1.

Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo‑Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord‑Holland, Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap in Stichting Het Limburgs Landschap s pritožbo predlagajo Sodišču, naj razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 15. oktobra 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters in drugi/Komisija, ( 2 ) s katero je to razglasilo ničnost sklepa Komisije C(2015) 5929 final z dne 2. septembra 2015 o državni pomoči SA.27301 (2015/NN) – Nizozemska v povezavi s subvencionirano pridobitvijo ali brezplačnim dajanjem na razpolago naravnih območij, katerega povzetek je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije ( 3 ) (v nadaljevanju: sporni sklep).

2.

V skladu s prošnjo Sodišča bodo ti sklepni predlogi omejeni na preučitev drugega dela prvega pritožbenega razloga in prvi del drugega pritožbenega razloga.

3.

Drugi del prvega pritožbenega razloga se v bistvu nanaša na vprašanje, ali je bilo mogoče Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (v nadaljevanju: združenje VGG), Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, BV Landgoed Den Alerdinck II, Landgoed Ampsen BV, Pallandt van Keppel Stichting, Landgoed Kasteel Keppel BV, Baron van Lynden, Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, Landgoed Welna BV, Landgoed „Huis te Maarn“ BV, Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, Landgoed Anderstein NV, Landgoed Bekspring BV, Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, Landgoed Caprera BV, Landgoed Schapenduinen BV, Stichting Schapenduinen in Landgoed de Noetselenberg BV, tožeče stranke v postopku na prvi stopnji (v nadaljevanju: skupaj: združenje VGG in drugi), opredeliti kot „zainteresirane stranke“ v smislu člena 1(h) Uredbe (ES) št. 659/1999, ( 4 ) s prvim delom drugega pritožbenega razloga pa se v bistvu izpodbija to, da je Splošno sodišče priznalo obstoj resnih težav, zaradi katerih je Komisija dolžna začeti formalni postopek preiskave.

4.

V členu 1(h) Uredbe št. 659/1999 je pojem „zainteresirana stranka“ opredeljen tako, da pomeni:

„katero koli državo članico ali osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, predvsem upravičenca pomoči, konkurenčna podjetja in poklicna združenja.“

5.

Člen 4, od (1) do (4), te uredbe določa:

„1.   Komisija pregleda uradno priglasitev takoj, ko jo prejme. Brez poseganja v člen 8 Komisija sprejme odločbo skladno z odstavki 2, 3 ali 4.

2.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v odločbi.

3.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena 92(1) Pogodbe, potem odloči, da je ukrep združljiv s skupnim trgom (v nadaljnjem besedilu: ‚odločba o nenasprotovanju‘). V odločbi se navede, katera izjema na podlagi Pogodbe je bila uporabljena.

4.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena [108(2) PDEU].“

6.

Iz točke 11 Sporočila Komisije z dne 11. januarja 2012, naslovljenega „Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve“, ( 5 ) je razvidno, da „je […] državno pomoč […] mogoče razglasiti za združljivo s členom 106(2) [PDEU], če je potrebna za opravljanje zadevne storitve splošnega gospodarskega pomena in ne vpliva na razvoj trgovine v obsegu, ki je v nasprotju z interesi Unije“.

7.

Dejansko stanje spora, kot je predstavljeno v izpodbijani sodbi, je mogoče povzeti, kot sledi.

8.

Organizacije za upravljanje zemljišč (v nadaljevanju: OUZ) so nevladna nepridobitna združenja in fundacije, katerih statutarni cilj je ohranjanje in varstvo narave.

9.

Kraljevina Nizozemska je zaradi vzpostavitve ekološke strukture in območja „Natura 2000“ za ohranjanje biotske raznovrstnosti trinajstim OUZ (v nadaljevanju: trinajst OUZ), intervenientkam na prvi stopnji, dodelila subvencije za nakup naravnih območij (v nadaljevanju: shema PNB). Stroški, ki so bili v okviru te sheme upravičeni do subvencij, so bili nakupna cena zemljišč, drugi stroški, povezani z nakupom, in stroški razveljavitve najemnih pogodb za pašo, ki so bremenile navedena zemljišča.

10.

Poleg glavne dejavnosti okoljskega upravljanja je teh trinajst OUZ opravljalo tudi stranske gospodarske dejavnosti, kot so nakup zemljišč, gozdarstvo, prodaja lesa in mesa, oddaja lovskih in ribiških pravic ali turistične dejavnosti. S temi dejavnostmi se ustvarjajo prihodki v njihovo korist, ki so vir financiranja njihove glavne dejavnosti, saj jih je treba uporabiti za kritje stroškov upravljanja na isti podlagi kot subvencije, prejete v okviru sheme PNB.

11.

Shema PNB je veljala od leta 1993 do leta 2012. Komisija je 23. decembra 2008 prejela pritožbo dveh zasebnih nepridobitnih fundacij nizozemskega prava, in sicer Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe in Stichting Linschoten, ki upravljata zemljišča ter opravljata dejavnosti ohranjanja narave in upravljanja kulturne dediščine, pa tudi stranske dejavnosti, kot so dajanje v zakup zemljišč, kmetijstvo, gozdarstvo in turizem. Pritožnici v okviru zadevnega upravnega postopka je leta 2009 nadomestilo združenje VGG, subjekt, katerega statutarni namen je zagotoviti enakost pravic vseh zasebnih zemljiških lastnikov v okviru subvencioniranja nakupa zemljišč.

12.

Po izmenjavi več dopisov in več sestankih med Komisijo, združenjem VGG in nizozemskimi organi je Komisija po fazi predhodne preučitve 2. septembra 2015 sprejela sporni sklep, s katerim je shemo nakupa naravnih območij razglasila za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 106(2) PDEU.

13.

Komisija je v spornem sklepu, prvič, štela, da glavna naloga OUZ ni gospodarske narave, saj je namenjena varstvu narave, vendar pa OUZ kljub temu opravljajo nekatere stranske gospodarske dejavnosti, tako da jih je treba v zvezi s temi dejavnostmi v smislu pravil o konkurenci opredeliti kot „podjetja“.

14.

Drugič, Komisija je navedla razloge, iz katerih meni, da shema PNB pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Tako je poudarila, da so subvencije za nakup zemljišč trinajstim OUZ tem zagotovile prvo gospodarsko korist, dodeljeno iz državnih sredstev. Poleg tega je menila, da lahko te OUZ prejmejo tudi drugo gospodarsko korist, ki je posledica nadaljnje prodaje zemljišč, kupljenih s pomočjo subvencij. Komisija je poleg tega navedla, da je shema PNB selektivna, ker je na podlagi te sheme upravičenih zgolj teh trinajst OUZ. Nazadnje, štela je, da niso izpolnjeni pogoji, ki jih je Sodišče opredelilo v sodbi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg, ( 6 ) ker nadomestilo upravičenkam iz sheme PNB ni bilo določeno po primernem postopku.

15.

Tretjič, Komisija je preučila združljivost zadevnega ukrepa pomoči s pravili o storitvah splošnega gospodarskega pomena. Natančneje, štela je, da je bilo trinajstim OUZ z ukrepom pomoči naložena obveznost opravljanja javne službe varstva narave in da shema PNB izpolnjuje pogoje Okvira SSGP, tako da je shemo treba razglasiti za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 106(2) PDEU.

16.

Združenje VGG in drugi so 19. februarja 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.

17.

Trinajst OUZ je 17. maja 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije.

18.

S sklepom predsednika drugega senata Splošnega sodišča z dne 6. aprila 2017 je bilo, potem ko so stranke podale stališča, predlogu za intervencijo ugodeno.

19.

Združenje VGG in drugi so v podporo ničnostni tožbi navedli štiri tožbene razloge, od katerih se je prvi nanašal na kršitev njihovih postopkovnih pravic, drugi na kršitev načel prepovedi retroaktivnosti in pravne varnosti, tretji – podredno – na napačno uporabo prava in neobstoj obrazložitve uporabe Okvira SSGP ter četrti na kršitev člena 106(2) PDEU.

20.

Komisija in trinajst OUZ so izpodbijale opredelitev združenja VGG in drugih kot „zainteresiranih strank“ ter dopustnost drugega in četrtega tožbenega razloga.

21.

Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo razglasilo za dopustno, ugodilo prvemu tožbenemu razlogu združenja VGG in drugih ter zato razglasilo ničnost spornega sklepa, ne da bi preučilo ostale razloge.

22.

Pritožnice Sodišču predlagajo, naj:

23.

Komisija Sodišču predlaga, naj:

24.

Nizozemska vlada Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi.

25.

Združenje VGG in drugi Sodišču predlagajo, naj:

26.

Obravnave ni bilo.

27.

Pritožnice s prvim pritožbenim razlogom, glede katerega jih podpirata Komisija in nizozemska vlada, trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je razsodilo, da je tožba združenja VGG in drugih dopustna, saj se zadnjenavedeni ne bi smeli šteti za „zainteresirane stranke“ v smislu člena 108(2) PDEU in člena 1(h) Uredbe št. 659/1999.

28.

Pritožnice in Komisija trdijo, da bi bilo treba za to, da bi se jih opredelilo kot „zainteresirane stranke“, po eni strani dokazati, da so združenje VGG in drugi v konkurenčnem odnosu z upravičenci do pomoči, ter po drugi, da lahko pomoč konkretno vpliva na njihov položaj in izkrivi zadevni konkurenčni odnos.

29.

Pritožnice in Komisija trdijo, da je Splošno sodišče pri presoji konkretnega vpliva pomoči na konkurenčni položaj združenja VGG in drugih napačno uporabilo pravo.

30.

Zdi se mi potrebno, da podam nekaj splošnih ugotovitev o pojmu „zainteresirana stranka“ v smislu člena 108(2) PDEU in Uredbe št. 659/1999 ter nato ob upoštevanju teh ugotovitev preučim razlogovanje Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi.

31.

Opozarjam, da je treba v okviru postopka preverjanja iz člena 108 PDEU ločiti dve fazi. Po eni strani gre za fazo predhodne preučitve iz člena 108(3) PDEU, s katero je Komisiji omogočeno, da si ustvari prvo mnenje o združljivosti zadevne pomoči. Po drugi strani gre za formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, s katerim je Komisiji omogočeno, da pridobi popolne informacije o podatkih v zadevi. Pogodba DEU le v okviru tega postopka, ki Komisiji omogoča, da se v celoti seznani z vsemi podatki zadeve, določa obveznost Komisije, da pozove zadevne stranke k predložitvi pripomb. ( 7 )

32.

Če se formalni postopek preiskave ne začne, je zainteresiranim strankam, ki bi lahko v tej drugi fazi vložile stališča, ta možnost odvzeta. Da se to prepreči, jim je priznana pravica, da pred sodišči Unije izpodbijajo sklep Komisije, da ne bo začela formalnega postopka preiskave. ( 8 ) Tako je tožba za razglasitev ničnosti sklepa, izdanega na podlagi člena 108(3) PDEU, ki jo vloži zainteresirana stranka v smislu člena 108(2) PDEU, kadar želi tožeča stranka tako zaščititi postopkovne pravice, ki jih črpa iz te določbe, dopustna. ( 9 )

33.

V obravnavani zadevi ni sporno, da Komisija ni začela formalnega postopka preiskave in da so združenje VGG in drugi pred Splošnim sodiščem navajali kršitev njihovih postopkovnih pravic. Zato je, kot je pravilno navedlo Splošno sodišče, ( 10 ) dopustnost tožbe načeloma odvisna od vprašanja, ali so združenje VGG in drugi dokazali, da so zainteresirane stranke v smislu člena 108(2) PDEU in člena 1(h) Uredbe št. 659/1999.

34.

Ta druga določba opredeljuje zainteresirano stranko kot „katero koli državo članico ali osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, predvsem upravičenca pomoči, konkurenčna podjetja in poklicna združenja“. S to določbo je v bistvu prevzeta ustaljena opredelitev pojma „zainteresirana stranka“, ki jo je v sodni praksi podalo Sodišče. ( 11 )

35.

Drugače povedano, gre za „nedoločeno število naslovnikov“, ( 12 ) tako da v skladu z ustaljeno sodno prakso navedena določba „ne izključuje, da bi se lahko podjetje, ki ni neposreden konkurent upravičenca do pomoči, […] štelo za zainteresirano stranko, če uveljavi, da bi dodelitev pomoči lahko vplivala na njegove interese“. ( 13 )

36.

Skratka, status „zainteresirane stranke“ je odvisen predvsem od možnosti, da bo dodelitev ukrepa pomoči vplivala na interese subjekta, ki se sklicuje na ta status. Zato je treba ugotoviti, kako je mogoče dokazati, da bi lahko dodelitev pomoči vplivala na interese podjetja, tako da bi se mu priznal status „zainteresirane stranke“.

37.

Menim, da iz Uredbe št. 659/1999 ter iz sodne prakse Sodišča in Splošnega sodišča izhaja, da je treba razlikovati dva položaja, in sicer po eni strani položaj podjetij, ki so konkurenti upravičenca do pomoči, in po drugi strani položaj subjektov, ki niso konkurenti upravičenca.

38.

Prvič, iz sodne prakse Sodišča glede podjetij, ki so konkurenti podjetij, upravičenih do ukrepa, izhaja, da „nesporno spada[jo] med zainteresirane stranke“. ( 14 )

39.

Splošno sodišče v ustaljeni sodni praksi priznava status „zainteresirane stranke“ tudi podjetju, ki je v konkurenčnem odnosu z upravičencem do pomoči, in to že zgolj iz tega razloga. ( 15 )

40.

Drugače povedano, že zgolj to, da je podjetje konkurent upravičenca do pomoči, zadostuje za dokaz, da bo dodelitev pomoči vplivala na njegove interese, in s tem za njegovo opredelitev kot „zainteresirane stranke“. V tem položaju mora biti podjetje, ki se sklicuje na status „zainteresirane stranke“, ker je konkurent upravičenca do pomoči, sposobno dokazati zgolj to, da je v konkurenčnem odnosu z upravičencem. Kot navaja Splošno sodišče v sodni praksi, „je lahko načeloma kateremu koli podjetju, ki se sklicuje na dejansko ali potencialno konkurenčno razmerje [z upravičencem do ukrepa], priznan status zainteresirane stranke“. ( 16 )

41.

Drugič, subjektu, ki ni konkurent upravičenca do pomoči, je mogoče priznati status „zainteresirane stranke“, če dokaže, da bi dodelitev pomoči lahko vplivala na njegove interese. Za to mora to podjetje v skladu s sodno prakso dokazati, da lahko pomoč konkretno vpliva na njegov položaj. ( 17 )

42.

Sodišče je med drugim priznalo, da je mogoče za zainteresirano stranko šteti sindikat delavcev, če dokaže, da bo dodelitev pomoči morebiti vplivala na njegov interes ali na interes njegovih podružnic, če se dokaže, da ima lahko pomoč dejanski vpliv na položaj pomorščakov, ki jih sindikat predstavlja. ( 18 )

43.

Skratka, subjekti morajo, da bi bili opredeljeni kot „zainteresirane stranke“, dokazati, da bo dodelitev pomoči vplivala na njihove interese. Za to morajo podjetja, ki so konkurenti upravičenca do pomoči, dokazati zgolj obstoj konkurenčnega odnosa z upravičencem. Nasprotno pa morajo podjetja, ki niso v takem konkurenčnem odnosu, dokazati, da lahko pomoč konkretno vpliva na njihov položaj.

44.

V zvezi s tem moram navesti, da je tako razlikovanje v nasprotju z – manjšinskim – tokom sodne prakse Splošnega sodišča, katerega del je izpodbijana sodba.

45.

V skladu s to sodno prakso bi moral subjekt, „da bi ga bilo mogoče opredeliti kot zainteresirano stranko, po eni strani dokazati, da je v konkurenčnem odnosu z upravičenci do pomoči, in po drugi strani dokazati, da lahko pomoč konkretno vpliva na njegov položaj in izkrivi konkurenčni odnos“. ( 19 ) Drugače povedano, od podjetij, ki so konkurenti upravičencev do pomoči, naj bi se zahtevalo, da dokažejo tako obstoj konkurenčnega odnosa kot tudi konkreten vpliv pomoči na njihov položaj.

46.

Vendar menim, da take rešitve ni mogoče sprejeti. Ker so z njo za priznanje statusa „zainteresirane stranke“ zahtevani dodatni pogoji glede statusa konkurenta upravičenca, je najprej v nasprotju z besedilom Uredbe št. 659/1999, s katerim je konkurent upravičenca izrecno opredeljen kot zainteresirana stranka, in s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero konkurent upravičenca nesporno spada med zainteresirane stranke.

47.

Dalje, ta rešitev je v nasprotju z obsežno sodno prakso Splošnega sodišča, v skladu s katero že zgolj dokaz o statusu konkurenta zadošča za opredelitev podjetja, ki se nanj sklicuje, kot „zainteresirane stranke“, ( 20 ) ne da bi bilo treba dokazati tudi obstoj tveganja, da bo pomoč imela konkreten vpliv na položaj konkurenčnega podjetja, ki bo izkrivil vzpostavljeni konkurenčni odnos.

48.

Nazadnje, menim, da bi lahko taka rešitev povzročila zmedo glede na sodno prakso o dopustnosti tožbe konkurenta, kadar zadnjenavedeni ne namerava uveljavljati zgolj kršitev svojih procesnih pravic, za kar gre v obravnavani zadevi, ampak tudi izpodbijati utemeljenost sklepa o presoji združljivosti pomoči z notranjim trgom. ( 21 )

49.

V skladu s to sodno prakso se podjetje, ki izpodbija utemeljenost sklepa Komisije, da ne bo začela formalnega postopka preiskave, ne more sklicevati zgolj na svoj status „konkurenta“ podjetja, ki je upravičeno do pomoči, ampak mora poleg tega dokazati, da bi zadevna pomoč bistveno vplivala na njegov položaj na trgu. ( 22 ) Rešitev, predlagana s sodno prakso Splošnega sodišča, v določeni meri vodi do enačenja pogojev dopustnosti, kadar podjetje izpodbija kršitev svojih procesnih pravic, ker Komisija ni začela formalnega postopka preiskave, ali kadar izpodbija utemeljenost sklepa o presoji združljivosti pomoči, kar je v nasprotju z ustaljeno sodno prakso Sodišča.

50.

Konkurenčno podjetje se namreč v nobenem od obeh primerov ne bi moglo omejiti na dokaz obstoja konkurenčnega odnosa, ampak bi moralo poleg tega dokazati, da na njegov položaj konkretno vpliva ukrep pomoči, ker bi bil z njim izkrivljen konkurenčni odnos. ( 23 ) Razlikovanje pogojev dopustnosti glede na predmet tožbe naj bi bilo zato v veliki meri zabrisano.

51.

Tako v nasprotju s tem, kar je razsodilo Splošno sodišče v točki 54 izpodbijane sodbe in kar trdijo pritožnice, po mojem mnenju ni mogoče zahtevati, da združenje VGG in drugi, da bi dokazali svoj status „zainteresirane stranke“, dokažejo tako obstoj konkurenčnega odnosa s trinajstimi OUZ, upravičenkami iz zadevne sheme pomoči, kot tudi konkreten vpliv ukrepa, ki naj bi izkrivil konkurenčni odnos, na njihov položaj. Zato menim, da to, da je Splošno sodišče preučilo konkretni vpliv pomoči na položaj združenja VGG in drugih, pomeni odvečen razlog.

52.

Namreč, ker je Splošno sodišče v točkah od 61 do 64 izpodbijane sodbe ugotovilo, da obstaja konkurenčni odnos med združenjem VGG in drugimi ter trinajstimi OUZ, so bili združenje VGG in drugi v skladu s sodno prakso Sodišča, navedeno v točkah od 37 do 39 teh sklepnih predlogov, in z določbami Uredbe št. 659/1999 upravičeno opredeljeni kot „zainteresirane stranke“.

53.

Splošno sodišče je s tem, da je razsodilo, da je treba združenje VGG in druge šteti za konkurenčna podjetja navedenih OUZ, lahko upravičeno opredelilo združenje VGG in druge kot „zainteresirane stranke“.

54.

Tako taka napačna uporaba – tudi če bi se, kot trdijo pritožnice in Komisija, izkazalo, da je Splošno sodišče pri presoji konkretnega vpliva ukrepa na položaj združenja VGG in drugih napačno uporabilo pravo – nikakor ne bi mogla privesti do razveljavitve izpodbijanje sodbe, ker je njegova presoja očitno utemeljena z drugimi pravnimi razlogi. ( 24 )

55.

V teh okoliščinah menim, da je drugi del prvega pritožbenega razloga brezpredmeten in ga zato ni mogoče sprejeti.

56.

Glede na navedeno opozarjam, da pritožnice, Komisija in nizozemska vlada v okviru prvega dela prvega pritožbenega razloga izpodbijajo ugotovitev, da med združenjem VGG in drugimi ter trinajstimi OUZ, upravičenkami iz zadevne sheme, obstaja konkurenčni odnos. Zaradi celovitosti moram torej preučiti vprašanje, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je razsodilo, da ukrep pomoči lahko konkretno vpliva na položaj združenja VGG in drugih.

57.

Če bi se namreč sprejel prvi del prvega pritožbenega razloga, bo namreč mogoče združenje VGG in druge opredeliti kot „zainteresirane stranke“, le če je bilo pravilno razsojeno, da lahko zadevni ukrep konkretno vpliva na njihov položaj. Natančneje, ker naj bi bili združenje VGG in drugi napačno opredeljeni kot konkurenti trinajstih OUZ, je treba preveriti tudi, da na njihove interese nikakor ni vplivala dodelitev pomoči, ker bi lahko pomoč konkretno vplivala na njihov položaj.

58.

Pritožnice, ki jih podpira nizozemska vlada, in Komisija po eni strani trdijo, da je merilo, ki ga je opredelilo Splošno sodišče za določitev konkretnega vpliva pomoči na položaj združenja VGG in drugih, pravno napačno. Po drugi strani iste stranke zatrjujejo, da Splošno sodišče ne bi smelo zgolj ugotoviti obstoj vpliva pomoči na položaj združenja VGG in drugih, saj naj bi ti morali dokazati konkreten učinek pomoči na svoj položaj. Pri razlogovanju Splošnega sodišča naj bi bilo tako napačno uporabljeno pravo.

59.

V zvezi z merilom, ki ga je Splošno sodišče razvilo za ugotovitev, ali obstaja tveganje za konkreten vpliv pomoči na položaj združenja VGG in drugih, je to sodišče v točki 68 izpodbijane sodbe navedlo, da „kadar pomoč države okrepi položaj enega podjetja v razmerju do položaja drugih konkurenčnih podjetij v trgovini znotraj Skupnosti, se šteje, da pomoč vpliva na ta zadnja podjetja“. Vendar se sodna praksa, na katero se opira Splošno sodišče – kot upravičeno navajajo pritožnice in Komisija – nanaša na vpliv na trgovino med državami članicami v smislu člena 107(1) PDEU. ( 25 ) Tako merilo, ki omogoča, da se ugotovi, ali ukrep pomoči vpliva na trgovino med državami članicami, se mi zdi očitno neupoštevno za ugotovitev, ali bi ta ukrep lahko vplival na položaj združenja VGG in drugih. Zato menim, da gre pri tem razlogovanju, za katero je značilno pomanjkanje jasnosti in zmotna razlaga sodne prakse, za napačno uporabo prava.

60.

Vendar menim, da taka napačna uporaba prava pri opredelitvi upoštevnega merila za ugotovitev obstoja tveganja za konkreten vpliv na položaj združenja VGG in drugih ni vplivala na rezultat presoje tega pogoja, ki jo je opravilo Splošno sodišče. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ne more povzročiti neveljavnosti izpodbijane sodbe, če je zadnjenavedena utemeljena še z drugimi pravnimi razlogi, ( 26 ) za kar po mojem mnenju gre pri izpodbijani sodbi.

61.

Po eni strani – in v nasprotju s tem, kar trdijo pritožnice in Komisija – iz sodne prakse izhaja, da pri dokazu, da bi lahko pomoč vplivala na interese pritožnice, ne gre za to, da se dokaže sedanje poslabšanje položaja, ampak zgolj tveganje za konkreten vpliv. ( 27 ) Tako ne menim, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 73 izpodbijane sodbe razsodilo, da „morajo tožeče stranke predložiti […] ne dokaz o znatnem poslabšanju svojega konkurenčnega položaja, ampak zgolj o vplivu“ pomoči na njihov položaj.

62.

Po drugi strani ni sporno, da lahko ukrep pomoči vpliva na konkurenčni položaj gospodarskega subjekta „[različno], zlasti tako, da povzroči izgubo priložnosti ustvariti dobiček ali manj ugoden razvoj od tistega, do katerega bi prišlo, če take pomoči ne bi bilo“. ( 28 )

63.

Splošno sodišče je v točki 71 izpodbijane sodbe navedlo, da morajo združenje VGG in drugi „investirati v naravni prostor za izvajanje gospodarskih dejavnosti, ki so podobne“ tistim, ki jih izvaja trinajst OUZ, kar vodi do tega, da so v primerjavi z zadnjenavedenimi, ki so lahko zaradi zadevnega ukrepa kupile zemljišča pod ugodnejšimi pogoji, v slabšem položaju. Splošno sodišče se je poleg tega v točki 69 izpodbijane sodbe sklicevalo na trditve združenja VGG in drugih, ki se niso izpodbijale, da je „[njihova] nezmožnost za pridobitev lastništva zemljišč pod istimi pogoji kot navedeni upravičenci povzročila, da so se njihove dejavnosti razvijale manj ugodno, kot bi se, če ne bi bilo takega ukrepa pomoči“.

64.

V teh okoliščinah Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je napačno uporabilo pravo s tem, da je v bistvu štelo, da zadevni ukrep lahko konkretno vpliva na položaj združenja VGG in drugih, in s tem, da je razsodilo, da je treba zadnjenavedene zato opredeliti kot „zainteresirane stranke“.

65.

Zato menim, da je drugi del prvega pritožbenega razloga brezpredmeten oziroma da vsekakor ni utemeljen in ga zato ni mogoče sprejeti.

66.

Z drugim pritožbenim razlogom pritožnice, ki jih v tem smislu podpirata Komisija in nizozemska vlada, trdijo, da je Splošno sodišče napačno priznalo obstoj resnih težav za presojo združljivosti zadevnega ukrepa pomoči s trgom, kar zahteva začetek formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU.

67.

Pritožnice namreč s prvim delom drugega pritožbenega razloga trdijo, prvič, da Splošno sodišče ni moglo, ne da bi napačno uporabilo pravo, razsoditi, da ugotovitev, da obstaja „vseobsegajoča“ in „atipična“ storitev splošnega gospodarskega pomena (SSGP), zaupana OUZ, kaže na obstoj resnih težav, drugič, da njegovo razlogovanje poleg tega ni obrazloženo, in tretjič, da se je Splošno sodišče s tem, da je presodilo, da opredelitev „vseobsegajoče“ ali „atipične“ SSGP vsekakor kaže na obstoj resnih težav, oprlo na protislovje, ki obstaja v spornem sklepu in ki ga tožeče stranke niso izpodbijale.

68.

Najprej menim, da trditve, da je Splošno sodišče razsodilo ultra petita s tem, da se je oprlo na obstoj protislovja v razlogovanju Komisije v izpodbijanem sklepu – česar združenje VGG in drugi niso izpodbijali – ni mogoče sprejeti.

69.

Splošno sodišče se je v točkah od 117 do 120 izpodbijane sodbe res sklicevalo na to, da v spornem sklepu obstaja protislovje med ugotovitvami Komisije v zvezi z opredelitvijo OUZ kot „podjetij“ in ugotovitvami v zvezi z opredelitvijo zadevne SSGP, ki naj bi zajemala tako glavno dejavnost varstva narave kot tudi stranske dejavnosti OUZ. Stranke se na prvi stopnji niso sklicevale na tako protislovje.

70.

Dejstvo je, da se je Splošno sodišče s takim ravnanjem po eni strani zadovoljilo s tem, da je izpostavilo trditve različnih strank o tem protislovju, o katerem so bile povprašane v okviru ukrepov procesnega vodstva.

71.

Po drugi strani Splošno sodišče, čeprav se je v točki 126 izpodbijane sodbe sklicevalo na razlogovanje Komisije o gospodarski naravi stranskih dejavnosti OUZ, nasprotno ni poudarilo morebitnega protislovja med tem razlogovanjem in razlogi, na katerih temelji opredelitev SSGP v spornem sklepu, na katero pa se stranke niso sklicevale.

72.

Rešitev Splošnega sodišča, da lahko to, da se dejavnosti OUZ opredelijo kot „vseobsegajoča“ ali „atipična“ SSGP, kaže na obstoj resnih težav, zato ne temelji na obstoju protislovja v sklepu Komisije. ( 29 )

73.

Zato tudi če bi Splošno sodišče v fazi predstavitve trditev strank navedlo trditev, na katero se združenje VGG in drugi niso sklicevali, to ne bi vplivalo na sprejeto rešitev.

74.

Pritožnice, ki jih v tem smislu podpira Komisija, trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je razsodilo, da to, da je Komisija SSGP opredelila kot „atipično“ SSGP, kaže na obstoj resnih težav.

75.

Najprej naj bi Splošno sodišče zamešalo vprašanje, ali so dejavnosti OUZ gospodarske dejavnosti, in vprašanje, ali so te dejavnosti del SSGP, zaupane OUZ. Splošno sodišče naj bi nato očitno napačno merilo uporabilo za ugotovitev, ali so stranske dejavnosti del SSGP. Dalje, Splošno sodišče naj bi napačno štelo, da Komisija nima na voljo zadostnih elementov za odločitev, da stranske dejavnosti OUZ spadajo v vseobsegajočo ali atipično SSGP. S tem naj Splošno sodišče ne bi priznalo diskrecijske pravice držav članic pri opredelitvi SSGP. Nazadnje, pritožnice in Komisija navajajo, da razlogovanje Splošnega sodišča ni razumljivo in torej v bistvu poudarjajo, da obrazložitev ni zadostna.

76.

Iz točke 127 izpodbijane sodbe izhaja, da je Splošno sodišče sklenilo, da v spornem sklepu obstajajo resne težave v zvezi z opredelitvijo SSGP zaradi „nezadostne ali nepopolne preučitve, ki jo je Komisija opravila v postopku predhodne preučitve“, ki v skladu s sodno prakso kaže na obstoj resnih težav. ( 30 )

77.

Splošno sodišče je namreč opozorilo, da države članice sicer imajo široko polje proste presoje v zvezi z opredelitvijo naloge SSGP, vendar ta presoja ni neomejena. V skladu s sodno prakso „[mora p]ri zadevni storitvi […] obstajati splošen gospodarski pomen, ki ima posebne značilnosti v primerjavi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi, da bi jo lahko opredelili kot SSGP“. ( 31 )

78.

Splošno sodišče je v točki 126 izpodbijane sodbe po eni strani ugotovilo, da je Komisija štela, da stranske dejavnosti OUZ sicer izhajajo iz glavne dejavnosti varstva narave, vendar te stranske dejavnosti niso postale obvezne zaradi te glavne dejavnosti, in po drugi, da Komisija ni preučila, ali so stranske dejavnosti OUZ v splošnem interesu.

79.

Splošno sodišče je v točki 128 izpodbijane sodbe pojasnilo, da „čeprav je namen prihodkov iz stranskih dejavnosti kritje dela stroškov glavne dejavnosti ohranjanja narave in čeprav so ti prihodki tesno povezani z nalogo v splošnem interesu, ki jo pomeni ta glavna dejavnost, Komisiji elementi, ki jih imela na voljo, niso omogočili, da bi zgolj na tej podlagi sklenila […], da so v splošnem interesu“.

80.

Splošno sodišče je v točki 129 dodalo, da podjetje, ki mu je poverjena SSGP, sicer lahko izvaja druge gospodarske dejavnosti, povezane z nalogo v splošnem interesu, ki mu je bila poverjena, vendar to ne pomeni avtomatično, da so te dejavnosti del SSGP.

81.

V teh okoliščinah je Splošno sodišče sklenilo, da preučitev Komisije ni bila popolna in da kaže na obstoj resnih težav.

82.

Splošno sodišče je v točki 128 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je ta sklep podprt z dejstvom, da mu tudi elementi, ki jih je imela na voljo Komisija, niso omogočili „sklepa, da so stranske dejavnosti potrebne za opravljanje SSGP v smislu člena 11 Okvira [NJS], ki ga je uporabila v spornem sklepu“.

83.

V zvezi s tem opozarjam, da je Splošno sodišče sicer upravičeno spomnilo, da nepopolnost ali nezadostnost preizkusa glede opredelitve SSGP lahko kaže na obstoj resnih težav. Kljub temu pa menim, da v razlogovanju Splošnega sodišča, ki ga je pripeljalo do tega sklepa, obstajajo številne nedoslednosti.

84.

Prvič, v zvezi z ugotovitvijo Splošnega sodišča, da Komisija na podlagi elementov, ki jih je imela na voljo, ni mogla skleniti, da so stranske dejavnosti NJS potrebne za opravljanje SSGP v smislu člena 11 Okvira NJS, tako da vključitev stranskih dejavnosti v SSGP ni potrebna in povzroča resne težave, menim, tako kot pritožnice in Komisija, da je Splošno sodišče napačno razlagalo Okvir NJS.

85.

V točki 11 Okvira NJS je namreč zgolj določeno, da „je mogoče državno pomoč […] razglasiti za združljivo s členom 106(2) [PDEU], če je potrebna za opravljanje“ ( 32 ) SSGP. Niso torej stranske dejavnosti tiste, ki morajo biti potrebne za opravljanje SSGP, ampak ukrep pomoči, katerega združljivost se presoja.

86.

Splošno sodišče s tem vzpostavlja očitno napačno merilo in očita Komisiji, da ni dokazala, da so stranske dejavnosti potrebne za opravljanje SSGP, čeprav s točko 11 Okvira NJS to Komisiji ni naloženo. Zato Komisiji zgolj iz tega razloga ni mogoče očitati, da ni pravilno uporabila navedene točke.

87.

V teh pogojih se Splošno sodišče ni moglo, ne da bi napačno uporabilo pravo, opreti na ta element za sklep o nepopolni preučitvi Komisije in zato o obstoju resnih težav pri opredelitvi SSGP.

88.

Vendar taka napačna uporaba prava – ker nepopolna preučitev Komisije pri opredelitvi SSGP ne temelji zgolj na domnevni napaki pri uporabi okvira NJS – ne more sama po sebi zadostovati za to, da bi se sprejel ta del drugega pritožbenega razloga. To, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, namreč ne more povzročiti razveljavitve izpodbijane sodbe, če je zadnjenavedena utemeljena še z drugimi pravnimi razlogi. ( 33 ) Ker se je Splošno sodišče oprlo tudi na dejstvo, da Komisija ni dokazala, da so stranske dejavnosti OUZ v splošnem interesu, da bi ugotovilo, da bila preučitev Komisije ni bila popolna, moram torej preučiti še razlogovanje Splošnega sodišča v zvezi s tem elementom.

89.

Drugič, v zvezi z ugotovitvijo, da Komisija ni dokazala, da so stranske dejavnosti OUZ v splošnem interesu, zaradi česar naj preučitev Komisije ne bi bila popolna tudi glede te točke, menim, da taka ugotovitev ni dovolj obrazložena.

90.

Splošno sodišče je namreč navedlo le to, da elementi, ki so bili na voljo Komisiji, ne zadostujejo za sklep, da so te stranske dejavnosti v splošnem interesu, čeprav je v točkah 128 in 129 izpodbijane sodbe priznalo, da je Komisija navedla elemente, ki dokazujejo določeno povezavo med dejavnostjo varstva narave in stranskimi dejavnostmi OUZ, ki zato sodelujejo pri uresničevanju opredeljene naloge javnega interesa. Tako Splošno sodišče z ničemer ni podprlo razlogov, iz katerih naj taki elementi, čeprav očitno upoštevni, ne bi bili zadostni.

91.

Poleg tega iz razlogovanja Splošnega sodišča tudi ni mogoče razbrati, s katerimi elementi bi se lahko pravno zadostno dokazalo, da so stranske dejavnosti OUZ v splošnem interesu, in to toliko bolj, ker obstoj tesne povezave med temi dejavnostmi in splošnim interesom, ki se mu sledi, po navedbah Splošnega sodišča ne omogoča tega dokaza.

92.

V zvezi s tem opozarjam, da obveznost obrazložitve sodb izhaja iz člena 36 Statuta Sodišča, ki se za Splošno sodišče uporablja na podlagi člena 53, prvi odstavek, tega statuta in člena 81 Poslovnika Splošnega sodišča. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora obrazložitev sodbe jasno in nedvoumno izražati sklepanje Splošnega sodišča, tako da se zainteresirane stranke lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejete odločbe in da lahko Sodišče opravi sodni nadzor. ( 34 )

93.

Vendar je Splošno sodišče zgolj apodiktično navedlo, da elementi, ki so bili na voljo Komisiji, ne zadostujejo za sklep, da Komisija ni dokazala, da so stranske dejavnosti v splošnem interesu, ni pa navedlo, zakaj ti elementi niso zadostni, ali pojasnilo, kateri elementi bi to bili. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da razlogovanje Splošnega sodišča ni jasno, in menim, da zadevnim osebam ne omogoča, da bi razbrale razloge za sprejeto rešitev, tako da po mojem mnenju ni dovolj obrazloženo.

94.

Tako je Splošno sodišče v razlogovanju o tem, da Komisija ni popolno preučila opredelitve SSGP, po eni strani napačno uporabilo pravo, po drugi strani pa njegovo razlogovanje ni zadostno obrazloženo.

95.

Zato menim, da je treba prvi del drugega pritožbenega razloga sprejeti.

96.

Glede na navedeno menim, da je treba drugi del prvega pritožbenega razloga zavrniti kot brezpredmeten in da je treba prvi del drugega pritožbenega razloga sprejeti, ne da bi to posegalo v utemeljenost drugih delov pritožbenih razlogov.