1.

Skupna kmetijska politika (v nadaljevanju: SKP) določa poleg drugih ukrepov plačilo podpore EU kmetom. Za upravičenost do teh plačil morajo kmetje spoštovati določena pravila, na splošno znana kot sistem navzkrižne skladnosti. Ta pravila med drugim določajo, da morajo kmetje zemljišča, ki so upravičena do finančne podpore, ohranjati v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe želi Tartu Halduskohus (upravno sodišče v Tartuju, Estonija) ugotoviti, ali je združljivo s pravili o navzkrižni skladnosti iz Uredbe (EU) št. 1306/2013 ( 2 ), da države članice od kmetov zahtevajo ohranitev arheoloških struktur, ki so na kmetijskih zemljiščih, in ali je zakonito naložiti upravno kazen, če se takšna struktura razstavi. Predložitveno sodišče zanima še, ali mora upravičenec do podpore EU izpolnjevati zahtevo o ohranjanju zemljišča v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju v zvezi s celotnim kmetijskim gospodarstvom ali samo s posamezno kmetijsko površino, za katero je zaprosil za finančno podporo.

2.

Uredba (EU) št. 1307/2013 ( 3 ) med drugim določa skupna pravila o plačilih, ki se odobrijo neposredno kmetom (tudi „neposredna plačila“). ( 4 )

3.

V členu 4(1) Uredbe št. 1307/2013 so določene te opredelitve: „kmet“ pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katerih kmetijsko gospodarstvo je, med drugim, na ozemlju držav članic ( 5 ); „kmetijsko gospodarstvo“ pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter so na ozemlju iste države članice ( 6 ); „kmetijska površina“ pa pomeni katero koli površino, ki se uporablja kot orno zemljišče, trajno travinje in trajni pašnik ali trajni nasad ( 7 ).

4.

Uredba št. 1306/2013 določa pravila v zvezi z – med drugim – sistemom navzkrižne skladnosti. ( 8 ) Izrazi „kmet“ (člen 2(a)); „kmetijska dejavnost“ (člen 2(b)); „kmetijska površina“ (člen 2(c)); in „neposredna plačila“ (člen 2(e)) imajo isti pomen kot ustrezni izrazi v Uredbi št. 1307/2013. Izraz „kmetijsko gospodarstvo“ v členu 2(d) pomeni isto kot „kmetijsko gospodarstvo“ v Uredbi št. 1307/2013, razen kot je določeno v členu 91(3) Uredbe št. 1306/2013 v zvezi s sistemom navzkrižne skladnosti. Člen 72(1)(a) Uredbe št. 1306/2013 določa, da mora upravičenec vsako leto predložiti zahtevek za plačilo za zadevne površine, v katerem navede vse kmetijske parcele na kmetijskem gospodarstvu, pa tudi nekmetijske površine, za katere se zahteva podpora. ( 9 )

5.

Pravila iz naslova VI Uredbe št. 1306/2013 se nanašajo na navzkrižno skladnost. Splošno načelo v členu 91(2) določa, da kadar upravičenec ne izpolnjuje teh pravil, se mu naloži upravna kazen. ( 10 ) Člen 91(2) določa, da se taka upravna kazen uporabi, če je neupoštevanje pravil posledica dejanja ali opustitve, za katero je neposredno odgovoren zadevni upravičenec, in če je izpolnjen vsaj eden od naslednjih dodatnih pogojev: (a) neupoštevanje pravil je povezano s kmetijsko dejavnostjo upravičenca; (b) gre za kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva upravičenca.

6.

V skladu s členom 93(1)(a) Uredbe št. 1306/2013 pravila o navzkrižni skladnosti med drugim vključujejo izpolnjevanje standardov za ohranjanje dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljišč, določenih na nacionalni ravni, iz seznama v Prilogi II k Uredbi št. 1306/2013.

7.

Člen 94 določa, da morajo države članice zagotoviti, da se vse kmetijske površine (vključno z zemljišči, ki se ne uporabljajo več za proizvodne namene) vzdržujejo v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju. Države članice morajo na podlagi Priloge II k Uredbi št. 1306/2013 na nacionalni ali regionalni ravni določiti minimalne standarde za vzdrževanje zemljišč v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju, ki jih morajo upravičenci spoštovati, pri tem pa upoštevajo posebne značilnosti zadevnih površin, vključno s stanjem tal in podnebnimi razmerami, obstoječimi sistemi kmetovanja, rabo zemljišč, kolobarjenjem, načini kmetovanja in strukturami kmetijskih gospodarstev. Pri tem države članice ne določijo minimalnih zahtev, ki niso navedene v Prilogi II. ( 11 )

8.

Člen 97 določa, da se upravna kazen iz člena 91 naloži, kadar pravila o navzkrižni skladnosti niso upoštevana kadar koli v posameznem koledarskem letu in je za to neupoštevanje neposredno odgovoren upravičenec, ki je v zadevnem koledarskem letu vložil vlogo za pomoč ali zahtevek za plačilo.

9.

Priloga II k Uredbi št. 1306/2013 je naslovljena „Pravila o navzkrižni skladnosti v skladu s členom 93“. V njej je uporabljena kratica „DKOS“ za „standarde za ohranjanje dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljišč“. Tabela v Prilogi II vključuje naslednji vnos:

10.

Delegirana Uredba Komisije (EU) št. 640/2014 ( 12 ) vsebuje določbe, ki dopolnjujejo nekatere elemente Uredbe št. 1306/2013, med drugim tiste v zvezi z določitvijo upravnih kazni in posebne stopnje, ki se uporabi, ter v zvezi z osnovo za izračun pomoči, vključno s pravili glede ravnanja v primerih, v katerih upravičene površine vključujejo krajinske značilnosti ali drevesa. ( 13 ) Na podlagi člena 5(1) in (2) Delegirane uredbe št. 640/2014 morajo države članice za zagotovitev skladnosti z ukrepi SKP vzpostaviti sisteme za identifikacijo kmetijskih parcel in poskrbeti, da so take parcele, ki so prijavljene, jasno identificirane. ( 14 ) Posebna določba je namenjena krajinskim značilnostim, za katere veljajo zahteve in standardi iz Priloge II k Uredbi št. 1306/2013 in ki so del skupne površine kmetijske parcele. Takšne značilnosti se štejejo za del upravičene površine te parcele v skladu s členom 9(2) Delegirane uredbe št. 640/2014. ( 15 ) V skladu s členom 39(1) te uredbe se takrat, kadar je neizpolnjevanje posledica malomarnosti upravičenca, uporabi znižanje, ki praviloma znaša 3 % skupnega zneska zadevnih neposrednih plačil.

11.

Na podlagi nacionalnih pravil mora upravičenec do neposrednega plačila v smislu člena 92 Uredbe št. 1306/2013 pri svojih kmetijskih dejavnostih in na celotni površini svojega kmetijskega gospodarstva izpolnjevati zahtevo o ohranjanju zemljišča v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju. To vključuje ohranjanje krajinskih značilnosti in opravljanje minimalnega obsega del za ohranjanje zemljišč. ( 16 ) Arheološka struktura, kot je na primer grobišče, se mora ohraniti. Za ta namen se med arheološke strukture lahko uvrstijo: „prazgodovinske, srednjeveške in novodobne naselbine, trdnjave, zavetišča, svetišča, grobišča, prazgodovinska najdišča, kamen, označen s čašicami, poti, mostovi, pristani in najdišča zgodnje obrti.

[…]“ ( 17 )

12.

Argo Kalda Mardi talu (kmetijsko gospodarstvo Argo Kalda Mardi, v nadaljevanju: Mardi talu) je leta 2016 vložilo zahtevek za enotno plačilo na površino ter za plačilo za kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (urad za kmetijske registre in informacije, v nadaljevanju: PRIA) je 2. novembra 2016 na kmetijskem gospodarstvu Mardi talu izvedel kontrolni pregled na kraju samem. V zapisniku o kontrolnem pregledu kraja je PRIA navedel: „Na polju št. 46 – na robu poljske površine […] arheološki spomenik – kamnita grobnica, kamni so bili prestavljeni na rob polja, obstoječe grmovje je bilo odstranjeno. Fotografije.“

13.

PRIA je 24. novembra 2016 Mardi talu obvestil, da je kršilo nacionalno zakonodajo, ki določa zahteve za ohranjanje zemljišč v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju (v nadaljevanju: zadevni nacionalni ukrepi). Zato je bila določena upravna kazen in pomoč, za katero je zaprosilo Mardi talu, je bila znižana za 3 %. Mardi talu je 30. novembra 2016 ugotovitev PRIA izpodbijalo in navedlo, da ni kršilo zadevnih nacionalnih ukrepov, saj kamnita grobnica ni bila označena v naravi in ne leži na kmetijski površini, temveč na robu poljske površine.

14.

PRIA je v odgovoru z dne 7. decembra 2016 trdil, da morajo biti v skladu s členom 72(1)(a) Uredbe št. 1306/2013 ta pravila izpolnjena tudi glede zemljišč, ki ležijo zunaj meja kmetijske površine in za katera ni bilo zaprošeno za pomoč. PRIA je z odločbo z dne 15. decembra 2016 Mardi talu priznal enotno plačilo na površino v višini 82.606,88 EUR. Naložena je bila upravna kazen, zato je bilo plačilo znižano za 3 % (2554,94 EUR). V skladu z drugo odločbo z istega dne je PRIA odobril Mardi talu plačilo 37.549,94 EUR za kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje. To plačilo je bilo na enak način znižano za 3 % (1161,34 EUR), potem ko je bila naložena upravna kazen.

15.

Mardi talu je 17. januarja 2017 pri PRIA vložilo pritožbo, s katero je želelo doseči razveljavitev obeh odločb v delu, v katerem je bila naložena upravna kazen in sta bili odobreni plačili znižani za 3 %. PRIA je to pritožbo zavrnil z odločbo z dne 20. februarja 2017.

16.

Mardi talu je 23. marca 2017 sprožilo postopek pri predložitvenem sodišču, pri čemer je predlagalo: (i) odpravo upravnih kazni, naloženih v skladu z odločbama z dne 15. decembra 2016; (ii) naložitev plačila odbitih zneskov; in (iii) odpravo odločbe z dne 20. februarja 2017. Mardi talu je v podporo svoji tožbi navedlo več stvari, med drugim to, da ni bilo kršitve predpisov o navzkrižni skladnosti. Kup kamnov ni bil kamnita grobnica, temveč so bili ti kamni tja znošeni med delom na polju. Površina z zatrjevano kršitvijo naj ne bi bila zemljišče, ki ga Mardi talu uporablja za kmetijsko proizvodnjo, in za tisto zemljišče naj ne bi zaprošeno za nobeno plačilo.

17.

PRIA je temu nasprotoval s trditvijo, da so bili dokazi o arheološki strukturi registrirani 6. januarja 1998 in na osnovi državnega registra kulturnih spomenikov potrjeni na parceli „Hansapõld“. PRIA se je pri potrjevanju arheološkega statusa kamnite grobnice opiral tudi na gradivo, ki ga je priskrbel urad za varstvo kulturne dediščine. Zemljišče, na katerem je ležala kamnita grobnica, je bilo del kmetijskega gospodarstva Mardi talu. Obveznost varstva arheoloških struktur, ki jo določa nacionalna zakonodaja, ne velja le za obdelovalne površine za kmetijsko proizvodnjo, za katere je bila zaprošena pomoč, temveč za celotno kmetijsko gospodarstvo.

18.

Predložitveno sodišče navaja, da je na podlagi nacionalnih predpisov treba arheološko strukturo, grobišče, prazgodovinsko najdišče, kamen, označen s čašicami, pot ali most ohraniti ter da so prazgodovinska, srednjeveška in sodobna grobišča arheološke strukture za namene teh predpisov. To sodišče meni, da je cilj zadevnih nacionalnih predpisov, da se kamnite grobnice, ki so v Estoniji, zavarujejo kot spomeniki. Ni sporno, da Mardi talu zemljišča, na katerem je bila kamnita grobnica, ni uporabljalo kot kmetijsko površino in da je bila kamnita grobnica na robu parcele, ki se je dejansko uporabljala za kmetijsko proizvodnjo. Vendar ni jasno, ali je cilj upoštevne zakonodaje Unije, zlasti Uredbe št. 1306/2013, da se kamnite grobnice ohranijo kot arheološke strukture. Priloga II k Uredbi (EU) št. 1306/2013 vzbuja vtis, da se v zvezi z okoljem, podnebnimi spremembami in dobrim kmetijskim stanjem zemljišč ohranjanje krajinskih značilnosti navaja zaradi varovanja okolja kot ekološkega in biološkega sistema, ne zaradi ohranjanja kulturnih in zgodovinskih struktur.

19.

Zato je predložitveno sodišče v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

20.

Pisna stališča so predložili Argo Kalda Mardi talu, estonska vlada in Evropska komisija. Sodišče se je odločilo nadaljevati postopek brez obravnave.

21.

Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem ugotoviti, ali so nacionalna pravila, ki določajo ohranitev arheoloških struktur, v tem primeru kamnite grobnice, v skladu z zahtevami iz Uredbe št. 1306/2013 v zvezi s standardi za ohranjanje dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljišč, zlasti o ohranjanju krajinskih značilnosti (v nadaljevanju: DKOS 7), in ali je zato upravna kazen, ki se naloži zaradi razstavitve in premikanja takšne strukture, dopustna.

22.

Mardi talu trdi, da imajo države članice sicer polje proste presoje, toda določbe o navzkrižni skladnosti iz Uredbe št. 1306/2013 ne vključujejo varovanja kulturne dediščine države članice. Če arheološka struktura ni del ekosistema ali biološkega okolja, tako ne spada na področje uporabe pravil o navzkrižni skladnosti iz te uredbe. Upravna kazen, ki je bila naložena Mardi talu, in posledično znižanje pomoči, ki mu je bila odobrena, naj bi bila torej v nasprotju s pravom Unije.

23.

Estonska vlada in Komisija se s tem stališčem ne strinjata.

24.

Tudi sama menim, da so zadevni nacionalni predpisi iz obravnavane zadeve v skladu s pravom Unije.

25.

Ni sporno, da Mardi talu kot upravičenec do podpore EU spada na področje uporabe določb o navzkrižni skladnosti iz naslova VI Uredbe št. 1306/2013, kolikor gre za kmetijsko gospodarstvo, na katerem se opravljajo kmetijske dejavnosti v smislu Uredbe št. 1307/2013.

26.

Standardi za ohranjanje dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljišč, ki so omenjeni v členu 93(1) in našteti v Prilogi II, v Uredbi št. 1306/2013 niso celovito opredeljeni. Standard DKOS 7, ki se nanaša na ohranjanje krajinskih značilnosti, določa neizčrpen seznam takšnih značilnosti. Ker opredelitev tega izraza v Uredbi št. 1306/2013 ne obstaja, ga je treba razlagati ob upoštevanju njegovega vsakdanjega pomena in konteksta, v katerem se uporablja. ( 18 )

27.

Zakonodajni okvir ne vključuje opredeljujočih besed, kot so „naravne“ krajinske značilnosti ali „kmetijske“ krajinske značilnosti. Zato se sklada s tem okvirom, da se besedna zveza „ohranjanje krajinskih značilnosti“ razlaga tako, da vključuje potencialno vse vidne značilnosti območja podeželja ali zemljišča. To bi pomenilo, da so zajete zgradbe ali drugi človeški posegi v krajini ter tudi tiste značilnosti, ki izhajajo iz naravnih oblik krajine (kot so gore, reke in travniki). Menim, da je to stališče skladno z DKOS 7 in Prilogo II k Uredbi št. 1306/2013, ki vključuje elemente, ki so nastali zaradi človeških posegov, kot so žive meje, ribniki, jarki, terase in omejki. Izraz „krajinska značilnost“ kaže na tiste elemente, po katerih je mogoče prepoznati določena območja podeželja. Če se standardi DKOS uporabljajo tudi za okoljsko stanje zemljišč, ni treba dokazovati, da se ti elementi uporabljajo za kmetijske namene. Prav tako ni določeno, da se dobro okoljsko stanje zemljišča nanaša samo na ekosistem biološkega okolja.

28.

Besedilo točke DKOS 7 v Prilogi II k Uredbi št. 1306/2013 nakazuje, da je treba površino zemljišča samega po sebi ohranjati na splošno v dobrem stanju. V takšnih okoliščinah je mogoče, da se uporabljajo zgolj estetski preudarki ali da želi država članica v svoji krajini ohraniti značilnosti kulturnega ali zgodovinskega pomena.

29.

Prvi odstavek člena 94 Uredbe št. 1306/2013 daje državam članicam široko polje proste presoje. Te morajo zagotoviti, da se vse kmetijske površine, vključno z zemljišči, ki se ne uporabljajo več za proizvodne namene, vzdržujejo v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju. To, ali je bila kamnita grobnica na zemljišču, ki se uporablja za kmetijske namene, ali na sosednji parceli, torej ni strogo upoštevno, če je bila na zemljišču, ki je del kmetijskega gospodarstva Mardi talu, kot je opredeljeno v členu 91(3)(a) te uredbe.

30.

Člen 94 Uredbe št. 1306/2013 določa, da države članice na podlagi Priloge II na nacionalni ali regionalni ravni določijo minimalne standarde za ohranjanje zemljišč v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju. Zato države članice smejo določiti pravila glede svoje kulturne dediščine, če menijo, da je to primerno storiti. Če se takšna pravila nanašajo bodisi na dobro kmetijsko ali okoljsko stanje zemljišča, so v skladu tudi s Prilogo II k Uredbi št. 1306/2013.

31.

To stališče je skladno s splošnim ciljem Uredbe št. 1306/2013, izraženim v uvodni izjavi 54, in sicer prispevati k razvoju trajnostnega kmetijstva s tem, da se upravičenci bolje zavedajo potrebe po upoštevanju osnovnih standardov glede, med drugim, dobrega kmetijskega in okoljskega stanja zemljišč. Poleg tega države članice morda želijo ohraniti arheološke strukture iz drugih razlogov, in ne zaradi estetike ali koristi za kulturno dediščino. Morda – na primer – takšne strukture prispevajo k preprečevanju erozije tal in ohranjanju organskih snovi v tleh. Arheološke strukture lahko zagotavljajo tudi dom pticam, žuželkam in rastlinam ter tako tvorijo cvetoč ekosistem.

32.

Nazadnje, menim, da je v obravnavanem primeru koristne smernice mogoče najti v sodbi Sodišča Horvath ( 19 ). Sodišče je bilo v tej zadevi vprašano, ali lahko država članica med standarde DKOS iz Uredbe (ES) št. 1782/2003 ( 20 ) vključi zahteve, ki se nanašajo na vzdrževanje vidnih poti, na katerih obstaja služnost poti. Sodišče je razsodilo, da čeprav morajo države članice izpolnjevati zahteve, ki so naštete v Prilogi IV k Uredbi št. 1782/2003, imajo vseeno neko diskrecijo glede določanja teh zahtev. Iz besedne zveze „dobro kmetijsko in okoljsko stanje“ je bilo mogoče razbrati, da države članice lahko sprejmejo zahteve DKOS za okoljske namene. Obveznost vzdrževanja krajinske značilnosti, ki ni imela cilja v zvezi s kmetijstvom, temveč se je nanašala na okolje, je tako pomenila zahtevo DKOS. ( 21 )

33.

Krajinske značilnosti so fizične sestavine okolja. Sodišče je pojasnilo, da je „[s] tega vidika […] pomen minimalnih zahtev, da prispevajo k ohranitvi teh značilnosti kot takšnih fizičnih sestavin. Obveznost vzdrževanja lahko prispeva k ohranitvi takih poti kot fizičnih sestavin okolja. […] Iz tega je razvidno, da je lahko okoljski cilj obveznosti, ki so določene v teh standardih, izogibanje slabšanju habitatov […].“ Sodišče je priznalo, da so sporne krajinske značilnosti v obravnavani zadevi tudi prispevale k ohranitvi habitatov. ( 22 )

34.

Če povzamem, po mojem mnenju se pojem „okolje“, kot se uporablja v okviru navzkrižne skladnosti, ne bi smel razumeti ozko, kot da zajema samo neposredno biološko okolje, v katerem se dogaja kmetijska dejavnost. Kot je Sodišče že nakazalo v sodbi Horvath, so krajinske značilnosti, ki ne prispevajo neposredno k procesom kmetijske industrije, vseeno sestavni del kmetijskega podeželja; njihovo ohranjanje pa je lahko upravičeno del obveznosti navzkrižne skladnosti, ki jih morajo izpolnjevati kmetje v zameno za neposredno pomoč, ki jo prejmejo iz proračuna Unije in torej od davkoplačevalcev Unije. ( 23 )

35.

Pravo Unije tako ne preprečuje državi članici, da bi med standarde za dobro kmetijsko in okoljsko stanje zemljišč za namene točke DKOS 7 iz Priloge II k Uredbi št. 1306/2013 vključila ohranjanje arheoloških spomenikov, kot je kamnita grobnica.

36.

Ker je tako, menim, da je bila upravna kazen dopustna.

37.

Predložitveno sodišče je zatrdilo, da je bila odstranitev kamnite grobnice v nasprotju z upoštevnimi nacionalnimi predpisi. Mardi talu je tako kršilo pravila o navzkrižni skladnosti v smislu člena 93 Uredbe št. 1306/2013. Zato so se uporabili pogoji, ki sprožijo naložitev upravne kazni, določene v členu 91(1) in (2). V skladu s členom 39(1) Delegirane uredbe št. 640/2014 je bilo ustrezno znižanje skupnega zneska pomoči 3 % (najnižji določen znesek).

38.

Tako ugotavljam, da v skladu s členoma 93 in 94 Uredbe št. 1306/2013 država članica v svoje predpise v zvezi s standardi DKOS iz Priloge II k tej uredbi lahko vključi zahteve v zvezi z ohranjanjem arheoloških struktur, kot je kamnita grobnica, če te zahteve prispevajo k ohranitvi takšnih struktur kot krajinskih značilnosti ali, odvisno od primera, k preprečevanju poslabšanja habitata. Če upravičenec do neposrednega plačila ne izpolni pravil o navzkrižni skladnosti, zlasti ker ne ohrani arheološkega spomenika, kot to določajo nacionalni predpisi, je to, da se v skladu s členom 39 Delegirane uredbe št. 640/2014 uporabi ustrezna upravna kazen, v skladu z določbami naslova VI Uredbe št. 1306/2013.

39.

Drugo vprašanje se nanaša na razlago površine „kmetijskega gospodarstva“ zadevnega upravičenca. Predložitveno sodišče zanima, ali mora upravičenec izpolnjevati zahteve o dobrem kmetijskem in okoljskem stanju na celotnem kmetijskem gospodarstvu ali pa samo na posamezni kmetijski površini, za katero je zaprosil za pomoč.

40.

To sodišče navaja, da Mardi talu zemljišča, na katerem je ležala kamnita grobnica, ni uporabljalo kot kmetijsko zemljišče in da v povezavi s to parcelo ni zaprosilo za pomoč. Kamnita grobnica je bila na robu parcele, za katero je bila vložena prošnja za pomoč. Upravičenec temu dejanskemu stanju ne ugovarja, razen v zvezi z lokacijo kamnite grobnice. Mardi talu trdi, da opis dejanskega stanja, ki ga je pripravilo predložitveno sodišče, v zvezi s tem ni pravilen, saj naj bi bila kamnita grobnica postavljena na zemljišču poleg parcele, za katero je bila vložena prošnja za pomoč. Kamni naj bi bili tam že več desetletij, zaradi česar naj bi bilo tisto zemljišče neprimerno za kmetijsko uporabo.

41.

Predložitveno sodišče navaja, da se drugo vprašanje postavlja le, če je odgovor na njegovo prvo vprašanje nikalen. Toda po mojem mnenju (enako trdita estonska vlada in Komisija) je to vprašanje dejansko pomembno, če je odgovor pritrdilen. Zato bom drugo vprašanje obravnavala tako, da bom celovito odgovorila na vprašanja iz predložitvene odločbe.

42.

Ni sporno, da je kamnita grobnica ležala na kmetiji Mardi talu, ki je upravičenka za namene pravil o navzkrižni skladnosti. Nesporno je tudi, da mesto, na katerem je bila grobnica, ni bilo kmetijska proizvodna enota, za katero bi bila vložena prošnja za pomoč.

43.

Menim, da mora upravičenec obvezno izpolnjevati pravila o navzkrižni skladnosti v zvezi s celotnim kmetijskim gospodarstvom, in ne le v zvezi s posamezno površino, ki se uporablja za kmetijsko proizvodnjo in za katero je bila vložena prošnja za pomoč. Nakazala sem že, da to odraža moje razumevanje člena 72(1)(a) v povezavi s pravili o navzkrižni skladnosti iz naslova VI Uredbe št. 1306/2013. ( 24 )

44.

Člen 91(2)(b) določa, da se upravna kazen uporabi samo, če je neupoštevanje pravil posledica dejanja ali opustitve, za katero je neposredno odgovoren zadevni upravičenec, in če je izpolnjen vsaj eden od naslednjih dodatnih pogojev: (a) neupoštevanje pravil je povezano s kmetijsko dejavnostjo upravičenca (v obravnavanem primeru ni tako); (b) gre za kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva upravičenca. „Kmetijsko gospodarstvo“ je opredeljeno v členu 91(3)(a) ter pomeni vse proizvodne enote in površine, ki jih upravlja upravičenec in so na ozemlju iste države članice. ( 25 ) Ta opredelitev kaže, da so pri presoji pristojnih organov, ali so bila v določeni zadevi upoštevana pravila o navzkrižni skladnosti, upoštevne dejavnosti upravičenca, povezane s celotnim kmetijskim gospodarstvom.

45.

To stališče je podprto z uvodno izjavo 53 Uredbe št. 1306/2013, v kateri je navedeno, da je bilo z Uredbo št. 1782/2003 uvedeno načelo, da bi moralo biti celotno plačilo upravičencem nekaterih podpor v okviru SKP povezano z upoštevanjem pravil, povezanih z – med drugim – upravljanjem zemljišč. V skladu s sistemom „navzkrižne skladnosti“, ki iz tega izhaja, morajo države članice naložiti kazen v obliki zmanjšanja ali izključitve pomoči. V uvodni izjavi 54 je dodano, da sistem navzkrižne skladnosti vgrajuje v SKP osnovne standarde za, na primer, okolje, podnebne spremembe ter dobro kmetijsko in okoljsko stanje zemljišč, s čimer je potrjeno široko področje uporabe teh pravil.

46.

Ti nameni pokrivajo široke cilje, za katere ni izrecnih omejitev. To ni presenetljivo. Težko bi upravičili izplačevanje javnega denarja v obliki neposredne pomoči kmetom za nekatere parcele, ki so del njihovega kmetijskega gospodarstva, in obenem dopuščanje dejavnosti, ki so škodljive za okolje kot celoto, na drugih parcelah istega kmetijskega gospodarstva, ki se ne uporabljajo za kmetijske namene.

47.

Cilje teh pravil dodatno osvetljuje proces nastajanja Uredbe št. 1306/2013. Zaporedje zakonodajnih aktov je naslednje. V Uredbi št. 1782/2003 (ki jo je nadomestila Uredba (ES) št. 73/2009 ( 26 )) je bilo določeno načelo, po katerem mora biti celotno plačilo pomoči upravičencem v okviru SKP povezano s sistemom navzkrižne skladnosti. Nato je bilo sprejetih več ločenih aktov, s katerimi je bil določen zakonodajni okvir za SKP v obdobju od 2014 do 2020, med drugim Uredba št. 1306/2013 in Uredba št. 1307/2013, ki je razveljavila in nadomestila Uredbo št. 73/2009. V Uredbi št. 1306/2013 so določena pravila, ki so bila predhodno določena v Uredbi (ES) št. 73/2009, zlasti pravila za zagotavljanje upoštevanja obveznosti, zajetih v določbah o neposrednih plačilih, vključno s pregledi ter uporabo upravnih ukrepov in upravnih kazni v primeru neupoštevanja, pravila v zvezi z navzkrižno skladnostjo, kot so predpisane zahteve ravnanja ter dobro kmetijsko in okoljsko stanje zemljišč ter spremljanje in vrednotenje ustreznih ukrepov, ter pravila v zvezi s plačilom predplačil in izterjavo neupravičenih izplačil. ( 27 )

48.

Komisija je v obrazložitvenem memorandumu k predlogu, na podlagi katerega je bila sprejeta Uredba št. 1782/2003 in v katerem je predstavila svoja stališča o dolgoročni perspektivi za trajnostno kmetijstvo, pod naslovom „Okrepitev okoljskih standardov ter standardov o varnosti hrane, zdravju živali, blaginji in varstvu pri delu“ navedla:

„Obvezna navzkrižna skladnost se bo uporabljala za evropske zakonske standarde na področju okolja, varnosti hrane, zdravja živali ter blaginje in varstva pri delu v zvezi s kmetijstvom. Kot nujno dopolnilo nevezanosti, da se preprečijo zapuščanje zemljišč in posledične okoljske težave, bodo morali upravičenci do neposrednih plačil ohranjati vsa kmetijska zemljišča v dobrem kmetijskem stanju.

To se bo uporabljalo kot pristop za celotno kmetijo in za vse primere neskladij na kmetiji upravičenca se bodo uporabile sankcije. To se bo uporabljalo za vse sektorje in tako za kmetijska zemljišča v rabi kot tista, ki niso v rabi.

Za kmete, ki bodo prejeli enotno plačilo za kmetijo ali drugo neposredno plačilo na podlagi SKP in ne bodo izpolnjevali teh zakonskih standardov, bo uporabljen sistem sankcij. Kazen bo v obliki delnega ali polnega znižanja pomoči (odvisno od resnosti primera).“ ( 28 )

49.

V poznejši študiji o vplivu okoljskih sporazumov na SKP je bilo ugotovljeno, da je „navzkrižna skladnost eden od ključnih elementov reforme SKP iz leta 2003. Uvedba obvezne navzkrižne skladnosti pomeni, da bodo od 1. januarja 2005 kmetje, ki bodo prejemali neposredna plačila, morali spoštovati nabor predpisanih zahtev glede ravnanja iz Priloge III k Uredbi št. 1782/2003 in ohranjati upravičena zemljišča v dobrem kmetijskem in okoljskem stanju (DKOS) v skladu z okvirom, ki ga določa Priloga IV k isti uredbi. Zahteve glede navzkrižne skladnosti se nanašajo na celotno kmetijo ter tudi na zemljišča in dele kmetije brez neposrednih plačil. Neupoštevanje bo pomenilo določeno znižanje neposrednih plačil, in sicer v višini 3 % (od 1 % do 5 %) za prvo kršitev ter v višini od 15 % do 100 %, če je neupoštevanje namerno, odvisno od resnosti, obsega, trajanja in ponavljanja neupoštevanja. Tako obstoječe zakonske zahteve kot tudi standardi DKOS se bodo torej izvrševali prek nadzora v okviru sistema neposrednih plačil.“ ( 29 )

50.

Nazadnje, v obrazložitvenem memorandumu predloga Komisije za Uredbo št. 1306/2013 je navedeno: „Kmete, ki so skupaj z gozdarji glavni upravljavci zemljišč, bo treba podpreti pri sprejemanju in ohranjanju sistemov in načinov kmetovanja, ki zlasti ugodno vplivajo na okoljske in podnebne cilje, saj se pri tržnih cenah zagotavljanje takšnih javnih dobrin ne upošteva. To bo bistveno tudi za čim boljše izkoriščanje različnih možnosti podeželja, s čimer se bo prispevalo tudi k vključujoči rasti in koheziji.“ ( 30 )

51.

Proces nastajanja kaže, da imajo v okviru SKP kmetje poleg kmetijske proizvodnje dodatne obveznosti. Imajo tudi nalogo varuha okolja („upravljavci zemljišč“) za zemljišča, ki sestavljajo njihovo kmetijsko gospodarstvo. Nastanek pravil o navzkrižni skladnosti tako podpira razumevanje Uredbe št. 1306/2013, v skladu s katerim izraz „kmetijsko gospodarstvo“ označuje celotno kmetijsko gospodarstvo upravičenca.

52.

To bi morda zadostovalo, da se zadeva zaključi. Vseeno bom zaradi celovitosti na kratko preučila še, ali podroben zakonodajni okvir podobno podpira stališče, da izraz „kmetijsko gospodarstvo“ vključuje zemljišče, ki ni zajeto v prošnji za pomoč.

53.

Zakonodaja je zelo zapletena. Zajema Delegirano uredbo št. 640/2014, ki jo je seveda treba razlagati glede na Uredbo št. 1306/2013, ki je pooblastitvena uredba. ( 31 ) Poleg izrazov „kmetijsko gospodarstvo“ in „kmetijska površina“ se v zadnjenavedeni uredbi uporablja izraz „kmetijska parcela“, ki je opredeljen v členu 67(4)(a) Uredbe št. 1306/2013. Ta določba je del poglavja II, „Integrirani administrativni in kontrolni sistem“, ki je pod naslovom V Uredbe št. 1306/2013 z naslovom „Sistemi kontrol in kazni“. Te določbe vključujejo elemente, ki so bili uvedeni za učinkovit nadzor razdeljevanja pomoči Unije, ki se izplačuje kmetom. ( 32 )

54.

Z Delegirano uredbo št. 640/2014 je bilo uvedenih več podrobnih tehničnih ukrepov. Med drugim je bila z njo določena osnova za izračun pomoči, vključno s pravili, kako obravnavati nekatere primere, v katerih upravičene površine vključujejo krajinske značilnosti ali drevesa (člen 1(h)). Če države članice dodeljujejo enotna plačila na površino, morajo poskrbeti, da so vse parcele, ki jih prijavi upravičenec, zanesljivo identificirane na način, ki omogoča, da se vsaka parcela locira in izmeri (člen 5(2)), zato da pristojni organi lahko opravijo potrebna preverjanja.

55.

Člen 9(2) Delegirane uredbe št. 640/2014 določa, da se vse krajinske značilnosti iz Priloge II k Uredbi št. 1306/2013, ki so del skupne površine kmetijske parcele, štejejo za del upravičene površine navedene parcele. ( 33 )

56.

Toda tu ni vprašanje, ali je bilo zemljišče, na katerem je ležala kamnita grobnica, upravičeno do pomoči. Vprašanje je, ali so nacionalna pravila, ki določajo, da je ohranitev kamnite grobnice pogoj za pomoč v okviru SKP, ki se nanaša na sosednjo parcelo, ob robu katere je bila kamnita grobnica, ( 34 ) skladna s pravom Unije. Vprašanje, ali je bila kamnita grobnica na kmetijski parceli, ki je bila upravičena do pomoči EU za namene člena 9(2) Delegirane uredbe št. 640/2014, tako ne more vplivati na ustrezno razlago izraza „kmetijsko gospodarstvo“ za namene člena 2(d) in člena 91(3) Uredbe št. 1306/2013.

57.

Je pa tudi res, da bi bilo na praktični ravni morda v pomoč, če bi predložitveno sodišče ugotovilo, ali je Mardi talu zemljišče, na katerem je bila kamnita grobnica, identificiralo kot upravičeno površino kmetijske parcele za namene Delegirane uredbe št. 640/2014. Če bi bilo ugotovljeno, da je tako, bi bilo neskladno s to ugotovitvijo, če bi odločili, da ni mogoče naložiti upravne kazni za zemljišče, na katerem je bila kamnita grobnica, preprosto zato, ker to zemljišče ni bilo v uporabi za kmetijsko proizvodnjo. Mardi talu bi v nasprotnem primeru skušalo sedeti na dveh stolih. Če kmet opredeli nahajališče arheološke strukture kot kmetijsko parcelo za namene prošnje za pomoč, ne more hkrati trditi, da se upravna kazen ne more uporabiti za njegove dejavnosti na tem zemljišču, ker se to ne uporablja za kmetijsko proizvodnjo.

58.

Dodajam, da bi ob nasprotni razlagi (omejitvi obveznosti navzkrižne skladnosti na parcele znotraj kmetijskega gospodarstva, ki se dejansko kmetijsko obdelujejo) nemoralneži te obveznosti veliko preveč enostavno obšli. To pomeni, da prvo leto kmet v prošnjo za neposredno pomoč morda ne bi vključil parcele, na kateri bi stala neprikladna krajinska značilnost (na primer stoletno drevo ali ostanki železnodobne utrdbe). Ker ga ne bi ovirala denarna kazen, ki bi ga doletela, če bi namenoma kršil obveznost navzkrižne skladnosti, bi kmet nato drevo požagal oziroma utrdbo porušil. Ostanke bi nato odstranil z zemljišča in s tem povečal svoje razpoložljive proizvodne površine ter potencialni dobiček. Drugo leto bi to parcelo vključil v prošnjo za neposredno pomoč kot zemljo, ki jo obdeluje. Če se položaj opiše na tak način, postane jasno, zakaj sistem, ki ga je vzpostavil zakonodajalec Unije, pravilno deluje le, če obveznosti navzkrižne skladnosti veljajo za vse parcele, ki jih zajema kmetijsko gospodarstvo upravičenca, ne glede na to, ali se v danem trenutku dejansko obdelujejo.

59.

Iz tega izhaja, da mora po mojem mnenju za namene člena 72(1)(a) in pravil o navzkrižni skladnosti iz naslova VI Uredbe št. 1306/2013 upravičenec izpolnjevati zahteve o dobrem kmetijskem in okoljskem stanju v zvezi s celotnim kmetijskim gospodarstvom, ne le v zvezi s posamezno kmetijsko površino, za katero je bila vložena prošnja za pomoč.

60.

Ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov menim, da bi moralo Sodišče na vprašanji, ki ju je predložilo Tartu Halduskohus (upravno sodišče v Tartuju, Estonija), odgovoriti: