1

Bank Refah Kargaran s pritožbo predlaga delno razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 10. decembra 2018, Bank Refah Kargaran/Svet (T‑552/15, neobjavljena, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2018:897), s katero je to zavrnilo njeno tožbo, katere predmet je bil predlog na podlagi člena 268 PDEU za povrnitev škode, ki naj bi ji nastala zaradi sprejetja omejevalnih ukrepov zoper njo.

2

Dejansko stanje spora, ki je bilo navedeno v točkah od 1 do 13 izpodbijane sodbe, je bilo opisano tako:

3

Pritožnica je 25. septembra 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se Uniji naloži povrnitev škode, nastale zaradi sprejetja in ohranitve omejevalnih ukrepov, ki se nanašajo nanjo in ki so bili razglašeni za nične s sodbo o razglasitvi ničnosti, tako da ji izplača znesek 68.651.318 EUR, povečan za zakonske obresti, za premoženjsko škodo in znesek 52.547.415 EUR, povečan za zakonske obresti, za nepremoženjsko škodo, podredno pa je predlagala, naj Splošno sodišče ugotovi, da se za celoten ali del zneska, ki se zahteva iz naslova nepremoženjske škode, šteje, da izhaja iz premoženjske škode.

4

Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo to tožbo v celoti zavrnilo in pritožnici naložilo plačilo stroškov.

5

Na prvem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 25 do 32 izpodbijane sodbe po uradni dolžnosti preučilo svojo pristojnost za odločanje o odškodninski tožbi glede na sklepe 2010/413, 2010/644 in 2011/783, sprejetimi v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP).

6

V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 27 izpodbijane sodbe navedlo, da pritožnica ni razlikovala med, na eni strani, odgovornostjo Unije, ki naj bi izhajala iz sprejetja sklepov 2010/413, 2010/644 in 2011/783 v okviru SZVP, in na drugi strani, odgovornostjo, ki naj bi izhajala iz sprejetja uredb št. 961/2010 in št. 267/2012 ter Izvedbene uredbe št. 1245/2011.

7

Splošno sodišče je v točki 30 izpodbijane sodbe menilo, da iz člena 24(1), drugi pododstavek, šesti stavek, PEU in člena 275, prvi odstavek, PDEU izhaja, da sodišče Unije načeloma nima pristojnosti glede določb primarnega prava v zvezi s SZVP in pravnimi akti, ki so sprejeti na njihovi podlagi, in da je v skladu s členom 275, drugi odstavek, PDEU sodišče Unije le izjemoma pristojno na področju SZVP. Splošno sodišče je dodalo, da ta pristojnost obsega na eni strani nadzor spoštovanja člena 40 PEU in na drugi strani ničnostne tožbe posameznikov v skladu s pogoji iz člena 263, četrti odstavek, PDEU zoper omejevalne ukrepe, ki jih Svet sprejme v okviru SZVP, in da nasprotno člen 275, drugi odstavek, PDEU sodišču Unije ne podeljuje nobene pristojnosti za odločanje o kakršni koli odškodninski tožbi. Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da je odškodninska tožba za povrnitev škode, ki naj bi nastala zaradi sprejetja akta na področju SZVP, zunaj njegove pristojnosti.

8

Splošno sodišče je v točki 31 izpodbijane sodbe presodilo, da pa je pristojno za odločanje o odškodninskem zahtevku za škodo, ki naj bi jo oseba ali subjekt utrpela zaradi omejevalnih ukrepov, ki so bili v zvezi s to osebo oziroma subjektom sprejeti v skladu s členom 215 PDEU.

9

Splošno sodišče je na podlagi tega v točki 32 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ni pristojno za odločanje o zahtevku pritožnice, ker se ta zahtevek nanaša na povrnitev škode, ki naj bi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, določenih v sklepih 2010/413, 2010/644 in 2011/783, in da je pristojno za odločanje o tožbi le v delu, v katerem se nanaša na vzpostavitev nepogodbene odgovornosti Unije zaradi uredb št. 961/2010 in št. 267/2012 ter Izvedbene uredbe št. 1245/2011.

10

Na drugem mestu, glede preizkusa utemeljenosti odškodninske tožbe v delu, v katerem se nanaša na uredbe, navedene v prejšnji točki, je Splošno sodišče preverilo, ali je izpolnjen pogoj glede nezakonitosti ravnanja, ki se očita Svetu.

11

Prvič, Splošno sodišče je v točki 41 izpodbijane sodbe navedlo, da je v sodbi o razglasitvi ničnosti razglasilo ničnost vpisa imena pritožnice na seznama iz Priloge VIII k Uredbi št. 961/2010, kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo št. 1245/2011, in Priloge IX k Uredbi št. 267/2012 na podlagi očitka, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, z ugotovitvijo, da razlog za ta vpis ni bil dovolj natančen.

12

V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 43 izpodbijane sodbe presodilo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso kršitev obveznosti obrazložitve, določene v členu 296 PDEU, sama po sebi ne more vzpostaviti odgovornosti Unije.

13

Splošno sodišče je v točki 45 izpodbijane sodbe dodalo, da je v sodbi o razglasitvi ničnosti omejevalne ukrepe zoper pritožnico razglasilo za nične na podlagi kršitve obveznosti obrazložitve, vendar se ni izreklo o njihovi utemeljenosti. Pojasnilo je, da je bila nezakonitost, ugotovljena v sodbi z dne 25. novembra 2014, Safa Nicu Sepahan/Svet (T‑384/11, EU:T:2014:986), ki je bila v pritožbenem postopku potrjena s sodbo z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402), torej drugačna in da se pritožnica, ker se Splošno sodišče v zadnjenavedeni sodbi ni izreklo o kršitvi obveznosti obrazložitve s strani Sveta, ne more na tej osnovi sklicevati na ugotovitev o obstoju dovolj resne kršitve prava Unije v obravnavanem primeru.

14

Drugič, Splošno sodišče je v točki 49 izpodbijane sodbe navedlo, da se je pritožnica sklicevala na točko 82 sodbe o razglasitvi ničnosti, v kateri je Splošno sodišče potrdilo, da je Svet kršil obveznost, da ji kot zainteresiranemu subjektu posreduje zanjo obremenilne dokaze v zvezi z razlogi, sprejetimi za ukrepe za zamrznitev njenih sredstev. Vendar je Splošno sodišče menilo, da je treba to trditev razumeti ob upoštevanju argumenta pritožnice, navedenega v točki 68 navedene sodbe o razglasitvi ničnosti, da naj nezadostnost obrazložitve ne bi bila odpravljena z dokumenti, ki jih je Svet naknadno posredoval. Splošno sodišče je v točki 50 izpodbijane sodbe dodalo, da ta trditev sama po sebi ne more dokazovati obstoja dovolj resne kršitve pravice do obrambe.

15

Poleg tega je Splošno sodišče v točki 51 izpodbijane sodbe poudarilo, da se pritožnica, ker je vložila tožbo zoper omejevalne ukrepe, ki se nanašajo nanjo, in ker je Splošno sodišče te ukrepe v sodbi o razglasitvi ničnosti razglasilo za nične, ne more sklicevati na obstoj dovolj resne kršitve njene pravice do učinkovitega sodnega varstva v obravnavani zadevi.

16

Tretjič, Splošno sodišče je v točkah od 52 do 58 izpodbijane sodbe preučilo trditev, ki jo je pritožnica navedla v repliki, da Svet s tem, da je njeno ime nezakonito vpisal na sezname oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, ni uporabil merila, za katero je trdil, da ga je uporabil, in sicer merila, ki se nanaša na subjekte, ki so osebam ali subjektom, uvrščenim na seznam, pomagali pri izmikanju določbam iz nekaterih resolucij Varnostnega sveta Združenih narodov ali Sklepa 2010/413 ali pri njihovi kršitvi, ker obrazložitev, ki jo je uporabil za vpis njenega imena, in sicer da je opravljala transakcije za banko Bank Melli Iran, ne ustreza temu merilu.

17

V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 55 izpodbijane sodbe ugotovilo, da tožbeni razlog in trditve, navedene v tožbi, katerih namen je bil dokazati obstoj dovolj resne kršitve pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice in zaradi katere bi bilo mogoče vzpostaviti odgovornost Unije, temeljijo le na nezakonitostih, ki naj bi jih Splošno sodišče ugotovilo v sodbi o razglasitvi ničnosti, in da se pritožnica v fazi tožbe med temi nezakonitostmi ni sklicevala na domnevno nezakonitost, ki se nanaša na neskladnost razloga za vpis njenega imena na sezname oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, z merilom, ki ga je uporabil Svet.

18

Splošno sodišče je v točkah 56 in 57 izpodbijane sodbe dodalo, da se poleg tega trditev, ki jo je pritožnica navedla v repliki, razlikuje od trditve iz tožbe, ker ne temelji na kršitvi obveznosti obrazložitve, temveč na izpodbijanju utemeljenosti razlogov za njen vpis, in da zato trditve, ki jo je pritožnica navedla v repliki, ni mogoče šteti za razširitev razloga, navedenega v tožbi. Splošno sodišče je iz tega v točki 58 izpodbijane sodbe sklepalo, da je treba trditev, ker jo je pritožnica navedla šele v fazi replike in ker se ne navezuje na noben tožbeni razlog ali trditev, navedeno v tožbi, opredeliti kot nov tožbeni razlog in jo zato zavreči kot nedopustno.

19

Četrtič, Splošno sodišče je v točkah 59 in 60 izpodbijane sodbe sklenilo, da pogoj za vzpostavitev nepogodbene odgovornosti Unije v zvezi z nezakonitostjo ravnanja, ki se očita Svetu, v obravnavanem primeru ni izpolnjen in da je zato treba tožbo zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti druge pogoje za vzpostavitev take odgovornosti.

20

Pritožnica s pritožbo Sodišču predlaga, naj:

21

Svet Sodišču predlaga, naj:

22

Komisija Sodišču predlaga, naj:

23

Najprej je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točki 32 izpodbijane sodbe po uradni dolžnosti ugotovilo, da ni pristojno za odločanje o odškodninskem zahtevku pritožnice v delu, v katerem se ta zahtevek nanaša na povrnitev škode, ki naj bi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, določenih s sklepi s področja SZVP, ki temeljijo na členu 29 PEU (v nadaljevanju: sklepi SZVP).

24

Čeprav pritožnica v pritožbi predlaga, naj se izpodbijana sodba v celoti razveljavi, vključno z delom te sodbe, s katerim je bil zavrnjen odškodninski zahtevek za povrnitev škode, ki naj bi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, določenih v sklepih SZVP, tej ugotovitvi kot taki ne oporeka.

25

Ker pa je vprašanje pristojnosti Sodišča Evropske unije za odločanje o sporu vprašanje javnega reda, ga lahko Sodišče preuči kadar koli med postopkom, tudi po uradni dolžnosti (sodba z dne 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, točka 37 in navedena sodna praksa).

26

V zvezi s tem je treba opozoriti, da Sodišče Evropske unije na podlagi člena 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in člena 275, prvi odstavek, PDEU načeloma ni pristojno v zvezi z določbami, ki zadevajo SZVP, in akti, sprejetimi na njihovi podlagi (sodbi z dne 24. junija 2014, Parlament/Svet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, točka 69, in z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 60).

27

Vendar Pogodbi izrecno določata dve izjemi od tega načela. Na eni strani namreč člen 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in člen 275, drugi odstavek, PDEU določata, da je Sodišče Evropske unije pristojno za nadzor spoštovanja člena 40 PEU. Na drugi strani člen 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU Sodišču podeljuje pristojnost za nadzor zakonitosti nekaterih sklepov iz člena 275, drugi odstavek, PDEU. Zadnjenavedena določba predpisuje, da je Sodišče pristojno za odločanje o tožbah, vloženih v skladu s pogoji člena 263, četrti odstavek, PDEU, v zvezi z nadzorom zakonitosti sklepov Sveta, sprejetih na podlagi določb glede SZVP, ki predvidevajo omejevalne ukrepe zoper fizične ali pravne osebe (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 60).

28

V obravnavanem primeru je Splošno sodišče s sodbo o razglasitvi ničnosti zaradi nezadostne obrazložitve razglasilo za nične sklepe SZVP in uredbe na podlagi člena 215 PDEU, ki se nanašajo na omejevalne ukrepe in ki, čeprav ne spadajo na področje SZVP, izvajajo navedene sklepe, v delu, v katerem se nanašajo na pritožnico. Pritožnica v odškodninski tožbi, ki je sledila sodbi o razglasitvi ničnosti, ni razlikovala med odgovornostjo Unije, ki naj bi izhajala iz teh sklepov SZVP, in odgovornostjo Unije, ki naj bi izhajala iz teh uredb.

29

Ni pa sporno, kot je Splošno sodišče sicer v bistvu pravilno presodilo v točki 31 izpodbijane sodbe, da je Sodišče Evropske unije pristojno za odločanje o odškodninskem zahtevku za škodo, ki naj bi pritožnici nastala zaradi omejevalnih ukrepov, ki so zoper njo določeni v navedenih uredbah.

30

Sodišče je tako pogoje v zvezi z vzpostavitvijo nepogodbene odgovornosti Unije že uporabilo po razglasitvi ničnosti uredb, ki temeljijo na členu 215 PDEU, zlasti v sodbi z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402).

31

Poleg tega v členu 275 PDEU res ni izrecno navedena pristojnost Sodišča Evropske unije za odločanje o škodi, ki naj bi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, določenih v sklepih SZVP.

32

Vendar na eni strani člen 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in člen 275, prvi odstavek, PDEU uvajata odstopanje od pravila o splošni pristojnosti, ki je s členom 19 PEU podeljena Sodišču Evropske unije za zagotovitev upoštevanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb. Zato je treba navedena člena 24(1) in 275, prvi odstavek, razlagati ozko (sodbi z dne 24. junija 2014, Parlament/Svet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, točka 70, in z dne 19. julija 2016, H/Svet in drugi, C‑455/14 P, EU:C:2016:569, točka 40).

33

Dalje, odškodninska tožba je samostojno pravno sredstvo, ki ima v sistemu pravnih sredstev posebno nalogo in za katero veljajo pogoji za uveljavljanje, ki so določeni glede na njen posebni namen (sodbi z dne 28. aprila 1971, Lütticke/Komisija, 4/69, EU:C:1971:40, točka 6, in z dne 10. septembra 2019, HTTS/Svet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, točka 40).

34

Na drugi strani, odškodninsko tožbo je treba presojati glede na celoten sistem sodnega varstva posameznikov, uveden s Pogodbama (glej v tem smislu sodbi z dne 5. decembra 1979, Amylum in Tunnel Refineries/Svet in Komisija, 116/77 in 124/77, EU:C:1979:273, točka 14, in z dne 12. aprila 1984, Unifrex/Komisija in Svet, 281/82, EU:C:1984:165, točka 11), saj ta tožba prispeva k učinkovitosti tega varstva (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2006, Reynolds Tobacco in drugi/Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, točki 82 in 83).

35

V zvezi s tem iz člena 2 PEU, ki spada med skupne določbe Pogodbe EU, in iz člena 21 PEU v zvezi z zunanjim delovanjem Unije, na katerega napotuje člen 23 PEU, ki se nanaša na SZVP, izhaja, da Unija temelji zlasti na vrednoti pravne države (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 72 in navedena sodna praksa).

36

Poleg tega člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki pomeni potrditev načela učinkovitega sodnega varstva, v prvem odstavku postavlja zahtevo, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu. Obstoj učinkovitega sodnega nadzora, namenjenega zagotovitvi spoštovanja določb prava Unije, je neločljivo povezan z obstojem pravne države (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 73 in navedena sodna praksa).

37

Kot pa je bilo opozorjeno v točkah 29 in 30 te sodbe, je Sodišče Evropske unije pristojno za odločanje o odškodninski tožbi, če se nanaša na omejevalne ukrepe, določene z uredbami, ki temeljijo na členu 215 PDEU.

38

Ta člen, ki določa most med cilji Pogodbe EU na področju SZVP in dejavnostmi Unije, ki zajemajo gospodarske ukrepe s področja Pogodbe DEU, omogoča, da Svet s kvalificirano večino na skupni predlog visokega predstavnika in Komisije sprejme uredbe za uveljavitev omejevalnih ukrepov, kadar ti spadajo na področje uporabe Pogodbe DEU, in zlasti za zagotovitev njihove enotne uporabe v vseh državah članicah (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, sodba 89).

39

V teh okoliščinah in kot je v bistvu navedel generalni pravobranilec v točkah 67 in 68 sklepnih predlogov, nujna skladnost sistema sodnega varstva, ki ga določa pravo Unije, zahteva, da je za preprečitev vrzeli v sodnem varstvu zadevnih fizičnih ali pravnih oseb Sodišče Evropske unije pristojno tudi za odločanje o škodi, ki naj bi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, določenih s sklepi SZVP.

40

Nazadnje, Svetu ni mogoče pritrditi, ko zatrjuje, da ker uredbe, ki temeljijo na členu 215 PDEU, v bistvu povzemajo sklepe, katerih pravna podlaga je člen 29 PEU, naj bi pristojnost Sodišča Evropske unije za odločanje o škodi, ki naj bi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, sprejetih na podlagi člena 215 PDEU, zagotavljala popolno sodno varstvo zadevnih fizičnih ali pravnih oseb.

41

Kot namreč priznava Svet, sklepi SZVP in uredbe, ki temeljijo na členu 215 PDEU in katerih namen je izvajanje teh sklepov, niso vsebinsko enaki. Zlasti so lahko glede fizičnih oseb v sklepe SZVP vključene omejitve vstopa na ozemlje držav članic, ne da bi bile nujno povzete v uredbah, ki temeljijo na členu 215 PDEU.

42

Poleg tega javno imenovanje oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, spremlja osramotitev in nezaupanje (glej v tem smislu sodbo z dne 28. maja 2013, Abdulrahim/Svet in Komisija, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, točka 70 in navedena sodna praksa), za katera ni mogoče izključiti, da bi lahko povzročila škodo, in upravičila vložitev odškodninske tožbe, da bi se dosegla njuna odprava.

43

Načelo učinkovitega sodnega varstva oseb ali subjektov, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, zato – da bi bilo to varstvo celovito – zahteva, da lahko Sodišče Evropske unije odloča o odškodninski tožbi, ki so jo vložile te osebe ali subjekti in katere namen je povrnitev škode, povzročene z omejevalnimi ukrepi, določenimi s sklepi SZVP.

44

Zato je treba ugotoviti, da sta Splošno sodišče in v primeru pritožbe Sodišče pristojna za odločanje o odškodninski tožbi, če se nanaša na povrnitev škode, ki naj bi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, sprejetih proti fizičnim ali pravnim osebam in določenih s sklepi SZVP.

45

Te ugotovitve ne omaja trditev Sveta, ki jo je izpeljal iz sodb z dne 27. februarja 2007, Gestoras Pro Amnistía in drugi/Svet (C‑354/04 P, EU:C:2007:115, točka 46), in z dne 27. februarja 2007, Segi in drugi/Svet (C‑355/04 P, EU:C:2007:116, točka 46). Iz teh sodb naj bi izhajalo, da v okviru tedaj veljavnih Pogodb člen 35 EU Sodišču Evropske unije ni podeljeval nobene pristojnosti za odločanje o kakršni koli odškodninski tožbi v zvezi z naslovom VI Pogodbe EU „Določbe o policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah“ v različici pred Lizbonsko pogodbo.

46

Svet se opira na sodbo z dne 27. februarja 2007, Segi in drugi/Svet (C‑355/04 P, EU:C:2007:116, točki 50 in 56), in trdi, da je treba uporabiti enako razlago glede SZVP, ki je bila predmet naslova V Pogodbe EU v različici pred Lizbonsko pogodbo, saj naj bi bila za odškodninske tožbe, vložene na tem področju, pristojna le sodišča držav članic.

47

V zvezi s tem je treba poudariti, da se je struktura Pogodb spremenila v primerjavi s strukturo, ki je obstajala v času dejanskega stanja v zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi, navedeni v točki 45 te sodbe. Od takrat je bila z Lizbonsko pogodbo, ki je začela veljati 1. decembra 2009 in s katero je bila Uniji podeljena enotna pravna osebnost, določena v členu 47 PEU, odpravljena ločitev, ki je prej obstajala med Evropsko skupnostjo in Evropsko unijo. To se je med drugim kazalo v vključitvi določb v zvezi s SZVP v splošni okvir prava Unije, pri čemer pa za to politiko veljajo posebna pravila in postopki, kot to izhaja iz člena 24 PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 91).

48

Iz te nove strukture izhaja, da za presojo sedanjega obsega pristojnosti Sodišča Evropske unije na področju SZVP niso upoštevne določbe Pogodbe EU o pristojnostih te institucije, ki so se uporabljale pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, in v širšem smislu sodbi, na kateri se sklicuje Svet.

49

Iz vsega navedenega izhaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 30 izpodbijane sodbe ugotovilo, da odškodninska tožba za povrnitev škode, ki naj bi fizični ali pravni osebi nastala zaradi omejevalnih ukrepov, določenih s sklepi SZVP, ne spada v njegovo pristojnost.

50

Vendar je treba opozoriti, da če se izkaže, da je bilo v obrazložitvi odločbe Splošnega sodišča kršeno pravo Unije, izrek te odločbe pa je utemeljen z drugimi pravnimi razlogi, taka kršitev ne more povzročiti razveljavitve te odločbe in je treba obrazložitev nadomestiti (sodba z dne 26. julija 2017, Svet/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, točka 75).

51

V obravnavanem primeru ni sporno, da so bili s sodbo o razglasitvi ničnosti sklepi SZVP in uredbe, ki temeljijo na členu 215 PDEU, razglašeni za nične iz istih razlogov, da pritožnica v okviru odškodninske tožbe ni razlikovala med nepogodbeno odgovornostjo, ki naj bi izhajala iz teh sklepov, in tisto, ki naj bi izhajala iz teh uredb, in da je Splošno sodišče z izpodbijano sodbo zadnjenavedeno tožbo v celoti zavrnilo.

52

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da napačna uporaba prava, ugotovljena v točki 49 te sodbe, ne vpliva na izrek izpodbijane sodbe, če noben od pritožbenih razlogov ne omaje presoje Splošnega sodišča glede utemeljenosti odškodninske tožbe.

53

Prvi pritožbeni razlog se nanaša na to, da nezadostna obrazložitev aktov, ki so bili razglašeni za nične s sodbo o razglasitvi ničnosti, pomeni dovolj resno kršitev pravnega pravila Unije, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom.

54

Pritožnica trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 43 izpodbijane sodbe ugotovilo, da kršitev obveznosti obrazložitve, določena v členu 296 PDEU, sama po sebi ne more vzpostaviti odgovornosti Unije.

55

Sodna praksa, na katero se je oprlo Splošno sodišče, naj namreč ne bi bila upoštevna, ker naj bi se nanašala na regulativne akte in ne na posamične omejevalne ukrepe, ki imajo, kot v obravnavanem primeru, pomemben vpliv na pravice in svoboščine zadevnih oseb.

56

Poleg tega naj bi bila obveznost obrazložitve pomemben element učinkovitega izvajanja sodne oblasti. V tem smislu naj bi Sodišče ugotovilo temeljno naravo načela spoštovanja pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva v vseh postopkih, ki bi lahko pripeljali do posamičnih sankcij, katerih učinki so škodljivi, med drugim v sodbi z dne 8. februarja 2007, Groupe Danone/Komisija (C‑3/06 P, EU:C:2007:88, točka 68). Taka obveznost naj bi bila še pomembnejša v zvezi s sklepi, ki – kot pri omejevalnih ukrepih z individualnim učinkom – že zaradi svojega predmeta povzročajo škodo.

57

Nazadnje in podredno, pritožnica Splošnemu sodišču očita, da je menilo, da ji njen urad ni naložil, naj in concreto presodi težo zatrjevane kršitve, da bi presodilo, ali ta pomeni dovolj resno kršitev pravila prava Unije, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom.

58

Svet in Komisija tem argumentom nasprotujeta.

59

Splošno sodišče je v točki 43 izpodbijane sodbe presodilo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso kršitev obveznosti obrazložitve sama po sebi ne more vzpostaviti odgovornosti Unije.

60

Pritožnica trdi, da se ta sodna praksa uporablja le v primeru neobrazložitve ali nezadostne obrazložitve regulativnega akta.

61

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je z vidika sistema pravnih sredstev namen obrazložitve splošnih aktov Sodišču omogočiti izvajanje nadzora zakonitosti v okviru člena 263 PDEU v korist posameznikov, ki so na podlagi Pogodbe DEU upravičeni do vložitve tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 1982, Kind/EGS, 106/81, EU:C:1982:291, točka 14). Morebitna nezadostna obrazložitev splošnega akta pa sama po sebi ne more vzpostaviti odgovornosti Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 15. septembra 1982, Kind/EGS, 106/81, EU:C:1982:291, točka 14, in z dne 30. septembra 2003, Eurocoton in drugi/Svet, C‑76/01 P, EU:C:2003:511, točka 98).

62

Sodišče je v istem smislu poudarilo, da nezadostnost obrazložitve akta, s katerim je uveden omejevalni ukrep, kot taka ne more vzpostaviti nepogodbene odgovornosti Unije (sodba z dne 10. septembra 2019, HTTS/Svet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, točka 103). Zato se v nasprotju s tem, kar trdi pritožnica, ta sodna praksa ne uporablja le za splošni akt, ampak tudi za akt, s katerim so uvedeni posamični omejevalni ukrepi.

63

Zato je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče v točki 43 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da nezadostnost obrazložitve aktov, s katerimi so bili uvedeni omejevalni ukrepi zoper pritožnico, sama po sebi ne more vzpostaviti odgovornosti Unije, in je zato treba zavrniti prvi pritožbeni razlog.

64

Ob tem je treba pojasniti, da je obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki spada pod vsebinsko zakonitost spornega akta. Obrazložitev odločbe namreč pomeni, da je treba izrecno navesti razloge, na katerih temelji ta odločba. Če ti razlogi niso utemeljeni ali vsebujejo napake, take napake vplivajo na vsebinsko zakonitost odločbe, ne pa na njeno obrazložitev (sodbi z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 181, in z dne 16. novembra 2017, Ludwig-Bölkow-Systemtechnik/Komisija, C‑250/16 P, EU:C:2017:871, točka 16).

65

Iz tega sledi, da lahko – kot je v bistvu navedel generalni pravobranilec v točki 88 sklepnih predlogov – do vzpostavitve odgovornosti Unije med drugim pride, če akti Unije, na katerih temelji omejevalni ukrep, niso zadostno ali so pomanjkljivo obrazloženi in če Svet ne predloži elementov, s katerimi bi bilo mogoče dokazati utemeljenost navedenega ukrepa, pod pogojem, da oseba ali subjekt, na katero se ta ukrep nanaša, v odškodninski tožbi izrecno navaja tožbeni razlog v tem smislu.

66

Drugi pritožbeni razlog se nanaša na to, da razglasitev ničnosti omejevalnih ukrepov ne pomeni izgube interesa za sklicevanje na dovolj resno kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva.

67

Pritožnica poudarja, da je v skladu s točko 51 izpodbijane sodbe pravica do učinkovitega sodnega varstva v bistvu postopkovna, ker se omejuje na pravico do ničnostne tožbe.

68

Vendar naj Splošno sodišče v sodbi o razglasitvi ničnosti ne bi odločilo o vseh navedenih očitkih, ker naj bi omejevalne ukrepe razglasilo za nične le zaradi nezadostnosti obrazložitve aktov, s katerimi so bili uvedeni omejevalni ukrepi. Pritožnica pa naj bi se sklicevala tudi na kršitev svoje pravice do učinkovitega sodnega varstva. Na to kršitev bi se lahko sklicevala v okviru odškodninske tožbe, ker naj ne bi bilo odločeno o vseh njenih trditvah.

69

Poleg tega pritožnica meni, da razglasitev ničnosti nezakonitega omejevalnega ukrepa posledično ne privede do neuspešnosti kritike, da nezakonitost, ki jo je storil Svet, pomeni resno kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva. Preizkus morebitne kršitve te pravice naj bi bil tako odvisen od obsega diskrecijske pravice, ki jo je imel Svet glede na kršeno pravilo, glede na resnost nezakonitega ravnanja in zlasti glede na njegovo trajanje.

70

Sodišče naj bi v zvezi s tem v sodbi z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, točka 40), razsodilo, da tudi če se omejevalni ukrep na podlagi ničnostne tožbe razglasi za ničen, lahko storjena nezakonitost pomeni dovolj resno kršitev prava Unije, vključno s pravico do učinkovitega sodnega varstva.

71

Svet in Komisija trdita, da je treba ta pritožbeni razlog zavrniti.

72

Najprej je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točki 55 izpodbijane sodbe menilo, da tožbeni razlog in trditve, navedene v tožbi, katerih namen je bil dokazati obstoj dovolj resne kršitve pravila prava Unije, katerega namen je podelitev pravic posameznikom, zaradi katere je mogoče vzpostaviti nepogodbeno odgovornost Unije, temeljijo le na nezakonitostih, ki jih je Splošno sodišče ugotovilo v sodbi o razglasitvi ničnosti.

73

Pritožnica v pritožbi taki presoji ne oporeka.

74

Pritožnica pa je v tožbi v zadevi, v kateri je bila izdana sodba o razglasitvi ničnosti, trdila, da obveznost obrazložitve pravnih aktov izhaja iz člena 296, drugi odstavek, PDEU, zlasti pa tudi iz pravice do učinkovitega sodnega varstva.

75

Pritožnica je v delu te tožbe, naslovljenem „Nespoštovanje obveznosti zadostne obrazložitve“, ugotovila, da „odločitev o njeni vključitvi na sezname torej ni dovolj obrazložena, kar pomeni kršitev člena 296, drugi odstavek, PDEU, pravice do dobrega upravljanja, pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva“.

76

Zato je trditev v zvezi s pravico do učinkovitega sodnega varstva, kot jo je navedla pritožnica, v resnici povezana z očitkom, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, in ne pomeni samostojnega očitka.

77

Poleg tega, čeprav je res, da pritožnici nič ne preprečuje, da se v okviru odškodninske tožbe, kot je ta v zadevi, v kateri je bila izdana izpodbijana sodba, sklicuje na nezakonitost, ki jo pomeni kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva, je treba kljub temu poudariti, da pritožnica ni dokazala, v čem naj bi Splošno sodišče s tem, da je v točki 51 izpodbijane sodbe presodilo, da Svet ni storil take kršitve, napačno uporabilo pravo.

78

Glede na navedeno je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.

79

Tretji in šesti pritožbeni razlog, ki ju je treba obravnavati skupaj, se nanašata na napačno uporabo prava in izkrivljanje tožbe, ker je Splošno sodišče zavrnilo tožbeni razlog, naveden v repliki.

80

Pritožnica v zvezi s tem trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 52 do 58 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da se je omejilo na preverjanje, ali je bila ena od nezakonitosti, ki jih je pritožnica navedla v repliki, in sicer dejstvo, da naj Svet ne bi uporabil merila, za katero je trdil, da ga je uporabil za določitev oseb in subjektov, za katere bi morali veljati omejevalni ukrepi, izrecno navedena v začetni vlogi, ne da bi preverilo, ali je bila ta nezakonitost implicitno navedena.

81

Trdi, da bi moralo Splošno sodišče preučiti, ali je bil ta tožbeni razlog, čeprav le kot zametek, naveden že v tožbi ali pa so navedbe v repliki izhajale iz običajnega razvoja razprave v okviru sodnega postopka. Pritožnica naj bi se tako omejila na odgovor na trditve, ki jih je Svet navedel v odgovoru na tožbo. Splošno sodišče naj bi s tem, da ni opravilo takega preizkusa, iz svoje preučitve izključilo upoštevne elemente za presojo resnosti zadevne kršitve prava Unije.

82

Pritožnica prav tako meni, da je Splošno sodišče v istih točkah od 52 do 58 izkrivilo njeno tožbo s tem, da je kot nedopustno zavrglo njeno trditev, da Svet ni uporabil merila, za katero je trdil, da ga je uporabil za utemeljitev naložene sankcije. V zvezi s tem naj bi iz njene tožbe izhajalo, da je pritožnica res izpodbijala nezakonitost omejevalnih ukrepov, sprejetih zoper njo, zaradi česar naj bi bila vzpostavljena odgovornost Unije.

83

Svet in Komisija predlagata, naj se tretji in šesti pritožbeni razlog zavrneta.

84

Splošno sodišče je v točkah od 55 do 58 izpodbijane sodbe presodilo, da trditve, ki jo je pritožnica navedla v repliki in ki se nanaša na neskladnost razloga za vpis njenega imena na sezname oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, z merilom, ki ga je uporabil Svet, in s katero se izpodbija utemeljenost tega vpisa, ni mogoče šteti za razširitev tožbenega razloga – ki je bil naveden v tožbi – katerega namen je dokazati obstoj dovolj resne kršitve pravnega pravila – s katerim so posameznikom podeljene pravice – ki bi lahko vzpostavila odgovornost Unije, in da jo je treba kot nov tožbeni razlog zavreči kot nedopustno.

85

Pritožnica izpodbija to razlago in navaja, da je v tožbi pred Splošnim sodiščem zatrjevala, da je Svet kršil obveznost, glede katere nima diskrecijske pravice, ker je lahko ravnal le na podlagi regulativnih meril, določenih v zadevnem sklepu in uredbah, ki določajo kategorije oseb in subjektov, ki jim je mogoče naložiti sankcije.

86

Vendar je treba ugotoviti, da je pritožnica v tej tožbi to trditev navezala na kršitev obveznosti obrazložitve. Po navedbi iz prejšnje točke te sodbe je namreč takoj dodala, da je „nezakonitost aktov Sveta posledica kršitve obveznosti obrazložitve, kar je očitna kršitev pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva“.

87

Zato je Splošno sodišče lahko upravičeno menilo, da trditev, ki jo je pritožnica navedla v navedeni tožbi in ki se je nanašala na nezakonitost aktov Sveta, ki so bili razglašeni za nične s sodbo o razglasitvi ničnosti, ker naj bi ta institucija uporabila drugo merilo, kot je tisto, za katero je trdila, da ga je uporabila, temelji zgolj na kršitvi obveznosti obrazložitve in ne na izpodbijanju utemeljenosti razlogov za njeno uvrstitev na seznam oseb in subjektov, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, določeni z navedenimi akti.

88

V teh okoliščinah je treba tretji in šesti pritožbeni razlog zavrniti.

89

Četrti, peti in sedmi pritožbeni razlog, ki jih je treba obravnavati skupaj, se nanašajo na napačno razlago sodbe o razglasitvi ničnosti, na napačno ugotovitev, da to, da pritožnici niso bili posredovani dokazi, uporabljeni proti njej, ne pomeni dovolj resne kršitve pravila prava Unije, in na izkrivljanje tožbe, ker naj bi Splošno sodišče zatrjevane razloge nezakonitosti omejilo zgolj na kršitev obveznosti obrazložitve.

90

Pritožnica Splošnemu sodišču očita, da je v točkah 49 in 50 izpodbijane sodbe napačno razlagalo sodbo o razglasitvi ničnosti v zvezi z obveznostjo Sveta, da ji posreduje dokaze, uporabljene proti njej.

91

Splošno sodišče naj bi namreč v točki 82 sodbe o razglasitvi ničnosti izrecno navedlo, da je Svet kršil svojo obveznost posredovanja takih dokazov. Iz prejšnjih točk navedene sodbe naj bi izhajalo, da Svet ni mogel predložiti dokaza, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti očitke, ki upravičujejo sankcijo, sprejeto v zvezi s pritožnico. Zato naj se Splošno sodišče v sodbi o razglasitvi ničnosti ne bi omejilo na navedbo, da nezadostnost obrazložitve ni bila odpravljena z dokumenti, ki so bili predloženi naknadno, ampak naj bi pravilno ugotovilo, da Svet ni spoštoval svoje obveznosti posredovanja dokazov, uporabljenih proti pritožnici, pri čemer sploh ni mogel opredeliti konkretnih dejanj, ki naj bi jih storila.

92

Pritožnica trdi tudi, da je Splošno sodišče v točki 50 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da kršitev navedene obveznosti posredovanja v obravnavanem primeru ne dokazuje obstoja dovolj resne kršitve prava Unije, ki bi vzpostavila odgovornost Unije.

93

V zvezi s tem naj bi Sodišče v sodbi z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, točka 40), razsodilo, da kršitev obveznosti, da se v primeru izpodbijanja posredujejo informacije ali dokazi, ki utemeljujejo razloge za sprejetje omejevalnih ukrepov, pomeni dovolj resno kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice. Pritožnica meni, da je taka kršitev obveznosti posredovanja informacij ali dokazov enaka kršitvi obveznosti, da se ji kot zainteresiranemu subjektu sporoči dokaze, uporabljene proti njej, v zvezi z razlogi za ukrepe za zamrznitev sredstev, ki so bili sprejeti zoper njo.

94

Nazadnje, pritožnica trdi, da je Splošno sodišče v točkah 44 in 45 ter v točkah od 55 do 58 izpodbijane sodbe izkrivilo njeno tožbo s tem, da je zatrjevane tožbene razloge nezakonitosti omejilo zgolj na kršitev obveznosti obrazložitve. V zvezi s tem naj bi pritožnica v tožbi poudarila neobstoj elementov, ki bi lahko upravičili naloženo sankcijo. Ta pritožbeni razlog naj ne bi bil odvisen od tega, kar je Splošno sodišče razsodilo v izreku ničnostne sodbe, ampak naj bi bil povezan s tem, kar je ugotovilo v obrazložitvi te sodbe.

95

Svet in Komisija odgovarjata, da ti pritožbeni razlogi niso utemeljeni.

96

Splošno sodišče je v točki 82 sodbe o razglasitvi ničnosti menilo, da je Svet kršil obveznost obrazložitve in obveznost, da pritožnici kot zainteresiranemu subjektu posreduje dokaze, uporabljene proti njej, v zvezi z razlogi za ukrepe za zamrznitev sredstev, ki so bili sprejeti proti njej. Splošno sodišče je na podlagi tega v točki 83 sodbe o razglasitvi ničnosti ugotovilo, da je treba ugoditi drugemu tožbenemu razlogu v delu, v katerem se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, saj že ta ugotovitev utemeljuje razglasitev ničnosti izpodbijanih aktov v delu, v katerem se nanašajo na pritožnico.

97

Iz teh točk sodbe o razglasitvi ničnosti je razvidno, da je Splošno sodišče menilo, da trditev pritožnice v zvezi s kršitvijo obveznosti, da se ji posredujejo obremenilni dokazi, izhaja iz očitka, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve.

98

V tem smislu je Splošno sodišče v točki 68 sodbe o razglasitvi ničnosti navedlo, da je pritožnica v zvezi z obrazložitvijo v bistvu trdila, da ni mogla razumeti, na kakšni podlagi je bila uvrščena na sezname oseb, za katere se uporabljajo ukrepi zamrznitve sredstev, da nezadostnost obrazložitve ni bila odpravljena z naknadno posredovanimi dokumenti in da je dopis z dne 5. decembra 2011, ki ji ga je poslal Svet, standarden.

99

Pritožnica pa je v tožbi, na podlagi katere je bila izdana sodba o razglasitvi ničnosti, sama navezala dejstvo, da ji niso bili posredovani obremenilni dokazi, na očitek v zvezi s kršitvijo obveznosti obrazložitve, ki ga je navedla v okviru drugega tožbenega razloga.

100

Iz tega izhaja, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 93 sklepnih predlogov, da je Splošno sodišče v točki 49 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da neposredovanje dokazov, uporabljenih proti pritožnici, ni bil samostojen razlog za razglasitev ničnosti.

101

Poleg tega je treba zavrniti trditev pritožnice, ki se nanaša na izkrivljanje njene tožbe pred Splošnim sodiščem, ker naj to ne bi štelo, da je njena trditev o neobstoju dokaza, ki bi upravičil sankcijo, ki ji je bila naložena, samostojen razlog nezakonitosti.

102

Kot je namreč generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 95 do 97 sklepnih predlogov, je iz te tožbe razvidno, da je bila – tako kot je bilo ugotovljeno v točki 86 te sodbe v zvezi s trditvijo, da je Svet uporabil drugo merilo, kot je tisto, za katero je trdil, da ga je uporabil – trditev pritožnice o neobstoju dokaza, s katerim bi bilo mogoče upravičiti sankcijo, ki ji je bila naložena, neločljivo povezana z njenim tožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve s strani Sveta.

103

Dodati je treba, da čeprav je Sodišče v sodbi z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, točka 40), na katero se pritožnica sklicuje v pritožbi, opozorilo na obveznost Sveta, da v primeru izpodbijanja posreduje informacije ali dokaze, ki utemeljujejo razloge za sprejetje omejevalnih ukrepov proti fizični ali pravni osebi, se je ta sodba nanašala na sodni nadzor vsebinske zakonitosti posamičnih omejevalnih ukrepov in ne na nadzor spoštovanja obveznosti obrazložitve. Kot pa izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 64 te sodbe, je obveznost obrazložitve bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve.

104

Sodba z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402), torej ni upoštevna za utemeljitev četrtega, petega in sedmega pritožbenega razloga, ker se glede na trditve pritožnice v odškodninski tožbi pred Splošnim sodiščem in v fazi pritožbe ta zadeva nanaša le na posledice kršitve obveznosti obrazložitve.

105

Zato je treba te pritožbene razloge, ki izhajajo iz napačnega razumevanja sodbe o razglasitvi ničnosti in tožbe pred Splošnim sodiščem, zavrniti.

106

Glede na navedeno in v skladu s tem, kar je bilo navedeno v točki 52 te sodbe, je treba ugotoviti, da napačna uporaba prava, ugotovljena v točki 49 te sodbe, ne more upravičiti razveljavitve izpodbijane sodbe.

107

Iz vsega navedenega izhaja, da je treba pritožbo v celoti zavrniti.

108

Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se na podlagi člena 184(1) tega poslovnika uporabi tudi v pritožbenem postopku, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

109

Ker je Svet predlagal, naj se pritožnici naloži plačilo stroškov in ta s svojimi pritožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške, ki jih je priglasil Svet.

110

V skladu s členom 140(1) navedenega poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, zato Komisija nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: