1. 

Sodišče se je v sodbi E.ON Biofor Sverige ( 2 ) opredelilo glede pomena nekaterih ukrepov, ki jih je Švedska sprejela za preverjanje trajnosti bioplinov iz biomase, ko so bili predmet trgovine znotraj Skupnosti (prek plinovodov so krožili med več državami članicami).

2. 

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se ne nanaša na biopline, temveč na trajnostna tekoča biogoriva (konkretno palmovo olje iz Indonezije, ki se v Uniji prodaja v prostem prometu). Medtem ko se bioplin proizvede iz biomase za uporabo v transportu, pa se tekoča biogoriva, ki se prav tako proizvedejo iz biomase, uporabljajo za energetske namene, ki niso transport, med katerimi so proizvodnja električne energije ter ogrevanje in hlajenje.

3. 

V sporu je treba preučiti razmerje med dvema vrstama sistemov certificiranja trajnosti tekočih biogoriv: nacionalnimi na eni strani in prostovoljnimi, ki jih potrdi Komisija, na drugi. Natančneje, Sodišče bo moralo opraviti razlago obsega člena 18(7) Direktive 2009/28/ES ( 3 ) v povezavi z Izvedbenim sklepom Komisije 2011/438/EU ( 4 ).

4. 

Izhajajoč iz tega bo treba v sodbi razjasniti, ali je uporaba enih in drugih (nacionalnih in prostovoljnih) sistemov certificiranja alternativna in izključujoča ali zgolj dopolnilna.

5. 

Odgovor bo predložitvenemu sodišču omogočil odpravo dvomov o tem, ali lahko država članica od gospodarskih subjektov, ki so pristopili k prostovoljnemu sistemu, zahteva izpolnitev dodatnih zahtev.

6.

V uvodni izjavi 76 je navedeno:

„Trajnostna merila bodo učinkovita samo, če bodo povzročila spremembe v vedenju tržnih udeležencev. Do navedenih sprememb bo prišlo zgolj, če bodo pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, ki izpolnjujejo merila, deležna cenovne premije v primerjavi s tistimi, ki teh meril ne izpolnjujejo. V skladu z metodo masne bilance za preverjanje izpolnjevanja meril obstaja fizična povezava med proizvodnjo pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki izpolnjujejo trajnostna merila, ter porabo pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv v Skupnosti, kar omogoča ustrezno ravnovesje med ponudbo in povpraševanjem ter zagotavlja cenovno premijo, ki je višja kot v sistemih, pri katerih take povezave ni. Da se lahko pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, ki izpolnjujejo trajnostna merila, prodajajo po višji ceni, bi bilo treba za preverjanje izpolnjevanja meril uporabiti metodo masne bilance. To bi omogočilo ohranjanje integritete sistema in sočasno preprečevanje nerazumnih obremenitev industrije. Vendar bi bilo treba preučiti tudi druge metode preverjanja.“

7.

Člen 2(h) in (i) določa ti opredelitvi:

8.

V uvodni izjavi 65 je navedeno:

„Proizvodnja biogoriv bi morala biti trajnostna. Biogoriva, uporabljena za izpolnjevanje ciljev glede zmanjšanja toplogrednih plinov iz te direktive, in biogoriva, ki so upravičena do podpore v okviru nacionalnih sistemov podpore, bi zato morala izpolnjevati trajnostna merila.“

9.

V členu 17 so trajnostna merila opredeljena tako:

„1.   Ne glede na to, ali so bile surovine pridelane na ozemlju Skupnosti ali zunaj nje, se energija iz pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv za namene iz točk (a), (b) in (c) upoštev[a] v nadaljevanju samo, če izpolnjujejo trajnostna merila, določena v odstavkih 2 do 6:

[…]

2.   Prihranek emisij toplogrednih plinov zaradi uporabe pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki se upošteva za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, je najmanj 35 %.

[…]

3.   Pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, upoštevana za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se ne proizvedejo iz surovin, pridobljenih na zemljišču velikega pomena za ohranjanje biološke raznovrstnosti […]

[…]

4.   Pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, upoštevana za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se ne proizvedejo iz surovin, pridobljenih na zemljišču z visoko zalogo ogljika […]

[…]

5.   Pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, ki se upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se ne pridobivajo iz surovin iz zemljišč, ki so bila 1. januarja 2008 šotišča […]

6.   Kmetijske surovine, pridelane v Skupnosti ter uporabljene za proizvodnjo pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki se upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se pridobijo v skladu z zahtevami in standardi na podlagi določb iz naslova ‚Okolje‘ v delu A in točki 9 Priloge II k Uredbi Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 […]

[…]

8.   Države članice za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1 ne smejo opustiti upoštevanja pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, pridobljenih v skladu s tem členom, iz drugih razlogov, povezanih s trajnostjo.

[…]“

10.

Člen 18 („Preverjanje izpolnjevanja trajnostnih meril za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva“) v odstavkih od 1 do 7 določa:

„1.   Če se pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) člena 17(1), države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da dokažejo, da so izpolnjena trajnostna merila, določena v členu 17(2) do (5). Za ta namen od gospodarskih subjektov zahtevajo, da uporabijo sistem masne bilance, ki določa:

2.   Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu leta 2010 in 2012 predloži poročilo o delovanju metode preverjanja na podlagi masne bilance, opisane v odstavku 1, in možnih drugih metodah preverjanja v zvezi z nekaterimi ali vsemi vrstami surovin, pogonskih biogoriv ali drugih tekočih biogoriv. […]

3.   Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da gospodarski subjekti predložijo zanesljive informacije in državi članici na zahtevo dajo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni za pripravo informacij. Države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da zagotovijo ustrezen standard neodvisne revizije informacij, ki jih predložijo, in da predložijo dokazila, da so to storili. Z revizijo se preveri, ali so sistemi, ki jih uporabljajo gospodarski subjekti, natančni, zanesljivi in zaščiteni pred goljufijami. Ocenijo se pogostost in metodologija vzorčenja ter zanesljivost podatkov.

Informacije iz prvega pododstavka tega odstavka vključujejo predvsem informacije o spoštovanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5), ustrezne informacije o ukrepih za zaščito tal, vode in zraka, sanacijo degradiranih zemljišč, izogibanje prekomerni porabi vode na območjih, kjer vode primanjkuje, ter ustrezne informacije o ukrepih, sprejetih zaradi upoštevanja vidikov iz drugega pododstavka člena 17(7).

[…]

Obveznosti iz tega odstavka veljajo za pogonska biogoriva ali druga tekoča biogoriva, ki so proizvedena v Skupnosti ali uvožena.

[…]

4.   Skupnost si prizadeva za sklenitev dvostranskih ali večstranskih sporazumov s tretjimi državami, ki vsebujejo določbe o trajnostnih merilih, ki ustrezajo tistim iz te direktive. Če je Skupnost sklenila sporazume, ki vsebujejo določbe s temami, zajetimi v trajnostnih merilih iz člena 17(2) do (5), lahko Komisija odloči, da ti sporazumi med Skupnostjo in tretjimi državami dokazujejo, da pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, proizvedena iz surovin, pridelanih v teh državah, izpolnjujejo zadevna trajnostna merila. […]

Komisija lahko odloči, da prostovoljni nacionalni ali mednarodni sistemi, ki določajo standarde za proizvodnjo proizvodov iz biomase, vsebujejo točne podatke za namene člena 17(2) ali dokazujejo, da pošiljke biogoriva izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 17(3) do (5). […]

[…]

5.   Komisija sprejme odločitve v skladu z odstavkom 4 le, če zadevni sporazum ali sistem izpolnjuje ustrezne standarde glede zanesljivosti, preglednosti in neodvisne revizije. […]

6.   Odločitve v skladu z odstavkom 4 se sprejmejo na podlagi postopka iz člena 25(3). Take odločitve veljajo največ 5 let.

7.   Če gospodarski subjekt predloži dokaz ali podatke, pridobljene v skladu s sporazumom ali sistemom, za katerega je bila sprejeta odločitev v skladu z odstavkom 4 tega člena, v okviru omenjene odločitve, država članica od dobavitelja ne zahteva, da predloži nadaljnja dokazila o izpolnjevanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5) ali informacije o ukrepih iz drugega pododstavka odstavka 3 tega člena.

[…]“

11.

Člen 1 določa:

„Prostovoljni sistem ISCC (International Sustainability and Carbon Certification), za katerega je bila prošnja za priznanje Komisiji predložena 18. marca 2011, dokazuje, da so pošiljke biogoriv skladne s trajnostnimi merili iz člena 17(3)(a), (b) in (c) ter člena 17(4) in (5) Direktive 2009/28/ES in člena 7b(3)(a), (b) in (c) ter člena 7b(4) in (5) Direktive 98/70/ES. Sistem vsebuje tudi točne podatke za namene člena 17(2) Direktive 2009/28/ES in člena 7b(2) Direktive 98/70/ES.

Poleg tega se lahko uporablja za dokazovanje skladnosti s členom 18(1) Direktive 2009/28/ES in členom 7c(1) Direktive 98/70/ES.“

12.

Člen 2(1) določa:

„Sklep velja 5 let od začetka veljavnosti.“

To obdobje se je izteklo 9. avgusta 2016.

13.

Komisija je z Izvedbenim sklepom 2016/1361 sistem „International Sustainability & Carbon Certification“ za obdobje petih let ponovno potrdila kot sistem za dokazovanje skladnosti s trajnostnimi merili iz Direktive 2009/28.

14.

Člen 1 tega sklepa določa:

„Sistem ‚International Sustainability & Carbon Certification‘ (v nadaljnjem besedilu: sistem), ki je bil Komisiji predložen v potrditev 23. junija 2016, dokazuje, da so pošiljke biogoriv in tekočih biogoriv, proizvedenih v skladu s standardi za proizvodnjo biogoriv in tekočih biogoriv, ki so določeni v okviru sistema, skladne s trajnostnimi merili iz člena 7b(3), (4) in (5) Direktive 98/70/ES ter člena 17(3), (4) in (5) Direktive 2009/28/ES.

[…]“

15.

Izvedbeni sklep 2016/1361 je začel veljati 11. avgusta 2016.

16.

Člen 38 določa:

„Od 1. januarja 2012 se lahko pogonska biogoriva […] in druga tekoča biogoriva upoštevajo za doseganje nacionalnih ciljev in lahko dostopajo do instrumentov za podporo […], le če izpolnjujejo trajnostna merila iz sklepa za izvajanje Direktive 2009/30/ES“.

17.

V skladu s členom 2(1)(i-septies), kakor je bil spremenjen z zakonsko uredbo št. 55/2011, ( 8 ) je „gospodarski subjekt“:

„vsaka fizična ali pravna oseba, ki prebiva oziroma ima sedež v Skupnosti ali v tretji državi, ki tretjim proti plačilu ali brezplačno ponuja ali da na voljo pogonska biogoriva, namenjena za trg Skupnosti, ali ki tretjim proti plačilu ali brezplačno ponuja ali da na voljo surovine, vmesne izdelke, mešanice ali ostanke za proizvodnjo biogoriv, namenjenih za trg Skupnosti“.

18.

V členu 7b te zakonske uredbe so navedena trajnostna merila iz ureditve Unije, v členu 7c pa je določen nacionalni sistem certificiranja trajnosti biogoriv (Sistema Nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti), ki ga morajo upoštevati vsi udeleženci proizvodne verige, če ne uporabljajo sporazuma ali prostovoljnega sistema certificiranja iz člena 7c, četrti odstavek, Direktive 98/70/ES, ki je bil vnesen s členom 1 Direktive 2009/30/ES.

19.

V členu 2 so določene te opredelitve:

„[…]

2.   […]

[…]

[…]

3.   Opredelitev gospodarskega subjekta […] zajema:

20.

Člen 8 določa:

„1.   V mejah elementov, ki jih krije prostovoljni sistem, ki je predmet sklepa v smislu člena 7c(4) Direktive 98/70/ES, uvedenega s členom 1 Direktive 2009/30/ES, gospodarski subjekti, ki pristopijo k takšnim prostovoljnim sistemom, zanesljivost podatkov ali izjav, danih naslednjemu gospodarskemu subjektu dobavne verige, dobavitelju ali uporabniku, dokažejo tako, da k pošiljki priložijo dokaze ali podatke, ki so določeni v teh sistemih. Ti dokazi ali podatki so predmet lastne izjave […];

[…]

4.   Če prostovoljni sistemi iz točke 1 in sporazumi iz točke 2 ne zajemajo preučitve vseh trajnostnih meril in uporabe metode masne bilance, morajo gospodarski subjekti dobavne verige, ki so k njim pristopili, ta preizkus glede vseh elementov, ki v teh sistemih ali sporazumih niso zajeti, v vsakem primeru izvesti ob uporabi nacionalnega sistema certificiranja.“

21.

Člen 12 določa:

„1.   Za namene te uredbe, z odstopanjem od člena 8(1), lahko gospodarski subjekti dobavne verige tekočih biogoriv pristopijo k prostovoljnim sistemom, ki so predmet odločitve v smislu člena 7c(4), drugi pododstavek, Direktive 98/70/ES in se uporabljajo za pogonska biogoriva, če izpolnjujejo pogoje iz odstavka 2.

2.   Gospodarski subjekti dobavne verige tekočih biogoriv iz točke 1 morajo v izjavi ali potrdilu, ki pošiljke spremlja med celotno dobavno verigo, navesti informacije iz člena 7(5), (6), (7) in (8) z naslednjimi izjemami […].“

22.

Družba Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto SpA (v nadaljevanju: LEGO) upravlja tiskarno v Lavisu (občina Trento v deželi Trentinsko – Zgornje Poadižje, Italija). V obratu je zgradila termoelektrarno z zmogljivostjo 0,84 megavata, v kateri se kot gorivo uporablja tekoče biogorivo, in sicer surovo rastlinsko palmovo olje.

23.

Podjetje, ki je prevzelo gradnjo te elektrarne, je bila družba Movendi S.r.l., ki je bila prav tako posrednik (trader) pri pridobitvi tekočega biogoriva, potrebnega za napajanje termoelektrarne.

24.

Družba LEGO je 24. novembra 2010 javno podjetje Gestore dei servizi energetici SpA (v nadaljevanju: GSE) zaprosila, naj jo opredeli kot „obrat, ki uporablja obnovljive vire energije“. ( 10 ) Na podlagi te opredelitve je postala upravičena do sheme spodbud zelenih certifikatov (ZC) za triletje od 2012 do 2014 v skupni višini 14.698 ZC in vrednosti 1.610.421,58 EUR.

25.

Družba Movendi ni fizično razpolagala s pošiljkami proizvoda, ki sta jih družbi ED & F Man Liquid Products Italia S.r.l. in Unigrà S.r.l. (v nadaljevanju: skupaj: družbi dobaviteljici) dobavljali neposredno družbi LEGO. Na obravnavi sta ti družbi navedli, da je bilo tekoče biogorivo, dobavljeno družbi LEGO, surovo palmovo olje, uvoženo iz Indonezije in pripeljano iz Francije, zaradi česar je šlo za blago, ki je bilo že sproščeno v prosti promet na carinskem ozemlju Unije.

26.

GSE je 19. junija 2014 družbo LEGO pozvalo, naj mu predloži potrdila, zahtevana po italijanski zakonodaji. Družba LEGO je GSE 26. junija 2014 poslala nekatere dokumente.

27.

GSE je z odločbo z dne 29. septembra 2014 družbo LEGO izključilo iz sheme spodbud, ker ni izpolnila meril za upravičenost do sheme pomoči, in ji naložilo povrnitev vseh priznanih zelenih certifikatov.

28.

Navedena odločba je temeljila zlasti na teh argumentih:

29.

Družba LEGO je zoper odločbo GSE vložila tožbo pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), ki je s sodbo z dne 29. januarja 2016 zavrnilo njene zahtevke. Zoper to sodbo je navedena družba vložila pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki odloča na zadnji stopnji.

30.

Družba LEGO v utemeljitev svoje pritožbe trdi:

31.

Javno podjetje GSE je nasprotovalo pritožbi, ki jo je družba LEGO vložila pri predložitvenem sodišču, pri čemer je podalo te trditve:

32.

Consiglio di Stato (državni svet) je v teh okoliščinah Sodišču predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:

33.

Pisna stališča so predložili družba LEGO, GSE, ED & F Man Liquid Products Italia, italijanska vlada in Komisija. Vsi so se udeležile obravnave, ki je bila opravljena 28. februarja 2018.

34.

V sporu se postavlja vprašanje o razmerju med nacionalnimi sistemi certificiranja trajnosti tekočih biogoriv (člen 18(3) Direktive 2009/28) in prostovoljnimi – nacionalnimi ali mednarodnimi – sistemi, ki jih potrdi Komisija v skladu s členom 18(4) in (5) navedene direktive.

35.

Predložitveno sodišče meni, da je treba za odločitev o pritožbi, zoper katero ni pravnega sredstva, razjasniti, ali sta si ureditev Unije in nacionalni predpisi za njen prenos v nasprotju.

36.

Njegovi dvomi se nanašajo zlasti na člena 8 in 12 uredbe z dne 23. januarja 2012. Čeprav se z njima priznava pristop k prostovoljnemu sistemu certificiranja trajnosti (če ga je seveda potrdila Komisija), pa se subjektom, ki ga uporabljajo, naloži dvojna – in v tej zadevi sporna – obveznost:

37.

Pred podrobno preučitvijo obeh vprašanj za predhodno odločanje, bom opravil nekaj preudarkov v zvezi z nadzorom trajnosti tekočih biogoriv, s katerimi bom ponovil ali dopolnil te, ki sem jih že navedel v sklepnih predlogih v zadevi E.ON Biofor Sverige. ( 11 )

38.

Člen 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28 določa merila, ki jih mora izpolnjevati tekoče biogorivo, kakršno je palmovo olje, da bi se štelo za trajno. Ta status ali „zelena oznaka“ je conditio sine qua non za to, da se poraba tekočega biogoriva upošteva za: (a) presojanje, ali države izpolnjujejo svoje obveznosti glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov; (b) ugotavljanje izpolnjevanja obveznosti glede uporabe energije iz obnovljivih virov, in (c) upravičenost do raznovrstnih pomoči, ki jih države uvajajo za spodbujanje porabe energije iz obnovljivih virov.

39.

Namen trajnostnih meril iz člena 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28 je preprečitev, da bi se področja z velikim ekološkim pomenom ( 12 ) namenila pridelavi biomase za proizvodnjo tekočih biogoriv. Z Direktivo 2009/28 je bila izvedena izčrpna harmonizacija trajnostnih meril za tekoča biogoriva, tako da države članice v skladu s členom 17(8) ne morejo uvesti dodatnih meril in ne smejo opustiti uporabe katerega od meril, določenih v členu 17 Direktive 2009/28. ( 13 )

40.

Za preverjanje, ali so pri tekočem gorivu spoštovana trajnostna merila, se je zakonodajalec Direktive 2009/28 odločil za metodo masne bilance (v nadaljevanju: MB), medtem ko je druge mogoče metode zavrnil. ( 14 ) Z metodo MB je dopuščeno mešanje različnih tekočih biogoriv za njihovo trženje, obenem pa je zagotovljena sledljivost od njihovega nastanka do porabe. Trgovec mora imeti dokumentacijo, na podlagi katere je mogoče dokazati, da je količina tekočega biogoriva, ki je bila odstranjena iz distribucijskega omrežja, enaka tej, ki je bila v to omrežje dodana, in sicer po tem, ko je bila pridobljena ob spoštovanju trajnostnih meril iz člena 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28.

41.

V nasprotju s trajnostnimi merili za tekoča biogoriva, ki so bila z Direktivo 2009/28 izčrpno harmonizirana, je bila uporaba metode MB harmonizirana le delno, ( 15 ) in sicer s členom 18(1) Direktive 2009/28, v skladu s katerim se za uporabo metode MB vsekakor zahteva izpolnitev teh treh pogojev:

42.

Na podlagi te delne harmonizacije je z Direktivo 2009/28 dopuščeno, da se metoda MB v praksi uveljavi z eno od teh možnosti:

43.

Unija za zdaj ni sklenila nobenega sporazuma s tretjimi državami in metoda MB se uporablja bodisi v okviru nacionalnih sistemov (kakršen je v tem primeru italijanski) bodisi v okviru prostovoljnih sistemov, ki jih je doslej odobrila Komisija, kakršen je sistem ISCC. ( 16 )

44.

Poudariti je treba, da je bila v členu 18(4), drugi pododstavek, Direktive 2009/28 določena le možnost, da se prostovoljni sistemi certificiranja uporabijo v zvezi s pogonskimi biogorivi, ne pa tudi možnost, da se uporabijo za dokazovanje, da so v zvezi s tekočimi biogorivi izpolnjena trajnostna merila. Šele z Direktivo (EU) 2015/1513, ( 17 ) ki se uporablja od 15. oktobra 2015, je bil člen 18(4), drugi pododstavek, Direktive 2009/28 spremenjen tako, da je bila z njim zajeta tudi možnost, da se trajnost tekočih biogoriv certificira s prostovoljnimi sistemi, ki jih potrdi Komisija. ( 18 )

45.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali člen 18(7) Direktive 2009/28 v povezavi z Izvedbenim sklepom 2011/438 nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je uredba z dne 23. januarja 2012, v skladu s katero imajo gospodarski subjekti posebne obveznosti, ki so drugačne in širše od teh, določenih v okviru prostovoljnega sistema certificiranja trajnosti tekočih biogoriv, ki ga je Komisija potrdila v skladu s členom 18(4) Direktive 2009/28.

46.

Za odgovor na to vprašanje je treba – v tem zaporedju – ugotoviti:

47.

Predložitveno sodišče meni, da se Izvedbeni sklep 2011/438 uporabi za dejansko stanje v glavni stvari. Vendar je treba to trditev podrobneje pojasniti.

48.

Izvedbeni sklep 2011/438 je bil sprejet na podlagi člena 18(4) Direktive 2009/28, v skladu s katerim lahko Komisija odloči, da prostovoljni nacionalni ali mednarodni sistem dokazuje, da pošiljke biogoriv izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 17, od (3) do (5), Direktive 2009/28 ali da vsebujejo točne podatke za namene člena 17(2) te direktive (za merjenje prihrankov emisij toplogrednih plinov).

49.

Odločitve o priznanju prostovoljnih sistemov, ki jih sprejme Komisija, v skladu s členom 18(6) Direktive 2009/28 veljajo največ pet let.

50.

Sistem ISCC je bil Komisiji predložen 18. marca 2011, da bi ga potrdila kot globalen prostovoljni sistem, ki zajema širok spekter različnih biogoriv. ( 19 ) Komisija je temu sistemu dala pozitivno oceno, ki je bila nazadnje vključena v Izvedbeni sklep 2011/438. ( 20 )

51.

S prostovoljnim sistemom ISCC se v skladu s členom 1 Izvedbenega sklepa 2011/438 dokazuje, da pošiljke biogoriv izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 17, od (2) do (5), ta sistem pa se poleg tega lahko uporablja za dokazovanje skladnosti s členom 18(1) Direktive 2009/28/ES.

52.

Z Izvedbenim sklepom 2011/438 je bil sistem ISCC priznan le za dokazovanje trajnosti biogoriv, ne pa tudi tekočih biogoriv. Leta 2011 je bila v členu 18(4), drugi pododstavek, Direktive 2009/28 določena le ta možnost. Zaradi razlik med biogorivi in tekočimi biogorivi ( 21 ) navedenega sklepa – katerega besedilo je v tem smislu nedvoumno – ni mogoče razlagati tako, da sta z njim zajeti obe kategoriji.

53.

Možnost, da se trajnost tekočih biogoriv certificira s prostovoljnimi sistemi, je bila uvedena šele s spremembo člena 18(4), drugi pododstavek, Direktive 2009/28, opravljeno s sprejetjem Direktive 2015/1513, ki se je začela uporabljati 15. oktobra 2015.

54.

Družba LEGO je bila upravičenka sheme spodbud zelenih certifikatov v triletju od 2012 do 2014, ( 22 ) v katerem je kot gorivo za svojo termoelektrarno uporabljala tekoče biogorivo (palmovo olje) in ne biogorivo. Zato se ni mogla sklicevati na Izvedbeni sklep 2011/438, s katerim je bil – ponavljam – sistem ISCC potrjen le kot prostovoljni sistem certificiranja biogoriv, ne pa tudi tekočih biogoriv.

55.

Čeprav je bilo v skladu s členom 18(4), drugi pododstavek, Direktive 2009/28 s prostovoljnimi sistemi mogoče certificirati le biogoriva (ne pa tudi tekoča biogoriva), so bile države članice v Sporočilu o prostovoljnih sistemih in privzetih vrednostih v trajnostnem sistemu EU za pogonska biogoriva in tekoča biogoriva, ki ga je Komisija sprejela leta 2010, spodbujene, naj uporabo teh sistemov certificiranja biogoriv razširijo tudi na tekoča biogoriva. ( 23 )

56.

Člen 12 uredbe z dne 23. januarja 2012 ( 24 ) bi bil lahko odziv na to spodbudo Komisije. Italijanska vlada je na obravnavi potrdila, da je bilo s tem členom gospodarskim subjektom dopuščeno, da trajnost tekočih biogoriv certificirajo ob sklicevanju na prostovoljne sisteme, ki jih je Komisija potrdila zgolj za biogoriva.

57.

Sodišče je v okviru vprašanja za predhodno odločanje pristojno le za razlago določb prava Unije, ne pa tudi notranje pravo države članice. Zato je naloga predložitvenega sodišča, da razjasni, ali je bilo z uredbo z dne 23. januarja 2012 ob nastanku dejstev spora dejansko omogočeno, da se za tekoča biogoriva uporabijo prostovoljni sistemi certificiranja (kakršen je ISCC), ki jih je Komisija potrdila za biogoriva.

58.

Na podlagi teh izhodišč bom preučil uporabo prava Unije v dveh mogočih položajih, ki ju obravnava predložitveno sodišče.

59.

Komisija je z učinkom od 11. avgusta 2016, ko je začel veljati Izvedbeni sklep 2016/1361, ponovno potrdila prostovoljni sistem ISCC kot sistem certificiranja trajnosti biogoriv in ga – prvič – razširila tudi na tekoča biogoriva. Ker pa se obravnavani spor ratione temporis nanaša le na odvzem spodbud za triletje od 2012 do 2014, Izvedbeni sklep 2016/1361 za njegovo rešitev nikakor ni upošteven.

60.

Vendar je mogoče, kot sem zgoraj navedel, da je bila s členom 12 uredbe z dne 23. januarja 2012 omogočena uporaba prostovoljnega sistema ISCC tudi za tekoča biogoriva. Če je tako, bi se družba LEGO in dobaviteljici palmovega olja lahko veljavno sklicevali na ta prostovoljni sistem.

61.

V tem primeru bi bilo treba razjasniti, ali je s členom 18(7) Direktive 2009/28 omogočeno ali prepovedano, da se za gospodarske subjekte, ki uporabijo prostovoljni sistem, kakršen je ISCC, sočasno ali podredno uporabi italijanski nacionalni sistem certificiranja. Italijanska vlada trdi, da je na podlagi te določbe Direktive dopustna uporaba dodatnih zahtev za nadzor trajnosti, kakršne so denimo te iz italijanskega sistema certificiranja.

62.

Če bi se trditev italijanske vlade sprejela brez pridržkov, bi to pomenilo, da se nacionalni sistem na splošno (torej za vse primere) uporabi, če je „strožji“ kot prostovoljni sistem. Vendar bi bila zaradi tega okrnjena privlačnost spodbude, da gospodarski subjekti pristopijo k prostovoljnim sistemom, katerih namen je izognitev nerazumnim obremenitvam industrije z oblikovanjem učinkovitih rešitev za dokazovanje skladnosti tekočih biogoriv s trajnostnimi merili. ( 25 )

63.

V skladu s členom 8(4) uredbe z dne 23. januarja 2012 je od gospodarskega subjekta, ki je pristopil k prostovoljnemu sistemu, mogoče zahtevati izpolnitev dodatnih zahtev, če ta sistem „ne [določa] preučitve vseh trajnostnih meril in uporabe metode masne bilance“. Možnost, omenjena v tej določbi, bi bila načeloma podana le v redkih primerih, ker je logično, da bo Komisija na podlagi člena 18(4) Direktive 2009/28 praviloma potrdila le prostovoljne sisteme, ki določajo uporabo metode MB in s katerimi se certificira izpolnitev vseh trajnostnih meril. ( 26 )

64.

Vendar pa je, kot navaja Komisija, ( 27 ) mogoča potrditev prostovoljnih sistemov, ki določajo uporabo metode MB, vendar poleg tega dopuščajo certificiranje zgolj nekaterih trajnostnih zahtev za tekoča biogoriva. V teh okoliščinah ni ovir za to, da se za dokazovanje izpolnjevanja trajnostnih zahtev, ki niso zajete s prostovoljnim sistemom, dopolnilno uporabi nacionalni sistem certificiranja. Če se člen 8(4) uredbe z dne 23. januarja 2012 razume v tem smislu, v zvezi z njim ni pomislekov.

65.

Na tem mestu je treba spomniti, da postopki nadzora izpolnjevanja trajnostnih zahtev za tekoča biogoriva niso bili izčrpno harmonizirani. V členu 18 Direktive 2009/28 je določena le obveznost uporabe metode MB in spoštovanja nekaterih minimalnih pogojev njene uporabe, ni pa vzpostavljen harmoniziran skupnostni postopek. ( 28 )

66.

Zato je izbira enega od sistemov certificiranja iz člena 18 (nacionalnega ali prostovoljnega, ki ga odobri Komisija) v domeni gospodarskih subjektov. Po tej izbiri lahko nastanejo ti položaji:

67.

V sporu o glavni stvari sta družbi, ki sta družbi LEGO dobavljali palmovo olje, v obdobju od 2012 do 2014 uporabljali prostovoljni sistem ISCC. Če bi bila na podlagi člena 18(4) uredbe z dne 23. januarja 2012 ta izbira upoštevna za tekoča biogoriva, bi šlo za prvega od položajev, ki sem jih zgoraj naštel, oziroma, bolje rečeno, za varianto tega položaja. Šlo bi za to, da bi se prostovoljni sistem certificiranja na podlagi v nacionalni določbi zajetega napotila na sklep Komisije, s katerim je uporaba tega sistema dopuščena izključno za biogoriva, uporabil za tekoča biogoriva.

68.

Prostovoljni sistem ISCC je popoln sistem, na podlagi katerega je mogoče certificiranje vseh trajnostnih meril in uporabe metode MB. To je potrjeno v členu 1 Izvedbenega sklepa 2011/438, v skladu s katerim se s tem sistemom dokazuje, da so pošiljke biogoriv v skladu s trajnostnimi merili iz člena 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28/ES in da se ta sistem poleg tega lahko uporablja za dokazovanje skladnosti s členom 18(1) Direktive 2009/28/ES. Tudi iz obrazložitvene dokumentacije o delovanju sistema ISCC ( 29 ) je razvidno, da gre za popoln prostovoljni sistem.

69.

V členu 18(7) Direktive 2009/28 je določena domneva prostega pretoka tekočih biogoriv, katerih trajnost je bila certificirana na podlagi popolnega prostovoljnega sistema, tako da če gospodarski subjekt predloži dokaz ali podatke, pridobljene v okviru tega sistema, država članica od dobavitelja ne more zahtevati, da predloži nadaljnja dokazila o spoštovanju trajnostnih meril iz člena 17, od (2) do (5), ali informacije o ukrepih iz člena 18(3), drugi pododstavek, te direktive.

70.

Zato člen 18(7) Direktive 2009/28 nasprotuje uporabi nacionalne ureditve, kot je uredba z dne 23. januarja 2012, s katero se od gospodarskih subjektov, ki uporabljajo popoln prostovoljni sistem, ki ga je Komisija potrdila za biogoriva in katerega veljavnost je bila na podlagi nacionalne zakonodaje razširjena na tekoča biogoriva, zahteva izpolnjevanje strožjih zahtev iz nacionalnega sistema certificiranja trajnosti.

71.

Če bi predložitveno sodišče presodilo, da na podlagi člena 12 uredbe z dne 23. januarja 2012 prostovoljnega sistema ISCC ob času nastanka dejanskega stanja ni bilo mogoče uporabiti za tekoča biogoriva, bi šlo za tretjega od zgoraj opisanih primerov, torej za primer, v katerem gospodarski subjekti uporabijo prostovoljni sistem, ki ga Komisija ni potrdila za certificiranje trajnosti nekega tekočega biogoriva, kakršno je palmovo olje.

72.

V teh okoliščinah lahko država članica od gospodarskih subjektov proizvodne in prodajne verige tekočega biogoriva zahteva, naj izpolnijo vse zahteve ali del zahtev nacionalnega sistema certificiranja.

73.

Italijanski organi so v tej zadevi poleg zahtev sistema certificiranja ISCC zahtevali še izpolnitev teh dveh zahtev:

74.

Prva zahteva je strožja kot ta iz sistema ISCC (v skladu s katerim je dopustna poznejša predložitev certifikata). Vendar menim, da ni v nasprotju z nobeno od določb Direktive 2009/28 in da je poleg tega primerna za uporabo metode MB za nadzor trajnosti tekočih biogoriv.

75.

Zaradi te zahteve sta namreč mogoča boljši nadzor nad produkcijsko in prodajno verigo ter sledljivost pošiljk, za katere se za preverjanje spoštovanja trajnostnih meril iz člena 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28 uporabi metoda MB.

76.

Zdi se mi razumno, da se z nacionalnim sistemom zahteva, da se trajnostni certifikati za tekoča biogoriva predložijo sočasno s prehajanjem pošiljk od enega gospodarskega subjekta k drugemu. Toleranca zakasnitev pri izdaji in predložitvi teh certifikatov je lahko dopustna v prostovoljnem sistemu, kakršen je ISCC, vendar ne vidim razloga, zakaj bi morala biti nujno vključena v nacionalne sisteme certificiranja.

77.

Poleg tega se ne zdi, da gre za zahtevo, zaradi katere bi nastale opazne ovire za znotrajskupnostno trgovino s tekočimi biogorivi v Uniji ali za trgovino med Unijo in tretjimi državami.

78.

Bolj vprašljivo je, ali je druga dodatna zahteva, v skladu s katero morajo trajnostne certifikate predložiti vsi gospodarski subjekti, vključno z navadnimi posredniki, ki nimajo fizičnega stika s pošiljkami tekočega biogoriva, v skladu z Direktivo 2009/28.

79.

Stranke so glede skladnosti te zahteve z Direktivo 2009/28 podale razhajajoče trditve. Medtem ko jo italijanska vlada in GSE zagovarjata, Komisija, družba LEGO in družbi dobaviteljici trdijo, da zahteva ni v skladu z besedilom in ciljem te direktive.

80.

Menim, da pristojnost italijanske države, da vzpostavi in uveljavlja nacionalni sistem preverjanja, govori v prid trditvi GSE in italijanske vlade.

81.

V členu 18(1) Direktive 2009/28 je pojem gospodarskega subjekta uporabljen, vendar ni opredeljen. Zato so države članice pristojne, da določijo, kateri gospodarski subjekti morajo dokazati trajnost tekočih biogoriv. ( 30 ) Prav tako so pristojne (člen 18(3)) za sprejetje ukrepov, s katerimi zagotovijo, da gospodarski subjekti predložijo zanesljive informacije in državi članici dajo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni za njihovo pripravo. Gospodarski subjekti morajo poleg tega pričakovati ustrezen standard neodvisne revizije informacij, ( 31 ) ki jih predložijo, in predložiti dokazila, da so to storili.

82.

Menim, da lahko države članice v svoje nacionalne sisteme preverjanja trajnosti tekočih biogoriv na podlagi tako formuliranega člena vključijo zahtevo, ki je v tej zadevi predmet spora. Po mojem mnenju ni ovir, da se tudi od navadnih posrednikov – ker se jih šteje za člen v verigi postopka distribucije tekočega biogoriva – zahteva, naj predložijo zahtevano dokumentacijo.

83.

V tem postopku je treba z metodo MB zagotoviti poznavanje in spoštovanje lastnosti med celotno nadzorno verigo. ( 32 ) Menim, da se pri tako zapletenih proizvodnih in distribucijskih verigah kot v primeru palmovega olja, ki se pridela v Indoneziji in iz Francije prepelje v Italijo, kjer se dobavi družbi LEGO, obveznost predložitve dokumentacije ne more šteti za pretirano.

84.

Menim, da je ta ukrep primeren tudi za zmanjševanje tveganja goljufij in zagotovitev, da so le tekoča biogoriva, ki izpolnjujejo trajnostna merila in metodo MB, upravičena do pomoči za njihovo porabo in upoštevana pri izračunu prihranka emisij toplogrednih plinov.

85.

Zato člen 18(7) Direktive 2009/28 ne bi nasprotoval temu, da so navadni posredniki obvezani izpolnjevati zahteve nacionalnega sistema preverjanja trajnosti tekočih biogoriv, če niso pristopili k prostovoljnemu sistemu, ki ga je Komisija potrdila na podlagi člena 18(4) te direktive ali ki se lahko uporabi na podlagi napotitve iz nacionalne zakonodaje.

86.

To, da je nacionalno sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Unije, ni ovira za to, da mu Sodišče ne bi predložilo vseh elementov razlage, ki bi lahko bili koristni pri sojenju o zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih je nacionalno sodišče v vprašanjih navedlo. Sodišče mora iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe, zbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti, upoštevajoč predmet spora. ( 33 )

87.

Po ugotovitvi, da je to, da so navadni posredniki obvezani izpolnjevati zahteve nacionalnega sistema preverjanja trajnosti tekočih biogoriv, v skladu z Direktivo 2009/28, je treba še preveriti, ali se s to zahtevo krši prepoved iz člena 34 PDEU, čeprav predložitveno sodišče tega vidika ni omenilo.

88.

Sodišče je ugotovilo, da mora biti vsak notranji predpis, s katerim se v nacionalno pravo prenese direktiva, ki ne določa izčrpne harmonizacije, v skladu s primarnim pravom. ( 34 ) V primeru izčrpne harmonizacije pa je treba skladnost nacionalnih ukrepov presojati glede na določbe tega harmonizacijskega ukrepa, in ne glede na določbe primarnega prava. ( 35 )

89.

Sporno obveznost je treba preučiti v skladu s to sodno prakso, saj nacionalne ureditve o sistemih preverjanja spoštovanja trajnostnih meril za tekoča biogoriva s členom 18 Direktive 2009/28 niso bile izčrpno harmonizirane. ( 36 )

90.

Razjasniti je torej treba, ali pomeni nacionalno pravilo, s katerim se navadnim posrednikom v dobavni verigi tekočih biogoriv, ki nimajo fizičnega stika s proizvodom, naloži obveznost predložitve certifikatov, oviro za trgovino znotraj Skupnosti s tovrstnim blagom, ki je v nasprotju s prepovedjo iz člena 34 PDEU. ( 37 )

91.

V skladu z dodobra ustaljeno sodno prakso Sodišča, se člen 34 PDEU s tem, da med državami članicami prepoveduje ukrepe z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu, nanaša na vsak nacionalni ukrep, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Skupnosti. ( 38 ) V tem primeru pride do vpliva na trgovino znotraj Skupnosti, saj gre za blago (palmovo olje), ki je bilo pridelano v Indoneziji, v EU vneseno v prosti promet, skladiščeno v Franciji, od koder je bilo prepeljano v Italijo, kjer se je prodalo družbi LEGO.

92.

Zaradi obveznosti predložitve dokazil o trajnosti, ki jo je Italija določila za navadne posrednike brez fizičnega stika s tekočim biogorivom, je otežen njegov uvoz iz drugih držav članic ali iz tretjih držav. Če te obveznosti ne bi bilo, bi bila njegova prodaja lažja, trgovinska menjava znotraj Skupnosti in s tretjimi državami pa bi bila spodbujena.

93.

Zaradi tega ( 39 ) nacionalno pravilo torej pomeni oviro za trgovino s tekočimi gorivi in se lahko opredeli kot ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu, ki je v nasprotju s členom 34 PDEU. Ovira za trgovino ne bi bila podana, če bi bila ta obveznost v italijanski zakonodaji določena le za tiste subjekte v dobavni verigi, ki imajo fizičen stik s tekočim gorivom.

94.

Vendar se je treba vprašati, ali je ta omejitev lahko upravičena s katerim od razlogov v splošnem interesu, ki so našteti v členu 36 PDEU, ali na podlagi nujnih zahtev? V obeh primerih mora biti v skladu z načelom sorazmernosti nacionalna določba primerna za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se doseže. ( 40 )

95.

Obveznost bi bila lahko upravičena z varstvom okolja oziroma natančneje z namenom spodbujanja uporabe tekočih biogoriv kot energije iz obnovljivih virov, ( 41 ) kar prispeva k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov, ki so eden od glavnih razlogov za podnebne spremembe, k boju zoper katere so se zavezale Unija in njene države članice. ( 42 )

96.

S podpiranjem varstva okolja ter spodbujanjem pridobivanja energije iz obnovljivih virov na splošno in konkretno iz tekočih biogoriv zadevna obveznost prav tako posredno prispeva k varovanju zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, kar so razlogi v splošnem interesu, našteti v členu 36 PDEU. ( 43 )

97.

Poleg tega se s tem, da se v nadzorno verigo, katere učinkovitost je zagotovljena z uporabo metode MB, brez izjeme vključijo vsi gospodarski subjekti, udeleženi v produkciji in distribuciji trajnostnih tekočih biogoriv, pripomore k preprečevanju goljufij. S tem se tudi onemogoči, da se ta tekoča biogoriva prodajajo s pripadajočimi zakonskimi ugodnostmi, tako da se te ne priznajo tekočim biogorivom, ki ne izpolnjujejo trajnostnih meril. Varstvo okolja in uporaba energije iz obnovljivih virov zato upravičujeta tovrstno nacionalno ureditev.

98.

Vendar je treba preveriti, ali italijanska ureditev opravi preizkus sorazmernosti, torej, ali je primerna za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne presega tega, kar je nujno potrebno za to, da ga doseže.

99.

Menim, da primernost ukrepa za doseganje cilja, zaradi katerega je bil zasnovan, ni pretirano vprašljiva. Kot sem že navedel, se z njim želi doseči kar največja učinkovitost nadzorne verige teh tekočih biogoriv od njihove proizvodnje do uporabe pri pridobivanju energije, zlasti kadar je postopek prodaje zapleten (kot je bilo zgoraj pojasnjeno, je šlo za indonezijsko olje, ki je bilo skladiščeno v Franciji in distribuirano v Italiji). Zdi se mi, da je ukrep primeren za preprečevanje goljufij in – ponavljam – zagotovitev spoštovanja trajnostnih zahtev za tekoča biogoriva in da ga država članica na podlagi svojih pooblastil lahko vključi v svoj nacionalni sistem preverjanja te trajnosti.

100.

Pri preizkusu sorazmernosti je treba poleg tega preučiti, ali ukrep, ki je sicer primeren za doseganje cilja, ne presega tega, kar je za to nujno potrebno. Komisija v zvezi s tem meni, da navadnih posrednikov ni treba obvezati k izpolnjevanju zahtev nacionalnega sistema preverjanja trajnosti tekočih biogoriv, ker gre za preproste traders, ki ne razpolagajo s proizvodom in z njim nimajo fizičnega stika. Ker je fizična sledljivost proizvoda zagotovljena z metodo MB, naj bi morali biti le gospodarski subjekti, ki z njim ob proizvodnji, prodaji, shranjevanju in kupovanju dejansko razpolagajo, zavezani k izpolnjevanju zahtev nacionalnega sistema preverjanja, saj ga edino oni lahko spremenijo.

101.

Ta trditev, ki jo skupaj uveljavljajo družba LEGO in družbi dobaviteljici, me ne prepriča. Kot upravičeno navajata italijanska vlada in GSE, je tudi posrednik udeležen v prodajni verigi tekočega biogoriva in lahko stori goljufijo v zvezi z njegovo trajnostjo, tudi če z njim nima fizičnega stika.

102.

Na obravnavi je bilo dokazano, da je imela družba Movendi pravni naslov do tekočega biogoriva in je lahko z njim v celoti razpolagala kot lastnik. Zanjo načeloma ni bilo ovir, da bi ga prodala, mešala z drugimi netrajnostnimi proizvodi ali spremenila njegovo sestavo, saj – ponavljam – je imela v zvezi z njim vse pravice, povezane s polnim lastništvom na stvari. Morebitnost teh tveganj se mi zdi zadostna, da menim, da je razširitev obveznosti sistema na to pravno osebo (ali na druge posrednike v prodajni verigi) sorazmerna, čeprav bi jim zaradi tega lahko nastala dodatna upravna bremena.

103.

Zato menim, da je nacionalna ureditev, v skladu s katero morajo navadni posredniki, ki nimajo fizičnega stika s proizvodom, izpolniti zahteve nacionalnega sistema preverjanja trajnosti tekočih biogoriv, v skladu s prepovedjo ukrepov z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu, določeno v členu 34 PDEU.

104.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanji Consiglio di Stato (državni svet, Italija) odgovori tako: