1.

Ali je mogoče potrošnika, ki nacionalnemu regulativnemu organu predlaga, naj preveri, ali je sistem za izdajanje računov, ki ga uporablja potrošnikov distributer električne energije, v skladu s pravom države članice, šteti za „stranko, ki jo prizadene odločitev regulativnega organa“, v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES, ( 2 ) kar bi pomenilo, da se lahko potrošnik zoper odločitev tega organa pritoži pri organu, ki ni odvisen od vpletenih strank in katere koli vlade, kot to določa navedena določba?

2.

To je v bistvu ključno vprašanje, ki se postavlja s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je Sodišču predložilo Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska).

3.

Sodišče ima v okviru obravnavane zadeve prvič priložnost, da se izreče o razlagi člena 37(17) Direktive 2009/72 in posledicah, ki v smislu pravic do sodnega nadzora nastanejo, ko se navedena določba uporabi.

4.

Člen 37(17) Direktive 2009/72 določa:

„Države članice zagotovijo ustrezne mehanizme na nacionalni ravni, v okviru katerih se lahko stranka, ki jo zadeva odločitev regulativnega organa, pritoži organu, ki je neodvisen od vpletenih strank in katere koli vlade.“

5.

V skladu s členom 2 Sähkö‑ ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (590/2013) (zakon št. 590/2013 o nadzoru nad trgom z električno energijo in plinom, v nadaljevanju: zakon o nadzoru) se ta zakon med drugim uporablja za opravljanje nalog nadzora in inšpekcije, ki so Energiavirasto (organ za energijo, Finska, v nadaljevanju: Energiavirasto) dodeljene z Sähkömarkkinalaki (588/2013) (zakon št. 588/2013 o trgu z električno energijo; v nadaljevanju: zakon o trgu z električno energijo) ter predpisi in odredbami upravnih organov, izdanih na podlagi tega zakona.

6.

V skladu s členom 5 zakona o nadzoru je naloga Energiavirasto, da nadzoruje spoštovanje določb nacionalnega prava in prava Unije ter odredb upravnih organov iz člena 2 tega zakona ter opravlja ostale zakonsko določene naloge iz člena 2.

7.

V skladu s členom 6(1)(13) zakona o nadzoru je naloga Energiavirasto, da pri delu, ki ga opravlja kot nacionalni regulativni organ v smislu zakonodaje Unije o električni energiji in plinu, zagotavlja učinkovitost in izvrševanje ukrepov za varstvo potrošnikov, ki zadevajo trg z električno energijo in plinom.

8.

Člen 57(2) zakona o trgu z električno energijo med drugim določa, da mora operater distribucijskega sistema potrošnikom ponuditi različne načine plačevanja računov za distribucijo električne energije. Pri ponujenih alternativah ne sme biti neutemeljenih pogojev ali pogojev, ki diskriminirajo različne skupine odjemalcev.

9.

Člen 106(2) zakona o trgu z električno energijo določa, da je Energiavirasto odgovoren za nadzor nad spoštovanjem tega zakona ter predpisov in odredb upravnih organov, izdanih na njegovi podlagi, ter upoštevanje odločb o dovoljenjih, izdanih na podlagi tega zakona. V skladu s to določbo je nadzor urejen ločeno v zakonu o nadzoru. V skladu z odstavkom 4 istega člena je Kuluttaja‑asiamies (varuh pravic potrošnikov, Finska) odgovoren za izvajanje nadzora nad zakonitostjo določb pogodb iz poglavja 13 zakona o trgu z električno energijo (pogodbe o dobavi električne energije) z vidika varstva potrošnikov.

10.

Člen 114 zakona o trgu z električno energijo določa, da se lahko pritožba zoper odločbo, ki jo Energiavirasto izda na podlagi zakona o trgu z električno energijo, vloži v skladu s postopki, določenimi v Hallintolainkäyttölaki (586/1996) (zakon št. 586/1996 o upravnih sodiščih; v nadaljevanju: zakon o upravnih sodiščih). Odločba, zoper katero se lahko vloži pritožba, v skladu s členom 5(1) tega zakona pomeni ukrep, s katerim je bilo v zadevi odločeno ali s katerim je bila zadeva zavržena kot nedopustna. V skladu s členom 6(1) istega zakona se lahko zoper odločbo pritoži oseba, na katero je ta naslovljena, ali oseba, na katere pravice, dolžnosti ali interese neposredno učinkuje.

11.

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je A kot odjemalec potrošnik z operaterjem distribucijskega sistema za električno energijo Caruna Oy (nekdanja Fortum Sähkösiirto Oy) sklenil pogodbo o prenosu električne energije. ( 3 )

12.

Oseba A je Energiavirasto, ki ima funkcijo nacionalnega regulativnega organa (v nadaljevanju: NRO) v smislu Direktive 2009/72, 5. septembra 2013 po elektronski pošti predlagala, naj preveri, ali je sistem za izdajanje računov družbe Caruna Oy v skladu s členom 57(2) zakona o trgu z električno energijo, na katerega podlagi mora operater distribucijskega sistema odjemalcem ponuditi različne načine plačevanja računov za distribucijo električne energije. Po navedbah predložitvenega sodišča je torej pri predlogu osebe A šlo za pravico do izbire med več različnimi načini plačevanja, ki jo ima odjemalec potrošnik na podlagi Priloge I(1)(d) k Direktivi 2009/72. Energiavirasto se je na podlagi predloga osebe A odločil, da bo preveril zakonitost sistema za izdajanje računov družbe Caruna Oy.

13.

Energiavirasto je z odločbo z dne 31. marca 2014 ugotovil, da družba Caruna Oy ni kršila člena 57(2) zakona o trgu z električno energijo in da v tej zadevi niso potrebni nadaljnji ukrepi. V navedeni odločbi je bila družba Caruna Oy opredeljena kot stranka, oseba A pa kot predlagateljica preiskave.

14.

Energiavirasto je z odločbo z dne 28. aprila 2014 predlog osebe A za popravek odločbe z dne 31. marca 2014 zavrgel kot nedopusten in zavrnil njen predlog za priznanje položaja stranke in popravek navedene odločbe glede vsebine.

15.

Oseba A je vložila pravno sredstvo pri Helsingin hallinto‑oikeus (upravno sodišče v Helsinkih, Finska), pri čemer je predlagala, naj se ji v zadevi, ki jo obravnava Energiavirasto, prizna položaj stranke. Poleg tega je predlagala razglasitev ničnosti odločb z dne 31. marca 2014 in 28. aprila 2014 ter vrnitev zadeve Energiavirasto v ponovno odločanje.

16.

Helsingin hallinto‑oikeus (upravno sodišče v Helsinkih) je s sklepom z dne 23. maja 2016 ugodilo predlogom osebe A.

17.

Energiavirasto je zoper navedeni sklep vložil pritožbo pri Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska). Energiavirasto v utemeljitev svoje pritožbe navaja, da dejstvo, da je oseba A vložila predlog za preiskavo pri Energiavirasto, tej osebi ne daje pravice, da sodeluje pri obravnavi njenega predloga ali da zoper njegove odločbe v zvezi s temi predlogi vloži pravna sredstva pri nacionalnem sodišču.

18.

Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče) meni, da v zvezi s pravilno razlago člena 37(17) Direktive 2009/72 ni jasno, ali se odjemalec potrošnik omrežnega podjetja, kot je oseba A, ki meni, da je bil zaradi sistema, ki ga to podjetje uporablja za izdajanje računov, oškodovan in se obrne na NRO, šteje za „stranko, ki jo prizadene odločitev regulativnega organa“, v smislu te določbe in ima zato pravico, da pri sodišču vloži pravno sredstvo zoper odločbo tega organa.

19.

Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče) zlasti meni, da v sodni praksi Sodišča ni primerov, v katerih bi Sodišče odločilo, da ima odjemalec potrošnik ali druga fizična oseba v vlogi odjemalca v okoliščinah, ki so podobne tem v obravnavani zadevi, pravico pri sodišču vložiti pravno sredstvo zoper odločbe NRO, pri čemer je treba upoštevati, da je bila odločba o skladnosti izdajanja računov omrežnega podjetja z zakonom o trgu z električno energijo, ki jo je izdal Energiavirasto v vlogi NRO, povezana tudi z določbo o izdajanju računov iz pogodbe o prenosu električne energije, sklenjene med tem podjetjem in odjemalcem potrošnikom. Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče) poleg rega navaja, da je za izvajanje nadzora nad zakonitostjo pogodb o dobavi električne energije z vidika varstva potrošnikov v skladu z nacionalno zakonodajo odgovoren varuh pravic potrošnikov in da lahko potrošnik poleg tega spore predloži v odločanje Kuluttajariitalautakunta (odbor za potrošniške spore, Finska) ali splošnim sodiščem, čeprav je za sprejemanje pravno zavezujočih odločitev v posameznih potrošniških sporih pristojno samo splošno sodišče, ne pa upravno sodišče, saj na Finskem ni posebnega pravnega instituta za potrošniške spore male vrednosti.

20.

V teh okoliščinah je Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

21.

Pisna stališča so Sodišču predložile oseba A, finska, madžarska in nizozemska vlada ter Evropska komisija. Oseba A, Energiavirasto, finska vlada in Komisija so se udeležili obravnave 19. junija 2019.

22.

Oseba A, nizozemska vlada in Komisija menijo, da je treba odjemalca potrošnika v položaju, v kakršnem je oseba A, šteti za „stranko“ v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72, medtem ko so Energiavirasto ter finska in madžarska vlada nasprotnega mnenja.

23.

Oseba A trdi, da predlog, ki ga je poslala Energiavirasto v zvezi s sistemom za izdajanje računov družbe Caruna Oy, pomeni pritožbo v smislu člena 37(11) Direktive 2009/72, ki je podlaga za nastanek pravice do vložitve pravnega sredstva. Načini obravnavanja pritožb potrošnikov, ki jih določa finsko pravo, naj ne bi nadomeščali člena 37(11) Direktive 2009/72 glede na, med drugim, roke in pristojbine, povezane z vlaganjem pravnih sredstev pri splošnih sodiščih, ter dejstvo, da odločitev odbora za potrošniške spore pomeni nezavezujoče priporočilo strankam. Oseba A je na obravnavi navedla, da je pritožbo z enako vsebino posredovala tudi odboru za potrošniške spore, vendar pa je po prejemu odločbe Energiavirasto menila, da tega postopka ne bi bilo smiselno nadaljevati, saj navedeni odbor v praksi najverjetneje ne bi sprejel odločitve, ki bi odstopala od odločbe NRO.

24.

Energiavirasto trdi, da se člen 37 Direktive 2009/72 ne nanaša na odjemalce potrošnike in da nacionalni regulativni organi na podlagi te direktive niso dolžni obravnavati pritožb potrošnikov. Predlogi za preiskavo naj bi bili urejeni v nacionalni zakonodaji, sporni odločbi pa naj ne bi temeljili na členu 37(11) Direktive 2009/72. Oseba A naj bi zgolj posredovala informacije. Učinkovito sodno varstvo naj bi se zagotavljalo v okviru odbora za potrošniške spore in splošnih sodišč, če pa bi se potrošniku iz postopka v glavni stvari podelila pravica do vložitve pravnega sredstva pri upravnem sodišču, naj bi to pomenilo, da bi vsi morebitni odjemalci potrošniki na Finskem imeli enake pravice.

25.

Finska vlada, ki jo na splošno podpira tudi madžarska vlada, trdi, da je nacionalna zakonodaja, ki vsem fizičnim ali pravnim osebam omogoča, da pri Energiavirasto vložijo predlog za preiskavo, povsem nacionalna rešitev, ki nima nobene zveze z Direktivo 2009/72. NRO naj v skladu z Direktivo 2009/72 ne bi bili dolžni obravnavati pritožb potrošnikov, ob upoštevanju besedila, razvoja, sistematike in namena Direktive 2009/72 pa naj bi se določbe člena 37(11), (12) in (17) navedene direktive nanašale zgolj na elektroenergetska podjetja. Finska vlada poudarja, da finsko pravo določa mehanizme za obravnavo pritožb potrošnikov v okviru odbora za potrošniške spore in varuha pravic potrošnikov ter da lahko potrošniki zoper elektroenergetska podjetja, ki domnevno kršijo pravice, ki jih imajo na podlagi zakona o trgu z električno energijo, vlagajo tožbe pri splošnih sodiščih, kar posledično pomeni, da je učinkovito sodno varstvo ustrezno zagotovljeno.

26.

Nizozemska vlada trdi, da iz sodne prakse Sodišča v zvezi s procesnim upravičenjem strank, ki jih odločitve NRO prizadevajo, ( 4 ) izhaja, da je treba odjemalca potrošnika šteti za „stranko“ v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72, če odločitve NRO vplivajo na pravice, ki jih ima na podlagi prava Unije. Tako naj bi bilo v postopku v glavni stvari, v katerem je oseba A pri NRO vložila predlog, za katerega domneva, da je bil obravnavan kot pritožba v smislu člena 37(11) Direktive 2009/72, odločitev NRO pa naj bi vplivala na pravico osebe A do izbire načinov plačevanja v skladu s členom 3(7) in Prilogo I, odstavek 1(d), Direktive 2009/72. Nizozemska vlada poudarja, da se člen 3(13) Direktive 2009/72 razlikuje od člena 37(11) te direktive, ki nikakor ne omejuje pravice do dostopa do sodišča, če odločitev NRO vpliva na pravice odjemalca, ki izhajajo iz te direktive.

27.

Komisija se strinja s tem stališčem. Člen 37(17) Direktive 2009/72 naj bi se glede na besedilo in sistematiko nanašal na odjemalce potrošnike in je, kot je poudarila na obravnavi, formuliran na način, ki je splošen, zaradi česar je zastavljen širše od člena 37(11) in (12) te direktive. Komisija poleg tega trdi, da člena 3(13) in 37(17) Direktive 2009/72 določata ločene obveznosti za države članice, ker pa se zdi, da splošna sodišča na Finskem niso pristojna za preverjanje zakonitosti odločitev NRO, odjemalec potrošnik, ki nima pravice do vložitve pravnega sredstva v skladu s členom 37(17) te direktive, ne more izpodbijati odločbe NRO, ki je postala pravnomočna.

28.

Bistvo vprašanj za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče), se nanaša na to, ali ga Direktiva 2009/72 in pravo Unije na splošno zavezujeta, da v okoliščinah postopka v glavni stvari odpre pot za, kot se zdi, sodni nadzor, ki pa v pravu zadevne države članice ni določen.

29.

Menim, da je treba uvodoma preučiti sodbe Sodišča v zvezi s procesnim upravičenjem strank, ki jih zadevajo odločitve NRO, in ugotoviti, ali sporna odločba Energiavirasto spada na stvarno področje uporabe Direktive 2009/72, šele potem pa podati razlago člena 37(17) Direktive 2009/72.

30.

Ne glede na to pa menim, da drugo vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno v delu, v katerem se nanaša na pravice osebe A do sodelovanja v postopku, ki je privedel do sprejetja sporne odločbe Energiavirasto. Stranke glede tega vprašanja niso predložile nobenih stališč, upoštevnost tega vprašanja pa ni bila obravnavana niti v predložitveni odločbi. Spis tako ne vsebuje dovolj informacij v zvezi z upoštevnimi dejanskimi in pravnimi elementi, na podlagi katerih bi Sodišče lahko odločalo. ( 5 ) Ker se preostali del drugega vprašanja za predhodno odločanje nanaša na pravice do sodnega nadzora pred sodiščem države članice, gre v bistvu za ponovitev prvega vprašanja. Odgovoril bom samo na prvo vprašanje.

31.

Moja analiza je razdeljena na tri dele. Prvič, v razdelku A bom sodbe sodišča v zvezi s procesnim upravičenjem strank, ki jih zadevajo odločitve NRO, preučil z vidika obravnavane zadeve. Drugič, v razdelku B bom preveril, ali sporna odločba Energiavirasto spada na stvarno področje uporabe Direktive 2009/72. Tretjič, v razdelku C bom obravnaval razlago člena 37(17) Direktive 2009/72 v okoliščinah, kakršne so v postopku v glavni stvari.

32.

Na podlagi te analize bom nato ugotovil, da odjemalca potrošnika omrežnega podjetja, kot je oseba A, v okoliščinah postopka v glavni stvari ni mogoče šteti za „stranko, ki jo prizadene odločitev regulativnega organa“, v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72.

33.

Kot so v svojih stališčih navedle finska, madžarska in nizozemska vlada ter Komisija, je Sodišče procesno upravičenje strank, ki jih prizadenejo odločitve NRO, že obravnavalo, in sicer zlasti v sodbah Tele2 Telecommunication, ( 6 ) T‑Mobile Austria, ( 7 )Arcor ( 8 ) in E.ON Földgáz Trade, ( 9 ) ki so se nanašale na razlago ukrepov Unije v zvezi z drugimi reguliranimi trgi, to je s trgoma telekomunikacij in zemeljskega plina. Vendar menim, da se okoliščine zadev, obravnavanih v navedenih sodbah, razlikujejo od okoliščin postopka v glavni stvari, saj materialnopravni učinki prava Unije v nobeni od teh zadev niso bili sporni. Kot bom pojasnil v razdelku B teh sklepnih predlogov, je to ključno za rešitev spora o glavni stvari.

34.

Sodba Tele2 Telecommunication ( 10 ) se je med drugim nanašala na razlago člena 4(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva). ( 11 ) Postopek v glavni stvari se je nanašal na procesno upravičenje podjetja za izpodbijanje odločbe NRO, naslovljene na konkurenta in izdane v okviru upravnega postopka analize trga, ki ga je NRO izvedel v skladu z navedeno direktivo. Drugače povedano, zadeva je že spadala na stvarno področje uporabe okvirne direktive, ko je Sodišče v sodbi Tele2 Telecommunication odločilo, da člen 4 te direktive in načelo učinkovitega sodnega varstva, ki izhaja iz prava Unije, zagotavljata varstvo pravic tretjih oseb, na katere vpliva odločba NRO, obravnavana v tej zadevi.

35.

V sodbi T‑Mobile Austria ( 12 ) je Sodišče sledilo okviru, ki ga je določilo v sodbi Tele2 Telecommunication, v zvezi s procesnim upravičenjem podjetja za izpodbijanje odločbe, ki jo je NRO sprejel v postopku odobritve spremembe lastniške strukture, ki je posledica združitve in prevzema nekaterih podjetij, v skladu s pravili Unije na področju telekomunikacij. Sodišče je ugotovilo, da je treba takšno podjetje opredeliti kot prizadeto osebo v smislu člena 4(1) okvirne direktive, če je to podjetje konkurent podjetja oziroma podjetij, ki so naslovniki odločbe NRO, če je zadevna odločba sprejeta v okviru postopka, katerega namen je varstvo konkurence, in če lahko ta odločba vpliva na položaj prvonavedenega podjetja na trgu.

36.

V sodbi Arcor ( 13 ) je Sodišče uporabilo podoben pristop pri razlagi člena 5a(3) Direktive Sveta 90/387/EGS z dne 28. junija 1990 o vzpostavitvi notranjega trga za telekomunikacijske storitve z uvedbo zagotavljanja odprtosti omrežij, ( 14 ) ki je skoraj enak členu 37(17) Direktive 2009/72. Podobno kot sodbi Tele2 Telecommunication in T‑Mobile Austria se je tudi sodba Arcor nanašala na procesno upravičenje tretje osebe za izpodbijanje odločitve NRO, sprejete v okviru stvarnega področja uporabe Direktive 90/387, in sicer odločitve o odobritvi cen razvezanega dostopa do krajevne zanke. Sodišče je v sodbi Arcor poudarilo, da ni nujno, da je med tretjo osebo in stranko, ki jo prizadene odločitev NRO, obstajala kakršna koli pogodbena vez, da bi bila zadevna tretja oseba upravičena do učinkovitega sodnega nadzora v skladu s to direktivo in pravom Unije na splošno.

37.

Sodba E.ON Földgáz Trade ( 15 ) se je nanašala na procesno upravičenje operaterja na madžarskem trgu zemeljskega plina, da v vlogi pooblaščenega subjekta za prenos plina izpodbija odločbo NRO, s katero je ta spremenil pravila kodeksa plinskega omrežja za reševanje vlog za dodelitev dolgoročne zmogljivosti. Sodišče je ugotovilo, da Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES ( 16 ) sicer ne vsebuje nobene posebne določbe, na podlagi katere bi bila takšnemu operaterju na voljo pravna sredstva, vendar bi moral NRO pri sprejemanju zadevne odločbe upoštevati pravila Unije v zvezi z dostopom operaterjev na trgu do prenosnega omrežja zemeljskega plina. Na podlagi tega je Sodišče ugotovilo, da ta pravila Unije in načelo učinkovitega sodnega varstva, ki izhaja iz prava Unije, zagotavljajo sodni nadzor, do katerega so upravičene tretje osebe, katerih pravice so lahko kršene z zadevno odločbo NRO. Podobno kot sodbe Tele2 Telecommunication, T‑Mobile Austria in Arcor se je tudi sodba E.ON Földgáz Trade nanašala na odločbo NRO, ki je spadala na stvarno področje uporabe upoštevnih pravil Unije, in sicer na odločbo o dostopu do prenosnih omrežij zemeljskega plina.

38.

Okoliščine zadev, obravnavanih v zgoraj navedenih sodbah, se torej vsaj z dveh bistvenih vidikov razlikujejo od okoliščin obravnavane zadeve. Prvič, v vseh navedenih zadevah je šlo za primere, v katerih so pravico do sodnega nadzora uveljavljale tretje osebe, ki niso bile stranke odločbe NRO. V obravnavani zadevi pa je ravno nasprotno, saj je osebo A mogoče šteti za naslovnico sporne odločbe Energiavirasto, ker je vložila predlog za preiskavo in je v njej tudi imenovana (glej točko 13 teh sklepnih predlogov). Drugič, okoliščine v vseh zgoraj obravnavanih sodbah so nedvomno spadale na stvarno področje uporabe upoštevnih ukrepov Unije na podlagi postopka, ki ga je bil NRO v skladu z upoštevnim ukrepom Unije pristojen ali dolžan sprožiti. V obravnavani zadevi pa je treba nasprotno ugotoviti, ali sporna odločba Energiavirasto spada na stvarno področje uporabe Direktive 2009/72.

39.

Opozoriti je treba, da Evropska unija nima splošne pristojnosti v zvezi s pravnimi sredstvi, ki ne spadajo na področja prava Unije, na katerih ima stvarno pristojnost. ( 17 ) Ker je člen 37(17) Direktive 2009/72 v bistvu določba o popravnih ukrepih, v kateri so določene osebe, ki lahko izpodbijajo odločitev NRO, je odgovor na vprašanje za predhodno odločanje odvisen od tega, ali na stvarno področje uporabe Direktive 2009/72 spada tudi sporna odločba Energiavirasto. Če je tako, potem se nujno uporabljajo vsa jamstva v zvezi s pravnimi sredstvi, ki jih zagotavljata Direktiva 2009/72 in pravo Unije na splošno.

40.

Prvič, na podlagi dobesedne razlage Direktive 2009/72 ugotavljam, da ta NRO ne nalaga obveznosti glede obravnave predlogov za preiskavo, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari. Kot sta navedla Energiavirasto in finska vlada, je možnost, ki jo imajo fizične in pravne osebe, da na podlagi finske zakonodaje pri NRO vlagajo predloge za preiskavo, nacionalna rešitev, ki nima nobene zveze z Direktivo 2009/72.

41.

Drugič, kot so navedli Energiavirasto ter finska in madžarska vlada, besedilo Direktive 2009/72 NRO prav tako nikakor ne zavezuje k obravnavi pritožb potrošnikov. Kot je Sodišče že ugotovilo, ( 18 ) Direktiva 2009/72 vsebuje številne določbe v zvezi z varstvom potrošnikov. V členu 3(7) te direktive je namreč določeno, da države članice sprejmejo ustrezne ukrepe za zaščito končnih odjemalcev in zagotavljajo visoko raven varstva potrošnikov, med drugim tudi glede mehanizmov za reševanje sporov. Ta direktiva države članice zlasti zavezuje k zagotavljanju ustreznih postopkov za obravnavanje pritožb in postopkov za zunajsodno reševanje sporov zaradi pritožb potrošnikov. ( 19 )

42.

Kot je navedeno v nekaterih določbah in uvodnih izjavah Direktive 2009/72, imajo NRO nalogo, da skupaj z drugimi pristojnimi organi sodelujejo pri zagotavljanju, da so ukrepi za varstvo potrošnikov, opredeljeni v tej direktivi, ( 20 ) ki lahko vključujejo tudi obravnavanje pritožb, učinkoviti in da se izvajajo. V skladu s členom 3(13) Direktive 2009/72 „[d]ržave članice zagotovijo obstoj neodvisnega mehanizma, kot je varuh pravic odjemalcev energije ali organ za varstvo potrošnikov, za učinkovito obravnavanje pritožb in za zunajsodno reševanje sporov“. Iz besedne zveze „kot je“ v navedeni določbi je mogoče sklepati, da je izbira organa, pristojnega za obravnavanje pritožb potrošnikov in reševanje sporov, prepuščena državam članicam. To trditev dodatno podpirajo tudi pripombe finske vlade v zvezi z nastankom Direktive 2009/72, v okviru katerega so bile spremembe, ki jih je predlagal Evropski parlament in so se nanašale na obravnavanje pritožb potrošnikov od NRO, iz sedanjega člena 37 prenesene v člen 3 Direktive 2009/72. ( 21 )

43.

Morda bi bilo koristno dodati, da se zdi ta analiza v skladu z Direktivo (EU) 2019/944 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU (prenovitev), ( 22 ) ki s 1. januarjem 2021 razveljavlja Direktivo 2009/72. ( 23 ) V zvezi s tem je treba opozoriti, da Direktiva 2019/944 vsebuje določbo, ki je povsem enaka določbi člena 37(17), ( 24 ) in ohranja sodelovalno vlogo NRO pri zagotavljanju varstva potrošnikov. ( 25 ) Člen 26(1) navedene direktive pa potrošnikom zlasti zagotavlja pravico do zunajsodnega reševanja sporov „prek neodvisnega mehanizma, kot je varuh pravic porabnikov energije ali organ za porabnike, ali prek regulativnega organa“, ( 26 ) kar potrjuje fakultativno vlogo NRO.

44.

Tretjič, zdi se, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče, da sporna odločba Energiavirasto ne pomeni odločitve, ki spada v kategorijo poravnave sporov iz člena 37(11) ali (12) Direktive 2009/72. Kot je navedeno v številnih določbah Direktive 2009/72, se člena 37(11) in (12) nanašata na odločitve, ki jih sprejme NRO v vlogi organa za poravnavo sporov ( 27 ) zaradi reševanja horizontalnih sporov med dvema ali več strankami v položajih, določenih v tem členu. Člen 37(11) določa poseben postopek v zvezi s pritožbami, ki jih lahko zoper operaterja prenosnih ali distribucijskih sistemov glede obveznosti operaterja iz te direktive vloži katera koli „stranka“ in ki privede do sprejetja zavezujoče odločitve NRO, dokler se ne ovrže s pritožbo. Člen 37(12) ureja „pritožbo za pregled“ odločitev NRO glede tarif ali metodologij za izračun, ki jo lahko vloži „[v]saka stranka, ki utrpi škodo in ima pravico do pritožbe“, zoper takšne odločitve, ter določa nekatere postopkovne omejitve, ki veljajo za takšne pritožbe, povezane z roki za njihovo vložitev in dejstvom, da nimajo odložilnega učinka. ( 28 )

45.

Če bi ostalo pri tem, bi na prvo vprašanje za predhodno odločanje zlahka odgovoril nikalno. Vendar se sporna odločba Energiavirasto, kot je navedlo predložitveno sodišče (glej točki 12 in 19 teh sklepnih predlogov), nanaša na skladnost delovanja omrežnega podjetja s členom 57(2) zakona o trgu z električno energijo, ki temelji na členu 3(7) in Prilogi I, odstavek 1(d), Direktive 2009/72, ki od držav članic zahtevata, da odjemalcem potrošnikom zagotovijo možnost široke izbire načinov plačevanja, hkrati pa je zadevna odločba povezana tudi z določbo iz pogodbe, sklenjene med odjemalcem potrošnikom in zadevnim omrežnim podjetjem iz postopka v glavni stvari.

46.

V obravnavani zadevi gre posledično za zapleten položaj, v katerem, kolikor razumem, Energiavirasto v skladu z zakonodajo zadevne države članice sicer ni dolžan sprejeti odločitve v zvezi s predlogom za preiskavo, vendar se zdi, da se je zato, ker je se je na predlog osebe A odzval in sprejel odločbo o ukrepih za varstvo odjemalcev potrošnikov, kot je oseba A, v smislu Direktive 2009/72, vzpostavila zahtevana vsebinska povezava med sporno odločbo Energiavirasto in Direktivo 2009/72. Odločba Energiavirasto se namreč nanaša na nacionalne določbe, s katerimi se v finskem pravu izvajajo nekatere oblike varstva, ki jih odjemalcem potrošnikom zagotavlja Direktiva 2009/72. Na podlagi tega je mogoče šteti, da odločba Energiavirasto spada na stvarno področje uporabe Direktive 2009/72, zaradi česar se zanjo uporabljajo jamstva v zvezi s pravnimi sredstvi, ki jih zagotavljata člen 37(17) Direktive 2009/72 in pravo Unije na splošno.

47.

Novost te zadeve je torej povezana z vprašanjem, kako je treba z vidika odjemalca potrošnika, kot je oseba A, v obravnavanih okoliščinah razlagati člen 37(17) Direktive 2009/72 in načelo učinkovitega sodnega varstva, ki ga zagotavlja pravo Unije. Ali pravo države članice določa dovolj možnosti za zaščito pravice odjemalca potrošnika do učinkovitega sodnega varstva oziroma ali pravo Unije od držav članic zahteva vzpostavitev nove možnosti za uporabo pravnih sredstev v okviru upravnega postopka v zvezi s predlogi za preiskavo, vloženimi pri NRO?

48.

V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo učinkovitega sodnega varstva splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic ter je določeno s členoma 6 in 13 Evropske konvencije o človekovih pravicah in sedaj potrjeno v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, skupaj z drugim pododstavkom člena 19(1) PEU, v skladu s katerim morajo države članice zagotoviti sodno varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije. ( 29 ) Iz tega sledi, da morata biti procesno upravičenje in pravni interes posameznika sicer načeloma opredeljena v nacionalnem pravu, vendar pravo Unije med drugim vseeno zahteva, da nacionalna zakonodaja ne krši pravice do učinkovitega sodnega varstva. ( 30 ) Pri tem je pomembno poudariti, kot je Sodišče prvič razsodilo v sodbi Unibet, ( 31 ) da so države članice dolžne ustvariti nova pravna sredstva za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, le če takšna pravna sredstva ne obstajajo.

49.

V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno (glej točko 19 teh sklepnih predlogov), da finsko pravo določa pravna sredstva, ki odjemalcu potrošniku omogočajo, da zoper omrežno podjetje vloži posamično pritožbo, katere namen je ugotoviti, kakšne obveznosti ima podjetje na podlagi Direktive 2009/72. Ta pravna sredstva odjemalcu potrošniku omogočajo, da poleg tožbe pri splošnih sodiščih vloži tudi pritožbo pri odboru za potrošniške spore in varuhu pravic potrošnikov.

50.

V zvezi s tem je treba poudariti, da nobena izmed strank, ki so predložile stališča v obravnavani zadevi, ni ovrgla navedb, ki jih je na obravnavi podala finska vlada, in sicer v zvezi s tem, da lahko odjemalec potrošnik pri splošnih sodiščih vloži tožbo, katere namen je ugotoviti, ali omrežno podjetje deluje v skladu z Direktivo 2009/72, s čimer se zagotavlja pravica odjemalca potrošnika do učinkovitega sodnega varstva v skladu s pravom Unije, in da odločitve, ki jih sprejme NRO, za splošna sodišča ali odbor za potrošniške spore niso zavezujoče. Poleg tega trditve osebe A glede morebitnih nevšečnosti, povezanih z vložitvijo pritožbe pri odboru za potrošniške spore in splošnih sodiščih (glej točko 23 teh sklepnih predlogov), ne dokazujejo, da odjemalec potrošnik teh pravnih sredstev ne more uporabiti ali da je uveljavljanje pravice odjemalca potrošnika do učinkovitega sodnega varstva kakor koli onemogočeno.

51.

Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev menim, da načelo učinkovitega sodnega varstva, ki izhaja iz prava Unije, od držav članic načeloma ne zahteva vzpostavitve novega pravnega sredstva v postopku v zvezi s predlogi za preiskavo, predloženimi NRO, če obstajajo druga učinkovita pravna sredstva, s katerimi lahko odjemalec potrošnik ugotovi, ali omrežno podjetje deluje v skladu z obveznostmi, ki jih ima v skladu z Direktivo 2009/72, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

52.

Zato ob upoštevanju možnosti, ki jih ima oseba A na podlagi finske zakonodaje, in v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz zgoraj obravnavanih določb Direktive 2009/72, ugotavljam, da osebe A ni mogoče šteti za „stranko, ki jo prizadene odločitev regulativnega organa“, v smislu člena 37(17) Direktive 2009/72, čeprav je Sodišče določbe o popravnih ukrepih, kot je člen 37(17) Direktive 2009/72, običajno razlagalo široko. ( 32 ) Razlaga te določbe ne more porušiti pravnega okvira za obravnavo pritožb potrošnikov, ki je bil zgoraj podrobno obravnavan in je določen v Direktivi 2009/72, tudi če se NRO odloči, da bo obravnaval pritožbo, za katero se lahko šteje, da je povezana z izvajanjem te direktive. Če so te možnosti za uporabo pravnih sredstev ustrezne za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva pravic potrošnikov, kar mora preveriti predložitveno sodišče, potem razlage, ki jo zagovarjajo oseba A, nizozemska vlada in Komisija, ni mogoče upravičiti niti na podlagi besedila člena 37(17) Direktive 2009/72 niti na podlagi njegove sistematike ali namena.

53.

Zavedam se, da je bilo besedilo člena 37(16) in (17) v Direktivo 2009/72 vneseno skupaj z novimi pravili, namenjenimi krepitvi neodvisnosti NRO ter njihovih ciljev, nalog in pooblastil. ( 33 ) Kot je Komisija navedla v Pojasnjevalni opombi o NRO, ( 34 ) se besedilo člena 37(16) in (17) nanaša na pravno odgovornost NRO, to je na omogočanje vlaganja tožb zoper odločitve NRO, kar je povezano z neodvisnostjo in obveznostmi NRO. ( 35 ) Komisija v tej pojasnjevalni opombi opozarja tudi na možnost, v skladu s katero lahko vlada države članice izpodbija odločitev NRO. ( 36 ) Na podlagi tega bi se sicer lahko sklepalo, da pojem „stranka“ iz člena 37(17) Direktive 2009/72 načeloma zajema katero koli stranko, ki jo prizadene odločitev NRO, vendar bi to pomenilo, da se ne bi upošteval nenavaden položaj, v katerem se od NRO zahteva, da sprejme odločitev, ki je v nasprotju z okvirom pravnih sredstev, določenim v Direktivi 2009/72 in pravu države članice.

54.

Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska), odgovori:

Člen 37(17) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES je treba razlagati tako, da odjemalca potrošnika omrežnega podjetja v okoliščinah postopka v glavni stvari ni mogoče šteti za „stranko, ki jo prizadene odločitev regulativnega organa“, v smislu te določbe.