1.

Leta 2016 je imetnik vloge na tekočem računu, odprtem na njegovo ime pri Korporativna Targovska Banka (v nadaljevanju: KTB), pri bolgarskem sodišču ( 2 ) zahteval, naj mu Balgarska Narodna Banka (centralna banka Bolgarije; v nadaljevanju: BNB) plača odškodnino za škodo, ki jo je utrpel zaradi zamude pri izplačilu te vloge.

2.

Tožeča stranka je v tistem sporu trdila, da bi morala BNB razglasiti nerazpoložljivost vlog, evidentiranih v KTB, v roku, predpisanem z Direktivo 94/19/ES. ( 3 ) Ker tega ni storila, ji je bilo mogoče očitati zamudo pri izplačilu in bi morala plačati natečene zamudne obresti do vračila zneska vloge.

3.

Pristojno sodišče je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, o katerem je Sodišče odločilo s sodbo z dne 4. oktobra 2018, Kantarev. ( 4 )

4.

Ko sodba Kantarev še ni bila razglašena, je drugo bolgarsko sodišče, Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče mesta Sofija, Bolgarija), vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe v podobnem sporu, katerega predmet je bila tudi odškodninska tožba zoper BNB, ki temelji na argumentih, ki se deloma ujemajo.

5.

Potem ko je Sodišče razglasilo sodbo Kantarev, je o njej obvestilo Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče mesta Sofija) in ga vprašalo, ali vztraja pri svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, kar je navedeno sodišče potrdilo.

6.

Po navodilih Sodišča se ti sklepni predlogi nanašajo samo na dve od tu postavljenih vprašanj, ki se v sodbi Kantarev bodisi nista obravnavali bodisi sta se obravnavali z drugega vidika: (a) pojem „zapadla in plačljiva vloga“ iz člena 1, točka 3(i), Direktive 94/19, in (b) učinek priporočila Evropskega bančnega organa (v nadaljevanju: EBA) z dne 17. oktobra 2014. ( 5 )

7.

Ker bom analizo omejil na ti vprašanji, se bom po potrebi skliceval na sodbo Kantarev, da bom pojasnil pravni okvir, dejansko stanje, na podlagi katerega se je določilo izplačilo sredstev, vloženih v KTB, in svojo presojo glede tega.

8.

Kar zadeva upoštevne uvodne izjave in člene te direktive, naj napotim na točke od 3 do 6 sodbe Kantarev.

9.

V uvodnih izjavah od 27 do 29 je navedeno:

10.

Člen 1(2) določa:

„Organ deluje v okviru pooblastil, podeljenih s to uredbo, ter v okviru področja uporabe Direktive 2006/48/ES, Direktive 2006/49/ES, Direktive 2002/87/ES, Uredbe (ES) št. 1781/2006, Direktive 94/19/ES in, kadar se ti akti uporabljajo za kreditne in finančne institucije ter pristojne organe, ki jih nadzorujejo, v okviru ustreznih delov Direktive 2005/60/ES, Direktive 2002/65/ES, Direktive 2007/64/ES in Direktive 2009/110/ES, vključno z vsemi direktivami, uredbami in sklepi, ki temeljijo na teh aktih, ter v okviru vsakega drugega pravno zavezujočega akta Unije, ki na Organ prenaša naloge.“

11.

Člen 4, točka 2(iii), določa, da pojem „pristojni organi“ pomeni:

„v primeru sistemov zajamčenih vlog organe, ki upravljajo sisteme zajamčenih vlog v skladu z Direktivo 94/19/ES, oziroma javni organ, ki nadzoruje sistem zajamčenih vlog, če ga upravlja zasebna družba v skladu z navedeno direktivo.“

12.

Člen 16 določa:

„1.   Za vzpostavitev doslednih, uspešnih in učinkovitih nadzornih praks v okviru ESFS ter zagotovitev skupne, enotne in usklajene uporabe prava Unije Organ izdaja smernice in priporočila, naslovljena na pristojne organe ali finančne institucije.

[…]

3.   Pristojni organi in finančne institucije si na vsak način prizadevajo za spoštovanje teh smernic in priporočil.

Vsak pristojni organ v dveh mesecih po izdaji smernic ali priporočil potrdi, ali ravna ali namerava ravnati v skladu z njimi. Če jih ne upošteva ali ne namerava upoštevati, o tem obvesti Organ in navede razloge za to odločitev.

Organ dejstvo, da pristojni organ ne upošteva ali ne namerava upoštevati teh smernic ali priporočil, objavi. Organ se lahko tudi za vsak primer posebej odloči za objavo razlogov, ki jih je pristojni organ navedel v zvezi z neupoštevanjem te smernice ali priporočila. Pristojni organ je o takšni objavi vnaprej obveščen.

Če smernica ali priporočilo to zahteva, finančne institucije jasno in podrobno poročajo o tem, ali to smernico oz. priporočilo izpolnjujejo.

[…]“.

13.

Člen 17 določa:

„1.   Kadar pristojni organ ne uporablja aktov iz člena 1(2), vključno z regulativnimi tehničnimi standardi in izvedbenimi tehničnimi standardi, oblikovanimi v skladu s členi 10 do 15, ali pa jih je uporabljal tako, da je kršil pravo Unije, zlasti če ni zagotovil, da finančna institucija izpolnjuje zahteve iz navedenih aktov, Organ ukrepa v skladu s pooblastili iz odstavkov 2, 3 in 6 tega člena.

2.   Organ lahko na zahtevo enega ali več pristojnih organov, Evropskega parlamenta, Sveta, Komisije ali interesne skupine za bančništvo ali na lastno pobudo ter po tem, ko je o zadevi obvestil zadevni pristojni organ, preišče domnevno kršitev ali neuporabo prava Unije.

[…]

3.   Organ lahko najpozneje v dveh mesecih po začetku preiskave na zadevni pristojni organ naslovi priporočilo, v katerem navede ukrepe, potrebne za uskladitev s pravom Unije.

Pristojni organ v desetih delovnih dneh po prejemu priporočila obvesti Organ o ukrepih, ki jih je sprejel ali jih namerava sprejeti za zagotovitev skladnosti s pravom Unije.

4.   Če pristojni organ v mesecu dni od prejetja priporočila Organa ne zagotovi skladnosti s pravom Unije, lahko Komisija na podlagi prejetega obvestila Organa ali na lastno pobudo izda uradno mnenje, s katerim od pristojnega organa zahteva sprejetje ukrepov, potrebnih za uskladitev s pravom Unije. Komisija v uradnem mnenju upošteva priporočilo Organa.

Takšno uradno mnenje izda Komisija najpozneje tri mesece po sprejetju priporočila. Ta rok lahko Komisija podaljša za mesec dni.

Organ in pristojni organi zagotovijo Komisiji vse potrebne informacije.

5.   Pristojni organ v desetih delovnih dneh od prejetja uradnega mnenja iz odstavka 4 obvesti Komisijo in Organ o ukrepih, ki jih je sprejel ali jih namerava sprejeti, da bo svoje ravnanje uskladil z navedenim uradnim mnenjem.

6.   Če pristojni organ ne ravna v skladu z uradnim mnenjem iz odstavka 4 v roku iz navedenega odstavka in če je treba čim prej ukrepati zaradi neizpolnjevanja obveznosti, da se ohranijo ali obnovijo nevtralni konkurenčni pogoji na trgu ali se zagotovita pravilno delovanje in celovitost finančnega sistema, lahko Organ, kadar se ustrezne zahteve aktov iz člena 1(2) neposredno uporabljajo za finančne institucije, brez poseganja v pooblastila Komisije po členu 258 PDEU sprejme individualno odločitev, naslovljeno na finančno institucijo, v kateri zahteva ukrepe, potrebne za izpolnitev njenih obveznosti po pravu Unije, vključno s prenehanjem dejavnosti.

Odločitev Organa je v skladu z uradnim mnenjem, ki ga na podlagi odstavka 4 izda Komisija.

7.   Odločitve, sprejete na podlagi odstavka 6, prevladajo nad vsemi predhodnimi odločitvami pristojnih organov o isti zadevi.

Kadar pristojni organi ukrepajo v zvezi z vprašanji, obravnavanimi v uradnem mnenju na podlagi odstavka 4, ali odločitve na podlagi odstavka 6, ravnajo v skladu z uradnim mnenjem ali z odločitvijo.

[…]“.

14.

Člen 26(2) določa:

„Za sisteme zajamčenih vlog se uporablja člen 16 o pristojnosti Organa, da sprejme smernice in priporočila.“

15.

Naj napotim na prepis bolgarskih zakonov v točkah od 8 do 25 sodbe Kantarev.

16.

Izpostavil bi samo, da člen 23(1) in (5) Zakon za garantirane na vlogovete v bankite (zakon o jamstvu bančnih vlog, v nadaljevanju: ZGVB) ( 8 ) določa:

„1.   Sklad krije obveznosti zadevne banke do zajamčenega zneska, če je [BNB] navedeni komercialni banki odvzela dovoljenje za opravljanje bančnih storitev.

[…]

5.   Vračilo zneskov s strani sklada se začne najkasneje 20 delovnih dni od datuma odvzema dovoljenja za opravljanje bančnih storitev.“

17.

Tožeča stranka BT in KTB sta v letih 2008, 2010 in 2011 sklenili tri pogodbe o vlogah na vpogled v evrih in bolgarskih levih (BGN), za katere jamči sklad za jamstvo bančnih vlog (v nadaljevanju: Sklad) do 196.000 BGN na osebo.

18.

Položaj KTB leta 2014 in ukrepi nacionalnih organov so opisani v sodbi Kantarev (točki 27 in 28) tako:

„Ker se je banka KTB soočila z likvidnostno krizo zaradi množičnega dviga vlog, ki jih je imela, so njeni zastopniki 20. junija 2014 od BNB zahtevali, da zoper to kreditno institucijo odredi posebni nadzor. Poleg tega so BNB obvestili o začasni ustavitvi plačil in vseh bančnih operacij te institucije. Upravni odbor BNB je z odločbo z istega dne zoper banko KTB odredil posebni nadzor za obdobje treh mesecev. Izpolnjevanje obveznosti te kreditne institucije je bilo začasno ustavljeno, njena dejavnost pa omejena. Imenovani so bili upravitelji, BNB pa jih je pooblastila, naj z zunanjim revizorjem ocenijo sredstva in dolgove te institucije.

[…] Ta ocena je pokazala, da je bil finančni rezultat banke KTB negativen in da ta ni izpolnjevala zahtev glede kapitalske ustreznosti, določenih z zakonodajo Unije. Zato je BNB z odločbo z dne 6. novembra 2014, prvič, banki KTB odvzela dovoljenje za opravljanje bančnih storitev, drugič, odredila, da morajo biti sprejeti ukrepi zaradi uvedbe stečajnega postopka zoper to banko in, tretjič, odločila, da je treba o tem obvestiti sklad.“

19.

V odločbi upravnega odbora BNB z dne 30. junija 2014 so se z učinkom od 1. julija 2014 znižale vse obrestne mere za vloge pri KTB na povprečno tržno vrednost in določena je bila standardna lestvica obrestnih mer. ( 9 )

20.

Evropska komisija je 1. avgusta 2014 v okviru postopka v skladu s členom 258 PDEU zaradi nepravilnega prenosa Direktive 94/19 in kršitve člena 63 PDEU bolgarskemu finančnemu ministru poslala uradni opomin. ( 10 )

21.

Z odločbo z dne 16. septembra 2014 je upravni odbor BNB nadzorniške ukrepe podaljšal do 20. novembra 2014.

22.

EBA je 17. oktobra 2014 v skladu s členom 17(3) Uredbe št. 1093/2010 BNB in Skladu izdal Priporočilo EBA/2014/02. V njem je bilo navedeno, da je BNB kršila pravo Unije s tem, da ni storila potrebnega, da bi ugotovila nerazpoložljivost vlog v skladu s členom 1, točka 3(i), Direktive 94/19, z odločitvijo, da ustavi izpolnjevanje vseh obveznosti, in s tem, vlagateljem ne dopusti dostopa do zajamčenih vlog.

23.

V skladu z uvodno izjavo 27 tega priporočila je odločitev BNB z dne 20. junija 2014, da odredi posebni nadzor in da ustavi izpolnjevanje njenih obveznosti, izenačena z ugotovitvijo nerazpoložljivosti vlog v smislu člena 1, točka 3(i), Direktive 94/19, zaradi česar bi moral Sklad plačati zajamčene zneske nerazpoložljivih vlog.

24.

Vloge so bile tožeči stranki vrnjene podobno, kot je bilo opisano v sodbi Kantarev, ( 11 ) čeprav je po podatkih predložitvenega sodišča ta od Sklada prejela vračilo svojih zajamčenih vlog v KTB v višini 196.000 BGN, skupaj s pripadajočimi obrestmi od 30. junija do 6. novembra 2014. Ostale vloge, katerih imetnica je bila, v višini 44.070 BGN (približno 22.500 EUR), so se vpisale na seznam priznanih terjatev v okviru postopka zaradi insolventnosti po vrstnem redu, ki je predviden z veljavno bolgarsko zakonodajo.

25.

Sofiyski apelativen sad (pritožbeno sodišče v Sofiji, Bolgarija) je 7. marca 2015 kot datum začetka plačilne nesposobnosti KTB določilo 20. junij 2014, ker so takrat lastna sredstva KTB postala negativna.

26.

Postopek za ugotavljanje kršitev, ki ga je Evropska komisija uvedla proti Bolgariji, je bil ustavljen 10. decembra 2015.

27.

Oseba BT je pri predložitvenem sodišču vložila odškodninsko tožbo ( 12 ) za škodo, ki jo je BNB neposredno in posredno povzročila s svojimi dejanji in opustitvami, ki po mnenju te osebe kršijo pravo Unije v zvezi s posredovanjem v KTB.

28.

Tožba vsebuje dva zahtevka:

29.

Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče mesta Sofija) je, da bi odločilo o teh zahtevkih, na Sodišče naslovilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki vsebuje več vprašanj, od katerih sem tu zapisal samo tista, na katera se nanaša moja analiza:

„[…]

[…]

30.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 6. avgusta 2018.

31.

BNB in Komisija sta predložili pisna stališča; presodilo se je, da obravnava ni potrebna.

32.

V odgovor na vprašanje Sodišča po razglasitvi sodbe Kantarev je predložitveno sodišče 9. novembra 2018 navedlo, da vztraja pri svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, saj so med drugim obstajali dvomi o obveznosti upoštevanja Priporočila ABE/2014/02.

33.

Predložitveno sodišče želi skratka vedeti, ali se jamstvo, določeno v Direktivi 94/19 (člen 1, točka 3(i), v povezavi s členoma 7(6) in 10), razširi na te vlagatelje:

34.

V primeru pritrdilnega odgovora se predložitveno sodišče sprašuje, ali se taka pogodbena klavzula ne sme uporabiti, ko se preučuje odškodninska tožba za škodo, povzročeno zaradi zamude pri plačilu zajamčenih vlog v smislu Direktive 94/19.

35.

Sodba Kantarev se je omejila na odškodninsko tožbo za škodo, ki je nastala osebi, katere vloge v KTB so bile nedvomno plačljive (vračljive) že v trenutku, ko je bila ugotovljena nerazpoložljivost vlog. V zadevi, ki se zdaj obravnava, pa gre za to, ali iste določbe Direktive 94/19 varujejo tudi vlagatelja, katerega vloge v KTB v takem trenutku niso bile plačljive.

36.

S podrobno analizo sistema zajamčenih vlog, uvedenega z Direktivo 94/19, je po mojem mnenju mogoče pojasniti in ustrezno uporabiti sodno prakso Kantarev.

37.

Do intervencije nacionalnih sistemov zajamčenih vlog (v nadaljevanju: SZV) pride po postopku, katerega bistvene elemente ureja Direktiva 94/19. Njihov cilj je dvojni: zaščita vlagateljev ( 13 ) in zagotavljanje stabilnosti bančnega sistema. ( 14 )

38.

Postopek za izvajanje jamstva bančnih vlog je mogoče razumeti bolje, če se razdeli na tri faze:

39.

Pristojni nacionalni organ mora odločiti, ali so vloge v finančni instituciji razpoložljive ali ne. Da bi sprejel to odločitev, člen 1, točka 3(i), Direktive 94/19 zahteva:

40.

Rok, v katerem morajo pristojni nacionalni organi sprejeti to začetno odločitev, je zelo kratek: „najpozneje pet delovnih dni po tem, ko so prvič ugotovili, da kreditna institucija ni vrnila zapadlih in vračljivih vlog“.

41.

V sodbi Kantarev je bilo pojasnjenih več elementov ureditve te začetne faze, na katere je treba spomniti:

42.

Vendar se v sodbi Kantarev ni obravnavalo vprašanje, ki ga zdaj zastavlja predložitveno sodišče: ali spada v opredelitev „nerazpoložljive vloge“ tista vloga, ki zaradi pogodbene klavzule ni niti zapadla niti plačljiva vloga, ker se pogodba sklicuje na nacionalni zakon, v skladu s katerim jo je mogoče izterjati samo v primeru odvzema dovoljenja za opravljanje bančnih storitev.

43.

Menim, da vloge s takimi značilnostmi v tej prvi fazi postopka ni mogoče opredeliti kot „nerazpoložljiva vloga“. Vloge, ki ni zapadla v plačilo niti ni plačljiva v skladu z zakonskimi in pogodbenimi pogoji, ki veljajo po nacionalnem pravu, pristojni nacionalni organ ne more šteti za nerazpoložljivo vlogo.

44.

Ključ za razjasnitev, kdaj je vloga zapadla in postala plačljiva, je predvsem v pogodbenem razmerju med finančno institucijo in njeno stranko. Če se dogovorita, da finančna institucija stranki ni dolžna vrniti zneska vloge do določenega trenutka, ni mogoče govoriti o zapadlosti niti o izterljivosti, če do tega trenutka še ni prišlo.

45.

Zato sama vloga s temi značilnostmi kreditne institucije ne more pripeljati do „finančnega položaja“, ki je omenjen v členu 1, točka 3(i), Direktive 94/19 in je odločilen za njeno nezmožnost vračila vlog.

46.

Vendar ima finančna institucija poleg vlog, ki nimajo narave zapadle in plačljive vloge v določenem trenutku, veliko vlog, ki pa so take. V takem primeru „za to, da se ugotovi nerazpoložljivost vseh vlog, ki jih ima kreditna institucija, zadostuje, da se ugotovi, da ta kreditna institucija ni vrnila nekaterih vlog in da so pogoji iz člena 1, točka 3(i), Direktive 94/19 izpolnjeni“. ( 24 )

47.

Če povzamem, je ugotovitev nerazpoložljivosti „[…] vezana na objektivni finančni položaj kreditne institucije in se na splošno nanaša na vse vloge, ki jih ima ta institucija, in ne na vsako od vlog, ki jih ima“. ( 25 )

48.

V drugi fazi postopka mora pristojni nacionalni organ odločiti, katere vloge mora SZV vrniti. ( 26 )

49.

Direktiva 94/19 v zvezi s tem določa:

50.

SZV mora izplačati (logično do zajamčene vrednosti) vse vloge bančne institucije, na katero se nanaša ugotovitev nerazpoložljivosti, razen tistih, pri katerih je podan kakršen koli razlog za izključitev. Iz te premise izhajajo številne posledice za ta spor.

51.

Prvič, kot sem že pojasnil, ugotovitev, da ni mogoče vrniti vlog, je odvisna izključno od pogojev iz člena 1, točka 3(i), Direktive 94/19. Niti ta niti nobena druga od njenih določb ne dopušča, da bi se določili dodatni ali drugačni pogoji.

52.

V sodbi Kantarev je bilo zavrnjeno, da je ugotovitev nerazpoložljivosti vlog lahko odvisna od predhodne zahteve dviga sredstev, ki ni bila uspešna (točka 81), od insolventnosti kreditne institucije, ali odvzema njenega dovoljenja za opravljanje bančnih storitev (točka 51), ali od tega, da je za kreditne institucije pred tem odrejen posebni nadzor (točka 60).

53.

Nacionalna zakonodaja, ki bi določala take ali drugačne pogoje, ki nimajo nič skupnega z določbami člena 1, točka 3(i), bi kršila to določbo, pa tudi člen 10(1) Direktive 94/19.

54.

Drugič, nerazpoložljivost ugotovi pristojni organ po tem, ko oceni težave, ki jih ima kreditna institucija zaradi svojega finančnega položaja pri vračanju vlog. Čeprav, kot sem tudi že navedel, ne bi bilo logično, da bi pri sprejemanju te odločitve prišle v poštev samo vloge, katerih obveznost vračila je predvidena za prihodnost, presoja pristojnega organa, ko enkrat postane odločba, vpliva na vse vloge, ki jih ima ta kreditna institucija. ( 28 )

55.

Zato bi bilo od tega trenutka splošno pravilo vračilo vseh vlog finančne institucije ne glede na njihovo zapadlost in izterljivost (razen tistih, ki so izčrpno naštete v členu 2 Direktive 94/19).

56.

Povedano drugače, vračljive so tako zapadle in plačljive vloge kot tudi vloge, ki nimajo teh značilnosti, če je institucija zašla v objektivni položaj finančne nesposobnosti, da bi izpolnila svoje obveznosti vračila. Ta položaj vpliva tako na njene pretekle in sedanje obveznosti (zapadle in plačljive vloge) kot tudi na bodoče (vloge, ki še niso zapadle in plačljive).

57.

Torej mora pristojni organ v vmesni fazi vse vloge institucije identificirati, zato da jih SZV nato po potrebi vrne. Ta razlaga člena 1, točka 3(i), in člena 10(1) Direktive 94/19 je še najbolj skladna s ciljema Direktive 94/19 (zaščita vlagateljev in jamstvo stabilnosti finančnega sistema).

58.

Če nezapadle in neplačljive vloge pri kreditni instituciji, ki je podvržena SZV, v tistem trenutku ne bi bilo mogoče vrniti iz jamstvenega sistema, bi bili vlagatelji v nevarnosti, da v prihodnosti ne bi dobili nazaj svojih prihrankov v postopkih sanacije in likvidacije kreditne institucije v težavah. Stabilnost finančnega sistema bi bila poleg tega prizadeta zaradi pomanjkanja zaupanja strank v varnost njihovih vlog na srednji in dolgi rok.

59.

V tej fazi SZV vrne ali izplača vloge. Člen 7(1a), prvi pododstavek, Direktive 94/19 določa, da je znesek, katerega vračilo zagotavljajo države članice, 100.000 EUR.

60.

Vračilo je treba izvesti v kratkem roku (20 dni), ( 29 ) da vlagatelji ne ostanejo brez prihrankov in se torej ne znajdejo v položaju, v katerem ne morejo zadovoljevati vsakodnevnih potreb. Stabilnost bančnega sistema prav tako zahteva, da je vračilo hitro. ( 30 )

61.

Vračilo vlog s strani SZV ni vezano na morebitne postopke sanacije in likvidacije kreditne institucije, saj se lahko samo tako izvede hitro, v 20 dneh od odločitve o nerazpoložljivosti. ( 31 ) Dvome, ki bi jih lahko v zvezi s tem vzbudila uvodna izjava 12 Direktive 2009/14 ( 32 ), je razjasnilo Sodišče v tem smislu, da navedeni postopki ne vplivajo na razpoložljivost vlog niti na njihovo vračilo. ( 33 )

62.

Niti ni mogoče pogojevati vračila vlog z obstojem prejšnje neuspešne zahteve vlagatelja za dvig. ( 34 ) Člen 10(3) Direktive 94/19 določa, da se SZV ne sme sklicevati na 20-dnevni rok za vračilo, da bi kateremu koli vlagatelju, ki ni mogel pravočasno uveljavljati svojega zahtevka za izplačilo odškodnine iz jamstva, odrekel pravico do jamstva.

63.

Če SZV ne spoštuje roka 20 dni za vračilo zajamčenih vlog, lahko vlagatelji poleg tega zahtevajo plačilo ustreznih obresti. ( 35 )

64.

Člen 7(6) Direktive 94/19 določa, da „države članice zagotovijo, da ima vlagatelj glede na pravico do odškodnine možnost ukrepati proti sistemu zajamčenih vlog“.

65.

Zato lahko vlagatelji uporabijo pravna sredstva, ki jih dajejo na voljo njihovi nacionalni pravni redi, da predlagajo razveljavitev odločb in opustitev SZV ter da zahtevajo odškodnino za škodo, ki jim jo je ta povzročil.

66.

Naj spomnim, da ima po mnenju Sodišča člen 1, točka 3(i), Direktive 94/19 „neposredni učinek in je pravilo, ki daje posameznikom pravice“. ( 36 )

67.

Vlagatelji lahko v svojih tožbah pred nacionalnimi sodišči uveljavljajo načelo primarnosti prava Unije. Na podlagi tega načela nacionalno sodišče ne sme uporabiti nobenega nacionalnega pravila, ki je v nasprotju z Direktivo 94/19: ( 37 ) kolikor je tu pomembno, se je treba vzdržati uporabe nacionalne določbe, ki je v nasprotju s členom 1, točka 3(i), Direktive. ( 38 )

68.

Ta dolžnost je neodvisna od tega, ali je bolgarski zakonodajalec prenesel to določbo Direktive 94/19 v nacionalni izvedbeni predpis ali ne. ( 39 )

69.

Načelo primarnosti pomeni tudi, da nacionalno sodišče, če je nacionalno pravilo, ki ni združljivo s pravom Unije, del vsebine pogodbene klavzule, lahko razširi posledice, ki so tesno povezane z nezdružljivostjo tega pravila s pravom Unije, na to klavzulo. Ni pomembno, da se zatrjevanje strank v tem smislu spremeni v odškodninsko tožbo za povzročeno škodo ali v drugo vrsto pravnih sredstev.

70.

V okoliščinah tega primera nacionalnemu sodišču nič ne preprečuje, da uporabi načelo primarnosti, če: (a) nacionalno pravilo dolžnost SZV, da imetnikom še nezapadlih in neplačljivih vlog izplača te vloge, pogojuje s predhodnim odvzemom dovoljenja za opravljanje bančnih storitev finančni instituciji, vloge katere so bile razglašene za nerazpoložljive; in (b) se ta ista zakonska določba pojavi v pogodbeni klavzuli, ki jo nacionalno pravo sprejema.

71.

Na podlagi zgornjih premislekov predlagam, naj se na četrto vprašanje za predhodno odločanje odgovori tako:

Člen 1, točka 3(i), Direktive 94/19 v povezavi s členoma 7(6) in 10 te direktive je treba razlagati tako, da:

72.

Drugo vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na Priporočilo EBA/2014/02, sprejeto na podlagi člena 17(3) Uredbe št. 1093/2010. Predložitveno sodišče želi vedeti: (a) ali se lahko vlagatelji, čeprav niso njegovi naslovniki, sklicujejo nanj v okviru spora, v katerem zahtevajo odškodnino za škodo, povzročeno zaradi kršitve prava Unije, in (b) ali je veljavno.

73.

EBA je v skladu s členom 1(2) Uredbe št. 1093/2010 pristojen za posredovanje na podlagi direktiv Unije o SZV. ( 40 )

74.

Pri izvrševanju te naloge se lahko EBA obrne na „pristojne [nacionalne] organe“ na področju zajamčenih vlog. ( 41 ) V skladu z uvodno izjavo 20 Uredbe št. 1093/2010 mora to storiti, da spodbuja usklajen pristop za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev in enakovredne obravnave vlagateljev po vsej Uniji.

75.

Pooblastila EBA v zvezi s SZV se pretvorijo v možnost, da:

76.

Priporočila EBA niso pravno zavezujoča. Kot je razvidno iz njihovega poimenovanja, ne vsebujejo zapovedi, temveč samo povabilo k ukrepanju. Uvrščajo se v kategorijo, ki jo predvideva člen 288, peti odstavek, PDEU. ( 47 )

77.

Vendar člen 16(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1093/2010 zahteva, da si pristojni organi in finančne institucije na vsak način prizadevajo za spoštovanje teh smernic in priporočil.

78.

Če se jih razume na ta način, imajo ta priporočila določen pravni učinek, čeprav ni zavezujoč: pristojni nacionalni organi morajo v roku dveh mesecev potrditi, ali ravnajo oziroma nameravajo ravnati v skladu z njimi ali pa ne bodo ravnali v skladu z njimi. V tem zadnjem primeru morajo EBA pojasniti razloge za to (člen 16(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1093/2010), EBA pa objavi dejstvo, da organ teh priporočil ne upošteva, in njegove razloge za to. ( 48 )

79.

Priporočila EBA, ki temeljijo na členu 17(3) Uredbe št. 1093/2010, imajo določene značilnosti, po katerih se razlikujejo od priporočil iz člena 16:

80.

Nacionalni organ, ki je naslovnik priporočil iz člena 17(3), tvega, da bo, če priporočil ne bo upošteval, ( 50 ) predmet postopka zaradi neizpolnitve, ki ga bom omenil spodaj. Na določen način so ta priporočila (ali bi lahko bila) prvi člen tega postopka, ( 51 ) ki ga uvede EBA ob podpori Komisije.

81.

Poleg tega bi lahko prizadete strani priporočila iz člena 17(3) izpodbijale pred odborom za pritožbe evropskih nadzornih organov na podlagi člena 60 Uredbe št. 1093/2010.

82.

Ker priporočila EBA iz člena 17(3) Uredbe št. 1093/2010 niso dokončna in nimajo zavezujočih pravnih učinkov, to vpliva na možnost sklicevanja nanje in sodni nadzor nad njimi. Neposredni nadzor nad njihovo zakonitostjo z ničnostno tožbo iz člena 263 PDEU namreč ni mogoč.

83.

Tako je, ker so v sodni praksi Sodišča dopuščene samo ničnostne tožbe zoper zavezujoče pravne akte, ( 52 ) glede na njihovo dejansko vsebino, okoliščine, v katerih so bili sprejeti in pristojnosti institucije, ki je akte sprejela. ( 53 )

84.

Kljub temu se je v sporu pred nacionalnimi sodišči, v katerih je treba razlagati zavezujoče predpise Unije, s katerimi so priporočila povezana, mogoče sklicevati na priporočila EBA. ( 54 )

85.

Preden bom obravnaval ta primer, moram omeniti postopek, urejen v členu 17, od (1) do (8), Uredbe št. 1093/2010 ( 55 ), s katerim se s posredovanjem Komisije priporočila EBA spremenijo v zavezujoče odločitve.

86.

Ko EBA odkrije, da nacionalni organ domnevno nepravilno ali nezadostno izvaja določbe prava Unije, pošlje temu organu priporočilo, v katerem navede ukrepe, ki jih mora sprejeti.

87.

Če pristojni nacionalni organ tega priporočila ne upošteva in še vedno ravna neskladno, lahko posreduje Komisija. To stori z uradnim mnenjem, s katerim od pristojnega organa zahteva sprejetje ukrepov, potrebnih za uskladitev s pravom Unije.

88.

V zadnji fazi postopka lahko EBA sprejme individualno odločitev, naslovljeno na finančno institucijo, od katere zahteva sprejetje ukrepov, potrebnih za izpolnitev njenih obveznosti po pravu Unije, vključno s prenehanjem dejavnosti, če gre za neposredno uporabljive določbe. ( 56 )

89.

Odločitve EBA v tej zadnji fazi morajo biti skladne z uradnim mnenjem Komisije in prevladajo nad vsemi predhodnimi odločitvami, sprejetimi o isti zadevi. Gre torej za pravne akte, ki zavezujejo finančne institucije, na katere so naslovljeni, in tudi pristojne nacionalne organe, ki jih zavezuje uradno mnenje Komisije. ( 57 )

90.

Predložitveno sodišče se sprašuje, ali se vlagatelj (v tej zadevi oseba BT) lahko sklicuje na Priporočilo EBA/2014/02 v sporu, ki ga je začel zoper BNB.

91.

Priporočilo EBA/2014/02, sprejeto na podlagi člena 17(3) Uredbe št. 1093/2010, je bilo, kot je bilo že navedeno, naslovljeno na BNB in Sklad, v njem pa so bili navedeni ukrepi, potrebni za uskladitev z Direktivo 94/19 in za prenehanje kršitve člena 1, točka 3(i), te direktive.

92.

Preden je bilo Priporočilo EBA/2014/02 izdano, je Komisija proti Bolgariji že vložila tožbo zaradi neizpolnitve (člen 258 PDEU) in je tej državi članici poslala uradni opomin (1. avgusta 2014), ne da bi nato nadaljevala postopek zaradi neizpolnitve. ( 58 )

93.

Priporočilu EBA/2014/02 torej ni sledilo uradno mnenje Komisije, kar je povzročilo, da niti EBA ni izdal nobene odločbe na podlagi člena 17(6) Uredbe št. 1093/2010. ( 59 )

94.

Predložitveno sodišče dvomi o združljivosti Priporočila EBA/2014/02 s pravom Unije (Direktiva 94/19 in Uredba št. 1093/2010). Da bi odgovoril na te dvome, se bom skliceval tako na abstraktno možnost sklicevanja na priporočila EBA pred nacionalnimi sodišči kot tudi na to konkretno, ki je tu sporna.

95.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da „čeprav priporočila nimajo zavezujočega učinka, jih morajo nacionalna sodišča upoštevati pri reševanju sporov, v katerih odločajo, zlasti kadar ta priporočila prispevajo k razlagi nacionalnih določb, sprejetih za njihovo izvajanje, ali kadar dopolnjujejo določbe Unije z zavezujočim učinkom“. ( 60 )

96.

Strinjam se z generalnim pravobranilcem M. Bobkom, ( 61 ) da se obveznost, da nacionalna sodišča „upoštevajo“ priporočila, ko morajo razrešiti spore, v kateri uporabijo zavezujoče pravo Unije, povezano z njimi, ne ujema z dolžnostjo „skladne razlage“ v smislu sodne prakse Von Colson in Kamann. ( 62 )

97.

Če morajo biti nacionalna sodišča pri uporabi zavezujočega prava Unije v državah članicah pozorna na priporočila (tudi na tista, ki jih izda EBA), je logično, da lahko Sodišču predložijo predloge za sprejetje predhodne odločbe glede razlage njihove vsebine. ( 63 ) Vendar ali lahko to storijo glede vprašanja njihove veljavnosti?

98.

Ker neposredni nadzor zakonitosti priporočila prek ničnostne tožbe ni mogoč, bi si bilo mogoče na prvi pogled misliti, da ni mogoč niti posredni nadzor njegove zakonitosti, in sicer prek predloga za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s presojo veljavnosti. Ali bi bilo smiselno razveljaviti akt, ki nima zavezujočih pravnih učinkov?

99.

Če se ne motim, se Sodišče do zdaj ( 64 ) o tem še ni kategorično izreklo. Zdi se, da je bila v sodbi Grimaldi implicitno sprejeta možnost predhodnih vprašanj v zvezi s presojo veljavnosti priporočil ( 65 ), generalni pravobranilec M. Bobek pa to izrecno dopušča. ( 66 )

100.

Menim, da je najbolj skladno sprejeti možnost postavljanja predhodnih vprašanj v zvezi s presojo veljavnosti priporočil, če se izhaja iz premise, da jih mora nacionalno sodišče upoštevati pri razlagi zavezujočega predpisa prava Unije. Ne bi bilo logično, če bi to nacionalno sodišče z namenom razlage upoštevalo priporočilo, o veljavnosti katerega dvomi, ker pravilno meni, da ni združljivo s pravom Unije, kar pa je ugotovitev, za katero ni pristojno. ( 67 )

101.

Naj ponovim, da so priporočila EBA, ki temeljijo na členu 17(3) Uredbe št. 1093/2010, eden od elementov, ki jih mora pristojno sodišče pretehtati, da bi odločilo o sporu. Naj spomnim, da gre pri sporu za to, da se razjasni, ali je kršitev zakonodaje Unije dovolj resna in torej izpolnjuje enega od treh pogojev, od katerih je odvisna odgovornost države članice za kršitev prava Unije. ( 68 )

102.

Nacionalno sodišče lahko upošteva priporočilo EBA za odločanje v sporu samo, če se njegova vsebina sklada s predpisi prava Unije, katerega izvajanje lahko olajša. Če nacionalno sodišče oceni, kot se zgodi tu, da ni tako, lahko Sodišču, ki je edino pristojno za razglasitev te nezdružljivosti, predloži vprašanje za predhodno odločanje.

103.

Po mnenju predložitvenega sodišča obstajajo dvomi glede združljivosti Priporočila EBA/2014/02 s pravom Unije, ker (a) je naslovljeno na nacionalni organ (BNB), ki ni pristojen za ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog v zvezi z banko KTB, ni pa naslovljeno na finančne institucije, in (b) morda ni združljivo z uvodno izjavo 27 Uredbe št. 1093/2010, saj člen 1, točka 3(i), Direktive 94/19 ne določa jasnih in brezpogojnih obveznosti.

104.

V skladu s členom 4, točka 2(iii), Uredbe št. 1093/2010 „pristojni organi“ pomenijo „v primeru sistemov zajamčenih vlog organe, ki upravljajo sisteme zajamčenih vlog v skladu z Direktivo 94/19/ES, oziroma javni organ, ki nadzoruje sistem zajamčenih vlog, če ga upravlja zasebna družba v skladu z navedeno direktivo“.

105.

Med temi organi je lahko poleg SZV organ, katerega naloga je ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog in ki je v številnih državah članicah nacionalna centralna banka. ( 69 )

106.

Na drugi strani člen 1, točka 3(i), Direktive 94/19 „državam članicam pušča določeno diskrecijsko pravico v zvezi z imenovanjem pristojnega organa za ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog“. ( 70 )

107.

V zadevi Kantarev sta predložitveno sodišče in Sodišče domnevala, da je BNB pristojni organ za ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog v skladu s členom 1, točka 3(i), Direktive 94/19. ( 71 ) V tej zadevi pa se zdi, da predložitveno sodišče sprejema argumente BNB v nasprotnem smislu. ( 72 )

108.

Od 25. marca 2014, ko je začela veljati sprememba Zakona za kreditnite institutsii, ( 73 ) je v skladu z njegovim členom 1(2), točka 1, v Republiki Bolgariji BNB pristojni organ za nadzor bank v smislu člena 4(1), točka 40, Uredbe (EU) št. 575/2013. ( 74 )

109.

Nov zakon o jamstvu bančnih vlog (Zakon za garantirane na vlogovete v bankite) iz leta 2015 je v bolgarsko pravo prenesel Direktivo 2014/49, ki kot pristojni organ za ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog določa organ, katerega naloga je bonitetni nadzor na podlagi Uredbe št. 575/2013. ( 75 ) Zato od 14. avgusta 2015 ni dvoma, da je BNB pristojni organ v Bolgariji za ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog.

110.

Po navedbah Komisije je bil nadzorni organ prav tako pristojen za ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog, celo pred 14. avgustom 2015.

111.

Vendar menim, da do sprejetja Direktive 2014/49 noben predpis Unije ni določal te vzporednice. V uvodni izjavi 50 te direktive je navedeno, da „[z]aradi razlik v upravnih praksah v zvezi s sistemi jamstva za vloge v državah članicah bi države članice morale imeti možnost, da same določijo, kateri organ ugotavlja nerazpoložljivost vlog“.

112.

V teh okoliščinah mora predložitveno sodišče odločiti, ali je bila v skladu z bolgarskim pravom, ki se je uporabljalo v času ukrepanja BNB v zvezi s KTB, BNB pristojni organ za ugotavljanje nerazpoložljivosti vlog ali ne.

113.

Ne sme se pozabiti, da je Sodišče v sodbi Kantarev že odločilo, da je to, da bolgarski organi niso ugotovili nerazpoložljivosti vlog v primeru banke KTB, dovolj resna kršitev člena 1, točka 3(i), Direktive 94/19. ( 76 )

114.

Zahtevo, da se Priporočilo EBA/2014/02 nujno nanaša na zahteve prava Unije (v tem primeru Direktive 94/19), ki so neposredno uporabljive, določa samo člen 17(6) Uredbe št. 1093/2010, zato da EBA sprejme odločbe, naslovljene na finančne institucije, s katerimi od njih zahteva, da izpolnijo obveznosti, ki jih nalagajo predpisi Unije.

115.

Zadnji stavek uvodne izjave 27 Uredbe št. 1093/2010 ( 77 ) namiguje na te končne odločbe EBA, ne pa na priporočila, ki jih lahko sprejme na začetku postopka. Logično je, da bi bilo tako, če bi šlo za odločitev EBA z zavezujočim učinkom, ne pa, če gre za priporočilo, ki nima zavezujočih pravnih učinkov.

116.

V vsakem primeru, kot sem že pojasnil, ima člen 1, točka 3(i), Direktive 94/19 v skladu s sodbo Kantarev neposredni učinek, zaradi česar se lahko posamezniki pred predložitvenim sodiščem sklicujejo tako na to določbo kot tudi na priporočilo, ki se nanaša nanjo. ( 78 ) Zato so dvomi glede tega elementa Priporočila EBA/2014/02 neutemeljeni.

117.

V skladu s Priporočilom EBA/2014/02 ( 79 ) je BNB kršila člen 1, točka 3(i), Direktive 94/19, ker ni razglasila nerazpoložljivosti vlog v roku 5 dni, odkar je KTB postala nezmožna vrniti zapadle in plačljive vloge.

118.

EBA je menil, da je bila odločitev BNB, da odredi posebni nadzor nad KTB in da začasno ustavi izpolnjevanje njenih obveznosti, izenačena z ugotovitvijo nerazpoložljivosti vlog v smislu člena 1, točka 3(i), Direktive 94/19.

119.

Sodba Kantarev je to izenačevanje zavrnila. Sodišče je ravno nasprotno v njej ugotovilo, da je treba nerazpoložljivost vlog ugotoviti z izrecnim aktom pristojnega nacionalnega organa in o njej ni mogoče sklepati iz drugih aktov nacionalnih organov (kot, na primer, iz odločbe BNB, s katero je zoper KTB odredila poseben nadzor) niti domnevati na podlagi okoliščin, kakršne so v tej zadevi. ( 80 )

120.

Zato predložitvenemu sodišču ni treba upoštevati tega elementa Priporočila EBA/2014/02, da bi razlagalo pravo Unije, saj ni združljivo s členom 1, točka 3(i), Direktive 94/19.

121.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče mesta Sofija, Bolgarija) odgovori tako: