1.

Člen 260(2) PDEU določa, da če Evropska komisija meni, da država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti, sprejete v skladu z odstavkom 1 tega člena, lahko pred Sodiščem vloži tožbo, s katero predlaga, da se navedeni državi članici naložita denarni sankciji, in sicer denarna kazen ali pavšalni znesek; namen prve je, da se kaznuje nadaljevanje kršitve po izreku sodbe o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti, drugega pa, da država članica kršitve ne bi ponovila. ( 2 ) V tožbi zoper državo članico pred Sodiščem v skladu s členom 260(2) PDEU Komisija določi višino takih sankcij, ki je po njenem mnenju primerna glede na okoliščine. Za določitev te višine uporabi metodo izračuna, ki je bila nazadnje navedena v sporočilu z dne 12. decembra 2005 ( 3 ) (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2005). Ta metoda izračuna upošteva – skupaj z drugimi elementi, kot so resnost in trajanje kršitve – plačilno sposobnost tožene države članice, izraženo v faktorju„n“. Kot bo prikazano v nadaljevanju, je izračun faktorja „n“ sprva temeljil na dveh elementih, in sicer na eni strani na bruto domačem proizvodu (BDP) zadevne države članice in na drugi strani na ponderiranju glasov v Svetu, ki jih ima država članica za glasovanja s kvalificirano večino. Potem ko je 1. aprila 2017 začel veljati novi sistem za izračun kvalificirane večine v Svetu, določen v členu 16(4) PEU, je Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2018, Komisija/Grčija ( 4 ) (v nadaljevanju: sodba z dne 14. novembra 2018), odločilo, da se pravilo dvojne večine, na katerem temelji ta sistem, ne uporablja neposredno za mehanizem izračuna sankcij, ki se naložijo državam članicam v okviru postopka za ugotavljanje kršitev, zato ne more nadomestiti prejšnjega sistema ponderiranih glasov, na katerem je do tedaj temeljil izračun faktorja „n“. Zato je Komisija leta 2019 sprejela novo sporočilo ( 5 ) (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2019), s katerim je spremenila komponento faktorja „n“, ki ni bila povezana z BDP, in v bistvu nadomestila merilo, ki je bilo število glasov v Svetu, z drugim merilom, ki je bilo število sedežev, ki jih ima posamezna država članica za svoje predstavnike v Evropskem parlamentu.

2.

Višina sankcij, ki jih Komisija predlaga Sodišču za naložitev Helenski republiki v okviru te tožbe, vložene v skladu s členom 260(2) PDEU, je bila določena s to novo metodo izračuna faktorja „n“.

3.

S to tožbo Komisija predlaga Sodišču, naj ugotovi, da je Helenska republika kršila obveznosti, ki so ji bile naložene s členom 260(1) PDEU, ker ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe z dne 9. novembra 2017, Komisija/Grčija ( 6 ) (v nadaljevanju: sodba zaradi neizpolnitve obveznosti). Komisija Sodišču tudi predlaga, naj Helenski republiki naloži, po eni strani, plačilo dnevne denarne kazni v višini 26.697,89 EUR od dneva izreka sodbe v obravnavani zadevi in do popolne izvršitve sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti, in po drugi strani, pavšalni znesek, katerega višina se določi tako, da se dnevni znesek v višini 3709,23 EUR pomnoži s številom dni od datuma izreka te sodbe do datuma odprave kršitve, ali če kršitev ni odpravljena, od tega datuma do datuma izreka sodbe v obravnavani zadevi. Komisija nazadnje predlaga Sodišču, naj Helenski republiki naloži plačilo stroškov.

4.

Komisija v svoji tožbi navaja, da je v skladu z metodo izračuna, določeno v sporočilu iz leta 2005, denarna kazen, za katero Sodišču predlaga, naj jo naloži Helenski republiki za dan zamude pri izvršitvi sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti, izračunana tako, da se standardna pavšalna osnova, ki je 3116 EUR, ( 7 ) pomnoži s koeficientom resnosti, ki je 7 – določen glede na pomembnost določb prava Unije, ki so predmet kršitve, posledice kršitve za javne in zasebne interese, primerjavo s primerljivimi neizpolnitvami obveznosti in druge olajševalne in obteževalne okoliščine – in koeficientom trajanja, ki je 2,4, kar ustreza 24 mesecem od 9. novembra 2017 (datuma izreka sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti) do 27. novembra 2019 (datum, ko je Komisija vložila tožbo na Sodišču). Tako izračunani znesek je bil pomnožen s faktorjem „n“, izračunanim v skladu z metodo, navedeno v sporočilu iz leta 2019, ki za Helensko republiko znaša 0,51. ( 8 )

5.

Komisija glede pavšalnega zneska navaja, da je bila v skladu z metodo izračuna iz sporočila iz leta 2005 njegova višina določena glede na dnevno plačilo, ki ustreza standardni pavšalni osnovi, določeni na 1.039 EUR, ( 9 ) pomnoženi s koeficientom resnosti 7 in faktorjem „n“ 0,51. Na podlagi predloga Komisije, skupni pavšalni znesek, ki naj se naloži Helenski republiki, ne sme biti manjši od minimalnega zneska, ki za to državo članico znaša 135.820.824,35 EUR. ( 10 )

6.

Komisija v svoji tožbi vztraja, da je treba določiti denarni sankciji, ki se izrečeta na podlagi člena 260(2) PDEU, ob upoštevanju ne samo plačilne sposobnosti države članice, ki ni izpolnila obveznosti, in torej njenega BDP, ampak tudi institucionalne teže, ki jo ima v Uniji. Po mnenju Komisije je treba merilo, ki ga je Sodišče zavrnilo v sodbi z dne 14. novembra 2018 in je temeljilo na številu glasov, ki jih ima posamezna država članica v Svetu, nadomestiti z novim merilom, s katerim se korigira uporaba metode izračuna samo na podlagi BDP, da se obdrži ravnovesje med plačilno sposobnostjo in institucionalno težo države članice, ki ni izpolnila obveznosti, in da se prepreči, da bi prekomerne razlike med koeficienti, določenimi za posamezne države članice, povzročale neupravičeno neenako obravnavanje.

7.

Helenska republika v svojem odgovoru na tožbo predlaga Sodišču, naj tožbo zavrne in naloži plačilo stroškov Komisiji. V zvezi z denarnima sankcijama, ki ju je predlagala Komisija, Helenska republika meni, da nista ne upravičeni ne sorazmerni Če pa bi Sodišče štelo, da je treba kaznovati neizpolnjevanje obveznosti, se Helenska republika strinja s Komisijo, da mora faktor „n“ in na splošno višina sankcij poleg plačilne sposobnosti zadevne države članice odražati tudi njeno institucionalno težo. Po mnenju Helenske republike merilo, ki ga je sprejela Komisija v sporočilu iz leta 2019 in ki temelji na številu sedežev v Parlamentu, omogoča, da se ta drugi element ustrezno upošteva.

8.

Sodišče je pozvalo Komisijo in Helensko republiko, naj iz naslova ukrepov procesnega vodstva pisno odgovorita na nekatera vprašanja, ki se me drugim nanašajo na načine določanja faktorja „n“, kot so določeni v sporočilu iz leta 2019.

9.

Ti sklepni predlogi se nanašajo izključno na vprašanje upoštevnosti elementa institucionalne teže tožene države članice, ki je izražena zlasti s številom sedežev te države članice v Evropskem parlamentu, za določitev odvračilnih in sorazmernih sankcij.

10.

Faktor „n“ se je prvič pojavil v sporočilu Komisije z dne 28. februarja 1997 o izračunu denarnih kazni ( 11 ) (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 1997). Sporočilo iz leta 2005 je razširilo njegovo uporabo tudi na izračun pavšalnega zneska. ( 12 ) Opredeljen kot „nespremenljiv faktor posamezne države“, ( 13 ) je bil faktor „n“ v sporočilu iz leta 2005, kot že prej v sporočilu iz leta 1997, urejen v posebnem razdelku, naslovljenem „Upoštevanje plačilne zmožnosti zadevne države članice“. ( 14 ) Njegov namen je povezan s potrebo po zagotavljanju učinkovite odvračilnosti sankcije. Po mnenju Komisije ta faktor omogoča določitev dovolj visoke denarne kazni in pavšalnega zneska, da izvaja pritisk na državo članico, ki jo bo po eni strani spodbujal, da odpravi kršitev, ( 15 ) in po drugi, da je ne ponovi. ( 16 )

11.

V sporočilu iz leta 2005, kot že prej v sporočilu iz leta 1997, je bil faktor „n“ opisan kot „geometrično povprečje, ki po eni strani temelji na bruto domačem proizvodu (BDP) zadevne države članice in po drugi strani na ponderiranju glasov v Svetu“. Izračunan je bil s kvadratnim korenom zmnožka dveh faktorjev; prvi je razmerje med BDP obravnavane države članice in BDP Luksemburga, drugi pa razmerje med številom glasov posamezne države članice v Svetu v skladu s ponderiranjem, določenim v členu 148 Pogodbe ES, in številom glasov Luksemburga. ( 17 ) Z uporabo te formule je bilo po mnenju Komisije mogoče dobiti razumen razpon od 0,36 do 25,40 med koeficienti posameznih držav članic. ( 18 )

12.

Komisija si pridržuje pravico, da prilagodi faktor „n“ v primeru večjih odstopanj od dejanskega stanja ali v primeru spremembe ponderiranja glasov v Svetu, ter da redno prilagaja ta faktor, zlasti glede na pričakovano in sorazmerno višjo rast BDP novih držav članic. ( 19 ) Pravila, na podlagi katerih se posodabljajo podatki glede na gibanje BDP in inflacijo v posameznih državah članicah, so navedena v sporočilu iz leta 2010. ( 20 ) V skladu s tem sporočilom se od leta 2011 to posodabljanje izvaja vsako leto. ( 21 )

13.

Sodišče je že od začetka pozitivno sprejelo pobudo Komisije, da določi smernice za določitev načina izračuna denarnih sankcij, ki se naložijo v primeru neizpolnjevanja obveznosti, in je poudarilo, da ta „indikativna pravila“ pomagajo zagotavljati, da bo ukrepanje Komisije temeljilo na načelih preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti. ( 22 ) Sodišče je tudi vsebinsko potrdilo načela, na katerih temeljijo te smernice, in v skladu s tem, kar izhaja iz poznejših sporočil Komisije, določilo, da so trajanje kršitve, stopnja njene teže in plačilna sposobnost zadevne države članice temeljna merila, ki jih je treba upoštevati za zagotovitev prisilne narave denarnih sankcij, primernosti okoliščinam in njihove sorazmernosti s kršitvijo zaradi enotne in učinkovite uporabe prava Unije. ( 23 )

14.

Zlasti v zvezi s faktorjem „n“ je Sodišče že od prve ubeseditve v sporočilu iz leta 1997 potrdilo tako njegov namen kot merila za njegovo določitev in pojasnilo, da je „predlog Komisije, da se upošteva [BDP] zadevne države članice in število glasov v Svetu, primeren, ker se tako primerno izraža plačilna sposobnost te države članice, pri čemer se ohrani razumna razlika med različnimi državami članicami“. ( 24 ) V nekaterih primerih, ki so redki in starejši od leta 2009, je Sodišče pri izračunu višine denarne kazni, ki se bo izrekla državi članici, ki ni izpolnjevala obveznosti, glede na ugotovitve glede trajanja in teže kršitve, samo uporabilo množilni koeficient, ki ustreza faktorju „n“, ki ga je Komisija dodelila tej državi članici, ( 25 ) in ga po potrebi spremenilo, da bi se upoštevali posodobljeni podatki, zlasti o gibanju BDP v navedeni državi. ( 26 ) Bolj na splošno, Sodišče je na kritike držav članic, ki niso izpolnjevale obveznosti, glede tega, kako Komisija vrednoti njihovo plačilno sposobnost, ali tudi neodvisno od teh očitkov, stalno poudarjalo potrebo po upoštevanju gibanja inflacije in BDP zadevne države članice, „kakor je razvidno na dan presoje dejanskega stanja, ki jo opravi Sodišče“. ( 27 ) Sodišče je upoštevalo tudi zmanjšano plačilno sposobnost, na katero se je zadevna država članica sklicevala v primeru gospodarske krize. ( 28 )

15.

Ko sem že omenil, je Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2018 preučilo učinek spremembe sistema glasovanja s kvalificirano večino v Svetu na določanje faktorja „n“ na podlagi pravil, določenih v sporočilu iz leta 2005. Helenska republika, ki jo je Komisija v zadevi, v kateri je bila izrečena ta sodba, tožila pred Sodiščem je med drugim trdila, da so zaradi te spremembe, ki, kot je bilo navedeno, za izračun kvalificirane večine uvaja sistem dvojne večine namesto predhodnega sistema ponderiranih glasov, ( 29 ) države članice, katerih BDP in število prebivalcev sta primerljiva z njenima, utrpele veliko zmanjšanje vpliva v Svetu. Komisija je trdila, da je ponderiranje glasov v Svetu, kot je bilo določeno pred reformo, še vedno razumen referenčni parameter, čeprav je že „preteklost“, zlasti ker omogoča, da se obdrži sprejemljivo razlikovanje med državami članicami.

16.

Sodišče je glede tega sledilo razmišljanju generalnega pravobranilca M. Watheleta ( 30 ) in menilo, da novi sistem dvojne večine ne nudi zadovoljivih meril za ustrezno določitev plačilne sposobnosti držav članic in da je treba za to uporabiti BDP kot „prevladujoči dejavnik“. ( 31 ) Sodišče je tudi navedlo, da je v svoji sodni praksi od 1. aprila 2017 upoštevalo samo BDP zadevne države članice, in s tem dodatno poudarilo svoj namen, da bo od reforme sistema za izračun kvalificirane večine v Svetu upoštevalo zlasti ta parameter. ( 32 )

17.

Na poziv generalnega pravobranilca M. Watheleta v sklepnih predlogih v zadevi, v kateri je bila sprejeta sodba z dne 14. novembra 2018, ( 33 ) in za uskladitev s to sodbo, je Komisija sprejela sporočilo iz leta 2019. V tem sporočilu razlaga, da samo kombinacija plačilne sposobnosti in „institucionalne teže“ zadevne države članice, torej „notranja vrednost v institucionalni strukturi Evropske unije“, ( 34 ) omogoča, da se zagotovi ravnotežje med odvračilnim učinkom in sorazmernostjo sankcij, ki jih Komisija predlaga v okviru postopka ugotavljanja kršitev iz člena 260(2) in (3) PDEU. Komisija meni, da bi bilo to ravnotežje porušeno, če bi se kot edini element za izračun uporabljal samo BDP, ker gre za parameter, ki kaže samo gospodarsko razsežnost držav članic. Izključna uporaba BDP bi pomenila zlasti, da bi se razlika med najvišjim in najnižjim faktorjem „n“ s 55 povečala na 312, in da bi se za več kot tretjino držav članic bistveno povečala višina predlaganih sankcij. ( 35 ) Glavni cilj Komisije v sporočilu iz leta 2019 je torej zadržati višino predlaganih sankcij v okviru vrednosti, ki so čim bližje tistim, izračunanim s prejšnjo metodo izračuna.

18.

Na podlagi teh razmislekov je Komisija določila novo metodo izračuna faktorja „n“, ki upošteva dva elementa: BDP in število poslanskih mest posamezne države v Parlamentu. ( 36 ) Ta nova metoda izračuna zahteva opustitev luksemburškega faktorja „n“ kot referenčne vrednosti ( 37 ) in njegovo nadomestitev s povprečjem dveh uporabljenih parametrov (BDP in število poslanskih mest v Evropskem parlamentu). Faktor „n“ torej ustreza geometrični sredini, izračunani s kvadratnim korenom produkta dveh faktorjev, od katerih je prvi razmerje med BDP obravnavane države članice in povprečnim BDP Unije, ( 38 ) drugi pa razmerje med številom poslanskih mest te države članice v Parlamentu in številom poslanskih mest vseh držav članic. ( 39 )

19.

Komisija pa pravi, da bi z uporabo novih parametrov brez kakršne koli prilagoditve dobila referenčno vrednost faktorja „n“, ki bi bila bistveno nižja od tiste, ki se je uporabljala do tedaj. Da bi zagotovila, da bi bila plačila, ki jih predlaga Sodišču, še naprej sorazmerna in dovolj odvračilna, meni, da je treba za standardna pavšalna plačila, ki se uporabljajo za izračun dnevnih denarnih kazni in pavšalnih zneskov, ter za minimalne pavšalne zneske za posamezno državo članico uporabiti prilagoditveni koeficient 4,5. ( 40 )

20.

Komisija je uporabljala zgoraj navedeno metodo izračuna od datuma objave sporočila iz leta 2019. ( 41 )

21.

Po sodbi z dne 14. novembra 2018 je Sodišče izreklo devet sodb, v katerih so bile izrečene denarni kazni v skladu s členoma 260(2) ali (3) PDEU. V prvi od teh sodb je Sodišče med merili, ki jih je treba upoštevati, da se zagotovi prisilna narava denarne kazni, samo omenilo plačilno sposobnost zadevne države članice in ni navedlo načina, kako je bila ta sposobnost ocenjena. ( 42 ) V drugih, kot v številnih predhodnih sodbah, omenja, da je treba pri oceni te plačilne sposobnosti upoštevati nedavno gibanje BDP te države članice, kakor je izkazano ob presoji dejanskega stanja, ki jo opravi Sodišče. ( 43 )

22.

Pomembno je ugotoviti, da je samo v zadevah, v katerih je Sodišče izreklo zadnji dve sodbi, izrečeni v okviru tožb, vloženih po datumu objave sporočila iz leta 2019, ( 44 ) faktor „n“ pri sankcijah, ki jih je predlagala Komisija, izračunan na način, naveden v tem sporočilu. Zlasti v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (Direktiva o osebnih podatkih – kazenske zadeve), ( 45 ) ki se nanaša na tožbo na podlagi člena 260(3) PDEU, je Kraljevina Španija izrecno zastavila vprašanje glede veljavnosti metode izračuna, uporabljene v sporočilu iz leta 2019, in trdila, da jo faktor, ki ji je dodeljen v tem sporočilu, glede na plačilno sposobnost postavlja na četrto mesto med državami članicami, če pa bi bila ta plačilna sposobnost izračunana samo na podlagi BDP, bi bila na štirinajstem mestu. ( 46 ) Vendar pa, kot je že navedeno, Sodišče tega vprašanja ni eksplicitno obravnavalo.

23.

V tej fazi je treba spomniti, da ima Sodišče široko diskrecijsko pravico pri odločanju, ali bo državi članici, ki ni izpolnila obveznosti, naložilo denarne sankcije ali ne, ter pri določanju višine in oblike teh sankcij. Člen 260 PDEU ne določa nobene izrecne omejitve te diskrecijske pravice, razen obveznosti, da ne preseže višine plačila, ki ga je predlagala Komisija v okviru postopkov za ugotavljanje kršitev v skladu z odstavkom 3 tega člena, ( 47 ) ampak določa samo vrsto sankcij, ki se lahko naložijo.

24.

Sodišče je od prvih sodb, ki so se nanašale na razlago člena 171(2), tretji odstavek, Pogodbe ES (ki je postal člen 228(2) PES in nato člen 260(2) PDEU), po eni strani poudarjalo nezavezujoč značaj predlogov Komisije, ki so samo „koristna referenca“, ( 48 ) pri čemer se je sklicevalo na pristojnost za nalaganje sankcij, če ni izrecnega predloga Komisije, ( 49 ) ali da jih ne izreče, če tak predlog obstaja, ( 50 ) ter za spremembo, znižanje ali povečanje ( 51 ) višine sankcij, ki jih je predlagala, ali da prilagodi način plačila okoliščinam posameznega primera, zlasti glede periodičnosti kazni, stalnosti ali zniževanja zneska ( 52 ) in roka zapadlosti ( 53 ).

25.

Po drugi strani je Sodišče pojasnilo, da ga ne zavezujejo smernice iz sporočil Komisije, ( 54 ) čeprav je, kot je bilo navedeno, potrdilo njihov pomen z vidika preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti glede delovanja te institucije. Glede načina izračuna denarnih kazni je Sodišče večkrat izjavilo, da je pri izvajanju svoje diskrecijske pravice pristojno, da določi denarno kazen „tako, da je ta prilagojena okoliščinam zadeve ter sorazmerna ugotovljeni neizpolnitvi obveznosti in plačilni sposobnosti zadevne države članice“. ( 55 ) Glede pavšalnega zneska je pojasnilo, da morata naložitev plačila te sankcije in določitev morebitnega zneska „v vsakem posameznem primeru temeljiti na upoštevanju vseh bistvenih elementov, ki se nanašajo na značilnosti ugotovljene neizpolnitve obveznosti in na ravnanje države članice, na katero se nanaša postopek“. ( 56 ) V skladu s tem so elementi, na podlagi katerih Sodišče v konkretnem primeru določi višino denarne kazni in pavšalnega zneska, kot je že omenjeno, teža neizpolnitve obveznosti in njeno trajanje ter plačilna sposobnost države članice, ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera. ( 57 ) Bolj na splošno, Sodišče je pojasnilo, da „obsodba na plačilo denarne kazni in/ali pavšalnega zneska nima namena nadomestiti kakršne koli škode, ki bi jo povzročila zadevna država članica, ampak izvesti nanjo ekonomski pritisk, ki jo spodbudi, naj odpravi ugotovljeno neizpolnitev obveznosti. Naložene denarne sankcije morajo torej biti določene glede na stopnjo potrebne prepričljivosti, da zadevna država članica spremeni ravnanje“. ( 58 )

26.

Različni dejavniki, ki se uporabljajo v izračunu višine sankcije, vključno s plačilno sposobnostjo zadevne države članice, ki pomaga zagotoviti, da se sankcije določijo na dovolj odvračilni ravni, so torej predmet proste presoje Sodišča. ( 59 )

27.

Čeprav je to v preteklosti že storilo, ( 60 ) Sodišče v teh okoliščinah ni dolžno uporabiti koeficientov, ki jih je predlagala Komisija za faktor „n“, niti uporabiti metode izračuna, ki jo je določila v svojih sporočilih. Sodišče prav tako ni dolžno sprejeti stališča o zakonitosti te metode niti o tem, ali je jo Komisija pravilno uporabila. Iz tega sledi, da lahko Sodišče v obravnavani zadevi, kot je to poleg tega že storilo v sodbi z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (Direktiva o osebnih podatkih – kazenske zadeve), ( 61 ) odloči, da se ne bo izreklo o upoštevnosti elementa „institucionalne teže“ zadevne države članice pri določitvi faktorja „n“, ne o primernosti merila iz sporočila iz leta 2019 za izražanje tega elementa, čeprav ga Komisija k temu izrecno spodbuja.

28.

Preudarki v nadaljevanju so podani, če bi se Sodišče odločilo, da se glede tega izreče.

29.

Drugače kakor drugi dejavniki, vključeni v izračun sankcij, ki jih predlaga Komisija v skladu s členom 260 PDEU, je faktor „n“ subjektiven in neodvisen od značilnosti zadevne neizpolnitve obveznosti. Kot je bilo prikazano, je Komisija že od sporočila iz leta 1997 naprej štela, da je treba ta faktor izračunati tako, da se hkrati upoštevata gospodarska in politična razsežnost zadevne države članice, ki ju izražata elementa, ki sta BDP in število glasov, ki jih ima država članica v skladu z ureditvijo tako imenovanega ponderiranega glasovanja. Ta ureditev je za izračun kvalificirane večine v Svetu določala, da se vsaki državi članici dodeli konvencionalen sveženj glasov, določen v Pogodbah in v bistvu sorazmeren njeni demografski teži, v skladu z merilom „kvadratnega korena“, ki je vsaki državi članici dodelilo število glasov sorazmerno z njenim številom prebivalcev, pri čemer je razmerje med dodeljenimi glasovi in številom prebivalcev načeloma ugodnejše za manjše države.

30.

V sporočilu za medije, ki je spremljalo sprejetje sporočila iz leta 1997, ( 62 ) je Komisija pojasnila, da je bilo število glasov v Svetu upoštevano, da bi se zagotovila sorazmernost višine denarne kazni, ker je to merilo, ki lahko kaže vpliv posamezne države članice ob določanju predpisov Skupnosti, ki so predmet kršitve. V tem smislu je za določitev faktorja „n“„institucionalna teža“ države članice, ki ni izpolnila obveznosti, na neki način, ki je sicer približen in nepopoln, povezana z njenim vplivom na postopke odločanja. ( 63 )

31.

Tega razmerja, ki samo po sebi ni brez kritik, ( 64 ) ni v novi metodi izračuna, ki jo predlaga Komisija. Čeprav Komisija v sporočilu iz leta 2019 trdi, da je novo merilo, ki temelji na številu poslanskih mest posamezne države članice v Evropskem parlamentu, „najprimernejši odraz institucionalne teže držav članic, ki je danes na voljo v Pogodbah EU“, to merilo očitno ni primerno, da bi se upošteval vpliv, ki ga lahko ima posamezna država v postopkih odločanja v okviru Unije.

32.

Namreč, kot je pravilno poudarjeno v pravni teoriji, poleg tega, da v skladu s členom 14(2) PEU niso zastopniki držav članic, ampak državljanov Unije, so člani Evropskega parlamenta v vsaki državi članici izvoljeni glede na politično pripadnost, posledica tega pa je, da njihovi glasovi v Parlamentu, ki se združujejo na podlagi te politične pripadnosti, v celoti težko izražajo stališče države članice „izvolitve“ v zakonodajnih pogajanjih v okviru Unije. ( 65 )

33.

Bolj na splošno se je treba vprašati, ali je treba, kot trdi Komisija, pri ocenjevanju plačilne sposobnosti države članice, ki ni izpolnila obveznosti, potrebne za zagotovitev odvračilnosti sankcij, ki so ji naložene, nujno upoštevati njeno „institucionalno težo“.

34.

Metoda, ki za izračun faktorja „n“ med drugim vključuje upoštevanje števila glasov, ki jih ima država članica, ki ni izpolnila obveznosti, za glasovanje s kvalificirano večino v Svetu, je bila, kot smo videli, po mnenju Sodišča „primerna“ za zagotovitev hkratne odvračilnosti in sorazmernosti sankcij, ki jih predlaga Komisija. Ta presoja pa ne zahteva, kot je videti, da trdi Komisija, da Sodišče šteje za nujno potrebno, da se poleg „institucionalne teže“ države članice, ki ni izpolnila obveznosti, upošteva tudi njena plačilna sposobnost, niti da je a priori štelo, da metoda izračuna, ki temelji izključno na BDP, ni primerna. Nasprotno, po eni strani je Sodišče nenehno opozarjalo, in sicer tudi takrat, ko je veljala metoda izračuna faktorja „n“ na podlagi ponderiranih glasov, na bistveno potrebo po ocenjevanju navedene plačilne sposobnosti na podlagi posodobljenih vrednosti BDP, po drugi pa se je, ko je novi sistem izračuna kvalificirane večine razglasilo za neprimeren in ni potrdilo, da je treba določiti nadomestno merilo, ki bo izražalo „institucionalno težo“ zadevne države članice, omejilo na to, da je štelo, da je merilo BDP prevladujoče. ( 66 )

35.

Osebno mislim, da cilj določitve dovolj odvračilnih sankcij v okviru postopkov na podlagi člena 260 PDEU ne zahteva nujno, da se upoštevajo drugi parametri poleg BDP (enostavni, na prebivalca ali primerjalni), ki lahko sami po sebi ustrezno pokažejo plačilno sposobnost zadevne države članice. Zlasti menim, da doseganje tega cilja ne zahteva, da se upošteva „institucionalna teža“ te države članice v Uniji, mišljena v smislu vpliva, ki ga lahko ima ta država članica v postopkih odločanja, ali bolj na splošno in abstraktno, v smislu njene „notranje vrednosti“ v institucionalni strukturi Unije. ( 67 ) Tako merilo dejansko ni upoštevno za določitev višine denarnih kazni, ki jih je treba naložiti državi članici, ki ni izpolnila obveznosti, na ravni, ki bo zagotovila zadosten pritisk, da bo spodbudil to državo, da spremeni svoje ravnanje (sedanje in prihodnje).

36.

Iz sporočila iz leta 2019 (glej točko 17 teh sklepnih predlogov) in iz pojasnil, predloženih Sodišču v odgovoru na pisna vprašanja, ki jih je zastavilo, dejansko izhaja, da Komisija še vedno šteje, da je treba BDP kombinirati z merilom, ki lahko odraža „institucionalno težo“ držav članic v Uniji, da bi se v bistvu (če ne tudi izključno) zagotovilo, da bodo razlike med koeficienti, uporabljenimi za posamezne države članice, še naprej „v razumnem razponu“. ( 68 ) Ta skrb, ki je na splošno povezana s potrebo po zagotavljanju enakega obravnavanja vseh držav članic, ( 69 ) je med drugim spodbudila Komisijo, da je v novo metodo izračuna sprejela prilagoditveni koeficient 4,5, ki se lahko pojasni samo s potrebo po uskladitvi zneskov, izračunanih z uporabo faktorjev „n“, ki se štejejo, da niso dovolj odvračilni, s predhodno predlaganimi faktorji, tako da razlike med njimi ostanejo enake.

37.

Glede tega ugotavljam le, da se cilj ohranjanja določenega sorazmerja med koeficienti, uporabljenimi za različne države članice, lahko doseže z metodami, ki se razlikujejo od teh, ki so se uporabljale doslej, na primer glede na BDP na prebivalca namesto „primerjalnega“ BDP, ( 70 ) oziroma vsekakor na podlagi demografskega merila, ki omogoča relativizacijo rezultatov, doseženih z upoštevanjem enostavnega ali primerjalnega BDP. ( 71 )

38.

Na podlagi zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj, če meni, da je potrebno, da se izreče o merilu za določitev faktorja „n“, ki je sestavljen iz števila poslanskih mest posamezne države članice v Evropskem parlamentu, ugotovi, da to merilo ni primerno za izražanje plačilne sposobnosti države članice, ki ni izpolnila obveznosti, za določitev sankcij, ki bodo hkrati odvračilne in sorazmerne, ter da potrdi, da je za to primerno merilo, ki temelji na bruto domačem proizvodu države članice, ki ni izpolnila obveznosti.