1.

Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska) s svojim predlogom za sprejetje predhodne odločbe sprašuje Sodišče po razlagi člena 16(1)(e) Direktive 92/43/EGS, ( 2 ) na splošno imenovane Direktiva o habitatih.

2.

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola – Pohjois‑Savo Kainuu ry (združenje za varstvo narave Tapiola – Pohjois‑Savo Kainuu, v nadaljevanju: Tapiola) in Suomen riistakeskus (finska agencija za divjad, v nadaljevanju: agencija). Tapiola predložitvenemu sodišču predlaga, naj odpravi dve odločbi, s katerima je agencija za lovsko leto 2015/2016 dovolila ubijanje volkov v okviru tako imenovane prakse lova „za upravljanje populacije“.

3.

Cilj te prakse je bil zlasti povečati „družbeno toleranco“ prebivalcev območij, ki mejijo na območja, poseljena z volkovi, glede na njihovo navzočnost, da bi se zmanjšal divji lov in s tem izboljšalo stanje ohranjenosti populacije volkov. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali – in po potrebi pod katerimi pogoji – lahko države članice dovolijo lov za upravljanje populacije na podlagi člena 16(1)(e) Direktive o habitatih. Države članice lahko na podlagi te določbe ob spoštovanju nekaterih pogojev odstopajo od svoje obveznosti, da zagotovijo prepoved namernega ubijanja volkov kot osebkov vrste, ki je s to direktivo strogo zaščitena.

4.

V skladu s členom 1(g) Direktive o habitatih so „vrste v interesu Skupnosti“ tiste, ki so na ozemlju, navedenem v členu 2 te direktive, „prizadete“, „ranljive“, „redke“ ali „(iv) endemične in [take, da zahtevajo] posebno pozornost zaradi posebnosti njihovega habitata in/ali možnega vpliva njihovega izkoriščanja na njihov habitat in/ali možnega vpliva njihovega izkoriščanja na njihovo stanje ohranjenosti“. Take vrste „so navedene ali se lahko navedejo v Prilogi II in/ali prilogi IV ali V“.

5.

V členu 1(i) navedene direktive je „stanje ohranjenosti vrste“ opredeljeno kot „skupek vplivov, ki delujejo na to vrsto in lahko dolgoročno vplivajo na razširjenost in številčnost njenih populacij na ozemlju iz člena 2“, navedena pa so tudi merila, na podlagi katerih je mogoče stanje ohranjenosti obravnavati kot „ugodno“.

6.

Člen 2 iste direktive določa:

„1.   Cilj te direktive je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba.

2.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.

3.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“

7.

Člen 12(1) Direktive o habitatih določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje:

[…]“.

8.

V Prilogi IV, točka (a), navedene direktive je med živalskimi vrstami, ki so v interesu Skupnosti in potrebujejo strogo varstvo, naveden canis lupus, na splošno imenovan volk, razen, med drugim, „finskih populacij v območju gospodarjenja s severno jelenjadjo […]“.

9.

Člen 16(1) navedene direktive določa:

„Če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti, države članice lahko odstopijo od določb členov 12, 13, 14 ter 15(a) in (b):

10.

Na podlagi člena 37, tretji odstavek, zakona št. 615/1993 o lovu, kakor je bil spremenjen z zakonom št. 159/2011 (v nadaljevanju: zakon o lovu), je volk vedno predmet varstva. Vendar lahko agencija na podlagi člena 41(1) zakona o lovu ob upoštevanju pogojev iz členov od 41a do 41c navedenega zakona dovoli odstopanja od tako določenega varstva.

11.

Člen 41, četrti odstavek, zakona o lovu določa, da se lahko z vladno uredbo določijo pravila v zvezi s postopkom izdaje, pogoji in podrobnimi pravili odstopanj. V skladu s členom 41, peti odstavek, se lahko za letno število odstrelov, izvedenih na podlagi odstopanj, določi zgornja meja z odlokom ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo.

12.

S členom 41a, prvi odstavek, zakona o lovu je bil v finsko pravo prenesen člen 16(1), od (a) do (d), Direktive o habitatih. S členom 41a, tretji odstavek, tega zakona je bil prenesen člen 16(1)(e) te direktive, pri čemer je bilo določeno, da „[j]e odstopanje v zvezi z volkom […] lahko dovoljeno tudi za selektivno ali omejeno lovljenje ali ubijanje nekaterih osebkov pod strogo nadzorovanimi pogoji“.

13.

Člen 3 vladne uredbe št.°452/2013 določa, da se lahko odstopanje na podlagi člena 41a, tretji odstavek, zakona o lovu dovoli za lovljenje ali ubijanje volkov na območju gospodarjenja s severno jelenjadjo med 1. oktobrom in 31. marcem ter v preostalem delu države med 1. novembrom in 31. marcem.

14.

Člen 4, prvi odstavek, te uredbe določa, da se lahko odstopanje dovoli le za omejeno območje, na katerem so izpolnjeni pogoji iz člena 41a zakona o lovu. V členu 4, tretji odstavek, navedene uredbe je natančneje določeno, da je mogoče odstopanja iz člena 41a, tretji odstavek, zakona o lovu dovoliti le za lov na območjih, na katerih je zadevna vrsta močno razširjena.

15.

Za lovsko leto 2015/2016 je člen 1 odloka št. 1488/2015 ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo o lovu na volkove, dovoljenem na podlagi odstopanja zunaj območja gospodarjenja s severno jelenjadjo (v nadaljevanju: odlok št.°1488/2015), sprejetega v skladu s členom 41, peti odstavek, zakona o lovu, določal, da se lahko na podlagi člena 41a, tretji odstavek, tega zakona dovoli odstrel največ 46 osebkov.

16.

Kar zadeva vsako od lovskih let v obdobju 2016–2018, je člen 1 odloka št. 1335/2016 ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo o lovu na volkove, dovoljenem na podlagi odstopanja zunaj območja gospodarjenja s severno jelenjadjo (v nadaljevanju: odlok št. 1335/2016), določal, da se lahko na podlagi odstopanj iz člena 41, prvi odstavek, zakona o lovu odstrani skupaj največ 53 osebkov. V skladu s členom 3, tretji odstavek, tega odloka je to število vključevalo tudi volkove, ki so bili odstranjeni na podlagi policijske odredbe, ki so bili ubiti zaradi prometa ali katerih smrt je bila ugotovljena na kakršen koli drug način.

17.

22. januarja 2015 je ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo sprejelo nov načrt upravljanja populacije volkov na Finskem (v nadaljevanju: načrt upravljanja). ( 3 ) Namen tega načrta je bil obnoviti in vzdrževati ugodno stanje ohranjenosti populacije. Najmanjša velikost za preživetje sposobne populacije volkov je bila v njem ocenjena na 25 parov za razplod. V navedenem načrtu je bilo predvideno lokalno upravljanje populacije volkov, s katerim naj bi se zagotovila sposobnost preživetja posameznega krdela, hkrati pa spodbujalo sožitje med človekom in volkom.

18.

V načrtu upravljanja je bilo opozorjeno, da od leta 2007 ni bilo dovoljeno nobeno odstopanje v okviru lova za upravljanje populacije (v nadaljevanju: odstopanje zaradi upravljanja populacije). Po letu 2007 pa se je populacija volkov na Finskem zmanjšala in leta 2013 dosegla najnižjo raven, ki je bila ocenjena na približno 120 osebkov. V tem obdobju so poskušali to populacijo povečati s politiko strogega varstva. Določena so bila le odstopanja zaradi preprečevanja škode. A medtem ko se je populacija volkov zmanjševala, so bile še naprej – in celo še bolj – prisotne kritike na podeželskem območju v zvezi z navzočnostjo volkov in škodo, ki naj bi jo povzročali. Ugotovljeni neuspeh te politike naj bi bilo mogoče pojasniti z nezmožnostjo pristojnih organov, da se odzovejo na zaskrbljenost oseb, ki živijo v bližini volkov. To nezadovoljstvo naj bi okrepilo družbeno sprejemanje nezakonitega ubijanja volkov.

19.

Na podlagi teh preudarkov je načrt upravljanja temeljil na predpostavki, da je treba za uspeh politike ohranjanja populacije volkov upoštevati tudi skrbi in potrebe teh oseb. Načrt upravljanja je kot odgovor na to in za uvedbo zakonitega pristopa k upravljanju te populacije, ki omogoča sprejemanje ukrepov proti osebkom, ki povzročajo te nevšečnosti, in s tem preprečitev divjega lova, določal možnost, da se dovolijo odstopanja zaradi upravljanja populacije. Ta odstopanja naj ne bi presegala največjega letnega števila osebkov za odstrel na finskem ozemlju v okviru lova za upravljanje populacije ter ki naj bi ga ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo določilo z odlokom na podlagi informacij, ki jih predloži Luonnonvarakeskus (inštitut za naravne vire, Finska).

20.

Odstopanja zaradi upravljanja populacije so bila dovoljena le za selektivni in omejen lov ali odstrel nekaterih osebkov volkov na območjih, na katerih je ta vrsta močno razširjena, in pod strogo nadzorovanimi pogoji. Agencija je morala v vsakem primeru posebej presoditi sposobnost preživetja zadevnega krdela. V nekaterih primerih je bilo poleg tega mogoče odstopanje dovoliti na življenjskih območjih osebkov, ki povzročajo škodo ali nevšečnosti, če je bila ta vrsta tam močno razširjena.

21.

Natančneje, štelo se je, da je bil izbor osebkov, ki jih je bilo mogoče ubiti, potreben, da bi se zagotovila sposobnost preživetja krdela. V zvezi s tem je bilo v načrtu upravljanja predvideno, da bi bilo treba loviti mlade osebke krdela ali po potrebi osebke, ki povzročajo škodo ali nevšečnosti prebivalcem zadevnih območij ali njihovi lastnini. Agencija je morala v vsakem primeru posebej presoditi, ali so namesto podelitve dovoljenja za odstopanje obstajale druge zadovoljive možnosti.

22.

Agencija je Ristu Mustonenu in Kaiu Ruhanenu z odločbama z dne 18. decembra 2015 (v nadaljevanju: sporni odločbi) na podlagi člena 41 in člena 41a, tretji odstavek, zakona o lovu izdala lovski dovoljenji, s katerima jima je bil dovoljen odstrel volkov v obdobju med 23. januarjem in 21. februarjem 2016 v Severni Savoniji (Finska).

23.

Z odločbama, naslovljenima na R. Mustonena in K. Ruhanena, je bil dovoljen odstrel štirih oziroma treh volkov. Dovoljenje za vsak odstrel je bilo omejeno na ozemlje enega od krdel, določenega v teh odločbah. Vsako od zadevnih krdel je štelo od pet do sedem osebkov ter se je štelo za sposobno preživetja in stabilno. Določeno število drugih krdel je bilo ugotovljeno okoli območij, na katera se nanašata lovski dovoljenji.

24.

Agencija je v teh odločbah ugotovila, da so nekateri osebki iz krdel, ki poseljujejo ta območja, večkrat povzročili škodo ali nevšečnost. Natančneje, volkovi so ranili pse med lovom. Čeprav bi lahko to škodo omejilo zadrževanje psov v kletki, se ta rešitev ni zdela ustrezna v okviru lova. Čeprav so navedena območja odročna, so na njih živele družine z otroki. Starše je skrbelo za varnost njihovih otrok.

25.

K spornima odločbama so bili dodani predlogi. Prvič, predlagano je bilo, naj se ne ubije dominantni samec in da se lovijo predvsem mladi osebki ali osebki, ki povzročajo nevšečnosti. Drugič v teh odločbah je bilo predlagano, naj se ne ubije osebek, na katerega je bila nameščena oznaka. Tretjič, z navedenima odločbama sta bila njuna naslovnika opomnjena, naj po potrebi upoštevata umrljivost osebkov iz krdel, ki so predmet odstopanja, pri čemer so to umrljivost morali potrditi organi pred datumom začetka dovoljenega lova. Tedaj je bilo predlagano, naj se število odstrelov zmanjša tako, da skupna umrljivost ne preseže števila osebkov, za katere je bilo dodeljeno lovsko dovoljenje.

26.

Isti odločbi sta napotovali na nacionalni pravni okvir, ki se uporabi, in na načrt upravljanja. Agencija je navedla, da po njenem mnenju odstreli, do katerih bo lahko prišlo na podlagi odstopanj zaradi upravljanja populacije, dovoljenih v okviru najvišje kvote 46 osebkov, določene v členu 1 odloka št. 1488/2015, ne bi ogrožali vzdrževanja ali obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti navedene vrste na naravnem območju razširjenosti. Agencija je poleg tega navedla, da ni druge zadovoljive možnosti, kot je sprejetje odstopanj zaradi upravljanja populacije na zadevnih območjih. Lov naj bi potekal pod strogo nadzorovanimi pogoji. Njegova selektivnost in omejenost naj bi se udejanjala z geografskimi in količinskimi omejitvami, določenimi v spornih odločbah, ter z upoštevanjem načina lova, predpisanega v teh odločbah.

27.

Tapiola je 31. decembra 2015 vložilo tožbi pri Itä‑Suomen hallinto‑oikeus (upravno sodišče vzhodne Finske) za odpravo spornih odločb in za prepoved njunega izvajanja. To sodišče je z odločbama z dne 11. februarja 2016 ti tožbi razglasilo za nedopustni. Tapiola je zoper ti odločbi vložilo pritožbo. Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče) je s sklepoma z dne 29. maja 2017 delno dopustilo to pritožbo.

28.

Tapiola v utemeljitev svoje pritožbe navaja, da sta bila s spornima odločbama kršena zlasti člena 12 in 16 Direktive o habitatih. Člen 16(1)(e) te direktive naj bi se nanašal samo na primere, v katerih je zaradi dobrega stanja ohranjenosti populacije zadevne vrste potrebno ali dovoljeno odstopanje od obveznosti stroge zaščite te vrste. Po navedbah Tapiola pa lahko lov škodi stanju ohranjenosti navedene vrste, ki je na Finskem že močno ogrožena. Poleg tega naj ne bi bilo dokazano, da bi se lahko z lovom na volkove dosegli cilji, ki so zanj določeni v načrtu upravljanja. Tapiola dodaja, da je agencija vsako odstopanje zaradi upravljanja populacije sprejela na podlagi relativne presoje samo za ozemlje, na katero se je ta nanašala, pri čemer pa naj ne bi upoštevala skupnega vpliva odstopanj, ki se nanašajo na različna ozemlja, na stanje ohranjenosti volka.

29.

Agencija v svojo obrambo navaja, da je lov zaradi upravljanja populacije izhajal iz poskusa, ki naj bi bil povezan z izvajanjem načrta upravljanja in omejen na dve leti. Ta poskus naj se ne bi podaljšal, kar naj bi potrjevalo sprejetje odloka št. 1335/2016. Agencija trdi, da je podrobno preverila spoštovanje pogojev iz člena 16(1)(e) Direktive o habitatih. Poleg tega dodaja, da je raven, na kateri je treba presojati vpliv posameznega odstopanja, odvisna od bioloških značilnosti zadevne vrste. Kar zadeva volkove, naj ta raven ne bi ustrezala krdelu, temveč vsem populacijam, vključno s tistimi, ki se gibljejo zunaj nacionalnih meja.

30.

V teh okoliščinah predložitveno sodišče opozarja, da je vrsta canis lupus na Finskem močno ogrožena. Število volkov je tam z leti precej nihalo, kar je treba domnevno pripisati divjemu lovu. Populacija volkov je poleg tega zaradi svoje majhnosti ranljiva v primeru nesreč.

31.

To sodišče se na prvem mestu sprašuje o vplivu, ki ga ima na skladnost odstopanja s členom 16(1)(e) Direktive o habitatih to, da to odstopanje spada v okvir nacionalnega načrta upravljanja in nacionalne zakonodaje, ki določa največje letno število dovoljenih odstrelov na celotnem ozemlju zadevne države članice. Poleg tega se navedeno sodišče sprašuje, ali ta določba dovoljuje, da je lov za upravljanje populacije usmerjen na lokalno populacijo, katere stanje ohranjenosti je ugodno, ne da bi bilo ocenjeno stanje ohranjenosti populacije volkov na ravni nacionalnega ozemlja. Isto sodišče poleg tega želi izvedeti, ali je mogoče dovoliti odstopanje zaradi upravljanja populacije, tudi kadar stanje ohranjenost te populacije ni ugodno, če ga to odstopanje dodatno ne poslabša.

32.

Na drugem mestu, predložitveno sodišče dvomi, da je bil s spornima odločbama spoštovan pogoj, ki je naveden v uvodnem stavku člena 16(1) Direktive o habitatih in ki se nanaša na neobstoj druge zadovoljive možnosti. V zvezi s tem to sodišče poudarja, da ni nobenega znanstvenega dokaza, da se lahko z lovom zaradi upravljanja populacije zmanjša divji lov do te mere, da ima na splošno pozitiven učinek na stanje ohranjenosti volka. Navedeno sodišče dodaja, da je bil cilj zadevnih odstopanj iz spora o glavni stvari tudi ta, da se prepreči škoda na psih in da se izboljša splošni občutek varnosti prebivalcev zadevnih območij. Vendar naj ne bi bilo izrecnih navedb, v skladu s katerimi naj bi ta odstopanja spadala med primere, navedene v členu 16(1)(b) in (c) Direktive o habitatih.

33.

Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče) je glede na te preudarke z odločbo z dne 28. novembra 2017, ki je prispela na Sodišče 1. decembra 2017, prekinilo odločanje in Sodišču predložilo ta vprašanja za predhodno odločanje:

34.

Tapiola, agencija, finska in danska vlada ter Evropska komisija so Sodišču predložili pisna stališča. Zadnjenavedeni ter K. Ruhanen in švedska vlada so na obravnavi 9. januarja 2019 podali ustna stališča.

35.

Na podlagi spornih določb je bilo dovoljeno odstreliti skupaj sedem volkov v skladu z določbo finskega prava, s katero je bil prenesen člen 16(1)(e) Direktive o habitatih. Ti odločbi sta bili tako sprejeti v okviru izvajanja možnosti, določene v načrtu upravljanja, da agencija v mejah, določenih z nacionalno zakonodajo, dovoli lov zaradi upravljanja populacije na 46 osebkov za lovsko leto 2015/2016.

36.

Agencija je v načrtu upravljanja kot oviro za uspeh politike zaščite vokov natančneje ugotovila neodobravanje podeželskega prebivalstva, ki prebiva blizu območij, poseljenih z volkovi. Zaradi pomanjkanja legitimnosti te politike z vidika tega prebivalstva naj bi prišlo do močno razširjenega pojava divjega lova. Načrt upravljanja je vključeval poskus, katerega namen je bil oceniti, ali bi legalizacija lova vnaprej določenega številka volkov zmanjšala obseg divjega lova in s tem izboljšala stanje ohranjenosti populacije volkov. Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, so bili v tem okviru upoštevani tudi cilji, da se prepreči, da bi volkovi poškodovali pse, in izboljša splošni občutek varnosti podeželskega prebivalstva.

37.

Vendar je predložitveno sodišče navedlo, da pri tem poskusu ni bilo mogoče ugotoviti učinkovitosti lova zaradi upravljanja populacije v boju proti divjemu lovu v smislu, da bi se izboljšalo stanje ohranjenosti populacije volkov, kar je na obravnavi potrdila finska vlada. Navedeni poskus poleg tega ni bil ponovljen, tako da so bila odstopanja od prepovedi namernega ubijanja volkov nazadnje dovoljena le iz razlogov, navedenih v določbah finskega prava, s katerimi je bil prenesen člen 16(1)(b) in (c) Direktive o habitatih.

38.

To sodišče želi s svojimi vprašanji za predhodno odločanje v bistvu izvedeti, ali so bili s spornima odločbama – glede na to, da sta odstopali od obveznosti zagotoviti prepoved namernega ubijanja volkov, določeni v členu 12(1)(a) v povezavi s Prilogo IV(a) k Direktivi o habitatih – spoštovani pogoji, določeni v njenem členu 16(1)(e), in sta bili torej navedeni odločbi v skladu s temi določbami. ( 4 )

39.

V skladu s členom 16(1) Direktive o habitatih je treba pri vsakem odstopanju od te obveznosti spoštovati dva splošna pogoja. Prvič, za sprejetje odstopanja se zahteva neobstoj druge zadovoljive možnosti (razdelek B). Drugič, odstopanje ne sme škodovati vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti (razdelek C).

40.

Uporaba te določbe mora poleg tega izhajati iz enega od razlogov za odstopanje, določenih v njenih točkah od (a) do (e). Člen 16(1)(e) Direktive o habitatih, ki je upošteven v obravnavanem primeru, dovoljuje sprejete odstopanj, ki se med drugim nanašajo na to, da se dovoli odstrel osebkov vrst, navedenih v Prilogi IV(a) te direktive, ( 5 ) pri čemer je treba spoštovati nekatere posebne pogoje (razdelek D).

41.

Preverjanje spoštovanja vseh teh pogojev vključuje presojo dejanskega stanja, za katero je izključno pristojno predložitveno sodišče. Vendar bodo odgovori na vprašanja za predhodno odločanje temu sodišču pomagali pri izvedbi te naloge.

42.

Preden začnem analizirati ta vprašanja, menim, da je koristno opozoriti na nekatere splošne oporne točke, ki so bile že navedene v sodni praksi Sodišča in ki me bodo vodile pri tej analizi.

43.

Najprej, Sodišče je večkrat presodilo, da je treba člen 16(1) Direktive o habitatih, ker določa sistem odstopanja od obveznosti stroge zaščite vrst, navedenih v Prilogi IV(a) k tej direktivi, razlagati ozko. ( 6 )

44.

Dalje, ker se s to določbo uvaja sistem odstopanja, dokazno breme za spoštovanje v njem zajetih pogojev za vsako odstopanje nosi organ države članice, ki o njem sprejme odločitev. Poleg tega se lahko odstopanje dovoli le na podlagi odločb, ki vsebujejo natančno in ustrezno obrazložitev, ki se sklicuje na razloge, pogoje in zahteve, zajete v navedeni določbi. ( 7 )

45.

Nazadnje, sodna praksa v zvezi s členom 9 Direktive o pticah, ( 8 ) ki državam članicam dovoljuje, da pod pogoji, primerljivimi s pogoji iz člena 16(1) Direktive o habitatih, odstopajo od obveznosti zaščite vrst prostoživečih ptic, je prav tako upoštevna za razlago te določbe. ( 9 ) Natančneje, Sodišče je presodilo, da mora vsako odstopanje, sprejeto na podlagi člena 9 Direktive o pticah, temeljiti na znanstvenih geografskih, podnebnih, okoljskih in bioloških podatkih. ( 10 ) To načelo – podobno kot druge presoje, ki izhajajo iz sodne prakse v zvezi s to določbo, na katero bom opozoril v nadaljevanju svoje obrazložitve – ( 11 ) je po mojem mnenju mogoče prenesti v okvir člena 16(1) Direktive o habitatih.

46.

V skladu z uvodnim stavkom in točko (b) prvega vprašanja ter z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali cilj boja proti divjemu lovu po potrebi v povezavi s ciljema preprečevanja, da bi volkovi poškodovali pse, in pomiritve lokalnega prebivalstva, lahko upraviči sprejetje odstopanja zaradi upravljanja populacije na podlagi člena 16(1)(e) Direktive o habitatih. Zlasti želi izvedeti, ali se glede na praktične težave pri nadzoru nad divjim lovom s sprejetjem takega odstopanja spoštuje pogoj, naveden v uvodnem stavku člena 16(1) te direktive, v skladu s katerim je odstopanje dovoljeno, le če „ni druge zadovoljive možnosti“.

47.

Ta pogoj je po mojem mnenju mogoče obravnavati kot poseben izraz splošnega načela sorazmernosti, na katerem temelji pravo Unije. ( 12 ) V skladu z njim mora namreč država, ki namerava sprejeti odstopanje, jasno opredeliti zastavljen legitimen cilj (razdelek 1). Ta država članica mora po navedbi tega cilja dokazati, da je odstopanje ustrezno (razdelek 2) in potrebno (razdelek 3) za njegovo uresničitev. ( 13 )

48.

Kot je navedeno v predložitveni odločbi, so bili cilji zadevnih odstopanj, ki so predmet postopka v glavni stvari, in načrta upravljanja, v katerega okvir so spadala, hkrati zmanjšati divji lov, preprečiti nastanek škode na psih in izboljšati splošen občutek varnosti ljudi, ki prebivajo blizu območij, poseljenih z volkovi. Zadnjenavedena cilja sta bila predstavljena kot tesno povezana s prvim ciljem, saj naj bi njuna uresničitev po navedbah agencije prispevala k „družbeni toleranci“ lokalnih populacij ljudi do volkov, s čimer bi se zmanjšal nezakonit lov. Cilj odstopanj zaradi upravljanja populacije se je tako pridružil cilju zaščite populacij volkov in nasprotnih človeških interesov.

49.

Kot izhaja iz dobesedne, sistematične in teleološke razlage člena 16(1)(e) Direktive o habitatih, so zgoraj navedeni cilji po mojem mnenju legitimni cilji, na katere se je mogoče sklicevati v utemeljitev odstopanja, ki se opira na to določbo.

50.

Na prvem mestu ugotavljam, da drugače kakor drugi razlogi za odstopanje, našteti v členu 16(1) te direktive, v točki (e) te določbe niso navedeni cilji, ki jih je mogoče uresničevati s sprejetjem odstopanja. Ta točka pa določa dodatne pogoje, povezane zlasti z omejenim številom odstreljenih osebkov, selektivnim izvajanjem odstrelov in okvirom odstopanja pod strogo nadzorovanimi pogoji. Te posebne zahteve izravnajo široko diskrecijsko pravico držav članic pri opredelitvi ciljev, ki se uresničujejo z odstopanjem.

51.

V teh okoliščinah lahko cilji, ki lahko upravičijo sprejetje odstopanja na podlagi člena 16(1)(e) Direktive o habitatih, vključujejo nadaljnje izboljševanje stanja ohranjenosti vrste in tudi zaščito temu nasprotnih interesov. Ti interesi zajemajo tiste, ki so navedeni v točkah od (a) do (d) te določbe, ne da bi bili v njej omejeni. Glede na posebno stroge pogoje, navedene v njeni točki (e), sprejetje odstopanja na tej podlagi zaradi uresničevanja ciljev, ki se prekrivajo s cilji, navedenimi v točkah od (a) do (d) navedene določbe, v nasprotju s trditvami Tapiola in Komisije ne povzroči obidenja v njej določenih razlogov za odstopanje.

52.

V praksi, kot sta poudarili finska in danska vlada – ker so podrobna pravila iz člena 16(1)(e) Direktive o habitatih strožja od tistih, ki se nanašajo na druge razloge za odstopanje – se bo uporaba te določbe zaradi uresničevanja ciljev, že zajetih v členu 16(1), od (a) do (d), te direktive, zahtevala, če ni dokazano, da so izpolnjeni pogoji, ki bi dovoljevali uporabo teh razlogov za odstopanje. ( 14 )

53.

Na drugem mestu je razlaga, ki jo predlagam, v skladu s ciljem člena 16(1)(e) v povezavi s členom 2 Direktive o habitatih. Ta je, da se državam članicam pusti določen manevrski prostor, da lahko upoštevajo družbene, gospodarske in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti, ( 15 ) hkrati pa se zagotovi, da ni ogroženo uresničevanje splošnega cilja sistema stroge zaščite vrst v interesu Skupnosti – to je vzdrževanja ali obnovitev ugodnega stanja njihove ohranjenosti. ( 16 )

54.

Ob navedenem je treba cilje, s katerimi se utemeljuje odstopanje, kot je navedla Komisija, jasno, natančno in podprto navesti v odločbi o odstopanju. ( 17 ) Le taka opredelitev namreč omogoča nadzor nad ustreznostjo in potrebnostjo odstopanja, ki je odvisno od ciljev tega odstopanja. ( 18 ) Kot izhaja iz analogne uporabe sodne prakse v zvezi s členom 9(1) Direktive o pticah, se lahko odstopanje, ki temelji na členu 16(1) Direktive o habitatih, zgolj „konkretno in natančno omejeno uporabi kot odgovor na natančno določene zahteve in posebne položaje“. ( 19 )

55.

Predložitveno sodišče bo moralo preveriti, ali je bil cilj odstopanj iz postopka v glavni stvari rešiti posebne težave, ki so bile jasno in natančno opredeljene v odločbah, ki sta bili podlaga za ta odstopanja. Pri tej preučitvi si bo lahko pomagalo z naslednjimi ugotovitvami.

56.

Po eni strani ni sporno, kot je ugotovila agencija v spornih odločbah, da je bil divji lov ob sprejetju teh odločb precejšen izziv za uspeh politike ohranitve volkov – kar je po mnenju predložitvenega sodišča zanesljiva ugotovitev. Poleg tega je agencija ugotovila, da so volkovi poškodovali pse. Tudi če se domneva, da drži trditev Tapiola, da agencija ni dokazala obstoja statistično visokega tveganja za nastanek škode na psih, s tem ni mogoče izpodbiti resničnosti težave, ki jo je agencija ugotovila, čeprav je ta majhnega obsega.

57.

Po drugi strani pa je bil, kot trdi Komisija, cilj izboljšanja splošnega občutka varnosti prebivalcev zadevnih območij z odstopanji verjetno opredeljen preveč na splošno, da bi bilo mogoče preučiti njegovo sorazmernost glede na njegovo uresničevanje. Zlasti iz predložitvene odločbe ni razvidno, da bi agencija podprla resničnost in obseg bojazni teh prebivalcev niti ogroženosti njihove varnosti. ( 20 )

58.

Določitev dokaznega standarda, ki se zahteva za dokaz, da je mogoče z odstopanjem uresničiti predhodno določene cilje, v okviru obravnavane zadeve povzroča posebne težave.

59.

Na prvem mestu so – ker so odstopanja iz postopka v glavni stvari izhajala iz poskusa, katerega namen je bil preveriti, ali bi lahko omejena dovolitev zakonitega lova prispevala k zmanjšanju divjega lova in zato izboljšala stanje ohranjenosti populacije volkov – v zvezi z njihovo ustreznostjo za dosego teh ciljev takrat, ko jih je agencija sprejela, obstajali dvomi.

60.

V teh okoliščinah in v nasprotju s trditvami Tapiola po mojem mnenju ni mogoče zahtevati, da bi moralo biti od sprejetja teh odstopanj brez kakršnega koli znanstvenega dvoma v zvezi s tem dokazano, da bi ta odstopanja zmanjšala nezakonit lov in da bi imela tako obsežen učinek, da bi se zmanjšala celotna umrljivost, pripisana človeku.

61.

Kot sem že poudaril, ( 21 ) člen 16(1)(e) Direktive o habitatih po mojem mnenju daje pravno podlago za sprejetje odstopanj, katerih namen je izboljšati stanje ohranjenosti populacij zadevne vrste, kadar njihova učinkovitost pri uresničevanju tega cilja ni popolnoma zanesljiva. Kot je navedla finska vlada, je mogoče odstopanja zaradi upravljanja populacije, kakršna so v postopku v glavni stvari, obravnavati tako, da cilj boja proti divjemu lovu uresničujejo tako, da omogočijo presojo vpliva dovoljenja za lov zaradi upravljanja populacije na raven nezakonitega lova. S tega vidika to, da poskus ni bil prepričljiv, samo po sebi ne povzroči neustreznosti takih odstopanj za uresničevanje tako opisanega cilja.

62.

Po mojem mnenju mora pristojni nacionalni organ za dokaz zmožnosti – da se z odstopanji zaradi upravljanja populacije doseže ta cilj, v skladu z načeli, navedenimi v točkah 44 in 45 teh sklepnih predlogov – zgolj na podlagi natančnih znanstvenih podatkov utemeljiti hipotezo, da bi se z dovolitvijo lova zaradi upravljanja populacije zmanjšal nezakonit lov, in sicer do te mere, da bi imela neto pozitiven učinek na stanje ohranjenosti populacije volkov. ( 22 ) To hipotezo je treba preučiti zlasti tako, da se primerja število predvidenih odstopanj z najnovejšimi ocenami števila nezakonitih odstrelov.

63.

Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti s previdnostnim načelom, na katero se sklicuje Tapiola. V okviru Direktive o habitatih to načelo v bistvu pomeni, da te dejavnosti ne bi bilo mogoče dovoliti, če bi ob upoštevanju najboljših znanstvenih dognanj na tem področju obstajali razumni dvomi o škodljivih učinkih človekove dejavnosti na ohranitev habitatov in zaščitenih vrst. ( 23 ) Kot pa bom izpostavil v nadaljevanju, je ta zahteva že vključena v pogoj, ki je prav tako naveden v uvodnem stavku člena 16(1) Direktive o habitatih, v skladu s katerim je treba pred sprejetjem odstopanja dokazati, da ne bo škodilo vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste. ( 24 ) Previdnostno načelo pristojnih nacionalnih organov ne zavezuje, da dokažejo, da bo odstopanje izboljšalo stanje ohranjenosti teh populacij.

64.

V obravnavanem primeru predložitvena odločba ne vsebuje navedb, da bi agencija pred sprejetjem spornih odločb na podlagi znanstvenih podatkov utemeljila zgoraj navedeno hipotezo. Predložitveno sodišče bo zato moralo presoditi, ali je agencija izpolnila to nalogo.

65.

Agencija v zvezi s tem navaja, da je dokazano, da se lahko z lovom zaradi upravljanja populacije vsaj kratkoročno zmanjša divji lov. Tapiola in Komisija trdita, da razpoložljivo znanstveno gradivo teži k nasprotni ugotovitvi. ( 25 )

66.

Poleg tega naj bi bilo po informacijah, ki ju imata Tapiola in Komisija na voljo, na Finskem na podlagi odstopanj zaradi upravljanja populacije v lovskem letu 2015/2016 odstreljenih 43 ali 44 volkov znotraj populacije, ki je skupaj štela med 275 in 310 osebkov. Če bi predložitveno sodišče te podatke potrdilo, bi morala trditev, da bi se lahko z odstrelom skoraj 15 % te populacije – brez upoštevanja umrljivosti, ugotovljene iz drugih razlogov, pripisljivih človeku – izboljšalo njeno stanje ohranjenosti, pri njem zbuditi vsaj nekaj zadržkov.

67.

Tapiola v zvezi s tem dodaja, da je število volkov, na katere so se nanašala odstopanja zaradi upravljanja populacije, presegalo letno število nezakonitih odstrelov, ki je bilo v skladu z načrtom upravljanja ( 26 ) ocenjeno na približno 30 osebkov. Posledica lova zaradi upravljanja populacij naj bi torej to, da je poginilo 14 osebkov več, kot bi jih poginilo zaradi divjega lova, in to ob predpostavki, da bi se z lovom zaradi upravljanja populacij – o čemer bi bilo mogoče dvomiti – odpravil vsakršen nezakonit lov. Ti podatki, ob pridržku preverjanja njihove pravilnosti od predložitvenega sodišča, kažejo, da s temi odstopanji ni mogoče doseči njihovega cilja, to je boja proti divjemu lovu v interesu zaščite vrste.

68.

Kar na drugem mestu zadeva zmožnost, da se z odstopanji zaradi upravljanja populacije prepreči, da bi volkovi poškodovali pse, je ta načeloma odvisna – kot poudarja Komisija – od vprašanja, ali so se ta odstopanja nanašala na osebke, ki so povzročili ugotovljene poškodbe. Vendar sta bili, kot je razvidno iz predložitvene odločbe in kot je potrdila finska vlada na obravnavi, sporni odločbi omejeni na priporočilo njihovim naslovnikom, da se usmerijo na osebke, ki povzročajo nevšečnosti, ne da bi jih k temu zavezali.

69.

Vendar v skladu s sodbo z dne 14. junija 2007, Komisija/Finska, ( 27 ) ni mogoče izključiti, da odstrel osebka iz krdela, katerega nekateri volkovi povzročajo škodo, lahko – tudi če ni usmerjen na osebke, ki povzročajo težave – prepreči ali zmanjša to škodo s povečevanjem strahu volkov pred ljudmi. Po navedbah Sodišča mora organ, ki odloči, da se sprejme odstopanje, to hipotezo utemeljiti s konkretnimi elementi. Predložitveno sodišče ni navedlo, ali so bili takšni elementi v obravnavanem primeru predloženi, kar bo moralo preveriti.

70.

Kot izhaja iz sodne prakse, ( 28 ) člen 16(1) Direktive o habitatih državam članicam nalaga, naj natančno in ustrezno obrazložijo neobstoj druge zadovoljive možnosti za dosego ciljev, navedenih v utemeljitev odstopanja. ( 29 )

71.

Sodišče je poleg tega pojasnilo, da podobna obveznost obrazložitve, ki velja ob uporabi člena 9(1) Direktive o pticah, ni izpolnjena, če odstopanje ne vsebuje nobene navedbe v zvezi z neobstojem druge zadovoljive možnosti niti sklicevanja na upoštevna tehnična, pravna in znanstvena poročila. ( 30 )

72.

V obravnavanem primeru, kot sta poudarila Tapiola in Komisija, predložitvena odločba ne vsebuje nobenega elementa, iz katerega bi bila razvidna obrazložitev agencije, zakaj naj bi bil edini način za uresničitev ciljev, navedenih v utemeljitev odstopanj zaradi upravljanja populacije, delna legalizacija lova na volkove, niti zakaj naj bi bilo za to potrebno tako veliko odstopanj.

73.

V zvezi s tem, kot je poudarila Komisija, iz te odločbe ni razvidno, da bi agencija opravila podrobno analizo praktične težave pri nadzoru nad divjim lovom, ki bi jo lahko pripeljala do ugotovitve, da strožja politika nadzora in strožje kazni skupaj z drugimi previdnostnimi ukrepi, ne bi bila zadovoljiva možnost. ( 31 ) Predložitveno sodišče ni pojasnilo niti, ali so bile alternativne možnosti, ki jih je predlagalo Tapiola, kot sta povečanje kreditov, dodeljenih za dobavo električnih ograj, in vodenje dejavnejših politik informiranja lokalnega prebivalstva, ( 32 ) upoštevane in obrazloženo zavrnjene.

74.

Agencija brez izrecnega izpodbijanja tega neobstoja predhodne analize navaja, da zaostritev sankcij ne bi mogla odvrniti od divjega lova, saj naj bi se te dojemale kot nepravične. Agencija poleg tega meni, kot sta poudarila tudi K. Ruhanen in finska vlada, da so bili v načrtu upravljanja poleg lova zaradi upravljanja populacije predvideni dodatni potrebni ukrepi za dolgoročnejše preprečevanje divjega lova. Ti ukrepi naj bi zajemali kampanje obveščanja, posvetovanje z lokalnim prebivalstvom in povrnitev škode, ki so jo povzročili volkovi.

75.

Kar poleg tega zadeva cilj preprečevanja, da bi volkovi poškodovali pse, kot je poudarila Komisija, v predložitveni odločbi ni navedeno, da bi agencija pojasnila, zakaj z odstopanji, ki se nanašajo na osebke, ki povzročajo težave, in ki po potrebi vključujejo njihov odstrel, ki ga izvedejo poklicni lovci, ne bi bilo mogoče uresničiti tega cilja.

76.

Če bi predložitveno sodišče potrdilo, da je agencija sprejela odstopanja iz postopka v glavni stvari, ne da bi pred tem natančno in ustrezno pojasnila, da z nobeno drugo možnostjo ne bi bilo mogoče doseči želenih ciljev, bi moralo na podlagi tega ugotoviti, da se s temi odstopanji krši člen 16(1) Direktive o habitatih.

77.

Pristojni nacionalni organi morajo zato, da preverijo, ali se spoštuje pogoj, naveden v uvodnem stavku člena 16(1) Direktive o habitatih, in sicer, da odstopanje „ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti“, najprej preučiti stanje ohranjenosti teh populacij. Šele po tej preučitvi bodo lahko ti organi presodili vpliv, ki ga lahko ima odstopanje na stanje ohranjenosti navedenih populacij. ( 33 )

78.

Tretje vprašanje, točka (a), se nanaša na geografske ravni, na katerih je treba v tem okviru oceniti stanje ohranjenosti populacije volkov. Predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba to presojo opraviti ne le na ravni lokalnega območja, na katero se nanaša odstopanje, temveč tudi na ravni ozemlja države članice kot celote ali celo na čezmejni ravni, če naravno območje razširjenosti zadevne populacije zajema ozemlje več držav.

79.

Ker v zvezi s tem v Direktivi o habitatih ni opredeljen niti pojem „populacije“ niti pojem „naravno območje razširjenosti“, je mogoče njun pomen v okviru njenega člena 16(1) razjasniti z vidika cilja te direktive. Iz povezanega branja odstavkov 1 in 2 njenega člena 2 izhaja, da je ta cilj med drugim zagotoviti vzdrževanje in obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti vrst v interesu Skupnosti „na evropskem ozemlju držav članic“. Pojem „ugodno stanje ohranjenosti“ je poleg tega opredeljen v členu 1(i) navedene direktive v zvezi s populacijami, ki poseljujejo to območje.

80.

Glede na te preudarke pojma „populacija“ v smislu člena 16(1) Direktive o habitatih ni mogoče omejiti na lokalno krdelo, na katero se nanaša odstopanje. Sodišče je s tega vidika v sodbi z dne 14. junija 2007, Komisija/Finska, ( 34 ) presojalo stanje ohranjenosti volka na ravni nacionalnega ozemlja. ( 35 )

81.

V istem smislu je v smernicah Komisije opredeljen pojem „populacija“ tako, da zajema skupino osebkov iste vrste, ki hkrati prebivajo na istem geografskem območju in ki se lahko med seboj razmnožujejo. ( 36 ) V skladu s tem dokumentom pa pojem „naravno območje razširjenosti“ opisuje prostorske meje, znotraj katerih se razvija populacija. ( 37 )

82.

Iz tega vidika je treba stanje ohranjenosti populacij zadevnih vrst in vpliv, ki ga ima lahko načrtovano odstopanje nanj, kot je bilo predlagano v navedenih smernicah in smernicah LCIE ter kot so navedle Tapiola, finska in danska vlada pa tudi Komisija, ocenjevati na ravni ozemlja države članice ali po potrebi zadevne biogeografske regije, kadar se znotraj meja te države članice prekriva več biogeografskih regij. ( 38 )

83.

Poleg tega, kot so poudarile vse zadevne stranke, ki so predložile pisna stališča, in kot je določeno v smernicah Komisije, ( 39 ) je treba vpliv odstopanja na ravni ozemlja lokalnega krdela navadno oceniti, da se določi njegov vpliv na stanje ohranjenosti zadevne populacije na širši ravni. Ker mora namreč odstopanje odgovoriti na posebno težavo v posameznem primeru, ( 40 ) se lahko njegove posledice hipotetično čutijo najprej na lokalnem območju, na katero se nanaša. Stanje ohranjenosti populacije na nacionalni ali biogeografski ravni pa je odvisno od skupnega vpliva različnih odstopanj, ki vplivajo na lokalna območja, po potrebi pa tudi od drugih morebitnih razlogov umrljivosti, ki jo povzroči človek na lokalni ravni. ( 41 )

84.

Ne strinjam pa se z argumenti, ki jih je navedla agencija pred predložitvenim sodiščem, da naj bi za dokaz, da je zadevni preučevani pogoj v obravnavanem primeru izpolnjen, zadostovalo, da odstopanje ne ogroža ugodnega stanja ohranjenosti populacije volkov na svojem naravnem območju razširjenosti, opredeljenem na čezmejni ravni. Čeprav agencija ni pojasnila obsega naravnega stanja razširjenosti zadevne populacije volkov, je iz informacij, ki jih je predložilo Tapiola, razvidno, da bi to lahko obsegalo nekatere dele finskega in ruskega ozemlja. ( 42 )

85.

V zvezi s tem naj na prvem mestu spomnim, da je namen Direktive o habitatih le zagotoviti ohranitev populacij vrst v interesu Skupnosti na ozemlju držav članic. Na drugem mestu države članice niso zavezane izpolnjevanju obveznosti stroge zaščite teh vrst, ki izhaja iz te direktive. Zato država članica v praksi nima možnosti, da bi preverila, niti da bi razumno predvidela število in vrsto osebkov navedenih vrst, katerih odstrel lahko dovoli ali dopusti tretja država. ( 43 ) Ker je vpliv odstopanja na stanje ohranjenosti populacije odvisen od skupnega vpliva različnih razlogov umrljivosti zaradi človeka, tega ni mogoče ocenjevati na ravni ozemlja, ki presega meje tretje države.

86.

Ta pristop po mojem mnenju podpira presojo Sodišča v sodbi z dne 14. junija 2007, Komisija/Finska. ( 44 ) Kot je poudarilo Tapiola, se je Sodišče v tej sodbi o stanju ohranjenosti volka izreklo le na ravni finskega ozemlja, ni pa ga preučilo na ravni čezmejne populacije.

87.

Ta ugotovitev ne posega v vprašanje, ali lahko država članica, kadar naravno območje razširjenosti zadevne populacije zajema ozemlje več držav članic, to, da je stanje ohranjenosti zadevne populacije ugodno, dokaže s tem, da je stanje populacije tako na ravni zadevnega čezmejnega območja. ( 45 )

88.

Glede na navedeno ugotavljam, da v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, odstopanja na podlagi člena 16(1) Direktive o habitatih ni mogoče sprejeti brez ocene stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste in vpliva, ki ga lahko ima predvideno odstopanje nanj, in sicer na ravni ozemlja države članice kot celote ali biogeografske regije v njej, kjer naj bi se uporabilo to odstopanje.

89.

Predložitveno sodišče želi s točkama (b) in (c) delom svojega tretjega vprašanja, ki ju bom preučil skupaj, izvedeti, ali člen 16(1) Direktive o habitatih nujno nasprotuje sprejetju odstopanja, kadar stanje ohranjenosti populacij zadevne vrste ni ugodno.

90.

V zvezi s tem bi bilo mogoče glede na besedilo te določbe v delu, v katerem je navedeno „vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti“ populacij, na katere se nanaša odstopanje, sklepati, da je ugodno stanje ohranjenosti teh populacij pogoj za njegovo sprejetje.

91.

Vendar je Sodišče to razlago zavrnilo v sodbi z dne 14. junija 2007, Komisija/Finska. ( 46 ) V njej je presodilo, da je zgoraj navedeni pogoj izpolnjen, tudi kadar stanje ohranjenosti populacij ni ugodno, vendar le če se ustrezno dokaže, da se z odstopanjem ne poslabša njihovo že tako neugodno stanje ohranjenosti in da se ne prepreči obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti teh populacij. Poleg tega zadostuje, da je odstopanje vsaj nevtralno z vidika stanja ohranjenosti vrste – kar pa je po mnenju Sodišča izjemen primer.

92.

Naj dodam, da je treba določbe Direktive o habitatih razlagati v skladu s previdnostnim načelom iz člena 191(2) PDEU, ( 47 ) na katero sta se sklicevala Tapiola in Komisija. To načelo pomeni, da če po presoji najboljših razpoložljivih znanstvenih podatkov ostane precejšnja negotovost glede vprašanja, ali bo odstopanje škodilo vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja populacij zadevne vrste, ga država članica ne bi smela sprejeti ali uporabiti. ( 48 )

93.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, točka (a), sprašuje, ali je za presojo skladnosti odstopanja s členom 16(1)(e) Direktive o habitatih pomembno, da to odstopanje spada v okvir načrta upravljanja in nacionalne zakonodaje, ki določa največjo kvoto osebkov, ki se lahko odstrelijo v posameznem lovskem letu na nacionalnem ozemlju na podlagi te določbe.

94.

Podobno kot Tapiola, agencija, finska in danska vlada ter Komisija menim, da je ta okoliščina v zvezi s tem pomemben dejavnik. Z določitvijo največjega števila odstrelov, ki se lahko dovolijo na tem ozemlju, se namreč lahko zagotovi, da skupni letni vpliv posameznih odstopanj ne posega v vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranitve populacij zadevne vrste. ( 49 ) V smernicah Komisije je poleg tega priporočeno sprejetje načrtov upravljanja, ker predstavljajo „najboljši način za dokazovanje skladnosti s strogimi zahtevami iz člena 16 [Direktive o habitatih]“. ( 50 )

95.

Seveda je treba s podrobnimi pravili iz načrta upravljanja in zadevne zakonodaje v ta namen dejansko zagotoviti spoštovanje teh zahtev. Natančneje, da bi bil odstrel števila osebkov, s katerim se doseže največja vnaprej določena kvota, v skladu z navedenimi zahtevami, je bilo treba to kvoto določiti ob upoštevanju skupnega vpliva odstopanj, ki temeljijo na členu 16(1)(e) Direktive o habitatih, odstopanj, odobrenih na podlagi drugih razlogov za odstopanje, in drugih vzrokov za umrljivost zaradi človeka. ( 51 ) Kot je poudarilo Tapiola, sta z vidika stanja ohranjenosti zadevne populacije upoštevna le število in vrsta poginulih osebkov, vzrok smrti pa ni pomemben.

96.

Agencija je v obravnavanem primeru v spornih odločbah navedla, da se je z zgornjo mejo 46 osebkov, določeno v členu 1 odloka št. 1488/2015, zagotavljalo, da vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti populacije volkov nista ogrožena.

97.

Tapiola in Komisija imata pomisleke glede te presoje zlasti zaradi podatkov, predstavljenih v točki 66 teh sklepnih predlogov. Tapiola po eni strani navaja, da je bila ta zgornja meja previsoka glede na velikost populacije volkov in njeno stanje ohranjenosti. Po drugi strani pa naj bi bil lov zaradi upravljanja populacije v nasprotju s priporočili iz načrta upravljanja in odstopanj, dovoljenih na njegovi podlagi, usmerjen na veliko število osebkov za razplod. Približno polovica od 43 ali 44 volkov, odstreljenih na podlagi teh odstopanj – in, natančneje, štirje od sedmih volkov, ki sta jih odstrelila R. Mustonen in K. Ruhanen – naj bi bilo osebkov za razplod. Vendar naj opozorim, da se je bilo treba v skladu z načrtom upravljanja za sposobnost preživetja krdela volkov usmeriti na osebke, ki niso za razplod. ( 52 ) Tapiola in Komisija ugotavljata, da se je populacija volkov drastično zmanjšala po tem, ko so bila uporabljena navedena odstopanja.

98.

Podatki, na katere sta se sklicevala Tapiola in Komisija, so močni indici – ob predpostavki, da jih potrdi predložitveno sodišče – s katerimi je mogoče dokazati, da največja kvota, ki je bila vnaprej določena v finski zakonodaji, skupaj z neobstojem prepovedi odstrela osebkov za razplod, ni zagotavljala, da odstopanja zaradi upravljanja populacije, sprejeta v okviru te kvote, med katerimi so odstopanja iz postopka v glavni stvari, ne bi škodila vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti populacij volkov.

99.

Člen 16(1)(e) Direktive o habitatih določa, da se lahko razlogi za odstopanje, določeni v njem, uporabijo, če so izpolnjeni pogoji v zvezi s selektivnostjo odstrelov, omejitvijo in določitvijo števila osebkov za odstrel in strog nadzor nad pogoji, pod katerimi se izvede odstrel. Za celovit odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje bo moralo Sodišče predložitvenemu sodišču dati nekatera pojasnila glede vsebine teh zahtev v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari.

100.

Kot je bilo poudarjeno z navedenimi preudarki, predhodni splošni pogoj, ki ga je treba v skladu s členom 16(1) te direktive izpolnjevati za vsa odstopanja in ki se nanaša na neobstoj škode za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti zadevnih populacij, že nalaga nekatere omejitve glede števila in po potrebi vrst osebkov, ki se lahko odstrelijo.

101.

Da bi se posebnim pogojem, navedenim v točki (e) te določbe, dala lastna vsebina in da bi se s tem ohranil njihov polni učinek, jih je treba po mojem mnenju razlagati tako, da poleg tega omejujejo možnost odstopanja od obveznosti stroge zaščite populacij zadevnih vrst, tudi kadar predvideno odstopanje ne preprečuje vzdrževanja ali obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti teh populacij.

102.

S tega vidika je v smernicah Komisije navedeno, da se z razlogom za odstopanje iz člena 16(1)(e) Direktive o habitatih določajo dodatne „znatne“ omejitve glede na omejitve, ki izhajajo iz razlogov za odstopanje, navedenih v drugih točkah te določbe, tako da „se zdi“ njegova uporaba „v praksi izjemna“. ( 53 )

103.

Po mojem mnenju Komisija v njem upravičeno predlaga test, v skladu s katerim odstopanja ni mogoče sprejeti na podlagi člena 16(1)(e) Direktive o habitatih, če bi lahko to odstopanje „znatno negativno vplivalo na število ali značilnosti zadevne populacije (to pomeni negativen vpliv na strukturo populacije)“. ( 54 ) V primeru takega tveganja bi bilo odstopanje izključeno, čeprav niti ne bi preprečevalo ohranitve ali obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti.

104.

Z vidika teh preudarkov je treba določiti obseg treh posebnih pogojev, navedenih v točki (e) te določbe.

105.

Na prvem mestu, razlaga pogoja v zvezi z „omejenim številom“ odstrelov, dovoljenih na podlagi člena 16(1)(e) Direktive o habitatih, se lahko pojasni s sodno prakso, ki se nanaša na podoben pogoj v zvezi z „majhnim številom“ odvzemov osebkov, določeno v členu 9(1)(c) Direktive o pticah.

106.

Sodišče je v zvezi s tem presodilo, da je število ptic, ki se lahko lovijo na podlagi te določbe, odvisno od ravni populacije vrste, njenega stanja ohranjenosti in njenih bioloških značilnosti. To število je treba določiti glede na geografske, podnebne, okoljske in biološke podatke ter presojo položaja, kar zadeva razmnoževanje in skupno letno umrljivost zaradi naravnih razlogov. ( 55 )

107.

Na drugem mestu, v skladu s smernicami Komisije ( 56 ) se zahteva v zvezi s selektivnostjo odstrelov osebkov zadevne vrste v prvi vrsti nanaša na usmeritev na eno vrsto ob izvzetju vseh drugih. ( 57 ) Po mojem mnenju ta zahteva, razlagana glede na splošen obseg posebnih pogojev iz člena 16(1)(e) Direktive o habitatih, kot je opisana v točki 103 teh sklepnih predlogov, lahko tudi, odvisno od okoliščin, pomeni, da je treba natančneje določiti usmerjenost na določene osebke ali kategorije osebkov. ( 58 )

108.

S tega vidika je tudi zahtevana raven selektivnosti, kot so v bistvu navedle danska in švedska vlada ter Komisija, odvisna od ravni zadevne populacije, njenega stanja ohranjenosti in njenih bioloških značilnosti. ( 59 ) Za nekatere vrste ali populacije se lahko izkaže, da je potrebna ciljna usmerjenost na posamično določene osebke, in sicer na podlagi nekaterih bioloških značilnosti (zlasti z genetskega vidika ali glede na njihovo vlogo v skupini ( 60 )) ali na podlagi tega, da pripadajo skupini osebkov, ki poseljujejo neko ozemlje.

109.

Na tretjem mestu, pogoj v zvezi z omejitvijo odstopanj, ki temeljijo na členu 16(1)(e) Direktive o habitatih, s strogo nadzorovanimi pogoji pomeni zlasti, da ti pogoji in način nadzora nad njihovim izpolnjevanjem zagotavljajo selektivnost in omejenost odstrelov osebkov zadevnih vrst.

110.

Sodišče je v zvezi s tem že ugotovilo, da je treba upravne postopke izvesti tako, da se tako odločbe, s katerimi se dovolijo odstranitve, ki pomenijo odstopanje na podlagi člena 9(1)(c) Direktive o pticah, kot tudi način izvajanja teh določb učinkovito in pravočasno nadzirajo. ( 61 )

111.

Smernice Komisije podpirajo ta pristop, saj je v njih navedeno, da je treba odstopanja odobriti na podlagi jasnih dovoljenj, v katerih so natančno navedeni osebki ali skupine osebkov, ki se lahko ubijejo, pa tudi kraji in datumi dovoljenih odstrelov. ( 62 ) Poleg tega se mora pristojni nacionalni organ za vsako odstopanje, ki temelji na členu 16(1) Direktive o habitatih prepričati, da so bili pred njegovim sprejetjem izpolnjeni v tem členu določeni pogoji, in nadzirati njegov vpliv a posteriori. ( 63 )

112.

Predložitveno sodišče bo moralo ugotoviti, ali je agencija na podlagi znanstvenih podatkov dokazala, da so bile teritorialne in količinske meje, določene za odstopanja zaradi upravljanja populacije, tudi ob upoštevanju načina nadzora nad njihovim spoštovanjem zadostne, da niso znatno negativno vplivale na stanje ohranjenosti populacije volkov. Zdi se mi malo verjetno, da je bilo tako, če se po eni strani upoštevata veliko število ciljanih osebkov glede na skupno populacijo volkov, izhajajočo iz številčnih podatkov, ki sta jih navedla Tapiola in Komisija (če se predpostavi, da so potrjeni), ( 64 ) ter po drugi glede na neobstoj prepovedi usmeritve na osebke za razplod.

113.

Glede na vse navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Korkein hallinto‑oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska), odgovori: