1.

Pravo in tveganje nista združljiva. To ne pomeni, da tako kot pripadnikom katerega koli drugega poklica odvetnikom tu in tam ne pride prav, če je sreča na njihovi strani. Pač pa navedena trditev pomeni, da sta v zibelko sodobnih pravnih sistemov položena razumnost in razum (oziroma njuna obljuba). Celo v primerih, ko lahko uporaba žreba dejansko prinese rezultate, ki so nepristranski in tudi stroškovno učinkoviti, še vedno grajamo z njim neločljivo povezano nerazumnost. Razlog za to je, da sámo doseganje rezultatov ni dovolj. Nasprotno, običajni pričakovani rezultat današnjega pravnega odločanja je pripisljiva odločitev, za katero je mogoče prevzeti odgovornost in ki je lahko predmet sodnega nadzora. ( 2 )

2.

Čeprav se Comune di Milano (občina Milano, Italija) in Italijanska republika neposredno ne ukvarjata s filozofskimi posledicami odločanja z žrebom ( 3 ), pa vsekakor grajata razplet takega postopka v obravnavani zadevi: žrebanje ob robu zasedanja Sveta Evropske unije za izbiro mesta Amsterdam (Nizozemska) kot novega sedeža Evropske agencije za zdravila (v nadaljevanju: agencija EMA). Navedena izbira je povzročila dva sklopa postopkov pred tem sodiščem.

3.

Prvič, v združenih zadevah C‑59/18 in C‑182/18 sta Italijanska republika oziroma Comune di Milano izpodbijali sklep predstavnikov držav članic, da bo novi sedež agencije EMA v Amsterdamu. Vprašanja, postavljena v navedenih zadevah, zlasti vprašanje o tem, ali je lahko sklep predstavnikov držav članic predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, obravnavam v vzporednih sklepnih predlogih, ki se nanašajo na združeni zadevi C‑59/18 in C‑182/18 ter zadevo C‑743/19 (v kateri je Evropski parlament izpodbijal sklep predstavnikov držav članic, da bo sedež Evropskega organa za delo (v nadaljevanju: organ ELA) v Bratislavi (Slovaška)). ( 4 )

4.

Pozneje je Uredba (EU) 2018/1718 določila, da je novi sedež agencije EMA v Amsterdamu (v nadaljevanju: izpodbijana uredba). ( 5 ) S tema tožbama, vloženima proti Svetu in Parlamentu, Italijanska republika in Comune di Milano izpodbijata predvsem zakonitost navedene uredbe.

5.

Uredba 2018/1718, ki je bila sprejeta 14. novembra 2018 ter temelji na členu 114 in členu 168(4)(c) PDEU, vsebuje te določbe:

„Člen 1

V Uredbo (ES) št. 726/2004 se vstavi naslednji člen:

‚Člen 71a

Sedež agencije je v Amsterdamu na Nizozemskem.

Pristojni nizozemski organi sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se lahko agencija na začasno lokacijo preseli najpozneje 1. januarja 2019 in na stalno lokacijo najpozneje 16. novembra 2019.

Pristojni nizozemski organi Evropskemu parlamentu in Svetu do 17. februarja 2019, nato pa vsake tri mesece, dokler se agencija ne preseli na stalno lokacijo, predložijo pisno poročilo o prilagajanju začasnih prostorov in izgradnji stalne stavbe.‘

Člen 2

Ta uredba začne veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije.

Ta uredba se uporablja od 30. marca 2019.

Ta uredba je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah.“

6.

Med zakonodajnim postopkom, ki je pripeljal do sprejetja Uredbe 2018/1718, je Evropski parlament sprejel zakonodajno resolucijo z dne 25. oktobra 2018 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža Evropske agencije za zdravila. ( 6 ) V navedeni resoluciji Parlament med drugim

„2. obsoja skupno izjavo Evropskega parlamenta, Sveta Evropske unije in Evropske komisije o decentraliziranih agencijah z dne 19. julija 2012 in njeno prilogo o skupnem pristopu ter poziva k tesnemu sodelovanju Evropskega parlamenta v postopku odločanja o lokacijah in selitvah agencij“ in

„5. obžaluje, da Evropski parlament (in s tem predstavniki državljanov Unije) ni polno sodeloval pri postopku izbire novega sedeža [agencije EMA], ki je bil nazadnje določen z žrebom, čeprav gre za zelo pomembno odločitev; odločitve v zvezi z lokacijo organov in agencij je treba sprejeti – in s pravnega vidika morajo biti sprejete – po rednem zakonodajnem postopku, pri tem pa v celoti upoštevati pristojnosti Evropskega parlamenta, pri čemer sta Evropski parlament in Svet enakopravna sozakonodajalca“.

7.

Priloga k resoluciji vsebuje naslednjo izjavo Parlamenta:

„Evropski parlament obžaluje, da njegova vloga sozakonodajalca ni bila ustrezno upoštevana, saj ni bil vključen v postopek izbire novega sedeža [agencije EMA].

Opozoriti želi na pristojnosti, ki jih ima kot sozakonodajalec, in vztraja, da se mora pri lokaciji organov in agencij v celoti spoštovati redni zakonodajni postopek.

Kot edina neposredno izvoljena institucija Unije in predstavnik državljanov Unije je prvi porok za spoštovanje demokratičnega načela v Uniji.

Evropski parlament obsoja postopek, ki je bil uporabljen za izbor nove lokacije sedeža, v katerem so mu bile de facto odvzete pristojnosti, saj dejansko vanj ni bil vključen, zdaj pa se od njega pričakuje, da bo v rednem zakonodajnem postopku preprosto potrdil izbiro nove lokacije sedeža.

Opozarja, da skupni pristop, priložen skupni izjavi Evropskega parlamenta, Sveta in Evropske komisije o decentraliziranih agencijah, podpisani leta 2012, ni pravno zavezujoč, kot je zapisano v sami izjavi, in da je bil sprejet brez poseganja v zakonodajne pristojnosti institucij.

Zato vztraja, da je treba postopek za izbor nove lokacije agencij spremeniti in da se ga v prihodnje ne sme več uporabljati v tej obliki.

Nazadnje želi Evropski parlament opozoriti, da so se v Medinstitucionalnem sporazumu o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016[…] vse tri institucije zavezale k lojalnemu in preglednemu sodelovanju, opozarja pa tudi na enakost obeh sozakonodajalcev, kot je zapisano v Pogodbah.“

8.

Evropska agencija za vrednotenje zdravil je bila ustanovljena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2309/93 z dne 22. julija 1993, ki določa postopke Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za uporabo v humani medicini in za uporabo v veterini ter ustanavlja Evropsko agencijo za vrednotenje zdravil ( 7 ).

9.

Predsedniki držav ali vlad držav članic so 29. oktobra 1993 v medsebojnem soglasju odločili, da bo njen sedež v Londonu (Združeno kraljestvo). ( 8 )

10.

Uredba št. 2309/93 je bila pozneje razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (ES) št. 726/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o postopkih Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za humano in veterinarsko uporabo ter o ustanovitvi Evropske agencije za zdravila. ( 9 ) Z navedeno uredbo je bila Evropska agencija za vrednotenje zdravil preimenovana v agencijo EMA. Uredba ni vključevala nobene določbe glede lokacije sedeža agencije EMA.

11.

Združeno kraljestvo je 29. marca 2017 v skladu s členom 50(2) PEU Evropski svet obvestilo o nameravanem izstopu iz Evropske unije.

12.

Ob robu zasedanja Evropskega sveta (člen 50) 22. junija 2017 so voditelji držav ali vlad ostalih 27 držav članic na predlog predsednika Evropskega sveta in predsednika Evropske komisije sprejeli postopek za preselitev sedeža agencije EMA in Evropskega bančnega organa (v nadaljevanju: izbirni predpisi) ( 10 ).

13.

Navedeni predpisi so določali, da se odločitev o prihodnjem sedežu agencij sprejme na podlagi poštenega in preglednega postopka odločanja z organizacijo razpisa za zbiranje ponudb, ki temelji na šestih merilih iz člena 3 izbirnih predpisov.

14.

Prav tako je bilo predvideno, da bo v primeru izenačenosti med preostalimi ponudbami v tretjem (in zadnjem) krogu glasovanja odločitev sprejelo predsedstvo z žrebom izenačenih ponudb.

15.

Ponudbi Italijanske republike in Kraljevine Nizozemske sta 20. novembra 2017 prejeli enako število glasov v tretjem krogu glasovanja. Ponudba Kraljevine Nizozemske je bila nato izbrana po žrebu.

16.

Zato so istega dne predstavniki držav članic ob robu 3579. seje Sveta za splošne zadeve mesto Amsterdam izbrali za novi sedež agencije EMA (v nadaljevanju: sklep predstavnikov držav članic). Navedena odločitev je bila razglašena v zapisniku seje Sveta ( 11 ) in objavljena v sporočilu za javnost. ( 12 ) Navedeno je bilo, da bo „Komisija […] zdaj v skladu z […] glasovanjem pripravila zakonodajna predloga, ki naj bi bila sprejeta po rednem zakonodajnem postopku, v katerega je vključen tudi Evropski parlament. […]“.

17.

Komisija je 29. novembra 2017 sprejela predlog osnutka uredbe o spremembi Uredbe št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža agencije EMA. V njegovem obrazložitvenem memorandumu je bilo navedeno, da so „držav[e] članic[e] ob robu zasedanja Sveta za splošne zadeve (člen 50) za novi sedež [agencije EMA] izbral[e] Amsterdam na Nizozemskem“. ( 13 )

18.

Posledično je bila Uredba št. 726/2004 spremenjena z Uredbo 2018/1718 zaradi določitve, da je „[s]edež agencije […] v Amsterdamu na Nizozemskem“. ( 14 )

19.

Pozneje so bile vložene štiri ničnostne tožbe.

20.

Prvič, italijanska vlada v tožbi, ki se trenutno obravnava v zadevi C‑59/18, Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost sklepa predstavnikov držav članic v delu, v katerem je določeno, da je Amsterdam novi sedež agencije EMA, in zato odloči, da se navedeni sedež dodeli mestu Milano (Italija).

21.

Drugič, v zadevi C‑182/18 Comune di Milano ob podpori italijanske vlade in Regione Lombardia (dežela Lombardija, Italija) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost sklepa predstavnikov držav članic v delu, v katerem je določeno, da je Amsterdam novi sedež agencije EMA.

22.

Predsednik Sodišča je 19. novembra 2019 odločil, da se zadevi C‑59/18 in C‑182/18 združita za ustni postopek ter za izdajo sodbe.

23.

Tretjič, v zadevi C‑106/19 Italijanska republika predlaga razveljavitev izpodbijane uredbe.

24.

Četrtič, v zadevi C‑232/19 Comune di Milano predlaga razveljavitev izpodbijane uredbe in razglasitev, da sklep predstavnikov držav članic nima zavezujočih pravnih učinkov.

25.

Predsednik Sodišča je 19. novembra 2019 odločil, da se zadevi C‑106/19 in C‑232/19 (v nadaljevanju: obravnavani zadevi) združita za ustni postopek ter za izdajo sodbe.

26.

V nasprotju s tožbama v združenih zadevah C‑59/18 in C‑182/18, ki se nanašata na zakonitost sklepa predstavnikov držav članic, se v obravnavanih zadevah predvsem postavlja vprašanje o zakonitosti izpodbijane uredbe, ki je bila sprejeta po sprejetju sklepa predstavnikov držav članic.

27.

Italijanska vlada Sodišču predlaga, naj izpodbijano uredbo razveljavi, Svetu in Parlamentu pa naloži plačilo stroškov v zvezi s postopkom. Svet in Parlament Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne, italijanski vladi pa naloži plačilo stroškov v zvezi s postopkom. Nizozemska vlada in Komisija kot intervenientki v podporo Svetu in Parlamentu Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne. Nizozemska vlada poleg tega Sodišču predlaga, naj italijanski vladi naloži plačilo stroškov v zvezi s postopkom.

28.

Italijanska vlada v tožbi navaja dva tožbena razloga v podporo svoji trditvi, da je izpodbijana uredba nezakonita. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev členov 10, 13 in 14 PEU ter člena 114, člena 168(4)(c), člena 289 in člena 294 PDEU. V okviru drugega tožbenega razloga se zatrjuje, da tudi če bi se ugotovilo, da pristojnosti Parlamenta niso bile kršene, nezakonitost izpodbijane uredbe izhaja iz nezakonitosti sklepa predstavnikov držav članic. V tem okviru italijanska vlada očita zlorabo pristojnosti zaradi neobstoja preiskave in izkrivljanje dokazov. Za bolj poglobljeno predstavitev trditev v tem okviru se italijanska vlada sklicuje na svojo tožbo v zadevi C‑59/18, ki se je nanašala na nezakonitost sklepa predstavnikov držav članic. ( 15 )

29.

V zvezi s prvim tožbenim razlogom italijanska vlada v tožbi trdi, prvič, da je bil kršen člen 10 PEU, ker postopek za izbiro novega sedeža agencije EMA evropskim državljanom ni omogočal sodelovanja pri navedeni izbiri. V zvezi s tem je to povzročilo tudi kršitev člena 14(1) PEU, v katerem je navedeno, da zakonodajno funkcijo opravlja Parlament. Vsekakor bi morala Komisija in Svet omogočiti sodelovanje Parlamenta. Že samo dejstvo, da tega nista storila, je povzročilo kršitev načela institucionalnega ravnotežja ter lojalnega in preglednega sodelovanja, izraženega v členu 13 PEU. V zvezi s členoma 289 in 294 PDEU v povezavi s pravno podlago izpodbijane uredbe, je njuno kršitev povzročilo dejstvo, da se je redni zakonodajni postopek spoštoval izključno formalno, ne da bi lahko Parlament dejansko vplival na izbiro novega sedeža agencije EMA.

30.

Svet v svojo obrambo trdi, da je zakonodajni postopek potekal na običajen način. Parlament je razpravljal o možnostih preselitve sedeža drugam, zlasti v Milano, preden je navedeno možnost zavrnil. Nato je predložil (in celo dosegel) več sprememb predlagane uredbe. Svet dalje trdi, da je izbira sedeža agencije v pristojnosti držav članic, ki delujejo v medsebojnem soglasju. Podlaga za to je člen 341 PDEU. Določitev novega sedeža agencije EMA je v izpodbijani uredbi izključno ugotovitvene narave, saj se sozakonodajalec ni mogel oddaljiti od izbire držav članic v zvezi s tem. Vendar je Parlament lahko obenem (so)določil pogoje prenosa, kar je tudi storil z dodajanjem dveh novih alinej novemu členu 71a Uredbe št. 726/2004, povezanih z rokom za prenos, trajanjem začasne lokacije in obveznostjo organov Kraljevine Nizozemske, da predložijo pisno poročilo Parlamentu in Svetu.

31.

Parlament se v svoj zagovor se strinja z italijansko vlado, da sklep predstavnikov držav članic ni mogel omejiti pristojnosti Parlamenta. Kljub temu pa meni, da obravnavani položaj ni povzročil nezakonitosti izpodbijane uredbe, saj predstavniki držav članic niso pristojni za določitev sedeža agencije EMA. Navedeno je v pristojnosti zakonodajalca EU, ki se ne more odpovedati opravljanju svojih funkcij. Zato ne more preprosto odobriti predhodnega predloga držav članic, ne da bi izvedel nadzor nad njim. Sklep predstavnikov držav članic je bil izključno političen in ni imel zavezujočih učinkov. Dejstvo, da je bila izbira v navedenem sklepu potrjena v predlogu Komisije, je bilo po mnenju Parlamenta izraz diskrecijske pravice Komisije. Ob odobritvi te izbire je Parlament svojo diskrecijsko pravico izvajal tudi kot sozakonodajalec.

32.

Italijanska vlada v odgovoru poudarja razlike v zadevnih stališčih Sveta in Parlamenta glede osrednjega vprašanja o pristojnosti za izbiro sedeža agencije. Zdi se, da navedeni instituciji nista vedeli, katere pristojnosti so se izvajale, oziroma sta se vsekakor njuni mnenji glede tega razhajali. Zaradi navedene zmede italijanska vlada v tožbi ni zavzela stališča glede narave navedene pristojnosti, je pa izključila možnost, da bi spadala med izključne pristojnosti držav članic. Prikaz sodelovanja Parlamenta je formalen in nesprejemljiv. Ne dokazuje, da je imel Parlament odločilno vlogo pri izbiri novega sedeža agencije EMA.

33.

Svet v dupliki, osredotočeni na prvi tožbeni razlog, navaja, da je njegovo stališče in stališče Parlamenta o pristojnosti vsekakor brezpredmetno, saj se obe instituciji strinjata, da so se pristojnosti Parlamenta spoštovale. Svet prav tako opozarja, da se opravljanje funkcij institucije odraža v aktih, ki jih ta sprejme. Politične izjave niso odločilne za presojo, ali so se pristojnosti pravilno izvajale. Preverjanja zakonitosti akta ni mogoče razširiti na politične razloge, zakaj je bil določeni akt sprejet. Poleg tega Svet znova zatrjuje, da je izbira sedeža agencij v izključni pristojnosti držav članic. Svet poudarja, da pristojnost za določitev sedeža agencije ni ista kot pristojnost za urejanje zadevnega področja. Razlikuje se po svoji politični in simbolični naravi ter ima podlago v členu 341 PDEU.

34.

Parlament v dupliki poudarja, da si je med zakonodajnim postopkom, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane uredbe, z vsemi razpoložljivimi sredstvi prizadeval za zaščito svojega institucionalnega položaja, hkrati pa je sledil glavnemu cilju zagotovitve nadaljevanja dejavnosti agencije EMA med prenosom njenega sedeža. Na pobudo Parlamenta je izpodbijana uredba dopolnjena z mehanizmom za spremljanje in časovnim razporedom. Če bi med navedenim zakonodajnim postopkom zavzel strogo stališče, to ne bi bilo združljivo s ciljem varovanja javnega zdravja. Način, na katerega je Parlament izvajal svoje pristojnosti med zakonodajnim postopkom, je tako temeljil na premišljeni izbiri in ni pomenil, da se je odrekel svoji vlogi.

35.

V zvezi s prvim tožbenim razlogom nizozemska vlada podpira trditve, ki sta jih predstavila Svet in Parlament.

36.

Komisija meni, da sprejetje sklepa predstavnikov držav članic ni moglo ovirati pristojnosti Komisije ali sozakonodajalcev. V zvezi s sedežem agencije, politična izbira držav članic ne zavezuje niti Komisije niti Parlamenta. Izbira sedeža agencije je v izključni pristojnosti Unije. Med razpravami, ki so pripeljale do sprejetja izpodbijane uredbe, se je razpravljalo o možnosti, da bo novi sedež agencije EMA v Milanu, ki pa je bila izključena.

37.

V zvezi z drugim tožbenim razlogom, italijanska vlada podredno zatrjuje, da tudi če bi se ugotovilo, da se vloga Parlamenta ni prezrla, nezakonitost izpodbijane uredbe izhaja iz nezakonitosti sklepa predstavnikov držav članic. Navedeni sklep je temeljil na zlorabi pristojnosti zaradi neobstoja preiskave in na izkrivljanju dejstev. Italijanska vlada navaja povzetek svojih trditev v tožbi v vzporedni zadevi C‑59/18. Nato na kratko predstavi dodatne navedbe v podporo svojemu stališču, da se ponudba Kraljevine Nizozemske ni ujemala z dejanskostjo, nikakor pa ni izpolnjevala meril, določenih v postopku izbire.

38.

Svet v svojo obrambo navaja, da se zakonodajalec ne more oddaljiti od izbire predstavnikov držav članic. Kljub temu pa mora še vedno preveriti, ali je bil zadevni akt sprejet v skladu z veljavnimi predpisi. V zvezi s tem je lahko izpodbijana uredba predmet sodnega nadzora. Vendar zakonodajalec ne more preveriti utemeljenosti izbire, niti meril ali postopka za presojo utemeljenosti, kaj šele, da bi presojal dejanski položaj.

39.

Poleg tega Svet meni, da je tožbeni razlog v zvezi z zlorabo pristojnosti nedopusten in vsekakor neutemeljen, saj se ni ugotovilo, da je bil sklep predstavnikov držav članic sprejet z drugačnim ciljem ali namenom doseči cilj, ki se razlikuje od tistega, ki se je dejansko uresničeval z izbirnim postopkom. Prvič, Komisiji ni bilo treba preverjati informacij, ki so jih vsebovale zadevne ponudbe. Drugič, domnevna razlika med ponudbo in obstoječim stanjem po izbiri ni upoštevna za ugotovitev, da je bila ponudba Kraljevine Nizozemske med izbirnim postopkom izkrivljena. Tretjič, nikakor ni bilo dokazano, da je domnevno izkrivljanje ponudbe Kraljevine Nizozemske pripeljalo do napačne presoje, ki je take narave in tako resna, da upravičuje razveljavitev postopka izbire.

40.

Parlament v svojo obrambo meni, da v delu, v katerem se italijanska vlada sklicuje na svoje trditve, predstavljene v drugi zadevi, v kateri Parlament ni stranka, navedeni tožbeni razlog ne izpolnjuje pogojev iz člena 21 Statuta Sodišča in člena 120(c) Poslovnika Sodišča. Glede utemeljenosti, nobene postopkovne ali druge pravne povezave ni med sklepom predstavnikov držav članic in izpodbijano uredbo. Tudi če bi se ugotovilo, da je bil sklep predstavnikov držav članic napačen, to torej ne more vplivati na veljavnost izpodbijane uredbe.

41.

Italijanska vlada v odgovoru navaja, da se ni zgolj sklicevala na svoje trditve v zadevi C‑59/18. Znova navaja, da izbira Parlamenta ni bila svobodna, ker je bila navedena izbira vezana na predhodni sklep držav članic, tako da so bile torej pristojnosti Parlamenta kršene.

42.

Parlament v dupliki prav tako znova poudarja svoje stališče glede neobstoja pravne povezave med sklepom predstavnikov držav članic in izpodbijano uredbo. Poleg dopustnosti drugega tožbenega razloga, ki mu Parlament še vedno nasprotuje, italijanska vlada ne predstavi nobenih drugih trditev zoper izpodbujano uredbo, razen tistih, ki jih navaja v okviru prvega tožbenega razloga. Trditve, predstavljene v okviru drugega tožbenega razloga, so zato brezpredmetne.

43.

Komisija navaja, da drugi tožbeni razlog temelji na predpostavki, da sozakonodajalec ni storil nič drugega, kot da je „potrdil“ politično izbiro. Toda to preprosto ni bilo tako. Politična odločitev kljub zapletenosti njenega sprejetja in sodelovanju Komisije v postopku ni bila zavezujoča. Zato tudi ni mogla vnaprej določiti rezultata rednega zakonodajnega postopka.

44.

Nizozemska vlada navaja, da drugi tožbeni razlog temelji na predpostavki, da v svoji ponudbi z dne 28. julija 2017 ni upoštevala svojih zavez. Nizozemska vlada poudarja, da so vsa dejstva, na katera se sklicuje italijanska vlada, dejansko poznejša od sklepa predstavnikov držav članic, zakonitost katerega je treba presojati na podlagi dejstev, ki so obstajala v trenutku njegovega sprejetja. Nikakor pa italijanska vlada ni dokazala, da je šlo za napačno presojo, zaradi narave in resnosti katere bi bil sklep predstavnikov držav članic nezakonit. Nazadnje, nizozemska vlada trdi, da trditve, ki jih je predložila italijanska vlada, ne dokazujejo, kako Kraljevina Nizozemska ni spoštovala svojih zavez.

45.

Italijanska vlada v odgovoru na intervenciji nizozemske vlade in Komisije Sodišče opozarja na tožbo, ki jo je Parlament vložil v zadevi C‑743/19 in v kateri Parlament izpodbija Sklep (EU) 2019/1199 predstavnikov držav članic, sprejet v medsebojnem soglasju, da je sedež organa ELA v Bratislavi. ( 16 ) Po mnenju italijanske vlade Parlament v navedeni tožbi trdi, da obravnavanega sklepa niso sprejele države članice, temveč Svet, in da se z njegovim sprejetjem posega v pristojnosti zakonodajalca EU. Navedene trditve razkrivajo, da Parlament neprepričljivo brani svoje stališče v obravnavani zadevi. Vsekakor je stališče Parlamenta nezdružljivo s trditvijo glede izključne pristojnosti Unije v zvezi s tem.

46.

Parlament v odgovoru na intervencijsko vlogo, ki jo je vložila nizozemska vlada, meni, da ne more zavzeti stališča glede ponudbe Kraljevine Nizozemske. V svojem odgovoru na intervencijsko vlogo, ki jo je vložila Komisija, se strinja, da Pogodbi ne pridržujeta pristojnosti za izbiro sedeža agencij državam članicam. Politični pomen sklepa o določitvi sedeža agencije ne more pripeljati do ugotovitve, da so zanjo pristojne države članice. Parlament se tudi strinja, da zaradi zapletenosti in strukture sodelovanja med državami članicami ter sodelovanja institucij v izbirnem postopku rezultat navedenega sodelovanja ni zavezujoče narave.

47.

Svet se v odgovoru na intervencijsko vlogo, ki jo je vložila Komisija, strinja, da je Parlament v celoti izvajal svoje pristojnosti in pomembno vplival na vsebino izpodbijane uredbe. Ne strinja pa se s trditvijo, da sklep predstavnikov držav članic vsebuje le politično izbiro brez zavezujočih pravnih učinkov.

48.

Italijanska vlada je 11. februarja 2019 predlagala, da se o zadevi C‑106/19 odloča po hitrem postopku v skladu s členom 133 Poslovnika. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 15. februarja 2019 navedeni predlog zavrnil.

49.

Comune di Milano Sodišču predlaga, naj izpodbijano uredbo razveljavi, razglasi, da sklep predstavnikov držav članic nima pravnih učinkov, Svetu in Parlamentu pa naloži plačilo stroškov v zvezi s tem postopkom. ( 17 )

50.

Parlament je z ločeno vlogo vložil ugovor nedopustnosti, na katerega je Comune di Milano odgovorila in ki je bil združen s presojo utemeljenosti zadeve.

51.

Svet in Parlament v odgovorih Sodišču predlagata, naj tožbo zavrže kot nedopustno ali vsekakor zavrne kot neutemeljeno, Comune di Milano pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

52.

Komisija kot intervenientka v podporo Svetu in Parlamentu Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže kot nedopustno, podredno pa jo zavrne kot neutemeljeno. Nizozemska vlada kot intervenientka v podporo Svetu in Parlamentu Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, Comune di Milano pa naloži plačilo stroškov v zvezi s tem postopkom.

53.

Comune di Milano v tožbi navaja štiri tožbene razloge. Eden je naveden zoper izpodbijano uredbo. Drugi trije so navedeni zoper sklep predstavnikov držav članic.

54.

Glede prvega tožbenega razloga, navedenega zoper izpodbijano uredbo, Comune di Milano navaja, prvič, da so bila kršena načela predstavniške demokracije (člen 10 PEU) ter institucionalnega ravnotežja in lojalnega sodelovanja (člen 13 PEU). Prav tako zatrjuje bistvene kršitve postopka in kršitev člena 14 PEU. Parlamentu so bile odvzete pristojnosti in možnost sodelovanja v postopku izbire novega sedeža agencije EMA. Novi sedež je izbral le Svet, in sicer zunaj rednega zakonodajnega postopka. Parlamentu se v okviru rednega zakonodajnega postopka ni zagotovila možnost posredovanja, da bi presodil navedeno odločitev ali celo podvomil o njej. Po mnenju Comune di Milano, če bi Parlament preprečil določitev Amsterdama za novi sedež agencije EMA, bi to izzvalo politično krizo, ki bi škodljivo vplivala na agencijo, ki je bistvena za zaščito zdravja evropskih državljanov, uradniki agencije EMA in njihove družine pa bi zaradi tega lahko ostali na ozemlju tretje države.

55.

Glede drugega, tretjega in četrtega tožbenega razloga, navedene zoper sklep predstavnikov držav članic, Comune di Milano zatrjuje, da je prišlo do zlorabe pristojnosti, kršitve načel preglednosti, dobrega upravljanja in enakosti (drugi tožbeni razlog), kršitve načela dobrega upravljanja, preglednosti in lojalnega sodelovanja (tretji tožbeni razlog) ter kršitve Sklepa Sveta z dne 1. decembra 2009 ( 18 ) in „Poslovnika Sveta z dne 31. oktobra 2017“ ( 19 ) (četrti tožbeni razlog).

56.

Natančneje, v okviru drugega tožbenega razloga Comune di Milano nasprotuje uporabi postopka odločanja z žrebom, saj tak postopek ni omogočal, da bi se upoštevala določena tehnična merila in da bi bila izbrana najboljša ponudba. Trdi tudi, da Komisija dejansko ni izvedla preiskave, nekaj, kar se je predvidevalo z izbirnimi predpisi. Nezadostna presoja Komisije je povzročila očitno kršitev načela dobrega upravljanja. Vplivala je na glasovanje držav članic, med katerim je bila ponudba Kraljevine Nizozemske izkrivljena. Poleg tega sta bili s poznejšimi spremembami navedene ponudbe, ki so bile rezultat pogajanj med Kraljevino Nizozemsko in agencijo EMA, kršeni načeli preglednosti in dobrega upravljanja.

57.

Glede tretjega tožbenega razloga, Comune di Milano znova navaja, da je postopek odločanja z žrebom nezakonit. Nadalje, graja neobstoj zapisnika, v katerem bi bil dokumentiran postopek glasovanja, in opozarja na dejstvo, da glavni elementi postopka niso bili objavljeni. Komisija in države članice navedenih glavnih elementov niso razumele (kot izhaja iz neobstoja preiskave) in jih niso prejele (kar zadeva poznejše spremembe). Nazadnje, tisti, ki so se prijavili, niso imeli možnosti izvesti preverjanje.

58.

Glede četrtega tožbenega razloga, Comune di Milano navaja, da so se zaradi značilnosti glasovanja in sprejetja sklepa predstavnikov držav članic kršila številna postopkovna pravila Sveta (ki mu je po mnenju navedene stranke mogoče pripisati navedeni sklep). V tem okviru Comune di Milano trdi, da neobstoj zapisnika pomeni primer kršitve člena 13 Sklepa Sveta z dne 1. decembra 2009. ( 20 ) Prav tako poudarja, da se niso spoštovale formalne zahteve, določene v „Poslovniku Sveta z dne 31. oktobra 2017“ ( 21 ), tj. neobstoj obrazložitve, nemožnost predstavnikov držav članic, da bi med štetjem glasov ostali v prostoru, in tudi neobstoj odmora med tretjim krogom glasovanja in žrebom, s čimer bi se omogočila nadaljnja presoja ponudb.

59.

Svet v svojo obrambo trdi, da je tožba očitno nedopustna zaradi dejstva, da Comune di Milano nima procesnega upravičenja na podlagi člena 263 PDEU. Glede utemeljenosti Svet navaja, da v zvezi s prvim tožbenim razlogom ni bilo dokazano, da se pristojnosti Parlamenta niso spoštovale. Parlament je sodeloval v zakonodajnem postopku in razpravljal o drugih možnostih poleg mesta Amsterdam, preden jih je zavrnil. Prav tako je v zvezi z osnutkom uredbe podal več predlogov sprememb in dosegel njihovo sprejetje. Poleg tega je izbira sedeža agencije v pristojnosti držav članic. Določitev novega sedeža agencije EMA je v izpodbijani uredbi le ugotovitvene narave.

60.

V zvezi z drugim, tretjim in četrtim tožbenim razlogom, navedene zoper postopek, ki je pripeljal do sprejetja sklepa držav članic, Svet navaja, da ni mogoče ugotoviti, da je bil postopek z žrebom uporabljen za dosego cilja, ki ni izbira novega sedeža agencije EMA. Trditev, da je izbira potekala neodvisno od kakršne koli kvalitativne primerjave, je napačna. Od Komisije se tudi ni zahtevalo preverjanje dejstev. Domnevne razlike med ponudbo Kraljevine Nizozemske in dejstvi, ki so se pojavila po izbirnem postopku, ne pripeljejo do ugotovitve, da je bila ponudba Kraljevine Nizozemske izkrivljena. Domnevno izkrivljenje dejansko ni bilo tako resno in take narave, da bi se izbirni postopek razveljavil. Poleg tega v obvestilu Sveta z dne 31. oktobra 2017 ni bil predviden odmor med tretjim krogom glasovanja in žrebom.

61.

Parlament v svojo obrambo pojasnjuje, da za sklep predstavnikov držav članic ni mogoče šteti, da omejuje njegove pristojnosti, temveč da prej kaže na politično naravo navedenega sklepa. Niti ga ni mogoče šteti za pripravljalno fazo poznejšega rednega zakonodajnega postopka. Pogodbi ne podeljujeta pristojnosti za odločanje o izbiri sedeža agencij državam članicam. Institucije se ne morejo odreči opravljanju svojih funkcij v korist držav članic. Ko je Parlament odobril izbiro mesta Amsterdam, je to storil ob izvajanju svoje diskrecijske pravice. V nobenem trenutku ni bil omejen z izbiro držav članic. Poleg tega med sklepom predstavnikov držav članic in izpodbijano uredbo ni pravne povezave.

62.

Comune di Milano v odgovoru zavrača trditve, navedene zoper dopustnost njene tožbe ratione personae, v zvezi z utemeljenostjo pa trdi, da povezava med sklepom držav članic in izpodbijano uredbo obstaja ter da Parlament ni mogel dejansko vplivati na izbiro novega sedeža agencije EMA.

63.

Parlament in Svet sta vložila dupliki. Parlament opozarja, da je bil sklep držav članic med zakonodajnimi razpravami, ki so pripeljale do sprejetja izpodbijane uredbe, vir nejasnosti, kar pojasnjujeta tudi različni stališči Parlamenta in Sveta glede njene pravne vrednosti. V navedenem okviru je Parlament sprejel izjavo, priloženo zakonodajni resoluciji z dne 25. oktobra 2018, da bi pojasnil, kdo je dejansko pristojen za določitev sedeža agencije. Svet opozarja, da je nestrinjanje glede navedenega vprašanja pripeljalo do zadeve C‑743/19, Parlament/Svet (sedež organa ELA), ki se še obravnava, ter v zvezi s četrtim tožbenim razlogom dodaja, da se za sklep predstavnikov držav članic njegov poslovnik ni uporabljal.

64.

Komisija v svoji intervencijski vlogi trdi, da je sklep predstavnikov držav članic izključno političen. Nima zavezujoče vrednosti in torej ne more preprečiti zakonodajnega postopka. Prav z zakonodajnim postopkom se politične smernice pretvorijo v pravne učinke. Izjava Parlamenta z dne 25. oktobra 2018 ni odločilna. Odločilni izraz politične volje Parlamenta je tisto, kar se je pretvorilo v glasove za izpodbijano uredbo. Tožbeni razlogi, navedeni zoper sklep predstavnikov držav članic, se opirajo na predpostavko, da je bila z zadnjenavedenim vnaprej določena odločitev o novem sedežu agencije EMA v izpodbijani uredbi. Komisija tako trditev zavrača.

65.

Nizozemska vlada v odgovoru na drugi, tretji in četrti tožbeni razlog izpodbija trditev Comune di Milano, da je izbirni postopek napačen.

66.

Svet v odgovoru Komisiji nasprotuje trditvi, da je sklep predstavnikov držav članic izključno političen. Novi sedež agencije EMA je bil določen z navedenim sklepom in ne z izpodbijano uredbo.

67.

Parlament in Comune di Milano sta odgovorila tudi na intervencijski vlogi.

68.

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 19. decembra 2019 obravnavani zadevi združil za ustni postopek in za izdajo sodbe.

69.

Italijanska vlada, Comune di Milano, Parlament, Svet, nizozemska vlada in Komisija so v navedenih združenih zadevah predložili pisna stališča.

70.

Italijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Svet, češka, irska, španska, francoska, luksemburška, nizozemska in slovaška vlada ter Komisija so na obravnavi 8. junija 2021 predstavili ustna stališča. Navedena obravnava je potekala skupaj za združeni zadevi C‑59/18 in C‑182/18, obravnavani združeni zadevi C‑106/19 in C‑232/19 ter za zadevo C‑743/19, Parlament/Svet (sedež organa ELA).

71.

Struktura teh sklepnih predlogov je naslednja. Začel bom z dopustnostjo tožbe, ki jo je v zadevi C‑232/19 vložila Comune di Milano. Na podlagi ugotovitve, da Comune di Milano po mojem mnenju dejansko ima procesno upravičenje za izpodbijanje izpodbijane uredbe (A), se bom nato posvetil utemeljenosti teh združenih zadev, vsaj v delu, v katerem dejansko izpodbijajo izpodbijano uredbo. Menim, da italijanska vlada in Comune di Milano ne moreta uspeti z nobeno od trditev, ki sta jih podali v zvezi s tem (B).

72.

Parlament, Svet in Komisija trdijo, da je tožba, ki jo je vložila Comune di Milano, nedopustna. Po njihovem mnenju se akt na navedeno občino ne nanaša niti neposredno niti posamično. Niti nima pravnega interesa.

73.

Comune di Milano je po italijanskem pravu subjekt s pravno osebnostjo. Če ima ozemeljska enota države članice po nacionalnem pravu pravno osebnost, lahko načeloma vloži ničnostno tožbo v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU. ( 22 ) V skladu z navedeno določbo obstajajo tri vrste okoliščin, v katerih lahko fizične in pravne osebe vložijo ničnostne tožbe: prvič, če je izpodbijani akt naslovljen nanje; drugič, če se navedeni akt nanje neposredno in posamično nanaša; in tretjič, če gre pri izpodbijanem aktu za predpis, ki se nanje neposredno nanaša, a ne potrebuje izvedbenih ukrepov.

74.

V obravnavani zadevi izpodbijana uredba ni naslovljena na Comune di Milano. Niti ni navedena uredba predpis. Procesno upravičenje Comune di Milano je treba zato presojati glede na zahteve drugega scenarija v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU: akt se mora nanjo neposredno (1) in posamično (2) nanašati. Poleg tega mora v skladu s splošno zahtevo Comune di Milano dokazati, da ima pravni interes (3).

75.

Menim, da v obravnavani zadevi Comune di Milano izpolnjuje vse navedene zahteve.

76.

V skladu z ustaljeno sodno prakso se z „neposrednim nanašanjem“ zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj posameznika in da naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil. ( 23 ) Najprej bom obravnaval zadnjenavedeno merilo (a), nato pa se bom posvetil vprašanju, ali ima učinke na pravni položaj Comune di Milano (b).

77.

Comune di Milano trdi, da je izpodbijana uredba, ki določa erga omnes, da je sedež agencije EMA v Amsterdamu, akt, ki se v skladu s členom 288 PDEU uporablja obvezno in neposredno. Njena uporaba ni odvisna od sprejetja poznejših izvedbenih ukrepov.

78.

Kot trdita Parlament in Svet, drži, da dejstvo, da je izpodbijani akt uredba, ki se splošno in neposredno uporablja, samo po sebi ne zadostuje za izpolnitev zahtev v zvezi s procesnim upravičenjem. ( 24 ) Dejansko se „neposredno nanašanje“ ne prekriva z „neposredno uporabo“ uredbe. ( 25 ) Izvesti je treba drugačno presojo, da bi se dokazalo, da ima navedena uredba neposredne učinke na pravni položaj Comune di Milano.

79.

Vendar ni sporno, da izpodbijana uredba ne dopušča nobene diskrecijske pravice pri izbiri Amsterdama za novi sedež agencije EMA. Določitev sedeža agencije EMA je samodejna in izhaja prav iz navedene uredbe, ne da bi bila potrebna kakršna koli druga vmesna pravila. Merilo v zvezi z „neobstojem diskrecijske pravice ali izvedbenih pravil“ je zato v obravnavani zadevi jasno izpolnjeno.

80.

Comune di Milano trdi, da ima akt neposredne učinke na njen pravni položaj, saj je prek ponudbe Republike Italije, v kateri je bil Milano predstavljen kot mesto, ki kandidira, sodelovala v postopku, ki je pripeljal do določitve sedeža agencije EMA, in prejela največje število glasov. Z izpodbijano uredbo se uradno zavrača ponudba tožeče stranke in potrjuje, da sedež agencije EMA ne bo na njenem ozemlju.

81.

Svet in Parlament ob podpori Komisije trdita, da se izpodbijana uredba ne nanaša neposredno na Comune di Milano.

82.

Po mnenju Parlamenta je odločanje o sedežu agencije EMA stvar zakonodajalca. V zvezi s tem sklep predstavnikov držav članic z dne 20. novembra 2017 nima zavezujočih pravnih učinkov. Ker med navedenim sklepom predstavnikov držav članic in predlogom Komisije, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane uredbe, ni nobene pravno zavezujoče povezave, dejstvo, da je bilo na podlagi skupnega delovanja držav članic izbrano mesto Amsterdam, samo po sebi ne more povzročiti neposrednega nanašanja na Comune di Milano. Izpodbijana uredba preprosto določa, da bo sedež agencije EMA v Amsterdamu. V nobenem trenutku zakonodajalec ni prejel predloga, naj namesto tega za sedež agencije EMA določi Milano.

83.

Po mnenju Sveta Comune di Milano ni dokazala, da je zaradi sprejetja izpodbijane uredbe utrpela kakršne koli škodljive učinke, saj je navedena uredba izključno ugotovitvene narave. Dejansko je odločanje o sedežu agencije EMA stvar držav članic in v zvezi s tem je sklep predstavnikov držav članic zavezujoč. Trditve glede sodelovanja Milana v postopku izbire se nanašajo na priložnostno sprejemanje notranjih odločitev države članice. Posledično take trditve ne morejo pripeljati do zaključka o neposrednem nanašanju na Comune di Milano. Dejstvo, da je Republika Italija v okviru svoje ponudbe izbrala mesto Milano kot geografski kraj, ne pomeni, da je Comune di Milano kot ozemeljska enota oseba, na katero se akt neposredno nanaša.

84.

Kljub diametralno nasprotnim stališčem Parlamenta in Sveta glede pravne narave sklepa predstavnikov držav članic, pa se očitno obe instituciji strinjata, da se določitev Amsterdama v izpodbijani uredbi ne nanaša neposredno na Comune di Milano. Če se predstavljene trditve upoštevajo dobesedno, se „neposredno nanašanje“ na tožečo stranko zlahka zavrne. Po eni strani, če sklep predstavnikov držav članic za zakonodajalca ni pravno zavezujoč, postopek zbiranja ponudb, na podlagi katerega je bil sprejet, ne vpliva na pravni položaj tožeče stranke. Dejstvo, da je Republika Italija mesto Milano predstavila kot svoje mesto, ki kandidira, Comune di Milano ne daje nikakršnega pravnega interesa, saj pred zakonodajalcem EU navedene ponudbe preprosto ni bilo. Po drugi strani, če je sklep predstavnikov držav članic zavezujoč, pa je izpodbijana uredba izključno ugotovitvene narave. Zdi se, da te trditve pomenijo, da se v takem primeru izpodbijana uredba lahko šteje za potrditveni akt, zaradi česar je tudi tožba nedopustna ( 26 ).

85.

Kombinacija teh dveh alternativnih trditev pomeni očiten sofizem: izbire Amsterdama za sedež agencije EMA ni mogoče izpodbijati, (i) saj je bila določena z nezavezujočim aktom, (ii) ki je bil nato pozneje vključen v zavezujoč akt, ta pa je bil le potrditveni akt. Tako se zdi, da je sklep kratko malo čudež: preprosto se je pojavil v času in prostoru, ne da bi ga dejansko kdor koli sprejel in ne da bi bil kdor koli odgovoren zanj. Seveda pa taka (božanska) stvaritev pušča morebitno tožečo stranko tavati v temi, kar je dokaj težko sprejeti, zlasti ker gre za uredbo, ki je brez dvoma akt institucij EU.

86.

Iz razlogov, ki sem jih podrobno predstavil v vzporednih sklepnih predlogih v zadevah EMA 1/ELA ( 27 ), se dejansko strinjam, da je sklep predstavnikov držav članic akt, ki v pravnem redu Unije nima pravnih učinkov. Zato tudi ne more biti predmet sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU.

87.

Vendar je izpodbijana uredba akt institucij EU. Zato je načeloma predmet celovitega sodnega nadzora Sodišča. Ne gre drugače: (velika) moč je povezana z (veliko) odgovornostjo. Moč odločanja o nečem gre z roko v roki s prevzemanjem odgovornosti za to odločitev.

88.

Vprašanje o vplivu na pravni položaj Comune di Milano je zato treba presojati ob izrecnem upoštevanju izpodbijane uredbe. Ali obstaja neposredna povezava med izpodbijano uredbo in pravnim položajem tožeče stranke?

89.

Menim, da dejansko obstaja. Milano, ki ga zastopa Comune di Milano kot ozemeljska enota, ki ima pravno osebnost, je bil neposreden konkurent za sedež agencije EMA.

90.

Na drugih področjih prava je Sodišče ugotovilo, da se lahko na konkurente neposredno nanašajo tisti akti Unije, s katerimi je odločeno o rezultatih takega konkuriranja. Pomembna področja, na katerih to velja, so na primer protidamping, državne pomoči ali celo v zadevah, v katerih se izpodbijajo sklepi, s katerimi se razglasi, da je koncentracija združljiva z notranjim trgom. ( 28 ) Obstoj konkurenčnega položaja ni le dejanski element ( 29 ), ampak pogosto določa pravni položaj na različnih področjih prava Unije. Sodišče je to priznalo na področju državnih pomoči, in sicer je opozorilo, da če tožeča stranka dokaže, da jo lahko sklep Komisije postavi v slabši konkurenčni položaj, to pomeni, da ima učinke na njen pravni položaj. ( 30 )

91.

Kljub temu je področje javnega naročanja tisto, ki kaže najbližjo možno podobnost z obravnavanima zadevama. Na neuspešne ponudnike se neposredno nanašajo sklepi o dodelitvi javnih naročil drugim ponudnikom. ( 31 ) Vendar na tem področju prava „neposredno nanašanje“ na neizbrane ponudnike običajno ni težava, saj je k sklepu o dodelitvi javnega naročila ponudniku priložen sklep o zavrnitvi neuspešnih ponudnikov. ( 32 ) Ne glede na to pa dejstvo, da je „neposredno nanašanje“ na konkurente na tem področju dokaj neproblematično, ne zmanjšuje dejstva, da je konkurenčni položaj, v katerem se znajdejo različni ponudniki, sam po sebi dovolj za obstoj neposrednega nanašanja. Ravno nasprotno, priznavanje procesnih pravic neuspešnih ponudnikov s sekundarno zakonodajo je izrecno priznanje dejstva, da se rezultati postopka zbiranja ponudb neposredno nanašajo nanje.

92.

Seveda pa je vrsta ureditev sekundarne zakonodaje težko odločilna za zelo edinstven položaj, kakršen je ta v obravnavani zadevi. Vendar še vedno menim, da poleg posebnosti navedenih posebnih ureditev obstaja en skupni imenovalec: akt ima lahko pravne učinke na konkurente v okoliščinah, v katerih konkurirajo za sredstvo ali vir, dodeljen neposredno na podlagi prava Unije. Sklep o dodelitvi sredstva eni osebi se neposredno nanaša na tiste ostale konkurente, ki tega istega sredstva ne morejo prejeti. Njihov pravni položaj se iz položaja potencialno uspešnega kandidata spremeni v položaj neuspešnega kandidata. Verjetno najjasnejši primer tega dokaj preprostega razlogovanja je na voljo v zadevi Les Verts, v kateri se je za dodelitev subvencije predsedstva Evropskega parlamenta konkurenčnim političnim skupinam brez širokega razglabljanja štelo, da se neposredno nanaša na združenje kot tožečo stranko. ( 33 )

93.

Ne glede na to pa je taka logika zagotovo omejena. Nihče se ne more pritoževati, da ni prejel dobitka na loteriji, ne da bi najprej vplačal listek. Z drugimi besedami, za Comune di Milano ne bi bilo mogoče šteti, da se akt nanjo neposredno nanaša, če se ne bi najprej predstavila kot konkurentka.

94.

To pa očitno ne drži. Ni sporno, da je bil z dejanskega vidika Milano eno od mest, ki so kandidirala za sedež agencije EMA. To dejstvo je odločilno predvsem za določitev posamičnega nanašanja na tožečo stranko. Vendar je upoštevno tudi, ko gre za določitev pravnega položaja tožeče stranke kot konkurentke za namene ugotavljanja neposrednega nanašanja nanjo. Na tej točki je dovolj opozoriti, da ne le, da je bilo mesto Milano očitno eno od mest, ki so kandidirala, med postopkom, ki je pripeljal do sprejetja sklepa predstavnikov držav članic, temveč se je njegova ponudba med zakonodajnim postopkom tudi izrecno obravnavala, saj je bila predmet več predlogov sprememb v postopku pred Parlamentom. O položaju Milana kot konkurenta torej ni mogoče dvomiti.

95.

Ali se torej akt nanaša na Comune di Milano? Če sem pravilno razumel trditev, ki jo je navedel Svet, dejstvo, da je treba za sedež agencije EU izbrati mesto kot geografski kraj, ne pomeni, da se to nanaša na ozemeljsko enoto s pravno osebnostjo, v tem primeru Comune di Milano.

96.

Navedena trditev preprosto ne more biti pravilna. Če se ta trditev obravnava z vidika njenih logičnih posledic, bi to pomenilo, da se celo za mesto, ki bi bilo izbrano za sedež agencije EU, ne bi štelo, da se akt Unije, s katerim je določeno za sedež, neposredno nanaša nanj. Podobno se ta ne bi nanašal niti na mesto, iz katerega je agencija preseljena. ( 34 )

97.

Tak sklep težko sprejmem. Dejansko je težko prezreti posebno pomembne dejanske in tudi pravne posledice, ki jih določitev sedeža agencije pomeni za lokalni organ, ne le v smislu koristi in izzivov, temveč tudi v smislu pravic in obveznosti. Ne glede na dejstvo, da se lahko konkretne pravice in obveznosti lokalnih subjektov podrobneje opredelijo v sporazumu o sedežu, ki ga je treba skleniti z zadevno državo članico, se sklep o določitvi sedeža v enem in ne drugem mestu nedvomno neposredno nanaša na lokalno ozemeljsko enoto. Ne glede na praktične posledice, povezane z morebitnimi gospodarskimi in družbenimi koristmi, pa že dejanje določitve mesta za sedež agencije EU samo po sebi in takoj vpliva na pravni položaj tega mesta kot konkurenta za navedeni sedež. ( 35 )

98.

Vloge evropskih mest, ki so sedež agencij EU (ali želijo to postati), ni mogoče omejiti le na vlogo fizične lokacije v državi članici. V nasprotju s stališčem Sveta se določitev mesta za sedež agencije ne more šteti le za notranjo zadevo države članice. Morda velja poudariti, da v nasprotju z nekaterimi drugimi primeri v preteklosti izpodbijana uredba določa sedež agencije tako, da kot ozemeljsko enoto posebej določa mesto in ne države članice. ( 36 )

99.

Zato se mi zdi trditev, ki jo je oblikoval Svet, nevzdržna. Seveda je prvotna izbira, katero mesto znotraj države članice lahko konkurira, notranja zadeva države članice. Vendar izbira mesta, ki bo gostilo agencijo, in hkratna zavrnitev vseh drugih konkurentov nista več „le notranja zadeva države članice“. Z aktom Unije se očitno odloča na ravni posameznega mesta in ne le na ravni države članice, zaradi česar se akt nanaša nanj. ( 37 )

100.

Ali bi to po analogiji tudi za fizično osebo, kot je komisar oziroma komisarka, torej pomenilo, da se akt (Unije), ki je povezan z njegovim oziroma njenim imenovanjem (ali razrešitvijo) za komisarja oziroma komisarko, ne nanaša neposredno nanj oziroma nanjo, saj je bila navsezadnje država članica tista, ki je njegovo oziroma njeno ime sploh predlagala? ( 38 ) Dejstvo, da je država članica tista, ki prvotno „imenuje“, ne more pomeniti, da je subjekt, ki ima ločeno in samostojno pravno osebnost, večno le „objekt“ in se ne more šteti za „subjekt“, čeprav se nanj jasno neposredno nanašajo akti, ki se izrecno sklicujejo nanj in vplivajo na njegov pravni položaj.

101.

Skratka, menim, da se je s sprejetjem izpodbijane uredbe neposredno spremenil pravni položaj Comune di Milano. Z navedeno uredbo se je s pravno zavezujočimi učinki za sedež agencije EMA določilo mesto Amsterdam, s čimer je bil Milano samodejno izključen kot sedež navedene agencije.

102.

Da bi se ukrep, ki se splošno uporablja in ga sprejme institucija EU, posamično nanašal na fizično ali pravno osebo, se mora obravnavani ukrep na zadnjenavedeno nanašati zaradi nekaterih značilnosti navedene osebe ali zaradi dejanskega položaja, ki navedeno osebo opredeljuje glede na vse druge osebe in jo zato individualizira enako, kot bi bil individualiziran naslovnik takega ukrepa. ( 39 )

103.

Comune di Milano v svoji tožbi navaja, da je polno sodelovala pri pripravi ponudbe in postopku izbire, navedenem v uvodni izjavi 1 in členu 1 izpodbijane uredbe. Izpodbijana uredba se na Comune di Milano posamično nanaša v njenem posebnem položaju mesta, ki je kandidiralo v okviru postopka izbire. Dejansko bi bil v členu 1 izpodbijane uredbe naveden Milano, če ne bi bilo izbrano mesto Amsterdam. Poleg tega si je Comune di Milano s predstavitvijo Milana kot italijanske ponudbe v skladu s členom 3 svojega statuta prizadevala za družbeno-gospodarski in industrijski razvoj svojega ozemlja. Določitev sedeža agencije EMA v Amsterdamu občini preprečuje, da bi svoje pristojnosti izvajala tako, kot meni, da je ustrezno. Poleg tega je Comune di Milano nosila stroške in opravila raziskavo. Celo sprejela je delegacijo agencije EMA, da bi bolje razumela in izpolnila izbirna merila. Občina tudi opozarja, da se v sodni praksi Sodišča upošteva položaj, v katerem je oseba izrecno navedena v pripravljalnih aktih izpodbijanih aktov Unije, in tudi takrat, kadar se v navedenih aktih upoštevajo posebni elementi, ki se nanašajo na tožeče stranke. V tem smislu se Comune di Milano sklicuje na sodno prakso o protidampinških dajatvah ( 40 ) in javnem naročanju ( 41 ).

104.

Svet in Parlament ob podpori Komisije trdita, da se izpodbijana uredba na Comune di Milano ne nanaša posamično.

105.

Svet trdi, da Comune di Milano kljub svojemu sklicevanju na člen 3 svojega statuta ni dokazala, da je sprejetje izpodbijane uredbe vplivalo na konkretno izpolnjevanje njenih pristojnosti, kot so ji dodeljene po nacionalnem pravnem redu. Tudi končni stroški navedene občine so neupoštevni. Dejansko so povezani izključno z vprašanjem notranje organizacije, ki ga mora urediti italijanska država. Svet dalje trdi, da Comune di Milano nikakor ni bila vključena v postopek sprejetja izpodbijane uredbe. Njeno sodelovanje pri pripravi italijanske ponudbe ne zadostuje kot dokaz posamičnega nanašanja. Poslovnik z dne 22. junija 2017 ne podeljuje nobene pravice nobenemu drugemu subjektu razen državam članicam: te morajo predložiti ponudbe, izmenjati informacije s Komisijo in sodelovati v postopku glasovanja. Dejstvo, da so nekatere države članice v pripravo svojih zadevnih ponudb vključile svoja mesta, ki so kandidirala, je brezpredmetno.

106.

Parlament pa trdi, da je sodelovanje med državami članicami na podlagi poslovnika z dne 22. junija 2017 popolnoma drugačno kot postopek odločanja Unije. Nobena udeležba tožeče stranke v tem okviru sodelovanja ne bi mogla tožeče stranke „individualizirati“ tako, da bi bila izpolnjena zahteva po posamičnem nanašanju. Poleg tega v pravu Unije ni določbe, ki bi zakonodajalca zavezovala k upoštevanju položaja tožeče stranke med postopkom, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane uredbe. Vsekakor navedena pravila brez poseganja v vrednost poslovnika z dne 22. junija 2017 podeljujejo vlogo le državam članicam in ne lokalnim organom. ( 42 )

107.

Strinjam se s Parlamentom in Svetom, da trditve, ki jih je Comune di Milano navedla v zvezi z družbeno-gospodarskim učinkom, ki bi ga imela določitev sedeža na njenem ozemlju, pa tudi v zvezi s stroški in prizadevanji, ki jih je vložila v pripravo italijanske ponudbe, same po sebi ne dokazujejo posamičnega nanašanja. Sklicevanje regionalnega subjekta na dejstvo, da lahko akt Unije vpliva na nekatere družbeno-gospodarske razmere na območju njegove krajevne pristojnosti, ni dovolj, da bi se za navedeni subjekt štelo, da se akt nanaša nanj, kaj šele, da se nanj nanaša neposredno. ( 43 )

108.

Prav tako se strinjam s Svetom, da ni mogoče ugotoviti, da je izpodbijana uredba vplivala na izvajanje pristojnosti Comune di Milano. Menim, da preizkus Vlaams Gewest ( 44 ) za ta postopek ni upošteven. Ne razumem, kako bi lahko dejstvo, da je bil z izpodbijano uredbo za sedež agencije EMA določen Amsterdam in ne Milano, zadnjenavedenemu preprečevalo izvajanje njegovih avtonomnih pristojnosti za namene preizkusa Vlaams Gewest. Povezava z izvajanjem navedenih pristojnosti je kvečjemu posredna in hipotetična.

109.

Vendar v obravnavani zadevi ne gre za nanašanje na ozemeljsko enoto, ker je bilo izvajanje njenih avtonomnih pristojnosti omejeno (preizkus Vlaams Gewest). ( 45 ) Nanašanje na Comune di Milano v tej zadevi izhaja iz njenega položaja kot konkurenta, saj na podlagi izpodbijane uredbe mesto Milano ni bilo izbrano za sedež agencije EU. Posamično nanašanje na navedeno občino je treba presojati prav z vidika konkretne izbire sedeža agencije EMA, ki jo je povzročila izpodbijana uredba. V zvezi s tem je pomemben tako imenovani preizkus Plaumann: odločilno merilo temelji na značilnostih tožeče stranke ali pa na dejanskem položaju, po katerem se tožeča stranka razlikuje od vseh drugih oseb in jo zato individualizira enako, kot bi bil individualiziran naslovnik takega ukrepa. ( 46 )

110.

Obstaja več dejavnikov, ki položaj Comune di Milano individualizirajo in jo s tem razlikujejo od vseh drugih oseb, tako da je podobna naslovniku. Poudariti je treba dejanski položaj, v katerem se je Comune di Milano znašla zaradi izpodbijane uredbe in postopka, ki je pripeljal do njenega sprejetja.

111.

Prvič, že v uvodni izjavi 1 izpodbijane uredbe je navedeno, da izbira Amsterdama za novi sedež agencije EMA izhaja iz sklepa predstavnikov držav članic. Ta uvodna izjava vsebuje sam namen sprejetja izpodbijane uredbe. Ne glede na to, ali ima navedeni sklep pravne učinke ali ne, je z dejanskega vidika podlaga, na kateri je bil določen sedež agencije EMA. Prav tako z dejanskega vidika zato ni mogoče spregledati, da je bil Milano eno od mest, ki so kandidirala in se obravnavala, in mesto, ki je prejelo glasove. Kot tako je mesto Milano, natančneje Comune di Milano, ne le spadalo v precej omejeno, zaprto skupino mest, ki so kandidirala, temveč je bilo nadalje individualizirano z izbirnim postopkom pred državami članicami, v katerega se je v zadnji fazi uvrstilo kot edini neposredni konkurent Amsterdama, nato pa je bila njegova ponudba zavrnjena zaradi uporabe pravil o žrebu.

112.

Drugič, kot je Svet v svojo obrambo navedel v zadevi C‑106/19, se je o Milanu kot morebitnem sedežu agencije EMA razpravljalo tudi med zakonodajnim postopkom, saj je bilo med parlamentarnim postopkom vloženih več (neuspešnih) predlogov sprememb ( 47 ).

113.

Skratka, postopek, ki je pripeljal do sprejetja sklepa držav članic, in zakonodajni postopek, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane uredbe, razkrivata posebne dejanske okoliščine, ki Comune di Milano razlikujejo in celo individualizirajo. Izpodbijana uredba, ki je zapečatila usodo možnosti navedene občine, da je izbrana za sedež agencije EMA, se nanjo posamično nanaša kot na pravno osebo enega od mest, ki so kandidirala. ( 48 )

114.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le, če ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice. Tako lahko izid pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist. Dokaz takega interesa, ki se presoja na dan vložitve tožbe ter je bistveni in prvi pogoj za vsa pravna sredstva pred sodišči, mora predložiti tožeča stranka. ( 49 )

115.

Comune di Milano v tožbi trdi, da ima pravni interes. Prvič, če bo njena tožba uspešna, bo lahko mesto Milano zmagalo na razpisu za sedež agencije EMA, ne da bi bil potreben nov postopek izbire. Če bi bilo treba tak postopek ponoviti, bi imela italijanska ponudba glede na svoje objektivne odlike najboljše obete za uspeh. Tudi če sedež agencije EMA iz kakršnega koli razloga ne bi bil dodeljen mestu Milano, bi Milano ohranil svoj pravni interes. Zahteval bi lahko ponovno vzpostavitev svojega položaja v obliki gospodarskega nadomestila. Prav tako bi lahko imel koristi, če bi kandidiral na prihodnjih razpisih za sedež drugih agencij ali organov Unije, saj na postopke izbire ne bi vplivale nepravilnosti, ki bi jih Sodišče ugotovilo v tem postopku. Nazadnje, Comune di Milano ima pravni interes glede na pomembne družbeno-gospodarske in industrijske posledice prenosa sedeža agencije EMA na njeno ozemlje.

116.

Svet, Parlament in Komisija menijo, da Comune di Milano nima pravnega interesa. Prvič, Svet in Parlament v bistvu trdita, da če tožeča stranka s tožbo uspe, to ne pomeni nujno, da bo sedež agencije EMA dodeljen Milanu. Tudi če bi se Republika Italija odločila za ponovno predstavitev Milana kot mesta, ki kandidira, ni mogoče predvideti rezultatov prihodnjih določitev. Kakršen koli morebiten prihodnji interes v prihodnjem postopku izbire, ki ni nezakonit, je dejansko hipotetičen. Neposreden in dejanski interes ne obstaja, temveč obstaja le morebiten in posreden interes. Drugič, po mnenju Sveta bi bilo treba zavrniti tudi trditev, ki se nanaša na morebitni odškodninski zahtevek. Izpodbijana uredba ni vzrok domnevne škode, ki naj bi jo utrpela Comune di Milano. Tretjič, posledice v zvezi z družbeno-gospodarskimi in industrijskimi interesi niso pomembne, saj je Sodišče navedlo, da navedeni preudarki ne zadostujejo za dokazovanje pravnega interesa. Četrtič, po mnenju Parlamenta uredba ne posega v zakonodajno ali finančno avtonomijo tožeče stranke. Niti se ta ne more sklicevati na osebni interes na podlagi svojega sodelovanja v postopku izbire. Comune di Milano nima osebnega interesa, ki bi se razlikoval od interesa italijanske države.

117.

Strinjam se, da čeprav možnost odškodninske tožbe načeloma zadošča za utemeljitev pravnega interesa ( 50 ), navedena tožba ne sme biti le hipotetična. Comune di Milano se ne more preprosto sklicevati zgolj na možnost vložitve take tožbe, ne da bi predložila konkretne dokaze v zvezi s konkretnimi učinki zatrjevane nezakonitosti in narave nastale škode ( 51 ).

118.

Vendar ne glede na to, ali bo morda v prihodnosti vložena morebitna odškodninska tožba ali ne, je Comune di Milano po mojem mnenju zadovoljivo dokazala svoj pravni interes.

119.

Če bi bilo treba izpodbijano uredbo razveljaviti, je jasno, da bi se znova odprla možnost, da bo za sedež agencije EMA določeno mesto, ki ni Amsterdam. To vključuje tudi Milano kot enega najuspešnejših konkurentov v postopku, ki je pripeljal do sklepa predstavnikov držav članic.

120.

Čeprav je bila izdana na drugačnem in posebnem področju prava Unije, se lahko osnovna logika sodne prakse Sodišča o javnem naročanju v tem smislu ponovno v celoti uporabi v obravnavani zadevi. Konkurent ima pravni interes, če bi razglasitev ničnosti izpodbijanega akta povzročila ponovno odprtje postopka izbire in možnost, da tožeča stranka vloži novo tožbo. ( 52 ) Interes lahko obstaja celo v primeru, ko je konkurent izgubil vse možnosti, da postane izbrani ponudnik, saj bi lahko imel enake koristi v prihodnjih postopkih „brez napak“. ( 53 ) Logika preprečevanja nezakonitosti v prihodnosti dejansko presega konkretni okvir sodne prakse o javnem naročanju. ( 54 ) Ponavljam, čeprav je bil izpodbijani postopek izbire zelo specifičen in po naravi sui generis, katera druga logika obstaja znotraj takega specifičnega okvira, ki po zasnovi svojih oblikovalcev močno spominja na logiko razpisa?

121.

Nazadnje, dejstvo, da je italijanska vlada vložila ločeno tožbo, je brezpredmetno. V skladu z ustaljeno sodno prakso dejstvo, da imata država članica in eden od njenih subjektov oba pravni interes zoper isti ukrep, ne pomeni, da pravni interes subjekta ni zadostoval, da bi se ničnostna tožba štela za dopustno na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU. ( 55 )

122.

Skratka, menim, da ima Comune di Milano procesno upravičenje za izpodbijanje izpodbijane uredbe in pravni interes za to. Dobro se zavedam, da je sodna praksa Sodišča stroga glede procesnega upravičenja neprivilegiranih tožečih strank v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU. Čeprav je navedena sodna praksa zagotovo zahtevna, pa se kljub temu ne sme odriniti v sfero nenavadnega in s tem nepravičnega. Na neki osnovni stopnji intuicije, preden vprašanje zakrije plaz sodne prakse, polne podrobnosti o tem, zakaj nihče ne more ničesar izpodbijati neposredno pred sodišči EU, je vprašanje procesnega upravičenja Comune di Milano pravzaprav precej preprosto: v tako zelo posebnih in redkih okoliščinah na navedeno mesto jasno vpliva dejstvo, da ni bilo izbrano.

123.

V zvezi s tem se mi vedno zdi zelo koristno občasno preveriti pravne rešitve, o katerih premlevam z običajnimi ljudmi: torej ne s pravniki EU oziroma v idealnem primeru sploh ne s pravniki. Temu bi se lahko reklo preverjanje resničnega stanja. Ali znam nekatere pravne zamisli in trditve pojasniti bistrim ljudem? Če tega ne znam, so verjetno navedene zamisli neprepričljive. Ali pa preprosto napačne. Znotraj takega okvira se mi zdi precej težavno pojasniti (in utemeljiti) trditev, da na nekoga, ki je sodeloval v (zaprtem) postopku izbire, vendar ni bil izbran, izid navedenega postopka ne vpliva in nima prav nobenega interesa, da bi ga izpodbijal. In to še preden dodam, da če tak konkurent nima procesnega upravičenja pred Sodiščem, potem se dejansko ne more obrniti na nikogar več.

124.

Z vidika vsebinske presoje sta obravnavani zadevi izjemno zapleteni, hkrati pa verjetno dokaj preprosti.

125.

Na prvi pogled je več trditev, ki so jih navedle stranke v obravnavanih zadevah, preprosto nedoumljivih, saj niso nič drugega kot napredna pravna akrobatika. Država članica in lokalni subjekt si prizadevata za zaščito pristojnosti Evropskega parlamenta v konkretni zadevi, očitno v nasprotju z voljo tega istega Parlamenta, hkrati pa zadnjenavedeni organ v vzporednem postopku vztraja pri ohranitvi teh istih pristojnosti. Država članica trdi, da države članice niso pristojne za odločanje o sedežih agencij, vendar je bila prej in očitno pozneje pripravljena sodelovati v teh istih izbirnih postopkih. Glede Sveta, ta zatrjuje, da je sklep predstavnikov držav članic o sedežu agencije EU, sprejet v skladu s členom 341 PDEU, zavezujoč za vse, ne da bi se pozneje komur koli omejevale njegove zakonodajne pristojnosti, zlasti v zvezi z vprašanjem, kje točno bi bilo treba navedeno vprašanje reševati.

126.

Obstaja več razlogov, zakaj so različna trditvena stališča zanimiva. Obravnavani spor združuje pet različnih zadev, v katerih različni akterji zasledujejo precej prikrojene interese. Zagotovo je z dejanskega vidika in v pretekli institucionalni praksi prisotna tudi precejšnja zapletenost zaradi povezave med sklepom predstavnikov držav članic in nato njegovim „izvajanjem“ v pravnem redu Unije. V takih okvirih dejansko ni mogoče zavzeti splošnega enotnega stališča v vseh zadevah in različne vrste prakse v preteklosti povezati z obstoječo ustavno ureditvijo, hkrati pa tudi zagotavljati, da se vse ujema v popolni usklajenosti.

127.

Vendar če bi se Sodišče strinjalo s predlagano rešitvijo, opisano v mojih vzporednih sklepnih predlogih v zadevah EMA 1/ELA, pri ključnem (nadrejenem) vprašanju glede pravne narave sklepa predstavnikov držav članic, v katerem so predstavljene njihove želje glede tega, kje bi moral biti sedež nove agencije EU, potem rešitev (podrejenih) vprašanj, ki so se v obravnavanih združenih zadevah pojavila v zvezi z aktom Unije, ne bi bila tako težka. Ob opiranju na navedeno domnevo bom v naslednjem oddelku predlagal, da po mojem mnenju ni mogoče sprejeti niti tožbenega razloga, s katerim se zatrjuje kršitev pristojnosti Parlamenta (1), niti tistega, s katerim se zatrjuje, da je bil notranji (redni zakonodajni) postopek EU zaradi njegove združitve s sklepom predstavnikov držav članic (2) v bistvu nepravilen.

128.

Italijanska vlada v okviru svojega prvega tožbenega razloga v zadevi C‑106/19 zatrjuje kršitev člena 10, člena 13 in člena 14(1) PEU ter člena 114, člena 168(4)(c), člena 289 in člena 294 PDEU. Navedene trditve se ponovijo v prvem tožbenem razlogu Comune di Milano v zadevi C‑232/19. Z navedenimi trditvami, ki bodo obravnavane skupaj, se v bistvu zatrjuje, da je bila vloga Parlamenta kot sozakonodajalca v postopku, ki je pripeljal do izbire novega sedeža agencije EMA, zmanjšana.

129.

Nujno se mi zdi, da drugače kot v združenih zadevah C‑59/18 in C‑182/18 najprej opozorim, da se v obravnavanih zadevah ne postavlja vprašanje, ali je izpodbijana uredba akt, katerega zakonitost je lahko predmet sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU. Izpodbijana uredba je bila sprejeta po rednem zakonodajnem postopku v skladu s členom 294 PDEU in je torej zakonodajni akt. ( 56 )

130.

Drugič, zdi se, da trditve italijanske vlade in Comune di Milano, ki trdita, da je bil Parlament izključen iz postopka izbire novega sedeža agencije EMA, temeljijo na predpostavki, da obstaja pravno zavezujoča povezava med sklepom predstavnikov držav članic in izpodbijano uredbo. Navedena predpostavka predstavlja prvonavedenega kot zavezujoč vir za zadnjenavedeno v smislu izbire novega sedeža agencije EMA.

131.

Podobno kot v zvezi s stališči, ki sta jih v tem postopku izrazila Parlament in Komisija, tudi v zvezi z navedeno predpostavko menim, da je napačna. Kot sem podrobno pojasnil v svojih vzporednih sklepnih predlogih v zadevah EMA 1/ELA ( 57 ), je bila politična odločitev predstavnikov držav članic sprejeta na podlagi posebnih postopkovnih pravil, o katerih so se navedene države članice dogovorile zunaj pravnega sistema Unije. Čeprav drži, da je bila z navedenimi pravili Komisiji dodeljena posebna vloga, pa Parlamentu ni bila dodeljena nobena vloga.

132.

Zato samega dejstva, da Parlament ni bil vključen v postopek, ki je pripeljal do političnega in po pravu Unije nezavezujočega sklepa držav članic o novem sedežu agencije EMA, ni mogoče šteti za kršitev pristojnosti Parlamenta kot enakovrednega sozakonodajalca ali izogibanje njegovim pristojnostim.

133.

Tretjič, in na kar pravilno opozarja Komisija v intervencijski vlogi v zadevi C‑232/19, Sodišče je v zadevi Poljska/Parlament in Svet odločilo, da sta pri izvajanju zakonodajne oblasti, „pridržan[e] Parlamentu in Svetu s členom 14(1) PEU in členom 16(1) PEU […], izključno t[i] institucij[i] pristojn[i] za določitev vsebine zakonodajnega akta“ ( 58 ).

134.

V nasprotju s trditvijo, ki jo je Svet navedel v odgovoru na intervencijsko vlogo Komisije, menim, da upoštevnost navedene sodne prakse ni omejena na politične smernice Evropskega sveta. Vloga Evropskega sveta je dejansko opisana v členu 15 PEU. Vendar to logično ne more veljati v primeru postopka, ki ga medsebojno določijo države članice, ki ostaja zunaj strukture institucij EU in ki v pravnem redu Unije ne more imeti nobenih pravnih učinkov. Skupno položaju, obravnavanemu v zadevi Poljska/Parlament in Svet, in položaju, obravnavanemu v tej zadevi, je, da politična odločitev, sprejeta zunaj zakonodajnega postopka, ne more prehiteti zadnjenavedenega glede njegovega konkretnega izida.

135.

Ob upoštevanju navedenega okvira kot izhodišča je treba izvesti nadzor nad zakonitostjo izpodbijane uredbe. Pri tem je standard nadzora nujno omejen z naravo politične diskrecijske pravice, ki jo izvaja institucija EU, kot je Parlament. ( 59 )

136.

V zvezi z rednim zakonodajnim postopkom, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane uredbe, opozarjam, da ima Parlament procesne pravice, ki izhajajo iz njegovega statusa sozakonodajalca, s čimer je izenačen s Svetom, kot predvideva člen 294 PDEU. Navedene procesne pravice, ki se lahko izvajajo v okviru posameznih obravnav ali v okviru spravnega odbora, Parlamentu dejansko zagotavljajo možnost, da vpliva na izid zakonodajnega postopka in ga tudi sooblikuje. Parlament lahko predlagani zakonodajni akt po potrebi celo zavrne.

137.

Če se Parlament ni strinjal s sklepom o preselitvi sedeža agencije EMA v Amsterdam, je torej imel možnost preprečiti, da bi se politični sklep, ki so ga predhodno sprejele države članice ter ga je predlagala Komisija, zapisal v vsebino zavezujočega zakonodajnega akta prava Unije. Vendar se to med rednim zakonodajnim postopkom, ki je potekal v obravnavanih zadevah, kot je poudaril sam Parlament, očitno ni zgodilo.

138.

Prvič, Parlament je o osnutku zakonodajnega predloga Komisije ( 60 ) razpravljal v okviru svojih postopkov od 12. do 15. marca 2018. Sprejel je več predlogov sprememb, hkrati pa ni izrazil nestrinjanja s sklepom, da ima agencija EMA svoj sedež v Amsterdamu. ( 61 ) Pred tem, in kot navaja Svet v zadevi C‑106/19, so bili v zadevnem odboru predloženi predlogi sprememb, iz katerih je izhajalo, da bi moral biti novi sedež agencije EMA v Milanu. ( 62 ) V utemeljitvi enega od navedenih predlogov sprememb je bilo navedeno, „[da je] [i]z več uradnih virov in tiskovnih poročil […] razvidno, da do marca 2019 ni mogoče najti primernih – niti začasnih – prostorov za Evropsko agencijo za zdravila v Amsterdamu. Zato je mogoče sklepati, da odločitve Sveta trenutno ni mogoče izvesti. Izbira Milana, kjer je na voljo popolnoma primeren in takoj operativen sedež, bi omogočila, da se izognemo nevšečnostim, dodatnim stroškom in posledicam za pravico državljanov do zdravja ter zagotavlja neprekinjeno poslovanje“ ( 63 ). Vendar Parlament navedenih predlogov ni obdržal. ( 64 )

139.

Drugič, predlogi sprememb Parlamenta so bili predloženi Svetu. ( 65 ) Sledila so neformalna pogajanja med Svetom in Parlamentom, med katerimi je bilo sprejetih več vprašanj, ki jih je postavil zadnjenavedeni, kot izhaja iz končnega besedila izpodbijane uredbe, s katerim sta sozakonodajalca soglašala 16. oktobra 2018. ( 66 )

140.

Tretjič, Parlament je o osnutku zakonodajnega akta glasoval 25. oktobra 2018, pri čemer je upošteval več neformalnih izmenjav, ki so potekale med Svetom, Parlamentom in Komisijo, z namenom, da bi se dogovor o zadevi dosegel na prvi obravnavi, s čimer ne bi bilo potrebe po drugi obravnavi ali spravnem postopku. ( 67 )

141.

Nazadnje, izpodbijana uredba je bila sprejeta 14. novembra 2018 in objavljena v Uradnem listu 16. novembra 2018. ( 68 )

142.

Glede na podrobnosti zgoraj opisanega zakonodajnega postopka, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane uredbe, še vedno ne razumem, kako je bila vloga Parlamenta zmanjšana na izključno formalno vlogo.

143.

Ponavljam, če je Parlament želel izraziti nestrinjanje z izbiro Amsterdama za novi sedež agencije EMA, je imel za to na voljo več formalnih in neformalnih možnosti. Vendar zakonodajni postopek razkriva, da je Svet dejansko sprejel veliko predlogov sprememb Parlamenta, ki so se tako znašli v končnem besedilu izpodbijane uredbe. Vendar Parlament samemu sedežu med rednim zakonodajnim postopkom ni nikoli nasprotoval.

144.

Menim, da je le ob upoštevanju tega splošnega okvira mogoče pravilno oceniti „obžalovanja“, ki jih je Parlament izrazil v Prilogi k resoluciji z dne 25. oktobra 2018. ( 69 ) Pri tem je Parlament dejansko opozoril, da njegova vloga sozakonodajalca „ni bila ustrezno upoštevana, saj ni bil vključen v postopek izbire novega sedeža [agencije EMA]“ ( 70 ).

145.

Vendar, prvič, je treba navedeno trditev razumeti tako, da se nanaša na postopek izbire, ki je potekal na zasedanju predstavnikov držav članic, kar se je zgodilo pred rednim zakonodajnim postopkom, v katerega se Parlament ni vključil, ker države članice tega niso želele. Dejstvo, da države članice niso želele, da se vključi Parlament, samo po sebi ne more pomeniti kršitve pristojnosti Parlamenta, saj Parlament v zvezi s tistim, kar poteka zunaj pravnega sistema Unije, nima pristojnosti soodločanja, ki jih določata Pogodbi.

146.

Drugič, glede posledic sklepa, ki so ga države članice že sprejele zunaj sistema Pogodb, je dejansko povsem mogoče razumeti željo Parlamenta, izraženo v zgoraj navedeni resoluciji, da bi bil vključen v neformalni postopek, ki je potekal pred rednim zakonodajnim postopkom, zlasti če naj bi se med njim že odločalo o sedežu agencije.

147.

Vendar ni naloga Sodišča, da ukrepa v zvezi s preteklimi političnimi obžalovanji niti z željami za prihodnost. Bistvo ostaja, da je Parlament imel možnost o zadevi odločati v rednem zakonodajnem postopku. Kljub temu se je iz kakršnega koli že razloga odločil, da ne bo nasprotoval izbiri sedeža, ki so jo pred tem potrdili predstavniki držav članic, in da ob tem ne bo zagovarjal svojega stališča. ( 71 ) V resnici so navedene izbire preprosto stvar politične priložnosti, signaliziranja in strategije, ne da bi bilo mogoče s sodnim nadzorom kar koli spremeniti.

148.

Zdi se, da enako potrjuje stališče, ki ga je Parlament zavzel v zadevi C‑232/19. Parlament dejansko trdi, da je bila vsebina izpodbijane uredbe sprejeta neodvisno od sklepa predstavnikov držav članic v postopku, v katerem je imel Parlament samostojno vlogo sozakonodajalca, tako da je izvajal svojo diskrecijsko pravico in ne da bi bil kadar koli omejen s politično odločitvijo držav članic.

149.

Nadalje velja poudariti, da niti italijanska vlada niti Comune di Milano ne trdita, da Parlament ni izvajal svoje diskrecijske pravice kot sozakonodajalec v obsegu, v katerem bi prišlo do kršitve zahtevanih standardov. Naj ponovno opozorim, da je široka diskrecijska pravica, ki jo imajo institucije EU pri izvajanju svoje zakonodajne oblasti, načeloma predmet omejenega sodnega nadzora, pri katerem se med drugim preveri zadostnost obrazložitve tega sporočila in neobstoj očitnih napak pri presoji. ( 72 )

150.

V tem smislu se preambula izpodbijane uredbe nanaša na okvir, ki ga je ustvarila odločitev Združenega kraljestva o izstopu iz Unije, na sklep predstavnikov držav članic z dne 20. novembra 2017 (uvodna izjava 1) in na potrebo po „zagotovit[vi] pravilnega delovanja agencije na novi lokaciji“ ali „nemoten[ega] delovanj[a] agencije med in po preselitvi“ (uvodna izjava 3 in 4). Nadalje priznava obstoj „izrednih razmer“ (uvodna izjava 4) in potrebo, da uredba začne veljati „čim prej“ (uvodna izjava 6).

151.

Čeprav so navedene trditve precej jedrnate, pa zagotovo zagotavljajo prepričljive in glede na standard nadzora zadostne razloge tega, zakaj je zakonodajalec EU za novi sedež agencije EMA izbral Amsterdam.

152.

Ob upoštevanju zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj zavrne prvi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 in prvi tožbeni razlog v zadevi C‑232/19.

153.

Drugi tožbeni razlog, ki ga je v zadevi C‑106/19 navedla italijanska vlada, ter drugi, tretji in četrti tožbeni razlog v zadevi C‑232/19 vsebujejo trditev, da je nezakonitost izpodbijane uredbe posledica prvotne nezakonitosti sklepa predstavnikov držav članic. Navedene trditve dejansko temeljijo na doktrini „sadeža zastrupljenega drevesa“: ker je bil prvotni sklep predstavnikov držav članic sprejet nezakonito, je bila izbira sedeža agencije EMA, pozneje določena v izpodbijani uredbi, po naravi obremenjena z isto nezakonitostjo.

154.

Na navedene trditve je treba dati dva odgovora.

155.

Prvič, ker Parlament v neformalni fazi izbire novega sedeža agencije EMA ni imel nobene vloge, se njegove pristojnosti v navedeni neformalni fazi potemtakem niso mogle kršiti. Navedene pristojnosti se prav tako niso kršile med celotnim rednim zakonodajnim postopkom pred sprejetjem izpodbijane uredbe iz razlogov, ki so pojasnjeni že v prejšnjem oddelku teh sklepnih predlogov.

156.

Drugič, sklep predstavnikov držav članic o sedežu agencije, ki ne spada na področje uporabe člena 341 PDEU in zato na njem ne more temeljiti, ni izpodbojni akt na podlagi člena 263 PDEU. Tak akt, katerega avtorice so države članice, v pravnem redu Unije nima nobenih zavezujočih pravnih učinkov. Zato lahko institucije, ki sodelujejo v rednem zakonodajnem postopku, ki se nanaša na določitev sedeža agencije, tako nezavezujočo politično željo v zvezi s krajem novega sedeža agencije seveda svobodno spregledajo. Vendar to ne pomeni, da morebitne napake navedenega (nezavezujočega) akta ne morejo vplivati na zakonitost rednega zakonodajnega postopka, ki je od njega neodvisen.

157.

Skratka, ker ni zavezujoč, logika „nezakonitosti zaradi povezave“, ki sta jo pod tem naslovom navedli italijanska vlada in Comune di Milano, preprosto ne deluje. Še več, glede preostalega, drugi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 ter drugi, tretji in četrti tožbeni razlog v zadevi C‑232/19 so dejansko navedeni zoper sklep držav članic, presoja katerega ni v pristojnosti Sodišča.

158.

Glede na zgoraj navedeno zato Sodišču predlagam, naj zavrne drugi tožbeni razlog v zadevi C‑106/19 ter drugi, tretji in četrti tožbeni razlog v zadevi C‑232/19.

159.

Nazadnje bi dodal, da je mogoče razumeti nezadovoljstvo neuspešnega ponudnika na razpisu, ki se, čeprav se začne kot razpis na podlagi dosežkov z opredeljenim seznamom meril, na podlagi katerih se bodo konkurenti ocenjevali, zaključi s sklepom, ki je na koncu odvisen od naključne sreče pri žrebu.

160.

Ne glede na navedeno v strukturnem smislu in v dopolnitev uvoda teh sklepnih predlogov morda celo obstajajo okoliščine, v katerih je nepreverljiv izid žreba celo zelo smiseln, med drugim pri pravnem odločanju. To je zlasti v interesu (stroškovno učinkovitega) odločanja med enako prepričljivimi kandidati, kar je verjetno v navedeni fazi. Obstaja naravna razlika v logiki žreba kot edinega izbirnega merila (pri čemer dosežki niso pomembni, saj je vse odvisno od sreče) v nasprotju z žrebom na koncu postopka izbire na podlagi dosežkov, pri čemer hipotetično velja, da obstaja le nekaj izenačenih kandidatov, ki so glede dosežkov vsi bolj ali manj izenačeni (in ni posebne želje po tem, da bi se naslednjih nekaj dni preživelo v zaklenjeni Sikstinski kapeli ob izvajanju zaporednih krogov glasovanja, dokler se ne pokadi bel dim).

161.

Kakor koli že, ko so bila določena pravila za izbor na razpisu, so bile Republika Italija in vse druge države članice, ki so z navedenimi pravili soglašale, pod skorajda popolno „tančico nevednosti“ glede rezultata postopka izbire. Dejansko ni veliko dvoma o tem, da so navedene države članice teoretično soglašale s pravili, ne da bi se zavedale, da bodo pozneje navedena pravila na koncu dejansko uporabljena v njihovo korist ali škodo. Če gre na tej točki verjeti politični filozofiji, so pravila, s katerimi se soglaša na tak način, že po sami definiciji pravičnejša od vseh drugih pravil. ( 73 )

162.

To pa ne pomeni, da je bil konkretni izbirni postopek brezhiben. Prej kaže na to, da če, splošneje, Republika Italija in/ali katere koli druge države članice ter glede na pristojnost EU za odločanje o sedežu agencij institucije EU, zdaj ne verjamejo več, da so glede na navedene cilje in interese taka pravila ustrezna, jih lahko seveda svobodno bolje (so)oblikujejo za prihodnost.

163.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov naloži neuspeli stranki.

164.

Na formalni ravni drži, da sta bili v obravnavanih zadevah Comune di Milano in Italijanska republika neuspešni, saj se je ugotovilo, da so tožbeni razlogi, navedeni zoper izpodbijano uredbo, neutemeljeni in da Sodišče ni pristojno za presojo tistih tožbenih razlogov v zadevi C‑232/19, ki so navedeni zoper sklep predstavnikov držav članic.

165.

Vendar ob upoštevanju dejstev, da (i) je bil to zapleten, inherentno institucionalni spor, ki se je nanašal na pretekle primere in na pojasnjevanje pravil za prihodnost, da (ii) je postal izid obravnavanih združenih zadev dejansko vezan na izid drugega sklopa združenih zadev, v katerih je bila razglasitev, ki jo je v obravnavanem postopku zahtevala Comune di Milano, pravzaprav posredno odrejena, in da (iii) je Sodišče združilo obravnavani zadevi in opravilo skupno obravnavo skupaj z zadevami C‑59/18, C‑182/18 in C‑743/19, po kateri bi bilo odmerjanje natančnih stroškov za vsako posamezno zadevo za nazaj precej zapleteno, se mi zdi, da bi bilo pravičneje in ustrezneje, da se izjemoma uporabi člen 138(3) Poslovnika in (vsem) strankam naloži, da nosijo lastne stroške.

166.

V zadevi C‑106/19 Sodišču predlagam, naj:

167.

V zadevi C‑232/19 Sodišču predlagam, naj: