1

Republika Poljska s tožbo Sodišču predlaga, naj Direktivo (EU) 2016/2284 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 o zmanjšanju nacionalnih emisij za nekatera onesnaževala zraka, spremembi Direktive 2003/35/ES in razveljavitvi Direktive 2001/81/ES (UL 2016, L 344, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana direktiva) razglasi za nično in, podredno, naj jo razglasi za nično v delu, v katerem določa nacionalne obveznosti zmanjšanja teh emisij do leta 2030.

2

V uvodnih izjavah 1, 3, od 5 do 9, 10, 13, 14, 18 in 19 izpodbijane direktive je navedeno:

[…]

[…]

[…]

[…]

3

Člen 1 izpodbijane direktive določa:

„1.   Da bi se približali doseganju ravni kakovosti zraka, ki nimajo večjih negativnih vplivov na zdravje ljudi in okolje ter ne ogrožajo resno zdravja ljudi in okolja, ta direktiva za države članice določa obveznosti zmanjšanja antropogenih emisij žveplovega dioksida (SO2), dušikovih oksidov (NOx), nemetanskih hlapnih organskih spojin (NMVOC), amoniaka (NH3) in drobnih delcev (PM2,5) v zrak, poleg tega pa zahteva oblikovanje, sprejetje in izvajanje nacionalnih programov nadzora nad onesnaževanjem zraka ter spremljanje emisij in vplivov teh onesnaževal in drugih onesnaževal iz Priloge I, ter poročanje o njih.

2.   Ta direktiva prispeva tudi k:

4

Člen 4 te direktive določa:

„1.   Države članice omejijo vsaj svoje letne antropogene emisije žveplovega dioksida, dušikovih oksidov, nemetanskih hlapnih organskih spojin, amoniaka in drobnih delcev v skladu z nacionalnimi obveznostmi zmanjšanja emisij, ki se uporabljajo od leta 2020 do leta 2029 in od leta 2030 naprej, kot je določeno v Prilogi II.

2.   Države članice brez poseganja v odstavek 1 sprejmejo potrebne ukrepe za omejitev svojih […] emisij […] za leto 2025. Okvirne ravni navedenih emisij se določijo glede na linearno krivuljo zmanjševanja, določeno v zvezi z ravnmi emisij, ki so določene v obveznostih zmanjšanja emisij za leto 2020, in ravnmi emisij, ki so določene v obveznostih zmanjšanja emisij za leto 2030.

Države članice lahko sledijo nelinearni krivulji zmanjševanja, če je to ekonomsko ali tehnično bolj učinkovito in pod pogojem, da se bo zmanjševanje po letu 2025 postopoma približevalo linearni krivulji zmanjševanja in da to ne bo vplivalo na obveznosti zmanjšanja emisij za leto 2030. Države članice določijo takšno nelinearno krivuljo zmanjševanja ter pojasnijo razloge zanjo v nacionalnih programih nadzora nad onesnaževanjem zraka, ki jih predložijo Komisiji v skladu s členom 10(1).

Kadar emisij za leto 2025 ni mogoče omejiti v skladu z določeno krivuljo zmanjševanja, države članice v nadaljnjih informativnih poročilih o evidencah, ki jih predložijo Komisiji v skladu s členom 10(2), pojasnijo razloge za ta odklon in ukrepe, s katerimi se bodo države članice spet približale omejevanju emisij v skladu z njihovo krivuljo zmanjševanja.

[…]“

5

Člen 5(3) navedene direktive določa:

„Če država članica, za katero so ena ali več obveznosti zmanjšanja emisij iz Priloge II določene na ravni, ki je strožja od stroškovno učinkovitega zmanjšanja emisij iz TSOZ št. 16, v danem letu tudi po izvedbi vseh stroškovno učinkovitih ukrepov ne more izpolniti zadevne obveznosti zmanjšanja emisij, se šteje, da največ pet let izpolnjuje zadevno obveznost zmanjšanje emisij, če za vsako od teh let to neizpolnjevanje nadoknadi z enakovrednim zmanjšanjem emisij drugega onesnaževala iz Priloge II.“

6

Člen 14(3) iste direktive določa:

„Komisija na svojem spletišču objavi:

[…]“

7

Priloga II k izpodbijani direktivi zajema seznam, na katerem so po državah članicah navedene nacionalne obveznosti zmanjšanja emisij, ki veljajo za obdobje od 2020 do 2029 in po letu 2030.

8

Točka 1 dela 1 Priloge III k tej direktivi določa:

„Začetni nacionalni programi za nadzor nad onesnaževanjem zraka iz členov 6 in 10 zajemajo vsaj naslednjo vsebino:

[…]“

[…]

[…]“

9

Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo z dne 13. aprila 2016 o boljši pripravi zakonodaje (UL 2016, L 123, str. 1, v nadaljevanju: Medinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje), zajema naslov III, naslovljen „Orodja za boljšo pripravo zakonodaje“, v katerem so med drugim točke od 12 do 15 tega sporazuma. Te točke določajo:

„12. Tri institucije se strinjajo, da ocene učinka pozitivno prispevajo k izboljšanju kakovosti zakonodaje Unije.

Ocene učinka so orodje, s katerim si tri institucije pomagajo pri sprejemanju dobro utemeljenih odločitev, in niso nadomestek za politične odločitve v demokratičnem procesu odločanja. Ocene učinka ne smejo povzročati nepotrebnega odlašanja v procesu priprave zakonodaje ali posegati v pristojnost sozakonodajalcev, da predlagata spremembe.

V ocenah učinka bi bilo treba obravnavati obstoj, obseg in posledice problema ter vprašanje, ali je potrebno ukrepanje na ravni Unije ali ne. V njih bi bilo treba začrtati alternativne rešitve ter po možnosti morebitne kratkoročne in dolgoročne stroške in koristi, pri tem pa celovito in uravnoteženo oceniti gospodarske, okoljske in socialne učinke ter uporabljati tako kvalitativno kot kvantitativno analizo. V celoti bi bilo treba upoštevati načeli subsidiarnosti in sorazmernosti ter temeljne pravice. […] Ocene učinka bi morale temeljiti na točnih, objektivnih in popolnih informacijah ter biti sorazmerne v svojem obsegu in usmeritvi.

13. Komisija bo izvedla ocene učinka svojih zakonodajnih in nezakonodajnih pobud […]

14. Evropski parlament in Svet bosta pri preučitvi zakonodajnih predlogov Komisije v celoti upoštevala njene ocene učinka. […]

15. Evropski parlament in Svet bosta, ko bo to po njunem mnenju ustrezno in potrebno za zakonodajni proces, izvedla ocene učinka v zvezi z lastnimi bistvenimi spremembami predlogov Komisije. Evropski parlament in Svet bosta za izhodišče za svoje nadaljnje delo praviloma vzela oceno učinka, ki jo izvede Komisija. Opredelitev pojma ‚bistvena‘ sprememba bi morala določiti posamezna institucija.“

10

Izpodbijana direktiva je del ukrepov, ki jih je Unija sprejela na področju antropogenih emisij v zrak in kakovosti zraka. Umešča se v strateško politiko Unije, ki na dan sprejetja te direktive med drugim zajema te elemente:

11

Revidirano različico Göteborškega protokola je Unija sprejela s Sklepom Sveta (EU) 2017/1757 z dne 17. julija 2017 (UL 2017, L 248, str. 3).

12

Leta 2013 je Komisija objavila revidirano TSOZ, iz katere je razvidno, da so še vedno podani negativni vplivi ali velika tveganja za zdravje ljudi in okolje, ki so posledica onesnaženja zraka. V tem okviru je Komisija 18. decembra 2013 predložila predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o zmanjšanju nacionalnih emisij za nekatera onesnaževala zraka in o spremembi Direktive 2003/35/ES (COM(2013) 920 final, v nadaljevanju: predlog direktive).

13

Nacionalne obveznosti zmanjšanja emisij za leti 2020 in 2030 so bile v tem predlogu določene na podlagi podatkov, ki so navedeni v oceni učinka z dne 18. decembra 2013 (SWD(2013) 531 final, v nadaljevanju: ocena učinka), ki so jo pripravile službe Komisije. Za izvedbo ocene učinka je Komisija uporabila podatke, ki so bili pridobljeni s pomočjo sistema modeliranja, imenovanega „GAINS“ (v nadaljevanju: sistem GAINS) International Institute for Applied System Analysis (mednarodni inštitut za uporabne analize sistemov, v nadaljevanju: IIASA), ki je imel status svetovalca Komisije.

14

Evropski parlament in Svet sta preučila predlog direktive. V okviru Sveta sta bila ta predlog in ocena učinka med letoma 2014 in 2016 predmet razprav na štiriindvajsetih sestankih na ravni delovne skupine, trinajstih sestankih odbora stalnih predstavnikov (Coreper) in štirih sestankih na ravni ministrov. Poleg tega so zaporedna predsedstva Sveta, deloma s podporo Komisije, organizirala neformalne dvostranske sestanke z vsemi državami članicami, da bi se razjasnila specifična vprašanja, ki zadevajo različne države članice. V tem okviru so bili podatki v oceni učinka posodobljeni na podlagi sedemnajstih zaporednih poročil inštituta IIASA, naslovljenih „poročila TSOZ“, ki so oštevilčeni (od 1 do 16b).

15

Svet je 16. decembra 2015 sprejel splošni pristop glede predloga direktive. Na začetku leta 2016 je začel pogajanja s Parlamentom. Coreper je neformalni sporazum teh dveh institucij potrdil 29. junija 2016.

16

Na seji Sveta 17. oktobra 2016 so Republika Poljska, Madžarska in Romunija izrazile zaskrbljenost glede ekonomskega učinka nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij, ki jih določa predlog direktive, in glede metodologije, ki je bila uporabljena za določitev teh obveznosti.

17

Po glasovanju v Evropskem parlamentu 23. novembra 2016 je Svet o izpodbijani direktivi glasoval 8. decembra 2016. Ta direktiva je bila sprejeta 14. decembra 2016 v Strasbourgu.

18

Republika Poljska Sodišču predlaga, naj:

19

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

20

S sklepom z dne 30. avgusta 2017 je bila Madžarski in Romuniji dovoljena intervencija v podporo predlogom Republike Poljske. Isti dan je bila Komisiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Parlamenta in Sveta.

21

Republika Poljska s tretjim tožbenim razlogom, ki ga je treba preučiti na prvem mestu, trdi, da sta Parlament in Svet kršila obveznost izvedbe ustrezne ocene učinka izpodbijane direktive pred njenim sprejetjem.

22

V skladu s točko 13 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje naj bi Komisija morala izvesti oceno učinka, če ima lahko pravni akt velike posledice. V skladu s točko 12 tega sporazuma morajo ocene učinka, izvedene v okviru zakonodajnega postopka, obravnavati obstoj, obseg in posledice problema. Upoštevati naj bi morale stroške in ekonomske, socialne ter okoljske posledice. Te ocene naj bi morale biti tudi sorazmerne glede njihovega obsega in predmetov, ki jih obravnavajo, ter temeljiti na objektivnih, popolnih in točnih informacijah. V skladu s smernicami Komisije z dne 7. julija 2017, o podrobnih pravilih za izvajanje medinstitucionalnega sporazuma „Boljša priprava zakonodaje“ (SWD(2017) 350 final), naj bi Komisija morala izvesti sektorsko analizo. Zato naj ta institucija ne bi imela diskrecijske pravice glede vsebine ocene učinka.

23

Ocena učinka naj ne bi izpolnjevala teh zahtev. Stroški, povezani z nacionalnimi obveznostmi zmanjšanja emisij, in ekonomske posledice za zadevne sektorje naj ne bi bili ustrezno preučeni oziroma naj bi bili podcenjeni. Poleg tega naj podatki, ki so bili uporabljeni za presojo pozitivnih učinkov izpodbijane direktive, ne bi bili zanesljivi.

24

Te napake naj bi se zlasti nanašale na potencial zmanjšanja emisij in strošek potrebnih ukrepov v sektorjih kmetijske proizvodnje, individualnega transporta in proizvodnje električne energije. Enako naj bi veljalo glede modernizacije hišnega ogrevanja.

25

Poleg tega naj bi bila ocena učinka presplošna, ker skupaj obravnava posledice, ki izhajajo iz vseh aktov, ki so bili sprejeti v okviru paketa „čisti zrak“, in sicer izpodbijana direktiva, Direktiva (EU) 2015/2193 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 o omejevanju emisij nekaterih onesnaževal iz srednje velikih kurilnih naprav v zrak (UL 2015, L 313, str. 1) in Sklep 2017/1757. Komisija naj prav tako ne bi upoštevala specifične situacije vsake države članice.

26

Glede na prej navedeno naj ne bi bilo mogoče oceniti stroškov, povezanih z izvajanjem izpodbijane direktive na Poljskem.

27

Poleg tega naj bi v zakonodajnem postopku Parlament in Svet spremenila bistvene elemente predloga direktive, med drugim kar zadeva stopnjo zmanjšanja drobnih delcev na Poljskem. Zato naj bi bilo treba v skladu s točko 15 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje oceno učinka posodobiti. Ker je bila ta pripravljena leta 2013 naj bi bila njena posodobitev potrebna tudi zato, da se preveri, ali je za leto 2016 še vedno aktualna.

28

Poleg naj bi bilo iz ocene učinka razvidno, da se z izpolnitvijo nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij lahko zahteva sprememba same strukture energetske oskrbe držav članic. Izpodbijana direktiva naj bi v tem primeru morala biti sprejeta soglasno na podlagi člena 192(2) PDEU, ki določa takšno število potrebnih glasov, kadar ukrepi pomembno vplivajo na izbiro držav članic med različnimi viri energije in na splošno strukturo njihove oskrbe z energijo.

29

Parlament in Svet predlagata zavrnitev tretjega tožbenega razloga.

30

Republika Poljska v utemeljitev tretjega tožbenega razloga v bistvu zatrjuje nezakonitost postopka za sprejetje izpodbijane direktive zaradi pomanjkljivosti v oceni učinka, zlasti glede posledic načrtovanih ukrepov za gospodarstvo držav članic, posebej za Republiko Poljsko.

31

Na prvem mestu je treba poudariti, da, kot upravičeno navaja Parlament, oblika, v kateri so osnovni podatki, ki jih je upošteval zakonodajalec Unije, podani, ni upoštevna. Zakonodajalec Unije lahko upošteva ne le oceno učinka, temveč tudi kateri koli drug vir informacij (glej po analogiji sodbi z dne 8. julija 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, točke 36, 37 in 40, ter z dne 4. maja 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, točke od 64 do 66).

32

Za sprejetje izpodbijane direktive se je zakonodajalec Unije oprl na oceno učinka, na podatke, vsebovane v sistemu GAINS, na poročila TSOZ in na analizo občutljivosti, katere povzetek je v dokumentu Sveta št. 11265/16 z dne 14. julija 2016.

33

Kar zadeva, najprej, analizo učinka, ta, kot navajata Svet in Komisija, prikazuje stroške, povezane s spoštovanjem obveznosti, ki jih nosi posamezna država članica, in za vsako predvideno možnost, ki so izraženi v milijonih EUR in v odstotku bruto domačega proizvoda (BDP). Stroški, povezani z izpolnjevanjem obveznosti, so prikazani tudi za vsak gospodarski sektor na ravni Unije.

34

Ocena učinka obravnava pet možnosti politike, ki se razlikujejo glede na predvideno raven zmanjšanja emisij. Za vsako od možnosti na podlagi ocen in napovedi podaja presojo potrebnih investicij za njihovo izvajanje in neposredne prednosti in drugo, kar iz tega izhaja.

35

Dalje, kar zadeva sistem GAINS, ta sistem, kot navaja Svet, omogoča študijo strategij nadzora nad emisijami, ki so zadovoljivo stroškovno učinkovite, tako da kolikor je mogoče povzema pretekle emisije in na tej podlagi določa projekcije glede emisij nekaterih onesnaževal zraka za vsako državo. Podatki, ki se v ta namen uporabijo, so podatki iz mednarodnih statistik glede energije in industrije ter iz evidenc emisij ter podatki, ki jih zadevne države predložijo same. Delovanje sistema GAINS je tako, da so državam članicam na voljo dani vsi podatki, ki jim omogočajo predložitev dokazov v utemeljitev alternativnih hipotez, ki so predložene v preizkus. Reference na posodobljen okvir so v oceni učinka. Podrobni podatki glede parametrov, uporabljenih za vsak sektor različnih držav članic, so bili objavljeni na spletnem mestu GAINS, da bi te države lahko ugotovile konkretne hipoteze, podane glede njihovega položaja.

36

Komisija v zvezi s tem upravičeno navaja, da so s sistemom GAINS podane podrobne informacije glede vsakega sektorja gospodarske dejavnosti vsake države članice, kar zadeva nastale emisije, potencial zmanjšanja teh emisij in stroške, povezane s takim zmanjšanjem.

37

Kot poudarja Parlament, so bili ti podatki pregledani ob tesnem sodelovanju z nacionalnimi organi in strokovnjaki. Poleg tega ni sporno, da so imele države članice dostop do sistema GAINS in do poročil TSOZ, ki jih je pripravil inštitut IIASA.

38

Iz stališč Parlamenta in Sveta, ki ju podpira Komisija, poleg tega izhaja, da je inštitut IIASA posodobil svoje izračune po objavi ocene učinka in je v tem okviru sprejel poročila TSOZ od 11 do 16b. Da bi odpravil določeno število razlik, ki so bile ugotovljene med nacionalnimi hipotezami in hipotezami inštituta IIASA, je objavil poročili TSOZ 13 in 14, v poročilu TSOZ 16 pa je preračunal obveznosti zmanjšanja emisij. Republika Poljska v svoji tožbi poleg tega priznava, da je bila preučitev razhajanj med ocenami, ki so jih opravile različne države članice, in ocenami inštituta IIASA predmet objave v več poročilih TSOZ.

39

Kot ob podpori Komisije navaja Svet, so imele v okviru dvostranskih razprav, ki jih je vodilo predsedstvo Sveta, države članice tudi možnost predložiti svoja stališča glede razhajanj med svojimi ocenami stroškov in ocenami inštituta IIASA. Rezultat teh razprav je predmet poročila TSOZ 16, česar Republika Poljska ne izpodbija.

40

Nazadnje, izvedena je bila analiza občutljivosti, da se dokončno določi obseg nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij za obdobje med letoma 2020 in 2029 in od leta 2030, kot so navedene v Prilogi II k izpodbijani direktivi. Kot je bilo navedeno v točki 32 te sodbe, dokument Sveta št. 11265/16 z dne 14. julija 2016 vsebuje povzetek te analize. Njegova celotna različica je bila, kot navaja Komisija, posredovana poljskim organom 13. maja 2016. V okviru te analize občutljivosti je bilo preverjeno, ali bi uporaba ocen držav članic glede nekaterih hipotez vplivala na izvedljivost obveznosti zmanjšanja emisij, ki so bile predlagane v poročilu TSOZ 16.

41

Iz prej navedenih preudarkov izhaja, da Republika Poljska neutemeljeno navaja, da so bili podatki, ki jih je zakonodajalec Unije upošteval za sprejetje izpodbijane direktive, nepopolni, kar zadeva posebni položaj Republike Poljske, saj je te podatke inštitut IIASA ugotovil skupaj s predstavniki te države članice in zlasti na podlagi podatkov, ki so jih ti predložili. Poleg tega, kot izhaja iz dokumenta Sveta št. 11265/16 z dne 14. julija 2016 (strani 66 in 67), Republika Poljska ni predložila vseh potrebnih informacij v zvezi z nekaterimi onesnaževali, na katere se nanaša izpodbijana direktiva.

42

Iz istih razlogov in zlasti zato, ker se je zakonodajalec Unije oprl tudi na druge informacije, s katerimi je razpolagal, trditve Republike Poljske, s katerimi poizkuša dokazati, da je bila ocena učinka nenatančna, nezadostna in preveč splošna, ni mogoče sprejeti.

43

Na drugem mestu glede argumentacije Republike Poljske, da sta Parlament in Svet spremenila bistvene elemente predloga direktive in bi zato morala posodobiti oceno učinkov v skladu s točko 15 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje, zadošča ugotovitev, da ta določba v nobenem primeru ne vsebuje nobene obveznosti, ki bi bila naložena zadevnima institucijama. Določa le možnost, da se izvede taka posodobitev, ko bo po mnenju Parlamenta in Sveta „to […] ustrezno in potrebno za zakonodajni proces.“

44

Republika Poljska Parlamentu in Svetu v nobenem primeru ne more očitati, da sta sprejetje izpodbijane direktive oprla na podatke, ki niso bili več aktualni. Proces odločanja so namreč ves čas spremljale posodobitve razpoložljivih podatkov o čemer zlasti pričajo poročila TSOZ in analiza občutljivosti, ki so omenjeni v prejšnji točki te sodbe.

45

Iz prej navedenega izhaja, da sta Svet in Parlament v zakonodajnem postopku upoštevala znanstvene podatke in informacije, ki so bili na voljo, zaradi dejanskega izvrševanja svoje diskrecijske pravice.

46

Na tretjem mestu je treba trditve Republike Poljske, da izpodbijana direktiva ne bi smela biti sprejeta na podlagi odstavka 1 temveč na podlagi odstavka 2 člena 192 PDEU, v okviru tega tožbenega razloga zavrniti kot brezpredmetne. Republika Poljska namreč s tretjim tožbenim razlogom poizkuša dokazati le pomanjkljivost ocene učinka, ne da bi izpodbijala izbiro pravne podlage za izpodbijano direktivo.

47

Tretji tožbeni razlog je zato treba zavrniti.

48

Republika Poljska s prvim in drugim tožbenim razlogom navaja, da sta Parlament in Svet kršila načela lojalnega sodelovanja, preglednosti in odprtosti ter obveznost obrazložitve pravnih aktov.

49

Po eni strani naj bi bila pogajanja v zvezi z nacionalnimi obveznostmi zmanjšanja emisij diskriminatorna in nepregledna, po drugi strani pa naj Republiki Poljski ne bi bila zagotovljena procesna jamstva, kot je možnost preveritve hipotez, na katerih temeljijo te obveznosti.

50

Iz sodbe z dne 24. junija 1992, Komisija/Grčija (C‑137/91, EU:C:1992:272), naj bi izhajalo, da je lahko načelo lojalnega sodelovanja, kot je določeno v členu 4(3) PEU, avtonomna podlaga za tožbo pred Sodiščem, iz sodbe z dne 14. junija 2016, Parlament/Svet (C‑263/14, EU:C:2016:435), pa naj bi izhajalo, da kršitev tega načela omogoča razglasitev ničnosti akta prava Unije kljub neobstoju kršitve zakonodajnega postopka, ki ga določa Pogodba DEU.

51

Republika Poljska, ki jo podpirata Madžarska in Romunija, meni, da je Svet, zato da bi v celoti spoštoval načelo lojalnega sodelovanja v postopku, ki vodi do sprejetja akta prava Unije, v pripravljalni fazi dolžan posredovati informacije, ki omogočajo seznanitev z učinki takega akta, vsem državam članicam. Sodba z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C‑600/14, EU:C:2017:935, točka 107), naj bi potrjevala to razlago.

52

Poleg tega naj bi se načela lojalnega sodelovanja, preglednosti in odprtosti ter obveznost obrazložitve uporabljali za zakonodajni postopek in zagotavljali njegovo dobro delovanje, kar izhaja iz Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje.

53

Republika Poljska navaja, da je ves čas postopka, ki je vodil do sprejetja izpodbijane direktive, izražala zadržke glede poteka pogajanj. Poleg tega naj bi zahtevala dodatne informacije, ker so bile hipoteze in podatki, ki so bili uporabljeni za določitev nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij, deloma nepoznani.

54

Nekatere bistvene informacije naj namreč ne bi bile vsebovane niti v sistemu GAINS niti v publikacijah inštituta IIASA. Natančneje, Republika Poljska ni mogla preveriti nekaterih hipotez glede razporeditev virov onesnaževanja zraka po sektorjih, hipotez razvoja gospodarstev držav članic in napovedi glede emisij do leta 2030. Podrobni mehanizmi, na podlagi katerih je bil splošni cilj na področju zdravja pretvorjen v obveznosti zmanjšanja emisij, in način, na katerega so bile te obveznosti določene za vsako državo članico, naj ne bi bili razkriti. Republika Poljska naj bi neuspešno zahtevala opis vsake podkategorije obravnavanih virov emisij.

55

Ker ni bilo dostopa do vseh uporabljenih hipotez, do orodij za modeliranje, do načrtovanja in do parametrov, naj sistem GAINS ne bi mogel odpraviti teh pomanjkljivosti. Enako naj bi veljalo za model, imenovan „premije“, ki ga je Komisija uporabila za generiranje vhodnih podatkov v sistem GAINS. Tudi dokument Sveta št. 11265/16 z dne 14. julija 2016 naj ne bi vseboval potrebnih informacij, temveč le kratek opis uporabljene metodologije.

56

V podporo predlogom Republike Poljske Romunija trdi, da dokument Sveta št. 11265/16 z dne 14. julija 2016 ne vsebuje vseh tehničnih informacij, ki upravičujejo obveznosti zmanjšanja emisij, ki so naložene Republiki Poljski. Poleg tega naj bi bil ta dokument posredovan prepozno, in sicer po tem, ko je Svet 29. junija 2016 glasoval o predlogu direktive.

57

Dalje, po mnenju Republike Poljske so nekatere temeljne hipoteze napačne, zlasti tiste glede hitrosti zamenjave vozil z motorjem z notranjim izgorevanjem in glede emisij amonijaka v kmetijstvu. Komisija naj teh napak ne bi popravila, čeprav je Republika Poljska to zahtevala.

58

Republika Poljska meni, da Svet kljub njenim ugovorom problemov, ki jih je navajala, ni upošteval in je tako kršil njeno pravico do polnega sodelovanja v zakonodajnem postopku.

59

Načelo lojalnega sodelovanja naj bi zajemalo pravico do izjave, ki stranki, na katero se nanaša akt, ki posega v njen položaj, omogoča, da koristno poda svoje stališče. Ta pravica naj bi bila kršena, ker Republika Poljska ni mogla poznati socio-ekonomskih učinkov, ki jih zajemajo obveznosti zmanjšanja emisij, ki so bile naložene državam članicam.

60

Načelo lojalnega sodelovanja naj bi poleg tega zahtevalo dobroverno sodelovanje med institucijami in državami članicami, ki se morajo dogovoriti o predvidenih rešitvah in podatkih, ki so v ta namen upoštevani. Instituciji naj bi morali z Republiko Poljsko vzpostaviti dialog in obrazložiti zavrnitev ugovorov, ki jih je podala ta država članica. Zgolj sklicevanje na analitične modele sistema GAINS ali na druge dokumente inštituta IIASA, ki so dostopni vsem državam članicam, naj v zvezi s tem ne bi bilo zadostno.

61

Poleg tega Romunija trdi, da je načelo preglednosti določeno v členu 19(1) Sklepa Sveta 2009/937/EU z dne 1. decembra 2009 o sprejetju Poslovnika Sveta (UL 2009, L 325, str. 35, in popravka v UL 2010, L 55, str. 83, in UL 2010, L 175, str. 38, v nadaljevanju: Poslovnik Sveta). Obseg tega načela naj bi bil konkretiziran v členu 20 tega poslovnika v povezavi z njegovo Prilogo V, ki določa, da „predsedstvo med pripravo seje Coreperja delegacijam čim prej posreduje vse informacije, potrebne za temeljito pripravo seje Coreperja“.

62

V tem primeru naj čas, ki je potekel od posredovanja novega predloga besedila Priloge II k izpodbijani direktivi, in sicer 28. junija 2016, in potrditvijo tega predloga na Coreperju 29. junija 2016 zaradi sklenitve sporazuma s Parlamentom, ne bi omogočal temeljite priprave. Poleg tega naj bi bila metodologija za izračun nacionalnih obveznosti državam članicam sporočena šele 18. julija 2016.

63

Te ugotovitve naj ne bi omajalo dejstvo, da je bila izpodbijana direktiva po glasovanju na Svetu sprejeta šele 8. decembra 2016, ker naj bi bila po glasovanju 29. junija 2016 državam članicam dejansko odvzeta vsaka možnost, da uveljavljajo svoja stališča.

64

Poleg tega Romunija meni, da določbe člena 5 Priloge II k Poslovniku Sveta, ki določa uporabo Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) v okviru obravnave prošenj za informacije, ki jih je podala Republika Poljska, niso bile spoštovane.

65

Parlament in Svet menita, da je treba ta tožbena razloga zavrniti.

66

Iz argumentacije, ki je v bistvenem povzeta v točkah 51, 52 in od 58 do 60 te sodbe zlasti izhaja, da poizkuša Republika Poljska z uveljavljanjem kršitve načela preglednosti, pravice do izjave in obveznosti obrazložitve le ponazoriti obveznosti, ki jih morajo institucije Unije spoštovati v zakonodajnem postopku iz naslova načela lojalnega sodelovanja. Zato je treba trditve, ki jih ta država članica navaja v podporo svojemu prvemu in drugemu tožbenemu razlogu presojati le glede na to zadnjenavedeno načelo.

67

Opozoriti je treba, da se v skladu s členom 4(3) PEU Unija in države članice medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.

68

Zato je treba ob upoštevanju poteka postopka odločanja, ki je privedel do sprejetja izpodbijane direktive, kot izhaja iz spisa, predloženega Sodišču, preveriti, ali sta Parlament in Svet kršila svojo obveznost lojalnega sodelovanja.

69

V zvezi s tem sta bila predlog direktive in ocena učinka, kot je razvidno iz točke 14 te sodbe, med letoma 2014 in 2016 v okviru Sveta predmet razprav na štiriindvajsetih sestankih na ravni delovne skupine, trinajstih sestankih Coreperja in štirih sestankih na ravni ministrov. Poleg tega so zaporedna predsedstva Sveta organizirala neformalne dvostranske sestanke z vsemi državami članicami, delno s podporo Komisije.

70

Poleg tega je imela Republika Poljska, kot je razvidno iz točk od 32 do 41 te sodbe v zakonodajnem postopku dostop do vseh dokumentov, na katere se je zakonodajalec Unije oprl za sprejetje izpodbijane direktive, in je lahko predložila svoje pripombe glede podatkov, ki jih vsebujejo ti dokumenti, in glede uporabljenih hipotez.

71

Te ugotovitve ne omaje trditev Romunije, da je bil dokument Sveta št. 11265/16 z dne 14. julija 2016 Republiki Poljski poslan prepozno. Ta dokument je bil namreč na voljo več mesecev, preden je Svet 8. decembra 2016 sprejel izpodbijano direktivo.

72

Republika Poljska poleg tega poudarja, da so bile informacije, s katerimi so v zakonodajnem postopku, ki je privedel do sprejetja izpodbijane direktive, razpolagali zakonodajalec Unije in države članice, nezadostne, da bi se lahko seznanila z vsemi učinki te direktive, oziroma so bile deloma napačne.

73

Vendar na področjih, na katerih ima zakonodajalec Unije široko diskrecijsko pravico, Sodišče preveri le, ali avtorji izpodbijanega akta lahko izkažejo, da je bil ta akt sprejet z dejanskim izvrševanjem njihove diskrecijske pravice, ter v ta namen jasno in nedvoumno podajo osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov tega akta in od katerih je odvisno izvrševanje njihove diskrecijske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točke od 151 do 153). Iz točke 45 te sodbe pa izhaja, da je zakonodajalec Unije dejansko izpolnil to obveznost z upoštevanjem vseh številnih razpoložljivih podatkov.

74

Obveznost lojalnega sodelovanja ne more imeti širšega obsega v smislu, da bi bil njen učinek, da v vseh okoliščinah zakonodajalca Unije zavezuje k temu, da na zahtevo države članice, preden lahko sprejme akt, predloži domnevno manjkajoče dokumente in informacije ali popravi informacije, s katerimi razpolaga. Taka razlaga bi namreč lahko ovirala institucije pri izvrševanju njihove diskrecijske pravice in blokirala zakonodajni postopek.

75

Res je sicer, da dolžnost lojalnega sodelovanja zajema obveznost medsebojne pomoči, kar med drugim pomeni izmenjavo upoštevnih informacij med institucijami in državami članicami v okviru zakonodajnega postopka. Vendar ta obveznost ne more dopuščati eni od teh držav, da v primeru nestrinjanja, kar zadeva zadostnost, upoštevnost ali točnost razpoložljivih podatkov, zgolj iz tega razloga izpodbija zakonitost postopka odločanja.

76

V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da sprejetje zakonodajnega akta ob spoštovanju upoštevnih določb Pogodbe DEU kljub nasprotovanju manjšine držav članic ne pomeni kršitve obveznosti lojalnega sodelovanja, ki je naložena Parlamentu in Svetu (glej v tem smislu sodbi z dne 13. oktobra 1992, Portugalska in Španija/Svet, C‑63/90 in C‑67/90, EU:C:1992:381, točka 53, ter z dne 23. novembra 1999, Portugalska/Svet, C‑149/96, EU:C:1999:574, točka 66).

77

Sodba z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet (C‑600/14, EU:C:2017:935), ne omaje te ugotovitve, ker je v točki 107 te sodbe, na katero se sklicuje Republika Poljska, Sodišča obravnavalo le vprašanje, ali je bil ob upoštevanju relevantnih okoliščin zakonodajni postopek, ki je privedel do sprejetja akta, ki je bil izpodbijan v zadevi, v kateri je bila izrečena ta sodba, glede na načelo lojalnega sodelovanja voden z zahtevano hitrostjo.

78

Glede argumentacije Romunije, ki je v bistvenem povzeta v točkah od 61 do 63, in sicer, da zakonodajni postopek ni bil voden v skladu s Poslovnikom Sveta zaradi prepoznega posredovanja nekaterih informacij in nekaterih dokumentov, je treba poudariti, da Republika Poljska s prvim in drugim tožbenim razlogom navaja, da ni imela potrebnih informacij, da bi lahko koristno sodelovala v postopku, ki je privedel do sprejetja izpodbijane direktive. Po drugi strani pa ne zatrjuje niti, da je bil Poslovnik Sveta kršen, niti da so ji bile informacije ali dokumenti poslani prepozno.

79

V zvezi s tem je treba opozoriti, da stranka, ki ji je bila na podlagi člena 40 Statuta Sodišča Evropske unije dovoljena intervencija v sporu pred tem sodiščem, ne more spremeniti predmeta spora, kot je omejen s predlogi in razlogi glavnih strank. Iz tega sledi, da so dopustne le trditve intervenienta, ki spadajo v okvir, opredeljen s temi predlogi in razlogi (sodba z dne 7. oktobra 2014, Nemčija/Svet, C‑399/12, EU:C:2014:2258, točka 27).

80

Zato je treba to argumentacijo Romunije zavreči.

81

Enako velja za argumentacijo Romunije, ki zadeva kršitev Uredbe št. 1049/2001, saj Republika Poljska ne trdi niti, da je na Svet naslovila prošnjo za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, niti da naj bi Parlament in Svet kršila to uredbo.

82

Glede na zgoraj navedeno je treba je treba prvi in drugi tožbeni razlog Republike Poljske zavrniti.

83

Republika Poljska s četrtim tožbenim razlogom navaja, da lahko ukrepi, ki so potrebni za spoštovanje nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij in ki jih določa izpodbijana direktiva, zanjo povzročijo negativne učinke za nekatere sektorje in posebej visoke socio-ekonomske stroške. Zakonodajalec Unije naj tega ne bi upošteval in naj bi zato s sprejetjem izpodbijane direktive storil očitno napako, ki pomeni kršitev načela sorazmernosti, kot je določeno v členu 5(4) PEU.

84

Republika Poljska meni, da nadzor Sodišča nad sorazmernostjo ukrepa ni omejen na očitne napake, temveč zajema tehtanje prisotnih interesov ter presojo ustreznosti izpodbijanih ukrepov, njihovo nujnost in sposobnost držav članic, da jih izvajajo. Sodišče naj bi moralo tudi preučiti obstoj manj omejujočih rešitev, razmerje med stroški in uresničevanim ciljem ter možnosti, ki omogočajo zmanjšanje bremena za gospodarske subjekte.

85

Za namen tega preizkusa naj revidirana različica Göteborškega protokola, ki je omenjena v uvodnih izjavah izpodbijane direktive, ne bi mogla biti referenčni okvir. Te naj ne bi ratificirale vse države članice in naj ne bi spadala v pravni red Unije.

86

Glede stroškov izvajanja izpodbijane direktive Republika Poljska meni, da ti zanjo znašajo 557 milijonov EUR letno poleg stroškov, povezanih z izvajanjem Direktive 2008/50. Ti stroški in negativni učinki, ki izhajajo iz nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij za industrijske in neindustrijske sektorje, in sicer transport, kmetijstvo in sektor mestnih gospodinjstev, naj bi bili precej večji kot prednosti, ki iz tega izhajajo.

87

V kmetijskem sektorju naj bi bilo več kot dve tretjini kmetij male velikosti in bi lahko bile izvzete iz ukrepov za zmanjšanje emisij amonijaka na podlagi točke C dela 2 Priloge III k izpodbijani direktivi. Zato bi morala tretjina nacionalnih kmetij nositi celotno breme teh ukrepov. V sektorju transporta naj bi poljski avtomobilski park v veliki meri zajemal vozila, ki so starejša od deset let. Njihova nadomestitev bi povzročila stroške, ki so ocenjeni na med 1,3 in 3,9 milijard EUR, ne da bi bila zahtevana raven zmanjšanja emisij s tem ukrepom lahko dosežena. Stroški, povezani z nadomestitvijo gospodinjskih grelnikov, naj bi znašali okoli 12,7 milijard EUR za celotno državo. Poleg tega naj bi opustitev premoga, ki je cenovno najugodnejši vir energije, znatno povečala ceno energije.

88

Glede na strukturo teh sektorjev naj bi zmanjšanje emisij v skladu z izpodbijano direktivo najbolj prizadelo osebe z nizkimi dohodki. Republika Poljska naj ne bi mogla naložiti tega bremena drugim osebam. Natančneje, načeli onesnaževalec plača in enakega obravnavanja naj bi nasprotovali prenosu odgovornosti na velike kmetije. Tako naj bi bila ogrožena konkurenčnost malih kmetij.

89

Poleg tega meni, da nacionalne obveznosti zmanjšanja emisij in določitev kratkega roka za njihovo izpolnitev presegajo to, kar je potrebno za uresničitev cilja, ki ga je določil zakonodajalec Unije. Enako naj bi veljalo v zvezi z obveznostjo držav članic, da od leta 2025 določijo indikativno raven emisij z linearno krivuljo zmanjševanja, ki je opredeljena glede na obveznosti zmanjševanja emisij po eni strani za leto 2020 in po drugi strani za leto 2030. Mehanizem postopnega izpolnjevanja obveznosti med letoma 2030 in 2035 naj bi bil mogoč in bi omogočil časovno porazdelitev stroškov. Ti stroški naj bi se poleg tega lahko izkazali za nižje, ker bi lahko cena tehnologij sčasoma padla.

90

Poleg tega naj bi bila zavezujoča narava časovnega načrta, ki ga določa izpodbijana direktiva, v nasprotju s členom 288 PDEU, v skladu s katerim direktiva državam članicam prepušča izbiro oblike in metod za njeno izvajanje.

91

Prožni mehanizem iz člena 5(3) izpodbijane direktive naj ne bi zmanjšal obsega nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij, ker so pogoji uporabe tega mehanizma preveč omejevalni.

92

Preizkus sorazmernosti izpodbijane direktive naj bi poleg tega pokazal, da bo Republika Poljska morala nositi večje breme kot ostale države članice. Glede zmanjšanja emisij amonijaka naj bi bil cilj, določen za Republiko Poljsko, zmanjšanje teh emisij za 17 %, medtem ko naj bi to zmanjšanje na ravni Unije v povprečju znašalo okoli 13 %. Glede drobnih delcev (PM2,5) naj bi Republika Poljska morala doseči zmanjšanje za 58 % glede na povprečje 27 %. Res je sicer, da je potencial zmanjšanja emisij na Poljskem visok. Vendar to ne more upravičiti nesorazmernih obveznosti, naloženih tej državi članici.

93

Parlament in Svet menita, da je treba ta tožbeni razlog zavrniti.

94

Najprej je treba opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča z načelom sorazmernosti zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se uresničujejo (glej med drugim sodbi z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet, C‑358/14, EU:C:2016:323, točka 78, ter z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 206).

95

Glede sodnega nadzora nad spoštovanjem tega načela je treba poudariti, da ima v tehnično kompleksnem okviru, ki se stalno razvija, zakonodajalec Unije široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, zlasti glede presoje zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejme, zaradi česar se mora nadzor sodišča Unije omejiti na preučitev, ali se pri izvajanju takega pooblastila ni zgodila očitna napaka ali zloraba pooblastila, oziroma tudi na to, ali zakonodajalec ni očitno prekoračil svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku. V tem okviru sodišče Unije s svojo presojo znanstvenih in tehničnih dejstev ne sme nadomestiti presoje zakonodajalca Unije, ki mu je Pogodba podelila to nalogo (sodba z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 150).

96

Glede na te preudarke je treba ugotoviti, ali zakonodajalec Unije s sprejetjem ukrepov iz izpodbijane direktive ni storil očitne napake in ali so neugodnosti, ki iz tega izhajajo za nekatere gospodarske akterje, nesorazmerne glede na prednosti, ki jih prinašajo (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 170).

97

Kot je razvidno iz uvodne izjave 1 izpodbijane direktive, ne glede na že dosežen napredek Unije na področju antropogenih emisij v ozračje in kakovosti zraka še vedno ostajajo večji negativni vplivi na zdravje ljudi in okolje ter resno ogrožanje zdravja ljudi in okolja. V skladu z uvodno izjavo 8 bi izvajanje te direktive s strani držav članic moralo prispevati tudi k uresničitvi ciljev kakovosti zraka, določenih v zakonodaji Unije, in napredku zaradi doseganja dolgoročnega cilja Unije, ki je doseči ravni kakovosti zraka, ki so skladne s smernicami glede kakovosti zraka, ki jih je objavila Svetovna zdravstvena organizacija (WHO).

98

V skladu s svojim členom 1(1) in členom 4 ta direktiva določa več ukrepov, ki omogočajo približevanje ravnem kakovosti zraka, ki nimajo večjih negativnih vplivov niti ne ogrožajo resno zdravja ljudi in okolja, in zlasti zmanjšanje emisij v dveh etapah za obdobje od leta 2020 do leta 2029 in od leta 2030.

99

Iz uvodne izjave 7 izpodbijane direktive je razvidno, da bi morale nacionalne obveznosti zmanjšanja emisij za obdobje med letoma 2020 in 2029, ki so v njeni Prilogi II, Uniji omogočiti, da izpolni mednarodne zaveze držav članic in Unije. Te zaveze so namreč enake tistim, ki so določene v revidirani različici Göteborškega protokola, ki je bil, kot je poudarjeno v točki 11 te sodbe, v imenu Unije sprejet s Sklepom 2017/1757.

100

Poleg tega iz ocene učinka izhaja, da bi bile nacionalne obveznosti zmanjšanja emisij za obdobje od leta 2020 do leta 2029 lahko izpolnjene, če bi bila zakonodaja Unije na področju kakovosti zraka, veljavna leta 2012, v celoti udejanjena.

101

Kot je navedeno v uvodni izjavi 14 izpodbijane direktive, nacionalne obveznosti zmanjšanja emisij, ki jih ta določa za obdobje od leta 2030 med drugim temeljijo na ocenah potenciala posamezne države članice za zmanjšanje, na tehničnem pregledu razlik med nacionalnimi ocenami in ocenami iz TSOZ št. 16 ter na političnem cilju ohranitve splošnega zmanjšanja vplivov na zdravje do leta 2030 v primerjavi z letom 2005, kolikor je mogoče blizu predlogu direktive.

102

Da bi bil ta zadnjenavedeni cilj lahko dosežen, člen 4(2) te direktive v povezavi z njeno uvodno izjavo 13 določa mehanizem za zagotavljanje oprijemljivega napredka za doseganje ravni zmanjšanja emisij, ki se uporablja od leta 2030. Ta določba države članice zavezuje k temu, da nacionalne emisije, proizvedene leta 2025, ustrezajo ravni, ki izhaja iz linearne krivulje zmanjšanja med obveznostmi za leto 2020 in obveznostmi za leto 2030. Tako izpodbijana direktiva spodbuja postopno in kontinuirano zmanjševanje emisij.

103

Ob upoštevanju vseh teh preudarkov ni razvidno, da bi zakonodajalec Unije storil očitno napako s tem, da je za države članice določil obveznost, da omejijo vsaj svoje letne antropogene emisije žveplovega dioksida, dušikovih oksidov, nemetanskih hlapnih organskih spojin, amoniaka in drobnih delcev v skladu z nacionalnimi obveznostmi zmanjšanja emisij, ki se uporabljajo za obdobje med letoma 2020 in 2029 in od leta 2030, iz Priloge II k izpodbijani direktivi.

104

Te ugotovitve ne izpodbije argumentacija Republike Poljske, da so negativne posledice, ki zanjo izhajajo iz spoštovanja teh obveznosti v sektorjih kmetijstva ter transporta in za gospodinjstva, ki imajo nizke prihodke, nesorazmerne.

105

Treba je namreč, tako kot sta storila Parlament in Svet, ugotoviti, da izpodbijana direktiva, kot izhaja iz njene uvodne izjave 19, ne določa niti razdelitve stroškov v zvezi z izpolnitvijo obveznosti zmanjšanja emisij niti vira njihovega financiranja.

106

Poleg tega zakonodajalec Unije ni zavezan upoštevati posebnega položaja države članice, kadar zadevni akt Unije učinkuje v vseh državah članicah in temelji na tem, da se ob upoštevanju ciljev tega akta zagotovi ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi. Zato ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se ne upošteva položaj posamezne države članice, ampak položaj vseh držav članic Unije, samo po sebi v nasprotju z načelom sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 167).

107

V zvezi s tem, kot je razvidno že iz točk od 32 do 40 te sodbe, Parlament in Svet nista opustila upoštevanja socio-ekonomskih stroškov, ki jih povzroči izvajanje izpodbijane direktive, kar med drugim zadeva Republiko Poljsko. Nasprotno, ti instituciji sta na podlagi vseh informacij, s katerimi sta razpolagali, menili, da so stroški, povezani z izvajanjem te direktive, znatno nižji kot socio-ekonomske prednosti, ki iz tega izhajajo. Med temi prednostmi so na primer zmanjšanje stroškov za zdravljenje, izboljšanje produktivnosti, zmanjšanje škode na stavbah, boljše letine in povečanje števila let zdravega življenja.

108

Poleg tega je iz uvodnih izjav 9 in 10 te direktive razvidno, da se z njo poizkuša omogočiti, da se na stroškovno učinkovit način uresničijo cilji kakovosti zraka, ki so opredeljeni v zakonodaji Unije, in da ta prispeva k zmanjševanju z zdravjem povezanih stroškov onesnaževanja zraka v Uniji, in sicer z izboljšanjem dobrega počutja državljanov Unije.

109

Kot je razvidno iz točke 34 te sodbe so v oceni učinka navedeni stroški in prednosti, povezane s petimi možnostmi politike. Kot potrjuje Svet, je bila izbrana možnost, imenovana „6C“. Iz Priloge 7 k analizi učinka je med drugim razvidno, da je bila ta možnost, kar zadeva stroške in prednosti, tista, katere izvajanje bi lahko dalo največjo neto korist. Kot je poudarila Komisija, možnost 6C predvideva določitev splošne obveznosti zmanjšanja emisij za leto 2025 na raven 75 % zmanjšanja vrzeli (gap closure) glede na smernice WHO o vplivu drobnih delcev (PM2,5) na zdravje ljudi.

110

Poleg tega je predlog direktive, kot poudarja Komisija, zajemal manj ambiciozno zmanjšanje vrzeli za 67 % v daljšem obdobju, in sicer do leta 2030, zanj pa je bilo ocenjeno, da bi lahko zmanjšal po eni strani breme stroškov za 40 % za dva najbolj obremenjena sektorja, in sicer sektorja kmetijstva in rafiniranja, in po drugi strani vse stroške, povezane z zmanjšanjem onesnaženja zraka, za 25 % glede na stroške, ki so navedeni v oceni učinka.

111

Na pogajanjih v okviru Sveta je bila splošna raven obveznosti zmanjšanja emisij še bolj omiljena, kar je Republika Poljska sama priznala v tožbi. Kot je potrdila tudi Komisija, je namreč predlog direktive za obdobje po letu 2030 predvideval splošni cilj zmanjšanja prezgodnjih smrti zaradi slabe kakovosti zraka v Evropi za 52 % glede na število tovrstnih smrti, ugotovljenih v letu 2005. Na pogajanjih v okviru Sveta je bil ta cilj znižan na 49,6 %. Na tej podlagi je Parlament 23. novembra 2016 sprejel svoje stališče o predlogu direktive, ki ga je Svet potrdil 8. decembra 2016.

112

Poleg tega je iz poglavja 6 in Priloge 8 k oceni učinka razvidno, da porazdelitev prizadevanj med države članice ni očitno neuravnotežena. Res je sicer, da je bila na Švedskem za doseganje ciljev, ki jih določa možnost 6C, predvidena investicija, ki ustreza 0,003 % BDP, v Bolgariji pa 0,168 % BDP. Vendar ta razlika odraža različne ravni BDP v okviru Unije in že izvedena prizadevanja v nekaterih državah članicah. Svet v zvezi s tem upravičeno poudarja, da je zveza med ravnijo emisij v preteklosti in ravnijo prizadevanj, ki se zahtevajo na podlagi izpodbijane direktive, skladna z načelom onesnaževalec plača.

113

Glede preostalega zadošča poudariti, da se je Republika Poljska omejila na grajo visokih stroškov, ki izhajajo iz nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij, ne da bi upoštevala prednosti, ki so obravnavane v točki 107 te sodbe. Poljska tudi ne dokaže, da te obveznosti presegajo to, kar je potrebno glede na cilje izpodbijane direktive, niti ne podaja elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče šteti, da bi manj omejujoče obveznosti ravno tako omogočile uresničitev teh ciljev.

114

Očitke Republike Poljske glede izbire leta 2030 kot datuma začetka povečanja ravni zmanjšanja emisij je treba zavrniti iz istih razlogov, kot so tisti, ki so navedeni v točki 113 te sodbe. Natančneje, dejstvo, da bi preložitev tega datuma omogočila časovno porazdelitev stroškov, ne zadošča za sklep, da je izbira zakonodajalca Unije očitno povzročila nesorazmerne posledice v breme te države članice. Enako velja za hipotezo, da bi lahko cena tehnologij, ki omogočajo zmanjšanje emisij iz izpodbijane direktive, sčasoma padla.

115

Ti isti preudarki se mutatis mutandis uporabljajo za trditev, da obveznost zmanjšanja emisij z linearno krivuljo v skladu s členom 4(2) izpodbijane direktive pomeni dodatno nesorazmerno breme za Republiko Poljsko. Ta namreč ni predložila nobenega elementa, ki bi omogočal ugotovitev, da je zakonodajalec Unije storil očitno napako s tem, da se je odločil uvesti mehanizem postopnega zmanjševanja emisij od ravni, določene za leto 2020, zato da bi zagotovil oprijemljiv napredek proti ravni, ki je predvidena za obdobje po letu 2030.

116

Poleg tega glede argumentacije, da ta obveznost postopnega zmanjšanja pretirano omejuje manevrski prostor držav članic glede na samo pravno naravo direktiv, kot izhaja iz člena 288 PDEU, zadošča ugotovitev, da izpodbijana direktiva sicer res predpisuje zavezujoče obveznosti, vendar državam članicam prepušča izbiro sredstev za njihovo izpolnitev. V vsakem primeru se četrti tožbeni razlog Republike Poljske nanaša na sorazmernost izpodbijane direktive, ne pa na kršitev člena 296, prvi odstavek, PDEU, ki zadeva pravne akte Unije.

117

V delu, v katerem Republika Poljska trdi, da ji izpodbijana direktiva nalaga večje breme kot drugim državam članicam, ta dejansko poizkuša dokazati kršitev načela enakosti držav članic pred Pogodbama, ki jo je treba obravnavati v okviru petega tožbenega razloga.

118

Glede na vse prej navedeno je treba četrti tožbeni razlog zavrniti.

119

S petim tožbenim razlogom Republika Poljska navaja kršitev načel enakosti držav članic pred Pogodbama in uravnoteženega razvoja, ker so bile nacionalne obveznosti zmanjšanja emisij, predpisane z izpodbijano direktivo, določene brez upoštevanja ekonomskega in socialnega položaja, tehnološkega napredka in stroškov izpolnitve teh obveznosti v različnih državah članicah in regijah Unije.

120

V utemeljitev tega tožbenega razloga se Republika Poljska opira na določbe člena 4(2) PEU in člena 191 PDEU, ki se nanašata na enakost držav članic pred Pogodbama oziroma uravnotežen razvoj regij, in se v zvezi s tem sklicuje na sodbo z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, točki 36 in 37). Z njo naj bi Sodišče presodilo, da je treba vse cilje, načela in merila, ki jih določa člen 191 PDEU, obravnavati kot enako pomembne in jih je treba upoštevati, kolikor je to mogoče. Tudi člena 37 in 51 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) naj bi zahtevala spoštovanje načela uravnoteženega razvoja pri pripravi okoljske politike Unije.

121

Za spoštovanje teh obveznosti naj ne bi zadoščalo upoštevanje socio-ekonomskih podatkov glede države članice na selektiven, pomanjkljiv in poenostavljen način. V izpodbijani direktivi naj tudi ne bi bilo izvedeno tehtanje interesov, in sicer med varstvom okolja na eni strani in gospodarskim razvojem različnih regij Unije na drugi. Nasprotno, obstajalo naj bi tveganje, da bo zmanjšala konkurenčnost, povzročila padec življenjskega standarda in povečala revščino na Poljskem, kar naj bi bilo v nasprotju s kohezijsko politiko Unije.

122

Poleg tega na Poljskem strošek izpolnitve nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij znaša okoli 543 milijonov EUR letno. Ta ocena naj bi bila blizu 557 milijonom EUR letno, ki jih je inštitut IIASA izračunal v letu 2015, kar ustreza približno četrtini celotnega stroška izpolnitve obveznosti v Uniji. Ta znesek naj bi se prištel stroškom, povezanim z izvajanjem Direktive 2008/50. Čeprav Republika Poljska ne prereka nujnosti zmanjšanja emisij iz izpodbijane direktive, pa meni, da njeno izvajanje zanjo povzroča nesorazmerno breme, ker s tem povezan strošek znaša skoraj 15 EUR na mesec na prebivalca Poljske, medtem ko je ta strošek za bogate države članice, kot so Kraljevina Španija, Francoska republika ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, nižji od 3 EUR.

123

To nesorazmerno breme naj bi pričalo o dejstvu, da pri metodologiji, ki je omogočila določitev nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij, niso bili upoštevani stroški, povezani z izvajanjem izpodbijane direktive. Pretekla raven emisij, ki so v tej direktivi navedene za Poljsko, naj ne bi mogla upravičiti nesorazmernih stroškov, ki naj bi bili v vsakem primeru v nasprotju z načelom trajnostnega razvoja. S sklicevanjem na to preteklo raven naj bi se poleg tega prezrlo znatno izboljšanje kakovosti zraka v tej državi članici, kar je stanje, ki traja že več let.

124

Poleg tega naj bi uvodni izjavi 9 in 13 izpodbijane direktive nasprotovali naložitvi obveznosti, ki povzročajo nesorazmerne stroške. Točka 84 Sklepa št. 1386/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 o splošnem okoljskem akcijskem programu Unije do leta 2020 „Dobro živeti ob upoštevanju omejitev našega planeta“ (UL 2013, L 354, str. 171) naj bi potrjevala to ugotovitev.

125

Poleg tega naj v oceni učinka ne bi bili ustrezno upoštevani učinki čezmejnega onesnaževanja, ki prihaja iz tretjih držav, zlasti ker naj bi bili upoštevni podatki, ki sta jih dali Ukrajina in Republika Belorusija, nepopolni. Čezmejno onesnaževanje pa bi lahko izničilo prizadevanja Republike Poljske za spoštovanje svojih obveznosti iz naslova izpodbijane direktive, kar naj bi povzročilo neenako obravnavanje držav članic, ki imajo meje s tretjimi državami, v primerjavi z drugimi državami članicami, in naj bi bilo v nasprotju z načelom onesnaževalec plača.

126

Parlament in Svet predlagata zavrnitev petega tožbenega razloga.

127

Republika Poljska s petim tožbenim razlogom v bistvu na prvem mestu navaja, da je strošek izvajanja izpodbijane direktive znatno višji na Poljskem kot v drugih državah članicah. To odstopanje naj bi bilo nesorazmerno in v nasprotju z načelom enakosti držav članic pred Pogodbama, ki je določeno v členu 4(2) PEU, členu 191(3) PDEU in členu 37 Listine. Zadnjenavedeni določbi naj bi zlasti zahtevali upoštevanje uravnoteženega in trajnostnega razvoja regij Unije.

128

V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 191(2) PDEU določa, da je cilj okoljske politike Unije doseči „visoko raven varstva“, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije. Podobno člen 3(3) PEU določa, da si Unija med drugim prizadeva za „visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja“ (sodba z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, točka 42).

129

V členu 37 Listine pa je navedeno, da je treba „[v] politike Unije […] vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja“.

130

Člen 52(2) Listine določa, da se pravice, ki jih ta priznava in jih urejajo določbe Pogodb, uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah. To velja za člen 37 Listine, ki v bistvu temelji na členu 3(3) PEU in členih 11 in 191 PDEU (sodba z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, točka 62).

131

Zato je treba argumentacijo Republike Poljske glede Listine obravnavati z vidika pogojev in meja, ki izhajajo iz člena 191 PDEU.

132

Čeprav ni sporno, da člen 191(2) PDEU zahteva, da mora okoljska politika Unije doseči visoko raven varstva, ni nujno, da je takšna raven varstva za to, da bi bila v skladu s to določbo, na tehnično najvišji možni ravni (sodba z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, točka 44).

133

Člen 191 PDEU namreč določa vrsto ciljev, načel in meril, ki jih mora zakonodajalec Unije upoštevati v okviru izvajanja okoljske politike (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, točka 36).

134

Natančneje, iz člena 191(3) PDEU je razvidno, da mora Unija pri oblikovanju svoje okoljske politike upoštevati razpoložljive znanstvene in tehnične podatke, okoljske razmere v različnih regijah Unije, možne koristi in stroške ukrepanja ali neukrepanja ter gospodarski in socialni razvoj Unije kot celote in uravnotežen razvoj njenih regij.

135

Vendar se mora zaradi potrebe po uravnoteženju nekaterih od teh ciljev in načel ter zaradi kompleksnosti izvajanja teh meril sodni nadzor nujno omejiti na preizkus, ali je zakonodajalec Unije storil očitno napako pri presoji glede pogojev uporabe člena 191 PDEU (sodbi z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, točka 37, in z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, točka 46).

136

Kot je razvidno zlasti iz točk od 32 do 40 te sodbe, je zakonodajalec Unije izpodbijano direktivo sprejel ob upoštevanju številnih podatkov, med katerimi so bile med drugim informacije glede stroška njenega izvajanja v vsaki od držav članic in glede prednosti, ki bodo iz tega izhajale. Zakonodajalec je tudi izbiral med več možnostmi, zato da bi izbral tisto, ki bi lahko ustvarila največjo neto korist.

137

Poleg tega je zakonodajalec Unije, kot je že bilo poudarjeno zlasti v točkah 101 in 112 te sodbe, ustrezno upošteval potencial zmanjšanja emisij v vsaki državi članici in je poizkušal vzpostaviti uravnoteženo razporeditev prizadevanj med temi državami.

138

S tem je ta zakonodajalec izpolnil obveznost, ki mu jo nalaga člen 191(3) PDEU. Na podlagi razpoložljivih znanstvenih in tehničnih podatkov, je namreč dejansko upošteval uravnotežen razvoj Unije in njenih regij zlasti s tem, da je upošteval stroške, povezane z izvajanjem izpodbijane direktive v vsaki državi članici, in prednosti, ki lahko iz tega izhajajo.

139

To ugotovitev potrjuje sodna praksa, navedena v točki 106 te sodbe, v skladu s katero tega, da je zakonodajalec Unije poizkušal najti to ravnovesje ne z ozirom na posebni položaj ene same države članice, ampak z ozirom na položaj vseh držav članic, ni mogoče obravnavati, kot da je v nasprotju z načelom sorazmernosti.

140

Republika Poljska na drugem mestu trdi, da bodo nekateri socio-ekonomski sektorji in nekatere regije, kot so kmetijski sektor in podeželske regije, posebej prizadeti zaradi finančnih obveznosti, ki izhajajo iz nacionalnih obveznosti zmanjšanja emisij. V zvezi s tem zadošča opozoriti, da, kot je razvidno iz točke 105 te sodbe, niti razporeditev stroškov v zvezi z izpolnitvijo teh obveznosti niti vir njihovega financiranja nista bila določena z izpodbijano direktivo, katere izvajanje je naloga držav članic.

141

Poleg tega dejstvo, da Republika Poljska spada med države članice, ki morajo zaradi spoštovanja svojih obveznosti iz naslova izpodbijane direktive izvesti največje finančne investicije, samo po sebi ne pomeni, da ta direktiva tej državi članici ali regijam, ki jih pokriva njeno ozemlje, nalaga nesorazmerno breme.

142

Na tretjem mestu glede trditve o domnevnem neobstoju upoštevanja čezmejnega onesnaževanja zadošča ugotovitev, da Republika Poljska ne podaja informacij, ki bi podkrepile njene očitke. Natančneje, ta država članica ne pojasni razlogov, zaradi katerih naj bi čezmejno onesnaževanje imelo odločilne posledice za emisije, na katere se nanaša izpodbijana direktiva in ki nastanejo na poljskem ozemlju, in torej za določitev njenih obveznosti njihovega zmanjšanja.

143

Iz člena 1(1) in člena 2(1) izpodbijane direktive je namreč razvidno, da se ta uporablja za emisije onesnaževal iz Priloge I „iz vseh virov na ozemlju držav članic“ in da določa obveznosti držav članic za zmanjšanje teh emisij. Kot je navedeno v uvodni izjavi 14 te direktive, te obveznosti za obdobje od leta 2030 temeljijo na ocenah potenciala posamezne države članice za zmanjšanje in na političnem cilju zmanjšanja vplivov onesnaženja na zdravje.

144

Republika Poljska s svojo trditvijo, da naj bi čezmejno onesnaževanje izničilo prizadevanja, ki ji jih nalaga izpodbijana direktiva, ravno tako ne uspe dokazati kršitev načela enakega obravnavanja, saj v utemeljitev te trditve ne navaja nobenega pojasnila, ki bi omogočalo, da se v vsakem primeru presodi njena utemeljenost.

145

Iz prej navedenih preudarkov izhaja, da zakonodajalec Unije ni storil očitne napake pri presoji glede pogojev uporabe člena 191 PDEU.

146

Iz istih razlogov je treba zavrniti argumentacijo Republike Poljske, da izpodbijana direktiva krši načelo enakosti držav članic pred Pogodbama.

147

Zato je treba peti tožbeni razlog v celoti zavrniti.

148

Ker noben tožbeni razlog, ki ga Republika Poljska navaja v podporo svoji tožbi, ni utemeljen, je treba tožbo v celoti zavrniti.

149

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker sta Parlament in Svet predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov nosi stroške, ki so nastali tema institucijama.

150

V skladu s členom 140(1) tega poslovnika Madžarska, Romunija in Komisija nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo: