala rubriko, naslovljeno „Navtični turizem“, v kateri je bilo navedeno:

„3.2.5. Ne glede na člena 4 in 7 pri osebah na krovu rekreacijskih plovil, ki prihajajo iz ali plujejo proti pristanišču države članice, ni treba opraviti mejne kontrole in lahko vstopijo v pristanišče, ki ni mejni prehod.

Kljub temu se lahko na podlagi ocene nevarnosti nezakonitega priseljevanja in zlasti kadar je v neposredni bližini določene države članice obala tretje države, opravi kontrola teh oseb in/ali izvede fizična kontrola rekreacijskih plovil.

[…]

3.2.7. Med temi kontrolami se izroči listino z vsemi tehničnimi lastnostmi plovila in imeni oseb na krovu. Izvod te listine se izroči organom v pristaniščih vstopa in izstopa. Dokler se plovilo zadržuje v teritorialnih vodah ene od držav članic, mora biti izvod tega seznama shranjen skupaj z listinami plovila.“

18

Ta uredba, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1).

19

Člen 1 passilaki (671/2006) (zakon o potnih listih (671/2006)) določa:

„Finski državljan ima v skladu z določbami tega zakona pravico zapustiti državo.

Finskemu državljanu ni mogoče preprečiti vstopa na ozemlje.“

20

Člen 2 zakona o potnih listih določa:

„Finski državljan, če v tem zakonu, pravu Unije ali mednarodnih pogodbah, ki zavezujejo Finsko, ni določeno drugače, dokaže pravico do vstopa in izstopa s potnim listom. Finski državljan lahko brez potnega lista potuje v Islandijo, na Norveško, na Švedsko in na Dansko. Z uredbo vlade se določi druge države, v katere lahko finski državljan potuje z osebno izkaznico […] kot potno listino, ki nadomešča potni list.“

21

Člen 28, prvi odstavek, zakona o potnih listih določa:

„Če mora finski državljan med potovanjem imeti pri sebi potni list ali osebno izkaznico, mora ob izstopu iz države in ob vstopu v državo to listino predložiti nadzornemu organu na meji, če ta to od njega zahteva.“

22

Člen 1 valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (660/2013) (uredba vlade o dokazovanju pravice do potovanja v nekaterih posebnih primerih) (660/2013)) določa:

„Finski državljan lahko z osebno izkaznico kot potno listino, ki nadomešča potni list […], potuje s Finske v te države: Nizozemsko, Belgijo, Bolgarijo, Španijo, Irsko, Združeno kraljestvo, Italijo, Avstrijo, Grčijo, Hrvaško, Ciper, Latvijo, Lihtenštajn, Litvo, Luksemburg, Malto, Portugalsko, Poljsko, Francijo, Romunijo, Nemčijo, San Marino, Slovaško, Slovenijo, Švico, Češko republiko, Madžarsko in Estonijo.“

23

Člen 7 rikoslaki (39/1889) (kazenski zakonik (39/1889)), naslovljen „Kršitev pri prehodu državne meje“, iz poglavja 17, naslovljenega „Kazniva dejanja zoper javni red“, določa:

„Vsakdo, ki:

[…]

stori kršitev pri prehodu državne meje, ki se kaznuje z denarno kaznijo ali z zaporno kaznijo do enega leta.“

24

Člen 7a iz istega poglavja 17 tega zakonika, naslovljen „Manj resna kršitev pri prehodu državne meje“, določa:

„Storilcu se za manj resno kršitev pri prehodu državne meje izreče denarna kazen, če se presodi, da je kršitev državne pri prehodu meje zaradi kratkega trajanja nedovoljenega prebivanja ali gibanja, narave prepovedanega dejanja ali drugih okoliščin, povezanih s kršitvijo, v celoti gledano manjša.“

25

Člen 1, prvi odstavek, poglavje 2a, kazenskega zakonika določa:

„Denarna kazen se izreče v dnevnih zneskih, pri čemer znaša najmanj en in največ 120 dnevnih zneskov.“

26

Člen 2 iz tega istega poglavja 2a kazenskega zakonika določa:

„Višina dnevnega zneska se določi tako, da je glede na finančno zmožnost storilca primerna.

Za primerno višino dnevnega zneska se šteje šestdesetina povprečnih mesečnih prihodkov storilca, zmanjšanih za davke in dajatve, določene z uredbo vlade, in fiksne pavšalne stroške. Višina dnevnega zneska se lahko zniža, če je obsojenec zavezan plačevati preživnino.

Glavna osnova za izračun navedenega mesečnega prihodka so storilčevi prihodki, navedeni v zadnji odločbi o odmeri dohodnine. Če storilčevih prihodkov ni mogoče dovolj zanesljivo določiti na podlagi podatkov o obdavčitvi ali so se od zadnje odločbe o odmeri dohodnine bistveno spremenili, jih je mogoče določiti na podlagi drugega dostopnega dokumenta.

[…]

Izračun povprečnega mesečnega prihodka, način zaokrožanja dnevnega zneska, fiksni pavšalni stroški, upoštevanje obveznosti plačila preživnine in najnižji dnevni znesek se natančneje določijo z uredbo vlade.“

27

Člen 5 valtioneuvoston asetus päiväsakon rahamäärästä (609/1999) (uredba vlade o višini dnevnih zneskov) (609/1999) določa:

„Najnižji dnevni znesek znaša šest EUR.“

28

A, finski državljan, je 25. avgusta 2015 z rekreacijskim plovilom opravil povratno potovanje med Finsko in Estonijo. Tako kraj odhoda kot kraj vrnitve tega potovanja sta bila na Finskem. A je med navedenim potovanjem prečkal mednarodne vode, ki so med tema državama članicama.

29

Čeprav je bil A imetnik veljavnega finskega potnega lista, ga med potovanjem ni imel pri sebi. Zato A ob mejni kontroli, opravljeni v Helsinkih ob vrnitvi, ni mogel predložiti tega potnega lista niti nobene druge potne listine. Kljub temu pa je bilo njegovo identiteto mogoče ugotoviti na podlagi vozniškega dovoljenja, ki ga je imel pri sebi.

30

Syyttäjä (državni tožilec, Finska) je pred Helsingin käräjäoikeus (prvostopenjsko sodišče v Helsinkih, Finska) zoper A vložil obtožni predlog zaradi manj resne kršitve pri prehodu državne meje.

31

Helsingin käräjäoikeus (prvostopenjsko sodišče v Helsinkih) je z odločbo z dne 5. decembra 2016 ugotovilo, da je A storil kaznivo dejanje, ker je prestopil finsko mejo, ne da bi imel pri sebi potno listino, in pojasnilo, da okoliščina, da je bila zadevna oseba imetnik veljavnega potnega lista, v zvezi s tem ni upoštevna.

32

Vendar to sodišče ni izreklo kazni, ker je menilo, da je kršitev manjša in da bi bil v primeru naložitve plačila denarne kazni njen znesek, izračunan glede na povprečni mesečni dohodek A v skladu z ureditvijo kaznovanja z dnevnimi zneski, pretiran.

33

Državni tožilec je vložil pritožbo pri Helsingin hovioikeus (višje sodišče v Helsinkih, Finska). A je zoper isto odločbo vložil nasprotno pritožbo.

34

Helsingin hovioikeus (višje sodišče v Helsinkih) je s sodbo z dne 15. junija 2018 sicer ugotovilo, da je bilo ustrezno dokazano, da A med kontrolo ni imel pri sebi potne listine, vendar je pritožbo tožilca zavrnilo. To sodišče je namreč ugotovilo, da manjša kršitev pri prehodu državne meje v obravnavanem primeru ni bila podana.

35

Državni tožilec je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska).

36

Navedeno sodišče meni, da je treba zadevo preučiti ob upoštevanju prava Unije.

37

Opozarja, da je Sodišče v točki 45 sodbe z dne 21. septembra 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439), razsodilo, da to pravo ne nasprotuje temu, da država članica od osebe, ki vstopa na ozemlje te države članice, pod grožnjo kazenskih sankcij zahteva, da dokaže svoje državljanstvo, če so sankcije primerljive s tistimi, ki se uporabljajo za podobne kršitve nacionalne zakonodaje, in niso nesorazmerne.

38

Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali se ta sodna praksa ob upoštevanju sprememb prava Unije, do katerih je prišlo po izdaji te sodbe, še vedno uporablja.

39

Iz Zakonika o schengenskih mejah res izhaja, da lahko vsaka država članica določi obveznost državljanov Unije, da imajo pri sebi veljavno potno listino, vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali in – če je odgovor pritrdilen – pod katerimi pogoji je lahko nespoštovanje te obveznosti sankcionirano, saj naj ne bi bilo izključeno, da naložitev sankcije posega v pravico do prostega gibanja iz člena 21(1) PDEU.

40

Za ugotovitev, ali je ta pravica kršena, naj bi bilo treba še zlasti upoštevati člena 4 in 5 Direktive 2004/38 ter člen 21 Uredbe št. 562/2006, saj je ta uredba Zakonik o schengenskih mejah, ki se uporablja za postopek v glavni stvari.

41

Prav tako naj bi bilo treba ob upoštevanju členov 2, 4, 7, 20 in 21 Uredbe št. 562/2006 in točke 3.2.5 Priloge VI k tej uredbi natančneje ugotoviti, kakšen pomen ima to, da je zadevni državljan Unije med dvema državama članicama potoval na rekreacijskem plovilu in pri tem prečkal mednarodne vode.

42

Če pravo Unije ne nasprotuje obveznosti imeti pri sebi veljavno potno listino pod grožnjo kazni, se predložitveno sodišče še sprašuje, ali je ureditev dnevnih zneskov, kakršna je ta iz kazenskega zakonika, združljiva z načelom sorazmernosti.

43

Predložitveno sodišče navaja, da je dnevni znesek leta 2014 za povprečen mesečni neto dohodek v višini 1257 EUR znašal 16,70 EUR. Poleg tega pojasnjuje, da se kršitev pravil o prehajanju meja, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, običajno kaznuje s 15 dnevnimi zneski.

44

Vendar naj bi ob upoštevanju povprečnega mesečnega dohodka A dnevni znesek v njegovem primeru znašal 6350 EUR, tako da bi bil skupni znesek denarne kazni, ki bi mu lahko bila naložena, 95.250 EUR. Tak znesek naj bi bilo mogoče pojasniti z dejstvom, da ureditev, ki se uporablja v postopku v glavni stvari, za dnevni znesek sicer določa minimalno višino 6 EUR, vendar ne določa nobene zgornje meje tega zneska.

45

V teh okoliščinah je Korkein oikeus (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

46

V okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, je naloga Sodišča dati nacionalnemu sodišču koristen odgovor, ki mu bo omogočil rešitev spora, o katerem odloča. Zato mora Sodišče po potrebi preoblikovati predložena vprašanja. V zvezi s tem je treba iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, izluščiti elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, točki 32 in 33 ter navedena sodna praksa).

47

V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da se postopek v glavni stvari nanaša na potovanje med Finsko in Estonijo, ki ga je opravil finski državljan na rekreacijskem plovilu s krajem odhoda in vrnitve na Finskem ter prečkanjem mednarodnih voda. Iz te odločbe tudi izhaja, da je zadevna oseba kazensko preganjana zaradi nespoštovanja finske ureditve, s katero je finskim državljanom naloženo, da imajo pri sebi osebno izkaznico ali potni list, ko potujejo med Finsko in drugimi državami članicami, med katerimi je tudi Republika Estonija.

48

V teh okoliščinah je treba šteti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, prvič, ali je treba pravico državljanov Unije do prostega gibanja, določeno v členu 21(1) PDEU in natančneje urejeno v Direktivi 2004/38, ob upoštevanju določb o prehajanju meja iz Uredbe št. 562/2006 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero država članica pod grožnjo kazenskih sankcij svojim državljanom naloži, da morajo imeti pri potovanju v drugo državo članico pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, in drugič, ali je v zvezi s tem pomembna okoliščina, da se tako potovanje opravi na rekreacijskem plovilu in s prečkanjem mednarodnih voda.

49

V skladu s členom 21(1) PDEU ima vsak državljan Unije pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.

50

Kot določa člen 1 Direktive 2004/38, je namen te direktive med drugim določiti pogoje za uresničevanje te pravice in njene omejitve.

51

V zvezi s tem člen 4(1) te direktive določa, da imajo brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico.

52

Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 54 do 57 sklepnih predlogov, iz izraza „z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom“, ki ga vsebuje ta določba, izhaja, da je uresničevanje pravice državljanov ene države članice do potovanja v drugo državo članico pogojeno s tem, da imajo pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list.

53

Medtem ko morajo države članice na podlagi člena 4(3) Direktive 2004/38 svojim državljanom izdati osebno izkaznico ali obnoviti osebno izkaznico ali potni list, je tako zakonodajalec Unije s tem, da je v skladu s členom 4(1) te direktive pravico državljana Unije, da odide v drugo državo članico, pogojil s tem, da ima pri sebi tak dokument, želel opredeliti formalnost, povezano s prostim gibanjem, v smislu uvodne izjave 7 navedene direktive. Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 58 sklepnih predlogov, je namen te formalnosti olajšati uresničevanje pravice do prostega gibanja z zagotavljanjem, da je vsaka oseba, ki ima to pravico, v okviru morebitnega preverjanja brez težav identificirana kot taka (glej v tem smislu sodbi z dne 21. septembra 1999, Wijsenbeek, C‑378/97, EU:C:1999:439, točka 43, in z dne 17. februarja 2005, Oulane, C‑215/03, EU:C:2005:95, točki 21 in 22).

54

Ta pogoj, povezan z uresničevanjem pravice do prostega gibanja, se v skladu s členom 3(1) Direktive 2004/38 uporablja za vse državljane Unije, ki odidejo v drugo državo članico, kot je tista, katere državljani so.

55

Iz tega sledi, da država članica, ki svojim državljanom nalaga, da morajo imeti pri sebi osebno izkaznico ali potni list, ko prestopijo nacionalno mejo, da bi odšli v drugo državo članico, s tem prispeva k spoštovanju formalnosti, s katero je v skladu z Direktivo 2004/38 povezano uresničevanje pravice do prostega gibanja. Tako pravilo nacionalnega prava zato spada v okvir izvajanja te direktive.

56

V skladu s členom 36 navedene direktive ima vsaka država članica pristojnost, da predvidi določbe o sankcijah, ki se uporabijo za kršitve nacionalnih predpisov, sprejetih za prenos te direktive.

57

Če te sankcije niso usklajene, ostanejo države članice pristojne izbrati tiste, ki se jim zdijo ustrezne, če to pristojnost izvajajo v skladu s pravom Unije in z njegovimi temeljnimi načeli (glej po analogiji sodbo z dne 11. februarja 2021, K. M. (Sankcije, naložene kapitanu plovila), C‑77/20, EU:C:2021:112, točka 36 in navedena sodna praksa).

58

Zato in ne glede na razvoj prava Unije od razglasitve sodbe z dne 21. septembra 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439), to pravo v sedanjem stanju ohranja avtonomijo držav članic v zvezi s sankcijami, ki se lahko naložijo državljanu Unije, ki ne spoštuje formalnosti, povezane z uresničevanjem pravice do prostega gibanja. Kot je Sodišče poudarilo v točki 45 navedene sodbe, lahko države članice v takem primeru določijo kazenske sankcije, če te med drugim spoštujejo načelo sorazmernosti. To načelo je odslej določeno v členu 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), v skladu s katerim kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem.

59

Poleg tega je treba opozoriti, da nacionalne določbe kazenske zakonodaje ne smejo povzročiti diskriminacije oseb, ki jim je s pravom Unije zagotovljena pravica do enakega obravnavanja, ali omejevati temeljnih svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije (sodba z dne 19. novembra 2020, ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, točka 27 in navedena sodna praksa).

60

Legitimnost – ob upoštevanju splošnih načel prava Unije – obveznosti, ki jo država članica naloži svojim državljanom, da imajo ob prehodu nacionalne meje zaradi potovanja v drugo državo članico pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, ni omajana s pojasnilom iz člena 4(1) Direktive 2004/38, v skladu s katerim je ta določba „[b]rez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje“.

61

Iz tega pojasnila sicer res izhaja, da je treba v celoti uporabiti vsako pravilo o nadzorih državne meje, kakršno je tisto iz člena 20 Uredbe št. 562/2006, ki določa odpravo teh nadzorov na notranjih mejah schengenskega območja. Zato načeloma ni mogoče izvajati nadzora ob prehajanju teh meja.

62

Vendar odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na možnost iz člena 21 Uredbe št. 562/2006, da države članice opravijo kontrolo identitete znotraj ozemlja in da za to določijo obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in dokumentov (glej v tem smislu sodbo z dne 19. julija 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točka 63 in navedena sodna praksa).

63

Poleg tega, čeprav je v prvem odstavku točke 3.2.5 Priloge VI k Uredbi št. 562/2006 določeno pravilo, v skladu s katerim osebam, ki so na krovu rekreacijskih plovil, ki prihajajo iz ali plujejo proti pristanišču države članice in ki prestopijo zunanjo mejo schengenskega območja, ni treba preveriti identitete, ista točka v drugem pododstavku določa izjemo od tega pravila, v skladu s katero so lahko te osebe „na podlagi ocene nevarnosti nezakonitega priseljevanja“ vseeno podvržene kontroli.

64

Glede na pooblastilo, ki je tako pridržano državam članicam, da v različnih položajih, opredeljenih v Uredbi št. 562/2006, preverijo identiteto oseb, je treba šteti, da država članica ne krši pravice do prostega gibanja, če pod grožnjo sankcij – po potrebi kazenskih – ki so hkrati odvračilne in v skladu s splošnimi načeli prava Unije, svojim državljanom naloži obveznost, da imajo pri sebi osebno izkaznico ali potni list, če zapustijo nacionalno ozemlje, da bi odšli v drugo državo članico, ne glede na prevozno sredstvo in itinerar. Taka obveznost namreč zagotavlja, da lahko ti državljani dokažejo svojo identiteto, državljanstvo in s tem status državljana Unije, če pride do enega od navedenih položajev iz Uredbe št. 562/2006 in se opravi preverjanje.

65

V teh okoliščinah je treba zato na prvo postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba pravico državljanov Unije do prostega gibanja, določeno v členu 21 PDEU in natančneje urejeno v Direktivi 2004/38, ob upoštevanju določb o prehajanju meja iz Uredbe št. 562/2006 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero država članica pod grožnjo kazenskih sankcij svojim državljanom naloži, da morajo pri potovanju v drugo državo članico ne glede na prevozno sredstvo in itinerar imeti pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, če so podrobna pravila o teh sankcijah v skladu s splošnimi načeli prava Unije, med drugim z načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.

66

Glede na elemente, predstavljene v točki 47 te sodbe, se z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, prvič, ali je treba pravico državljanov Unije do prostega gibanja, določeno v členu 21(1) PDEU in natančneje urejeno v Direktivi 2004/38, ob upoštevanju določb o prehajanju meja iz Uredbe št. 562/2006, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero država članica pod grožnjo kazenskih sankcij svojim državljanom naloži, da morajo imeti pri vstopu na njeno ozemlje iz druge države članice pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, in drugič, ali je v zvezi s tem pomembna okoliščina, da se potovanje opravi na rekreacijskem plovilu in s prečkanjem mednarodnih voda.

67

Najprej je treba poudariti, da položaj, v katerem državljan Unije ob prihodu iz druge države članice prestopi mejo države članice, katere državljan je, z Direktivo 2004/38 ni urejen.

68

Ta direktiva namreč v skladu s svojim členom 3(1) ureja le pogoje za vstop in prebivanje državljana Unije v drugi državi članici, kot je tista, katere državljan je (sodba z dne 14. novembra 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, točki 33 in 34).

69

Ob upoštevanju take razmejitve področja uporabe Direktive 2004/38 in ker iz načela mednarodnega prava, potrjenega v členu 3 Protokola št. 4 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani 4. novembra 1950 v Rimu, izhaja, da država članica svojim državljanom ne more zavrniti pravice do vstopa na svoje ozemlje in prebivanja na njem (glej v tem smislu sodbi z dne 4. decembra 1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, točka 22, in z dne 5. maja 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, točka 29), za vstop državljana Unije na ozemlje države članice, katere državljan je, ne veljajo pogoji v zvezi s pravico do vstopa iz člena 5 te direktive.

70

Vendar vrnitev državljana Unije na ozemlje države članice, katere državljan je, spada na področje uporabe člena 21(1) PDEU, če je ta državljan pred tem v državi članici, ki ni njegova matična država članica, uveljavil svojo pravico do prostega gibanja iz te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 5. junija 2018, Coman in drugi, C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 31 in navedena sodna praksa).

71

Zato je treba preučiti, ali lahko obveznost, ki jo država članica naloži svojim državljanom, da imajo pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, kadar vstopijo na njeno ozemlje ob prihodu iz druge države članice, ovira uresničevanje pravice do prostega gibanja iz člena 21 PDEU.

72

Iz elementov spisa, ki je na voljo Sodišču, izhaja – kar pa mora preveriti predložitveno sodišče – da lahko finski državljani, ki ob vrnitvi na Finsko nimajo pri sebi svoje osebne izkaznice ali potnega lista, vstopijo na ozemlje te države članice, če lahko svojo identiteto dokažejo drugače.

73

Tako je očitno, da obveznost imeti pri sebi osebno izkaznico ali potni list ne pogojuje pravice do vstopa, ampak pomeni formalnost, katere namen je poenotiti in s tem olajšati preverjanje identitete, ki ga je mogoče opraviti v primerih, določenih z Uredbo št. 562/2006.

74

Ker je vsak državljan Unije imetnik osebne izkaznice ali potnega lista in mora imeti ta dokument pri sebi, če odide v drugo državo članico od tiste, katere državljan je, obveznost, ki jo nalaga nacionalna ureditev, da ima ob vrnitvi v matično državo članico pri sebi ta isti dokument, ni niti obremenjujoča niti moteča, zato ni mogoče šteti, da je njena posledica to, da odvrača od uresničevanja pravice do prostega gibanja, pri čemer je treba poleg tega pojasniti, da ta obveznost ne pogojuje pravice do vstopa na ozemlje matične države članice, morajo pa biti kazni, določene za primer kršitve te obveznosti, združljive z načelom sorazmernosti iz člena 49(3) Listine in z ostalimi splošnimi načeli prava Unije, med katerimi je tudi načelo prepovedi diskriminacije, saj se v okviru presoje nacionalne ureditve ob upoštevanju člena 21(1) PDEU uporabljajo vsa ta načela (glej v zvezi z zadnjenavedenim sodbo z dne 18. junija 2017, Freitag, C‑541/15, EU:C:2017:432, točki 31 in 42 ter navedena sodna praksa).

75

Poleg tega dejstvo, da se zadevno potovanje opravi na rekreacijskem plovilu in da to prečka mednarodne vode, ni ovira za to, da se preveri identiteta potnikov tega plovila.

76

Kot je bilo namreč opozorjeno v točki 63 te sodbe, točka 3.2.5, drugi odstavek, Priloge VI k Uredbi št. 562/2006 „na podlagi ocene nevarnosti nezakonitega priseljevanja“ dovoljuje kontrole oseb na krovu rekreacijskih plovil, ki prihajajo iz ali plujejo proti pristanišču države članic in prestopijo zunanjo mejo schengenskega območja. Polni učinek te določbe bi bil ogrožen, če bi se razlagala tako, da se morajo pristojni organi pri teh preverjanjih omejiti na preverjanje dokumenta, ki vsebuje vse tehnične lastnosti plovila in imena oseb na krovu iz točke 3.2.7 te priloge, ne da bi lahko s preverjanjem osebnih dokumentov preverili pravilnost seznama imen, ki je naveden v tem dokumentu.

77

V obravnavanem primeru je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je plovilo iz postopka v glavni stvari med svojim potovanjem prečkalo mednarodne vode med teritorialnimi vodami Finske in Estonije, tako da je treba šteti, da je prestopilo zunanjo mejo v smislu člena 2, točka 2, Uredbe št. 562/2006. Poleg tega je bilo potovanje opravljeno avgusta 2015, to je obdobje, za katero sta stranki v postopku v glavni stvari priznali povečano nevarnost nezakonitega priseljevanja. Tako je s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, razvidno, da so bili finski pristojni organi v položaju, ko so lahko zakonito preverili identiteto oseb, ki so bile na krovu navedenega plovila ob njegovi vrnitvi v finske teritorialne vode.

78

Kot je navedeno v točkah 73 in 74 te sodbe, pravica do prostega gibanja ne nasprotuje temu, da država članica svojim državljanom zaradi poenotenja in s tem olajšanja preverjanja identitete, ki ga je mogoče opraviti v primerih, določenih z Uredbo št. 562/2006, naloži, da morajo imeti pri sebi osebno izkaznico ali potni list, kadar vstopijo na njeno ozemlje ob prihodu iz druge države članice, če so sankcije za nespoštovanje te obveznosti združljive s splošnimi načeli prava Unije. Iz tega izhaja, da lahko organi te države članice v okviru preverjanja, ki se zakonito opravi v skladu s točko 3.2.5, drugi odstavek, Priloge VI k Uredbi št. 562/2006, od zadevne osebe zahtevajo, da predloži svojo osebno izkaznico ali potni list, in ji, če takega dokumenta ne predloži, naložijo sankcijo.

79

Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih elementov je treba na drugo postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba pravico državljanov Unije do prostega gibanja iz člena 21(1) PDEU ob upoštevanju določb o prehajanju meja iz Uredbe št. 562/2006 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero država članica pod grožnjo kazenskih sankcij svojim državljanom naloži, da morajo imeti pri vstopu na njeno ozemlje iz druge države članice pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, če ta obveznost ne pogojuje pravice do vstopa in če so podrobna pravila glede sankcij za nespoštovanje navedene obveznosti v skladu s splošnimi načeli prava Unije, med drugim z načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije. Potovanje v zadevno državo članico iz druge države članice na rekreacijskem plovilu in s prečkanjem mednarodnih voda pod pogoji iz točke 3.2.5, drugi odstavek, Priloge VI k tej uredbi spada med primere, v katerih se lahko zahteva predložitev takega dokumenta.

80

Kot izhaja iz določb kazenskega zakonika, navedenih v predložitveni odločbi, kdor prestopi finsko mejo ali poskusi prestopiti finsko mejo brez potne listine ali druge z njo izenačene listine, stori kaznivo dejanje, ki se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporno kaznijo do enega leta, pri čemer je treba pojasniti, da če se kršitev šteje za manjšo, je določena denarna kazen v obliki dnevnih zneskov, znesek dnevnega zneska pa ustreza šestdesetini povprečnega mesečnega dohodka storilca, zmanjšanega za nekatere davke in dajatve.

81

Poleg tega iz predložitvene odločbe izhaja, da je denarna kazen, naložena v primeru manjše kršitve pri prehodu državne meje, navadno 15 dnevnih zneskov in da znesek denarne kazni, ki je nazadnje naložena, običajno znaša približno 20 % neto mesečnega dohodka storilca.

82

V obravnavanem primeru je državni tožilec zoper A začel pregon, ker ta ob prehodu finske meje ni imel pri sebi veljavnega potnega lista ne nobene druge potne listine, in to čeprav je bilo njegovo identiteto mogoče ugotoviti na podlagi vozniškega dovoljenja, ki ga je imel pri sebi.

83

Zato je treba šteti, da se s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje želi izvedeti, ali člen 21(1) PDEU ter člena 4 in 36 Direktive 2004/38 v povezavi s členom 49(3) Listine nasprotujejo ureditvi kazenskih sankcij, s katero država članica za prehod nacionalne meje brez veljavne osebne izkaznice ali potnega lista določi denarno kazen, ki lahko na primer znaša 20 % neto mesečnega dohodka storilca.

84

V skladu s pravilom iz člena 49(3) Listine mora strogost sankcij ustrezati teži kršitev, ki se z njimi sankcionirajo, zlasti tako, da se zagotovi resničen odvračilni učinek, pri čemer pa ne smejo presegati tega, kar je potrebno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi zadevna zakonodaja (glej v tem smislu sodbo z dne 11. februarja 2021, K. M. (Sankcije, naložene kapitanu plovila), C‑77/20, EU:C:2021:112, točki 37 in 38 ter navedena sodna praksa).

85

Predložitveno sodišče mora sicer presoditi, ali je ureditev sankcij iz postopka v glavni stvari sorazmerna z uresničitvijo legitimnega cilja, ki se mu sledi z obveznostjo imeti pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list, vendar mu lahko Sodišče posreduje vse elemente razlage prava Unije, na podlagi katerih lahko ugotovi, ali je tako (glej po analogiji sodbi z dne 28. januarja 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, točka 37, in z dne 11. februarja 2021, K. M. (Sankcije, naložene kapitanu plovila), C‑77/20, EU:C:2021:112, točka 39).

86

Kot je bilo navedeno v točki 53 te sodbe, je obveznost imeti pri sebi osebno izkaznico ali potni list ob potovanju iz ene države članice v drugo formalnost, katere namen je olajšati uresničevanje pravice do prostega gibanja z zagotavljanjem, da je vsaka oseba, ki ima to pravico, v okviru morebitnega preverjanja brez težav identificirana.

87

V zvezi z denarno kaznijo, ki se glede na informacije, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, naloži, če je prestop nacionalne meje brez osebne izkaznice ali potnega lista opredeljen kot manjša kršitev, je treba ugotoviti, da ta sankcija, ki običajno znaša približno 20 % neto mesečnega dohodka storilca, ne ustreza teži kršitve, kot je to še posebej razvidno iz okoliščin zadeve v glavni stvari, v kateri naj bi – kot je bilo navedeno v točki 44 te sodbe – skupni znesek denarne kazni, ki se lahko naloži za to manjšo kršitev, znašal 95.250 EUR, ne da bi bila določena kakršna koli zgornja meja.

88

Države članice sicer lahko naložijo denarno kazen, da bi sankcionirale kršitev formalne zahteve v zvezi z uresničevanjem pravice, ki jo daje pravo Unije, vendar mora biti taka sankcija sorazmerna teži te kršitve (glej v tem smislu sodbo z dne 18. marca 2021, A. (Uveljavljanje pravice do odbitka), C‑895/19, EU:C:2021:216, točka 53 in navedena sodna praksa).

89

Kadar, kot v obravnavani zadevi, obveznost imeti pri sebi veljavno osebno izkaznico ali potni list krši oseba, ki ima pravico do prostega gibanja in ki je imetnik take listine, pa je zgolj ni imela pri sebi med potovanjem, je kršitev, kot je poleg tega priznala finska vlada, manj resna. Zato taka kršitev, razen v primerih ponovne kršitve, ne more povzročiti naložitve visoke denarne sankcije, kot je denarna kazen v višini 20 % povprečnega neto mesečnega dohodka storilca.

90

Strogost take sankcije namreč presega meje tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev cilja, navedenega v točki 86 te sodbe.

91

Res je sicer, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 121 sklepnih predlogov, da pravo Unije ne nasprotuje temu, da se pri ureditvi denarnih sankcij upošteva finančna zmožnost storilca tako, da se določi, da se denarna kazen izračuna glede na višino njegovih dohodkov. Vendar se lahko to, da državljani Unije spoštujejo formalnosti, povezane z uresničevanjem pravice do prostega gibanja, dovolj odvračilno zagotovi z ukrepi, ki so manj omejevalni od tistih, določenih z ureditvijo, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, pri čemer so lahko ti ukrepi zlasti določitev denarnih kazni v znesku, ki ustreza nižjemu odstotku mesečnega dohodka, in uvedba zgornje meje zneska denarnih kazni.

92

Ob upoštevanju navedenega je treba na tretje postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 21(1) PDEU ter člena 4 in 36 Direktive 2004/38 v povezavi s členom 49(3) Listine razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi kazenskih sankcij, s katero država članica za prehod nacionalne meje brez veljavne osebne izkaznice ali potnega lista določi denarno kazen, ki lahko na primer znaša 20 % neto mesečnega dohodka storilca, če ta denarna kazen ni sorazmerna teži kršitve, ker je ta manjšega pomena.

93

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo: