1.

Ali se lahko zakonodajalec Unije v zakonodajnih aktih, ki jih sprejme, sklicuje na mednarodne standarde, ki jih pripravi zasebna organizacija (v obravnavani zadevi na standarde ISO ( 2 )), ne da bi objavil njihovo vsebino v Uradnem listu Evropske unije (v nadaljevanju: Uradni list) niti predvidel neposreden in brezplačen dostop za državljane Evropske unije do te vsebine glede na to, da so ti standardi pri navedeni organizaciji dostopni proti plačilu nadomestila za avtorske pravice, ki jih ta uveljavlja?

2.

To je v bistvu eno od vprašanj, ki jih je postavilo rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu, Nizozemska) in k odgovoru na katera je Sodišče pozvano v obravnavani zadevi.

3.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora med Stichting Rookpreventie Jeugd (fundacija za preprečevanje kajenja med mladimi, Nizozemska; v nadaljevanju: fundacija Stichting) in 15 drugimi subjekti (v nadaljevanju vsi skupaj: tožeče stranke iz postopka v glavni stvari) ter Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (državni sekretar za javno zdravje, socialno skrbstvo in šport, Nizozemska; v nadaljevanju: staatssecretaris).

4.

V tem okviru želi predložitveno sodišče, natančneje, izvedeti, ali so pogoji dostopa do vsebine standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40/EU ( 3 ), ki določa metodo merjenja emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida pri cigaretah s filtrom, skladni z zahtevami glede objave iz člena 297(1), tretji pododstavek, PDEU ( 4 ) in načelom preglednosti, na katerem med drugim temelji ta določba.

5.

Ob koncu teh sklepnih predlogov bom Sodišču predlagal, naj odloči, da člen 297(1), tretji pododstavek, PDEU ne zahteva, da se vsebina zadevnih standardov ISO objavi v Uradnem listu. Poleg tega bom navedel razloge, iz katerih menim, da pogoji dostopa do vsebine teh standardov niso v nasprotju s splošnimi načeli, katerih izraz je ta določba.

6.

Člen 12 Uredbe (ES) št. 1049/2001 ( 5 ) določa:

„1.   Institucije, če je mogoče, zagotovijo, da so dokumenti neposredno dostopni javnosti v elektronski obliki ali prek registra v skladu s predpisi institucije.

2.   Zlasti zakonodajni dokumenti, to so dokumenti, pripravljeni ali prejeti med postopki za sprejetje aktov, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje, morajo biti neposredno dostopni ob upoštevanju členov 4 in 9.

[…]“

7.

Člen 4(2) te uredbe določa:

„Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

8.

Člen 6(1) Uredbe (EU) št. 1025/2012 ( 6 ) določa:

„Nacionalni organi za standardizacijo spodbujajo in omogočajo dostop MSP do standardov in postopkov razvoja standardov, da se doseže visoka raven udeležbe v sistemu standardizacije, na primer z:

[…]

[…].“

9.

Člen 10(6) te uredbe določa:

„Kadar harmonizirani standard ustreza zahtevam, ki naj bi jih vključeval in ki so določene z ustrezno usklajevalno zakonodajo Unije, Komisija v Uradnem listu Evropske unije nemudoma objavi sklic na tak harmoniziran standard ali pa objava poteka na drug način v skladu s pogoji, ki so določeni v ustreznem aktu usklajevalne zakonodaje Unije.“

10.

V uvodni izjavi 11 Direktive 2014/40 je navedeno:

„Pri merjenju vsebnosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida v cigaretah (v nadaljnjem besedilu: vrednosti emisij) bi se bilo treba sklicevati na ustrezne, mednarodno priznane ISO standarde. […]“

11.

Člen 3(1) te direktive določa:

„Najvišje vrednosti emisij iz cigaret, ki se dajejo na trg ali proizvajajo v državah članicah (v nadaljnjem besedilu: najvišje vrednosti emisij), niso višje kot:

12.

Člen 4(1) navedene direktive določa:

„1.   Emisije katrana, nikotina in ogljikovega monoksida iz cigaret se merijo na osnovi standarda ISO 4387 za katran, standarda ISO 10315 za nikotin in standarda ISO 8454 za ogljikov monoksid.

Točnost podatkov za katran, nikotin in ogljikov monoksid se določi v skladu s standardom ISO 8243.“

13.

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so z dopisoma z dne 31. julija in 2. avgusta 2018 Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nizozemski organ za varnost hrane in potrošniških proizvodov, Nizozemska; v nadaljevanju: NVWA) predlagale, naj zagotovi, da cigarete s filtrom, ki se na Nizozemskem ponujajo potrošnikom, pri predvideni uporabi ne presegajo najvišjih vrednosti emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida, določenih s členom 3(1) Direktive 2014/40, po potrebi pa tudi sprejme izvedbeni ukrep, s katerim bi se izdelki, ki kršijo te zahteve, umaknili s trga. ( 7 )

14.

NVWA je z odločbo z dne 20. septembra 2018 predlog za izvedbeni ukrep ene od tožečih strank iz postopka v glavni stvari, fundacije Stichting, katere cilj je preprečevanje kajenja med mladimi, zavrnil. Ta in vse ostale tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so zoper to odločbo pri staatssecretaris vložile upravno pritožbo.

15.

Staatssecretaris je 31. januarja 2019 pritožbo fundacije Stichting zavrnil kot neutemeljeno, pritožbo preostalih tožečih strank iz postopka v glavni stvari pa zavrgel kot nedopustno.

16.

Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so zoper zadnjenavedeno odločbo vložile tožbo pri predložitvenem sodišču. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (združenje nizozemskih proizvajalcev cigaret in tobaka, Nizozemska; v nadaljevanju: združenje VSK) je predlagalo, naj se mu prizna status tretje stranke v postopku v glavni stvari. Tej zahtevi je bilo ugodeno.

17.

Fundacija Stichting v okviru tega postopka v bistvu trdi, da metoda merjenja vrednosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida pri cigaretah s filtrom iz člena 4(1) Direktive 2014/40 ni zavezujoča. Po njenem mnenju bi bilo treba te emisije meriti zlasti ob upoštevanju predvidene uporabe teh izdelkov, natančneje dejstva, da naj bi prsti in ustnice kadilcev delno prekrili mikroperforacije v filtru cigaret. Zato naj bi bile navedene emisije dejansko višje, kot jih je mogoče določiti s to metodo. ( 8 ) V takih okoliščinah naj bi bilo treba uporabiti drugo metodo, ki bi omogočala boljše varovanje zdravja potrošnikov. ( 9 )

18.

Staatssecretaris, ki se mu pridružuje združenje VSK, tem trditvam nasprotuje in meni, da je člen 4(1) Direktive 2014/40 zavezujoč. Torej naj nacionalni organi ne bi mogli na lastno pobudo odstopiti od metode, predpisane s to določbo. Vsekakor naj bi bil za odločitev o tem, ali naj se navedena določba spremeni ali ne, pristojen zakonodajalec Unije.

19.

Ob upoštevanju teh trditev želi predložitveno sodišče na prvem mestu izvedeti, ali je to, da standardi ISO, na podlagi katerih se merijo emisije katrana, nikotina in ogljikovega monoksida pri cigaretah s filtrom, niso objavljeni v Uradnem listu in so pri ISO dostopni izključno proti plačilu, združljivo zlasti z ureditvijo glede objav, določeno s členom 297(1), tretji odstavek, PDEU, in načelom preglednosti.

20.

Na drugem mestu se sprašuje o zavezujoči naravi metode merjenja vrednosti emisij, določene v členu 4(1) Direktive 2014/40, ter o veljavnosti te določbe z vidika ciljev iste direktive in drugih višjih pravnih standardov. ( 10 )

21.

V teh okoliščinah je rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu) z odločbo z dne 20. marca 2020, ki je na Sodišče prispela 24. marca 2020, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje ( 11 ):

„Ali je oblikovanje merilne metode iz člena 4(1) Direktive [2014/40] na podlagi standardov ISO, ki niso prosto dostopni, v skladu s členom 297(1)[, tretji pododstavek,] PDEU in z načelom preglednosti, na katerem temelji?“

22.

Pisna stališča so Sodišču predložili fundacija Stichting, združenje VSK, nizozemska vlada, Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija. Obravnave v tej zadevi ni bilo. Te stranke in zadevne osebe so vseeno pisno odgovorile na vprašanja, ki jih je Sodišče postavilo 9. februarja 2021.

23.

V skladu z zahtevo Sodišča se bom v teh sklepnih predlogih osredotočil na prvo vprašanje za predhodno odločanje.

24.

S tem vprašanjem, ki je razdeljeno na dva dela, predložitveno sodišče Sodišču po eni strani predlaga, naj pojasni, ali se s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU zahteva objava standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, v Uradnem listu, po drugi strani pa še, naj odloči, ali so pogoji dostopa do vsebine teh standardov (ki so poleg tega, da niso objavljeni v Uradnem listu, na voljo samo proti plačilu, ne da bi institucije Unije zagotovile neposreden in brezplačen dostop do njih) skladni z načelom preglednosti.

25.

Uvodoma želim poudariti, da je Sodišču na tem mestu predloženo vprašanje, ki se navsezadnje nanaša na dostopnost vsebine zakona, torej na možnost za državljane Unije, da se s to vsebino seznanijo, zato je po mojem mnenju očitno, da mora biti izhodišče za odgovor na to vprašanje dejstvo, da mora imeti v demokratični družbi vsak državljan prost dostop do vsebine zakona. To je eden od temeljev pravne države. ( 12 )

26.

Navedeno načelo prostega dostopa do vsebine zakona je treba po mojem mnenju zagotoviti iz vsaj dveh razlogov. Prvi se nanaša na rek, da „mora vsakdo poznati zakon“, kar nujno pomeni, da se zoper posameznike ni mogoče sklicevati na zakon, preden imajo možnost, da se z njim seznanijo. Drugi izhaja iz potrebe po tem, da imajo državljani v širokem pomenu vpogled v vsa besedila, ki jih sprejmejo javni organi, ki urejajo življenje v družbi, da se tako lahko zagotovi njihovo upoštevanje ( 13 ) in da lahko učinkovito uveljavljajo pravice, ki so jim podeljene v demokratični družbi ( 14 ). To je tudi bistvo pristopa, za katerega so se odločile tožeče stranke iz postopka v glavni stvari: ti subjekti, katerih skupni cilj je preprečevanje uživanja tobaka, s tožbo pred predložitvenim sodiščem zatrjujejo prav to, da člen 4(1) Direktive 2014/40 določa meritveno metodo, s katero se po njihovem mnenju ne varuje dovolj zdravje potrošnikov.

27.

Ali iz tega načela izhaja, da je treba standarde ISO, na katere se sklicuje zakonodajni akt Unije, kakršen je v obravnavani zadevi Direktiva 2014/40, ( 15 ) objaviti v Uradnem listu ali da morajo institucije Unije vsaj zagotoviti, da je njihova vsebina neposredno in brezplačno dana na voljo javnosti?

28.

V zvezi s tem moram najprej pojasniti, da se z nobeno določbo prava Unije posebej ne obravnavajo zahteve glede objave, ki jih morajo izpolnjevati mednarodni standardi, kakršni so zadevni standardi ISO, če se nanje sklicuje tak zakonodajni akt. Natančneje, člen 10(6) Uredbe št. 1025/2012, ki vsebuje natančne obveznosti v zvezi z objavo harmoniziranih standardov, ( 16 ) ne zajema standardov ISO. V takih okoliščinah menim, da je pomembno upoštevati, da se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ne nanaša na vprašanje, ali mora biti objava drugih tehničnih standardov v Uradnem listu, pa naj bodo nacionalni, harmonizirani ali evropski, ( 17 ) popolna ali ne oziroma ali mora biti njihova vsebina prosto dostopna javnosti. V obravnavani zadevi gre zgolj za vprašanje mednarodnih standardov, natančneje standardov ISO, ki jih pripravlja zasebna organizacija, ki se financira zlasti s prodajo standardov, katerih avtorica je. ( 18 )

29.

Dalje in kot bom poudaril v nadaljevanju te predstavitve, je odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje po mojem mnenju odvisen od tega, kakšna je nameravana uporaba standardov ISO, na katere se zakonodajni akt Unije sklicuje.

30.

V zvezi s tem se mi zdi upoštevnih več elementov. V tej zadevi bom izpostavil tri. Prvič, ali so zadevni standardi potrebni za seznanitev z „bistvenimi zahtevami“ zakonodajnega akta, ki vsebuje sklic nanje, ali pa so zgolj tehnični in postranski v primerjavi s takimi zahtevami? Drugič, ali je namen teh standardov naložiti obveznosti podjetjem, na izdelke ali dejavnosti katerih se navedeni standardi nanašajo? Tretjič – če so ti standardi tehnični in postranski ter njihov namen ni naložiti obveznosti takim podjetjem, iz česar izhaja (kot bom pojasnil v oddelku B teh sklepnih predlogov), da jih ni treba objaviti v Uradnem listu v skladu s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU – ali dejstvo, da institucije Unije ne določijo radodarnejših pogojev dostopa, kot jih predvideva že ISO, pomeni nesorazmerno oviro za to, da se lahko javnost z njimi seznani, in s tem za splošna načela, na katerih navedena določba temelji (oddelek C)?

31.

Naj še dodam, da je zadnjenavedeni element po mojem mnenju manj pomemben, če je jasno, da se standardi ISO, na katere se sklicuje zakonodajni akt, navezujejo na obliko kodifikacije tehničnih spoznanj s strani poklicnih uporabnikov in za take uporabnike. ( 19 ) Nasprotno, bližje kot je standard področju, na katerem bi lahko državljani želeli uveljavljati pravice, ki so jim podeljene v demokratični družbi (kot na primer v obravnavani zadevi področju zdravja in varstva potrošnikov), bolj je treba navedeni element upoštevati in bolj se je treba vprašati o tem, ali mora biti vsebina standarda prosto dostopna javnosti.

32.

Naj spomnim, da člen 297(1) PDEU v tretjem pododstavku določa, da morajo biti zakonodajni akti objavljeni v Uradnem listu.

33.

V obravnavani zadevi je treba po mojem mnenju preučiti dve možnosti. Bodisi je mogoče zadevne standarde ISO same po sebi obravnavati kot „zakonodajne akte“ in je v tem primeru jasno, da je objava njihove vsebine v celoti v skladu s to določbo obvezna (oddelek 1), bodisi teh standardov ni mogoče obravnavati, kot da ustrezajo tej opredelitvi, in se je treba tako vprašati, ali se v skladu z navedeno določbo kljub vsemu zahteva objava njihove vsebine, ker so „elementi“ zakonodajnega akta (torej Direktive 2014/40) (oddelek 2).

34.

V členu 289(3) PDEU je pojem „zakonodajni akti“ opredeljen kot pojem, ki zajema „pravne akte, sprejete po zakonodajnem postopku“. Sodišče je razsodilo, da se v skladu s to določbo pravni akt lahko opredeli kot „zakonodajni akt“ Unije le, če je bil sprejet na podlagi določbe Pogodb, ki se izrecno sklicuje bodisi na redni zakonodajni postopek iz člena 289(1) in člena 294 PDEU bodisi na posebni zakonodajni postopek, opisan v členu 289(2) PDEU. ( 20 )

35.

V obravnavani zadevi vse stranke in intervenientke v tem postopku razen tožečih strank iz postopka v glavni stvari menijo, da standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, ni mogoče obravnavati, kot da so sami po sebi „zakonodajni akti“.

36.

Brez težav se strinjam s tem mnenjem.

37.

Očitno je namreč, da ti standardi – ki jih je, kot je upravičeno opozorila Komisija, pripravila zasebna organizacija, to je ISO ( 21 ) – niso bili sprejeti v lastnem rednem ali posebnem zakonodajnem postopku, torej postopku, ki bi se posebej nanašal na njihovo sprejetje s strani zakonodajalca Unije na podlagi določb Pogodb.

38.

Menim, da niti okoliščina, da je zakonodajalec Unije navedene standarde, potem ko jih je ISO sprejela, v zakonodajnem postopku, ki je privedel do sprejetja Direktive 2014/40, izbral za merjenje vrednosti emisij cigaret s filtrom in preverjanje, ali so te vrednosti pod najvišjimi vrednostmi, določenimi v členu 3(1) te direktive, ne omogoča ugotovitve, da so bili ti standardi sami po sebi „sprejeti“ kot „zakonodajni akti“ po tem postopku. Edini namen tega postopka je bil namreč sprejetje navedene direktive.

39.

Ob upoštevanju teh elementov in ker je iz zgoraj navedenih določb PDEU jasno razvidno, da so se avtorji Pogodbe odločili za formalni pristop ( 22 ), v skladu s katerim se „zakonodajni akti“ opredelijo kot taki le, če so sprejeti po rednem ali posebnem zakonodajnem postopku, je po mojem mnenju očitno, da za zadevne standarde ISO ni mogoče šteti, da so sami po sebi zajeti s to kategorijo aktov ( 23 ).

40.

Iz prejšnjega pododdelka je razvidno, da je mogoče v okviru obravnavane zadeve zgolj Direktivo 2014/40, ki je bila objavljena v Uradnem listu, obravnavati, kot da ustreza opredelitvi „zakonodajnega akta“ v smislu člena 289(3) PDEU. Če naj si izposodim izraz, ki ga je uporabila nizozemska vlada, so standardi ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) te direktive, kvečjemu „elementi“ tega zakonodajnega akta.

41.

Ali je treba te elemente v skladu s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU v celoti objaviti v Uradnem listu? Po mojem mnenju ne.

42.

Naj k temu pripomnim, da je generalna pravobranilka E. Sharpston v zadevi Heinrich ( 24 ), ki se je nanašala na primer, ko priloga k eni od uredb ( 25 ) ni bila objavljena v Uradnem listu, poudarila, da pomeni neobjava take priloge „objavo okostja [akta] brez vsebine“ in da je to zato „pomanjkljiva in nezadostna objava“, ki ne izpolnjuje zahtev iz člena 297(2) PDEU (v zvezi z objavo nezakonodajnih aktov, sprejetih v obliki uredb, direktiv in sklepov).

43.

Strinjam se s to analizo, za katero menim, da jo je mogoče prenesti na ureditev objave zakonodajnih aktov, določeno v členu 297(1), tretji pododstavek, PDEU. Menim, da bi bil zadnjenavedeni določbi odvzet smisel, če bi bilo treba v Uradnem listu objaviti zgolj „okostje“, s katerim se formalizira sprejetje takega akta, ne pa tudi njegova celotna „vsebina“.

44.

Kot pa bom pojasnil v nadaljevanju, se mi kljub vsemu ne zdi, da se s to določbo zahteva objava v Uradnem listu, če so – kot v obravnavani zadevi – „elementi“, na katere se sklicuje ena ali več določb zakonodajnega akta, standardi ISO, ki se ujemajo z zgolj tehničnimi in postranskimi pojasnili v primerjavi z „bistvenimi zahtevami“ tega akta (prvo merilo) ter katerih namen ni naložiti obveznosti podjetjem, na izdelke ali dejavnosti katerih se taki standardi nanašajo (drugo merilo).

45.

Kot „bistvene zahteve“ razumem pravila, ki se v zakonodajnem aktu Unije, katerega namen je opredeliti predhodne pogoje za dajanje izdelkov v promet na notranjem trgu (kakršni so v obravnavani zadevi cigarete s filtrom), nanašajo prav na te pogoje in zato odražajo samo bistvo politične izbire zakonodajalca, ki si tako prizadeva uresničiti svoje cilje. ( 26 )

46.

Ob upoštevanju te opredelitve menim, da je odgovor na vprašanje, ali je treba standarde ISO, na katere se sklicuje tak zakonodajni akt, objaviti v Uradnem listu ali ne, odvisen od načina, kako so ti povezani s tovrstnimi „bistvenimi zahtevami“ in kako se s tem približujejo „bistvu“ akta. Natančneje, menim, da je treba razlikovati med položajem, ko so tovrstni standardi tehnični in postranski v primerjavi z bistvenimi zahtevami, in položajem, ko so potrebni za to, da se opredeli obseg teh zahtev ali razume njihova vsebina.

47.

V obravnavani zadevi na prvem mestu ugotavljam, da je namen standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, na tehnični ravni pojasniti metodo, na podlagi katere se merijo emisije katrana, nikotina in ogljikovega monoksida cigaret s filtrom.

48.

Na drugem mestu je iz povezave med to določbo in členom 3(1) te direktive razvidno, da se ti standardi sicer res nanašajo zgolj na meritveno metodo, uporabljeno za preverjanje upoštevanja najvišjih vrednosti emisij, določenih z zadnjenavedeno določbo, vendar pa te vrednosti odražajo samo bistvo politične izbire zakonodajalca Unije, ki si tako prizadeva uresničiti svoja cilja varstva potrošnikov in zlasti varovanja zdravja. ( 27 ) K temu je treba dodati, da po eni strani cigaret s filtrom, na katere se nanaša Direktiva 2014/40, ni mogoče dati na trg, če so navedene mejne vrednosti presežene (povedano drugače, te vrednosti so predpogoj za dajanje navedenih izdelkov na trg), po drugi strani pa še, da se lahko s temi vrednostmi, ki so izrecno številčno opredeljene v členu 3(1) navedene direktive, ( 28 ) neodvisno od zadevnih standardov seznani vsak državljan Unije.

49.

Na podlagi tega ugotavljam, da v okviru uporabe Direktive 2014/40 niso zadevni standardi ISO tisti, ki jih je treba obravnavati kot „bistvene zahteve“, ampak so to najvišje vrednosti emisij iz člena 3(1) navedene direktive. Poleg tega so standardi ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) iste direktive, postranski v primerjavi s takimi zahtevami.

50.

V nadaljevanju bom pojasnil, da je ta ugotovitev podkrepljena z dejstvom, da z istimi standardi proizvajalcem in uvoznikom cigaret s filtrom ni naložena nobena obveznost (drugo merilo).

51.

Kar zadeva drugo merilo, je pomembno opozoriti, da so „standardi“ v širokem pomenu znotraj Unije opredeljeni kot „tehničn[a] specifikacij[a], ki jo je sprejel priznan organ za standardizacijo […], skladnost s katero ni obvezna“. ( 29 ) Njihov namen torej ni naložiti obveznosti podjetjem, na izdelke katerih se taki standardi nanašajo.

52.

Po tem pojasnilu priznavam, da bi bilo treba ob upoštevanju prejšnjega oddelka v primeru, da bi zakonodajalec Unije standarde ISO uporabil za to, da ustvari obveznosti do teh podjetij, take standarde načeloma vključiti v kategorijo „bistvenih zahtev“ ( 30 ) in jih torej objaviti v Uradnem listu ( 31 ). Njihovo upoštevanje bi namreč postalo predpogoj za dajanje zadevnih izdelkov v promet na notranjem trgu. ( 32 )

53.

V obravnavani zadevi menim, da namen standardov ISO, navedenih v členu 4(1) Direktive 2014/40, ni naložiti obveznosti proizvajalcem in uvoznikom cigaret s filtrom.

54.

Drži sicer, da se mi ne zdi, da bi zakonodajalec Unije s sprejetjem zadnjenavedene določbe predvidel, ( 33 ) da bi lahko laboratoriji, ki so v skladu s členom 4(2) te direktive zadolženi za nadzor nad temi emisijami, emisije cigaret s filtrom merili na podlagi neke druge metode, in ne tiste, predpisane z zadevnimi standardi ISO.

55.

Vendar – čeprav priznavam to zavezujočo naravo v odnosu do nadzornih laboratorijev ( 34 ) – vseeno menim, da je edina resnična obveznost, ki je v obravnavani zadevi naložena proizvajalcem in uvoznikom cigaret s filtrom, ta, da se navedene emisije ujemajo z najvišjimi vrednostmi emisij, določenimi v členu 3(1) navedene direktive. Ti uvozniki in proizvajalci niso sami zavezani k uporabi merilne metode, predpisane s standardi ISO, navedenimi v členu 4(1) iste direktive.

56.

Ker je treba poleg tega skladnost navedenih izdelkov vedno presojati samo glede na te najvišje vrednosti, menim, da se lahko ti uvozniki in proizvajalci tudi brez poznavanja vsebine zadevnih standardov ISO prepričajo, da se te najvišje vrednosti upoštevajo in torej na trg vnašajo izdelke, ki se skladajo z bistvenimi zahtevami.

57.

Ob upoštevanju navedenega menim, da namen teh standardov ni naložiti obveznosti proizvajalcem in uvoznikom cigaret s filtrom, kar potrjuje njihovo tehničnost in postranskost v primerjavi z „bistvenimi zahtevami“, ki so po drugi strani določene v členu 3(1) Direktive 2014/40 in jih morajo ti izpolniti.

58.

Na podlagi preučitve obeh meril, navedenih v točki 44 teh sklepnih predlogov, ugotavljam, da se za standarde ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, ne uporablja pravilo o objavi iz člena 297(1), tretji pododstavek, PDEU. V primerjavi z najvišjimi vrednostmi emisij, določenimi v členu 3(1) te direktive, ki pomenijo „bistvene zahteve“ tega akta, ti standardi namreč ostajajo tehnični in postranski elementi, ki jih po mojem mnenju ni treba objaviti v Uradnem listu.

59.

Naj k temu še dodam, da je po mojem mnenju zakonodajalec Unije navedene standarde, ker izpolnjujejo ti dve merili, uporabil na način, ki je navsezadnje podoben načinu, določenemu za harmonizirane standarde, sprejete na podlagi direktiv „novega pristopa“, ( 35 ) za katere je menil, da zadostuje že to, da se v Uradnem listu objavijo sklici na te standarde.

60.

V zvezi s tem želim še dodati, da je Sodišče v sodbi James Elliott Construction ( 36 ), ki se je nanašala na tovrstni harmonizirani standard ( 37 ), najprej navedlo, da je treba za pravne učinke takega standarda najprej objaviti sklic nanj v Uradnem listu, nato pa je še ugotovilo, da je pristojno za to, da v okviru postopka predhodnega odločanja razloži njegovo vsebino. Nikakor se ni ukvarjalo z okoliščino, da vsebina harmoniziranih standardov ni v celoti objavljena v Uradnem listu.

61.

Naj v zvezi s tem pripomnim, da Sodišče tudi v okviru postopka predhodnega odločanja večkrat podvomi o premisah glede razlage prava Unije, ki se mu zdijo negotove. ( 38 ) Vendar v obravnavani zadevi tega ni storilo, čeprav bi neizpolnitev ustreznih obveznosti objave neposredno vplivala na možnost za pravno učinkovanje tega standarda. ( 39 )

62.

Ob upoštevanju vseh teh preudarkov menim, da je treba na prvi del prvega vprašanja za predhodno odločanje odgovoriti, da neobjava celotne vsebine standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, v Uradnem listu ni v nasprotju s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU.

63.

Predložitveno sodišče želi z drugim delom prvega vprašanja za predhodno odločanje izvedeti, ali so pogoji dostopa do vsebine zadevnih standardov ISO v skladu z načelom preglednosti, na katerem med drugim temelji člen 297(1), tretji pododstavek, PDEU.

64.

Moja analiza te problematike bo organizirana, kot je navedeno v nadaljevanju. V prvem delu bom pojasnil, kaj je treba razumeti pod načelom preglednosti, na katero se sklicuje predložitveno sodišče v svojem vprašanju. Pojasnil bom, da to sodišče po mojem mnenju dejansko misli na načelo prostega dostopa do vsebine zakona, na katerega pomen sem že opozoril v točki 25 teh sklepnih predlogov. V drugem delu bom navedel, da je vprašanje, ki si ga je treba v tej fazi postaviti, to, ali morajo institucije Unije določiti radodarnejše pogoje dostopa, kot so tisti, ki jih predvideva že ISO (ki osebam, ki želijo dostopati do vsebine standardov, ki jih pripravlja, nalaga plačilo), torej zagotoviti, da bodo ti standardi neposredno in brezplačno dani na voljo vsem. Poudaril bom, da je odgovor na to vprašanje odvisen od tega, ali so pogoji dostopa do vsebine teh standardov po eni strani utemeljeni, po drugi strani pa ne pomenijo nesorazmerne ovire za to, da se lahko javnost z njo seznani.

65.

Pojem „preglednost“ se v določbah Pogodb ne pojavi dobesedno. Avtorji Pogodb so v členu 1, drugi odstavek, PEU izbrali „načelo javnosti“, saj je v njem navedeno, da se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani, kar prav tako velja za člen 15(1) PDEU, ki določa, da institucije, organi, uradi in agencije Unije zaradi „spodbujanja dobrega upravljanja in zagotovitve sodelovanja civilne družbe“ to načelo pri svojem delu kar najbolj upoštevajo.

66.

Sodišče je v okviru razlage načela javnosti navedlo, da je to načelo na splošno navedeno v teh določbah, udejanji pa se zlasti s „pravico dostopa“ do dokumentov, določeno v členu 15(3) PDEU in členu 42 Listine ter Uredbi št. 1049/2001. ( 40 )

67.

Preglednost je s pravico dostopa do dokumentov povezana prek uvodne izjave 2 te uredbe. ( 41 ) Po mojem razumevanju ta pravica ni podlaga za obveznost objave, ki je že določena v členu 297 PDEU, ampak je k njej dodana, saj je z njo institucijam naloženo, da morajo javnosti zagotoviti dostop do kategorij dokumentov, za katere se zadnjenavedena določba ne uporablja. ( 42 )

68.

V teh okoliščinah se mi zdi, da je s preglednostjo torej bolj napoteno na možnost, da lahko državljani nadzirajo vse informacije, ki so bile uporabljene kot podlaga zakonodajnega akta, ( 43 ) kot pa na možnost dostopa do vsebine zakonodajnega akta samega po sebi in „elementov“ tega akta, kar je jedro problematike iz te zadeve.

69.

Ob upoštevanju navedenega menim, da predložitveno sodišče z drugim delom prvega vprašanja za predhodno odločanje Sodišča dejansko ne sprašuje o načelu preglednosti, ampak o načelu prostega dostopa do vsebine zakona. Po mojem mnenju je očitno, da je to načelo – ki sicer v besedilih Pogodb oziroma v Listini ni zapisano, vendar na njem temelji načelo pravne države iz člena 2 PEU – podlaga člena 297(1), tretji pododstavek, PDEU. Kaj bi namreč lahko še močneje in konkretneje odražalo to načelo kot obveznost objave vsebine zakona?

70.

Menim, da morajo na podlagi tega načela, če se z zadevno določbo ne zahteva, da se v Uradnem listu objavijo elementi, na katere se sklicujejo določbe zakonodajnega akta (kakršni so v obravnavani zadevi standardi ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40), institucije Unije zagotoviti najširši mogoči dostop do teh elementov za vse državljane. Tako mora biti vsakršna omejitev možnosti, da se državljani z njimi prosto seznanijo, po eni strani utemeljena, po drugi strani pa ne sme pomeniti nesorazmerne ovire za to možnost.

71.

Kot sem navedel v točki 26 teh sklepnih predlogov, sta razloga za obstoj načela prostega dostopa do vsebine zakona dva. Po eni strani gre za posledico načela pravne varnosti, ki zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in da imajo predvidljive učinke, zato da se lahko zadevne osebe znajdejo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije. ( 44 ) Po drugi strani se državljanom z zagotovitvijo prostega dostopa do vsebine zakona, torej do vseh besedil, ki jih sprejmejo javni organi, ki urejajo življenje v družbi, omogoči uveljavljanje njihovih demokratičnih pravic. Nihče ne bi mogel izpodbijati zakona in si prizadevati za njegovo spremembo, če se z njim ne bi mogel seznaniti.

72.

Obravnavana zadeva se dotika drugonavedene razsežnosti načela prostega dostopa do vsebine zakona. Umešča se namreč prav v okvir, v katerem subjekti, ki so se očitno seznanili z vsebino standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, nasprotujejo metodi, predpisani s temi standardi, da bi tako dosegli umik po njihovem mnenju neskladnih izdelkov, in želijo navsezadnje izpodbijati to, da se je zakonodajalec Unije oprl na navedene standarde.

73.

V naslednjem pododdelku bom pojasnil razloge, iz katerih menim, da so v obravnavani zadevi pogoji dostopa do vsebine standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, torej dejstvo, da institucije Unije za javnost v širokem pomenu ne določijo radodarnejših pogojev dostopa, kot jih predvideva že ISO, utemeljeni in ne pomenijo nesorazmerne ovire za to, da se lahko ta javnost z navedeno vsebino seznani.

74.

V obravnavani zadevi je plačljiv dostop do vsebine zadevnih standardov ISO utemeljen s tem, da jih je pripravila zasebna organizacija (ISO), ki se financira zlasti s prodajo standardov, ki jih pripravi. Dobro delovanje te organizacije temelji na možnosti, da se ji naložba lahko povrne, zlasti ker je za navedene standarde zaradi njihove kompleksnosti in tehničnosti potrebnih veliko človeških in materialnih virov ISO. Ker ta organizacija poleg tega uveljavlja avtorske pravice za standarde, ki jih sprejme, bi z zagotovitvijo neposrednega in brezplačnega dostopa do njih zaobšli obstoj takih pravic.

75.

Prav tako je za člane ISO (torej nacionalne organe za standardizacijo) pomembno, da lahko te standarde prodajajo, saj obdržijo pomemben del dobička, ustvarjenega s to prodajo. ( 45 )

76.

Ob upoštevanju teh elementov je očitno, da bi brezplačnost standardov kot posledica morebitne obveznosti za institucije Unije, da določijo neposreden dostop javnosti do njih, povzročila zmanjšanje ( 46 ) naložb teh organov za standardizacijo v raziskave in razvoj standardov.

77.

Menim, da v zvezi s tem ni mogoče zanikati, da standardi ISO zasedajo pomembno mesto v naboru standardov Unije, zlasti ker so številni evropski standardi pripravljeni na njihovi podlagi ( 47 ) ter sta Evropski odbor za standardizacijo (CEN) in ISO sklenila sporazum ( 48 ) o tehničnem sodelovanju, na podlagi katerega se v bistvu standardom ISO daje prednost pred evropskimi standardi ( 49 ). Uporaba mednarodnih standardov, predvsem standardov ISO, je nujna tudi ob upoštevanju Sporazuma o tehničnih ovirah v trgovini, ( 50 ) katerega pogodbenice so vse članice Svetovne trgovinske organizacije (STO), vključno z Unijo.

78.

K temu je treba širše še dodati, da zakonodajalec standardizacijo obravnava kot strateško orodje ( 51 ), ki omogoča podporo zakonodaji in politikam Unije ( 52 ).

79.

Čeprav so bili namreč standardi tradicionalno predstavljeni kot oblika kodifikacije spoznanj s strani poklicnih uporabnikov in za take uporabnike, ( 53 ) so bistveni za razvoj notranjega trga. Priznava se jim tudi vse večji pomen za mednarodno trgovino. ( 54 ) Onkraj njihovih precejšnjih ekonomskih prednosti (zlasti z vidika konkurenčnosti podjetij ( 55 ) in poenostavitve trgovine ( 56 )) so vseprisotni tudi v vsakdanjem življenju ( 57 ) in na številnih področjih javne politike ( 58 ).

80.

Ob upoštevanju navedenih preudarkov menim, da je to, da institucije Unije ne določijo radodarnejših pogojev dostopa do vsebine standardov ISO, kot jih nalaga ISO (in nekateri nacionalni organi za standardizacijo), po eni strani utemeljeno s potrebo po tem, da navedena organizacija in organi financirajo pripravo svojih standardov in dejavnosti, po drugi strani pa z velikim pomenom teh standardov za zakonodajo Unije. Vendar moram kljub vsemu še preučiti, ali breme teh tarif za državljana pomeni nesorazmeren poseg v možnost, ki jo ima za to, da se seznani s to vsebino.

81.

Naj v zvezi s tem najprej opozorim, da lahko vsak državljan Unije dostopa do vsebine standardov, ki jih pripravi ISO. Edina ovira za ta dostop je denarna, saj ta organizacija dajanje navedene vsebine na voljo pogojuje s plačilom pristojbine za dostop, ki jo zaračunava.

82.

Dalje, menim, da je treba še posebej poudariti spodaj navedene elemente.

83.

Na prvem mestu je treba breme za državljana uravnotežiti z interesom zakonodajalca Unije, da razpolaga z učinkovitim in zmogljivim sistemom standardizacije, ki ne le predstavlja prožno in pregledno osnovo, ampak je tudi finančno vzdržen ( 59 ).

84.

V zvezi s tem želim še pojasniti, da ima dejstvo, da standarde pripravljajo zasebni subjekti (kot je ISO), prednosti, na katere se je zakonodajalec Unije s tem, da se v uredbah in direktivah sklicuje na te standarde, odločil opreti svojo zakonodajno tehniko. Med njimi je visoka raven strokovnosti, njihova sposobnost, da se hitro prilagodijo novim tehničnim izzivom, in prožnost njihovih postopkov, ki omogoča zlasti sodelovanje zasebnih akterjev. ( 60 )

85.

Na drugem mestu je treba zadevno breme uravnotežiti tudi z interesom poklicnih izvajalcev za to, da se zakonodajalec Unije ne odpove uporabi navedenih standardov, ker so plačljivi. V zvezi s tem je Komisija poudarila, da je običajno, da so v organih za standardizacijo zastopani akterji na upoštevnem trgu, ( 61 ) zato je tudi v njihovem interesu, da zakonodaja Unije uporablja standarde, ki jih pripravijo ti zasebni subjekti, in da teh tehničnih specifikacij ne določa sama.

86.

Vendar se mi zdi interes poklicnih izvajalcev v zadevi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, manj pomemben, saj se zadevni standardi nanašajo na področja – natančneje na področji zdravja in varstva potrošnikov – na katerih si lahko, kot sem poudaril v točki 31 teh sklepnih predlogov, državljani še toliko bolj prizadevajo uveljavljati svoje pravice. V tem primeru se morajo institucije Unije po mojem mnenju še posebej prepričati, da imajo državljani najširši mogoči dostop do vsebine teh standardov.

87.

Na tretjem mestu želim v zvezi s tem še dodati, da je iz člena 6(1) Uredbe št. 1025/2012 sicer res razvidno, da zakonodajalec Unije ni predvidel, da bi moral biti dostop do standardov (v širokem pomenu) po uradni dolžnosti brezplačen, vendar zato nič manj ne drži, da je v skladu s to določbo nacionalnim organom za standardizacijo naloženo, da morajo spodbujati in omogočati ta dostop za mala in srednja podjetja (MSP). ( 62 ) Navedena določba tako že sama po sebi odraža iskanje pravičnega ravnotežja med prizadevanjem za to, da bi bil ta dostop čim preprostejši, in priznavanjem dejstva, da ostaja plačljivost standardov bistveni sestavni del sistema standardizacije Unije.

88.

Čeprav te obveznosti niso bile izrecno razširjene na način, ki bi privedel do poenostavitve dostopa javnosti v širokem pomenu, menim, da v praksi to lahko drži. ( 63 ) Natančneje, dejstvo, da je vsebina standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, pri ISO dostopna zgolj proti plačilu, še ne pomeni, da se z njimi ni mogoče seznaniti brezplačno na druge načine.

89.

V zvezi s tem Parlament in združenje VSK upravičeno pripominjata, da v obravnavani zadevi nizozemski organ za standardizacijo omogoča brezplačen vpogled v vsebino zadevnih standardov ISO. ( 64 ) To možnost prav tako določajo še drugi nacionalni organi. ( 65 )

90.

Na četrtem in zadnjem mestu se mi zneski, ki jih morajo plačati državljani Unije ( 66 ), ki želijo dostopati do vsebine teh standardov in za ta dostop zaprosijo pri ISO ali nacionalnih organih za standardizacijo, vsekakor ne zdijo pretirani. ( 67 )

91.

Ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov menim, da načelo prostega dostopa do vsebine zakona ne zahteva niti absolutne zagotovitve neposrednega in brezplačnega dostopa do standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40, niti njihove objave v Uradnem listu. Pogoji dostopa do teh standardov ne pomenijo nesorazmerne ovire za to, da se lahko javnost seznani z njimi, ter odražajo pravično ravnotežje med zahtevami, ki izhajajo iz tega načela, na eni strani in različnimi zadevnimi interesi na drugi strani.

92.

Naj za konec še dodam, da se mi zdi politika brezplačnega vpogleda, ki jo vodi nizozemski organ za standardizacijo (iz katere poleg tega izhaja, da so se lahko tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, če so v zvezi s tem vložile zahtevo, brezplačno seznanile z vsebino navedenih standardov) ( 68 ), zelo hvalevredna ( 69 ), in sicer še toliko bolj, ker z njo nacionalnim organom za standardizacijo ni odvzeta možnost prodaje standardov ISO komur koli, ki bi si jih želel prenesti ali pridobiti njihov izvod. Menim, da bi moral zakonodajalec Unije to politiko čim bolj razširiti ali celo spodbuditi s formalnim sklepom, s katerim bi dopolnil jamstva, izoblikovana s členom 6(1) Uredbe št. 1025/2012.

93.

Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo rechtbank Rotterdam (sodišče v Rotterdamu, Nizozemska), odgovori:

Pogoji dostopa do standardov ISO, na katere se sklicuje člen 4(1) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES, ne pomenijo kršitve niti člena 297(1), tretji pododstavek, PDEU niti načela prostega dostopa do vsebine zakona, na katerem temelji ta določba.