1.

Ali sme nadzorni organ naslovniku ukrepa, ki posega v njegov položaj, zavrniti dostop do razbremenilnih dokumentov, ki se nanašajo na tretje osebe, ob sklicevanju na poklicno skrivnost v skladu s členom 54 Direktive 2004/39/ES o trgih finančnih instrumentov ( 2 )? ( 3 )

2.

V tej zadevi se to vprašanje zastavlja na podlagi odločbe luksemburškega nadzornega organa, ki gospodu DV ni priznal zadostnega ugleda, ki je potreben za prevzem vodstvenih funkcij v investicijskih podjetjih. Razlog za navedeno odločitev je bila njegova vloga pri ustanovitvi in upravljanju podjetja, ki je bilo vpleteno v finančni škandal Madoff. ( 4 )

3.

Sodišče je v primeru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo luksemburško Cour administrative (višje upravno sodišče), pred izzivom, da uskladi varstvo poklicne skrivnosti z varstvom pravice do obrambe.

4.

Pri tem je treba najprej preučiti, ali za dejansko stanje, kakršno je v obravnavanem primeru, velja izjema poklicne skrivnosti za „primere, za katere velja kazensko pravo“, ki je določena v členu 54 Direktive 2004/39. Drugič, glede na jamstvi poštenega sojenja in učinkovitega pravnega sredstva je treba ugotoviti, ali se v opredelitvi poklicne skrivnosti iz člena 54 Direktive dovolj upošteva pravico naslovnika ukrepa z značilnostmi obravnavanega primera do vpogleda v spis.

5.

Okvir prava Unije v obravnavanem primeru sestavljajo členi 41, 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju. Listina) ter Direktiva 2004/39,

6.

Najprej je treba opozoriti na uvodne izjave 2, 44, 63 in 71 Direktive:

7.

Direktiva v naslovu II ureja dovoljenje in pogoje poslovanja investicijskega podjetja.

8.

Člen 5(1) Direktive določa v tem smislu zahtevo za dovoljenje:

„Vsaka država članica zahteva, da je za poklicno izvajanje investicijskih storitev ali dejavnosti kot redne dejavnosti ali posla potrebno predhodno dovoljenje v skladu z določbami tega poglavja. […]“

9.

V skladu s členom 8(1)(c) Direktive lahko pristojni organ investicijskemu podjetju odvzame izdano dovoljenje, če to investicijsko podjetje „ne izpolnjuje več pogojev, pod katerimi je bilo dovoljenje izdano […]“.

10.

Člen 9(1), prvi pododstavek, in (3) Direktive se nanaša na pogoj za izdajo dovoljenja v zvezi z osebami, ki vodijo investicijsko podjetje:

„1.   Države članice morajo zahtevati, da so osebe, ki dejansko vodijo posle investicijskega podjetja, dovolj ugledne in dovolj izkušene, da lahko poskrbijo za zdravo in skrbno vodenje investicijskega podjetja. […]

3.   Pristojni organ zavrne izdajo dovoljenja, če se ne more zadovoljivo prepričati, da so osebe, ki bodo dejansko vodile posle investicijskega podjetja, dovolj ugledne ali dovolj izkušene, ali če obstajajo objektivni in dokazljivi razlogi za prepričanje, da predlagane spremembe vodstva družbe predstavljajo nevarnost za njeno zdravo in skrbno vodenje.“

11.

Člen 16(1) Direktive jasno določa, da morajo biti pogoji za začetno dovoljenje, med drugim člen 9(3) Direktive, ves čas izpolnjeni.

„Države članice zahtevajo, da investicijsko podjetje, ki je pridobilo dovoljenje na njihovem ozemlju, ves čas izpolnjuje pogoje za začetno dovoljenje iz poglavja I tega naslova.“

12.

Poglavje I naslova IV („Pristojni organi“) Direktive vsebuje pravila o imenovanju pristojnih organov, njihovih pooblastilih in o postopkih pravnega varstva.

13.

Člen 50(1) Direktive določa, da „[p]ristojni organi prejmejo vsa nadzorna in preiskovalna pooblastila, potrebna za opravljanje njihovih funkcij“. V skladu z odstavkom 2(l) je med temi pooblastili, med drugim, pravica „predložitve zadev v kazenski pregon“.

14.

Člen 51(1) Direktive se nanaša na morebitne posledice kršitev določb, sprejetih v skladu s to direktivo:

„1.   Brez poseganja v postopke za odvzem dovoljenja ali v pravico držav članic, da naložijo kazenske sankcije, države članice v skladu s svojim nacionalnim pravnim redom zagotovijo, da se lahko proti odgovornim osebam sprejmejo ustrezni upravni ukrepi ali se jim naložijo upravne sankcije, če se določbe, sprejete pri izvajanju te direktive, ne izpolnjujejo. Države članice zagotovijo, da so ti ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.“

15.

Člen 54 Direktive, naslovljen „Poklicna skrivnost“, v odstavkih od 1 do 3 določa:

1.   Države članice zagotovijo, da pristojne organe, vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe, ali subjekte, na katere so prenesene naloge v skladu s členom 48(2), ter revizorje in izvedence, ki jih zadolžijo pristojni organi, zavezuje obveznost poklicne skrivnosti. Nobena zaupna informacija, ki jo lahko prejmejo pri opravljanju svojih dolžnosti, ne sme biti izdana kateri koli osebi ali organu, razen v obliki povzetka ali združeni obliki, tako da posameznih investicijskih podjetij, upravljavcev trga, reguliranih trgov ali katerih koli drugih oseb ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo, ali druge določbe te direktive.

2.   Če je bil zoper investicijsko podjetje, upravljavca trga ali regulirani trg uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije, se lahko zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku, če je to potrebno za izvajanje postopka.

3.   Brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo, lahko pristojni organi, telesa ali fizične ali pravne osebe, razen pristojnih organov, ki prejmejo zaupne informacije v skladu s to direktivo, te informacije uporabijo samo pri opravljanju svojih dolžnosti in za izvajanje svojih funkcij, v primeru pristojnih organov v okviru področja uporabe te direktive ali v primeru drugih organov, teles ali fizičnih ali pravnih oseb za namen, za katerega so jim bile take informacije posredovane in/ali v okviru upravnih ali sodnih postopkov, ki se specifično nanašajo na izvajanje teh funkcij. Vseeno lahko organ, ki prejme informacije, te informacije uporabi za druge namene, če pristojni organ ali drugi organ, telo ali oseba, ki posreduje informacije, privoli v to.“

16.

Člen 11 zakona z dne 8. junija 1979 ( 5 ) ureja pravico do vpogleda v spis v upravnem postopku, člen 13 pa izjeme.

17.

Člen 19 zakona z dne 5. aprila 1993, ( 6 ) ki je bil med prenosom Direktive 2004/39 posodobljen, tako kot člen 9 Direktive določa zahtevo po dobrem ugledu.

18.

Člen 32 zakona z dne 13. julija 2007 ( 7 ) ureja poklicno skrivnost, s čimer se je prenesel člen 54 Direktive 2004/39.

19.

Družba UBS (Luxembourg) S.A. ( 8 ) (v nadaljevanju: UBS) je ustanovila investicijsko družbo LUXALPHA SICAV (v nadaljevanju: Luxalpha) s pomočjo gospoda DV, ki je takrat še imel vodstveno funkcijo v družbi Luxalpha. Družba Luxalpha je bila vpletena v finančni škandal Madoff in je bila leta 2009 likvidirana.

20.

Commission de surveillance du secteur financier (komisija za nadzor finančnega sektorja; v nadaljevanju: CSSF) je z odločbo z dne 4. januarja 2010 ugotovila, da gospod DV zaradi svoje vloge pri ustanovitvi in upravljanju družbe Luxalpha ni več vreden zaupanja in zato ni primeren, da bi opravljal naloge na položaju poslovodje ali drugem položaju, za katerega je potrebno dovoljenje, v podjetju, ki ga navedena komisija nadzira. Zato naj bi moral z zadevnih položajev odstopiti.

21.

Gospod DV je zoper odločbo CSSF pri Tribunal administratif (upravno sodišče) vložil tožbo. V povezavi s tem postopkom v glavni stvari je gospod DV od CSSF zahteval, da mu posreduje različne dokumente, ki jih je CSSF prejela v okviru nadzora nad družbama UBS in Luxalpha.

22.

CSSF je to zahtevo zavrnila s sklicevanjem na poklicno skrivnost in okoliščino, da se pri odločbi z dne 4. januarja 2010 na nobeni točki ni oprla na zahtevane dokumente. Gospodu DV je posredovala vse dokumente v zvezi z njegovim upravnim postopkom.

23.

Gospod DV je zoper zavrnilno odločbo CSSF kot procesno vprašanje pri upravnem sodišču vložil tožbo za izročitev dokumentov. Meni, da so sporni dokumenti nujni za to, da se lahko ustrezno zagovarja. V njih naj bi bili podatki o dejanski porazdelitvi vlog udeleženih oseb pri ustanovitvi družbe Luxalpha. Upravno sodišče je zahtevi po podatkih ugodilo le delno.

24.

Cour administrative (višje upravno sodišče) je s sodbo z dne 16. decembra 2014 odločilo o pritožbi zoper zgoraj navedeno odločitev. Cour administrative (višje upravno sodišče) je CSSF naložilo, naj v okviru postopka v glavni stvari predloži številne dokumente. Družba UBS in nekdanji člani upravnega odbora družbe Luxalpha, Alain Hondequin in drugi, so zoper to sodbo vložili ugovor tretjega. Vlagatelji ugovora menijo, da se s predložitvijo dokumentov gospodu DV krši poklicna skrivnost, določena v členu 54 Direktive 2004/39.

25.

Glede na te okoliščine je Cour administrative (višje upravno sodišče) Sodišču Evropske unije v skladu s členom 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

26.

V postopku pred Sodiščem so pisna stališča predložili CSSF, družba UBS, A. Hondequin in drugi ter gospod DV in drugi ( 9 ) kot stranke v postopku v glavni stvari, in še Zvezna republika Nemčija, Republika Estonija, Helenska republika, Italijanska republika, Republika Poljska in Evropska komisija. Poleg strank v postopku v glavni stvari sta bili na obravnavi 1. junija 2017 zastopani Zvezna republika Nemčija in Evropska Komisija.

27.

Obravnavani postopek za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na določbo o poklicni skrivnosti iz člena 54 Direktive 2004/39.

28.

Predmet prvega vprašanja za predhodno odločanje je razlaga izjeme za „primere, za katere velja kazensko pravo“, ki je določena v odstavkih 1 in 3. Pri drugem vprašanju za predhodno odločanje pa želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je opredelitev poklicne skrivnosti v členu 54 Direktive z vidika pravice naslovnika ukrepa, kakršen je v obravnavanem primeru, do vpogleda v spis v skladu z jamstvoma poštenega sojenja in učinkovitega pravnega sredstva.

29.

Najprej je treba opozoriti na to, da je treba pri odgovoru na vprašanji za predhodno odločanje upoštevati cilje, ki jim sledi Direktiva 2004/39, in sobesedilo, v katero je umeščen njen člen 54.

30.

Namen Direktive 2004/39 je vzpostavitev integriranega trga za finančne instrumente, ki vlagateljem zagotavlja visoko raven varstva, investicijskim podjetjem pa omogoča, da na podlagi nadzora v matični državi opravljajo storitve po vseh Uniji. ( 10 ) Naloga člena 54 Direktive ima pri tem nalogo, da zagotovi neovirano izmenjavo informacij, ki je za to potrebna. Ker ta določa, da se nadzorovanim investicijskim podjetjem in pristojnim organom zagotovi, da bodo predložene zaupne informacije načeloma ostale zaupne, ( 11 ) nadzorni organi v skladu s členom 54(1) Direktive načeloma tretjim osebam ne smejo razkriti zaupnih informacij, če te niso v posplošeni in anonimni obliki.

31.

Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali se izjema poklicne skrivnosti za „primere, za katere velja kazensko pravo“, določena v členu 54 Direktive 2004/39, ob upoštevanju pravice do dobrega upravljanja uporabi za ukrep, ki ima značilnosti odločbe CSSF z dne 4. januarja 2010.

32.

V okviru člena 54 Direktive so ti primeri omenjeni tako v odstavku 1 kot tudi v prvem stavku odstavka 3.

33.

Na koncu odstavka 1 člena 54 je določeno, da prepoved razkritja zaupnih informacij tretjih osebam ne velja za „primere, za katere velja kazensko pravo“. Člen 54(3) Direktive se nanaša na to, kako pristojni organi uporabljajo zaupne informacije. Ti lahko zaupne informacije uporabijo „[b]rez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo“, samo za določene, podrobneje opisane namene. ( 12 )

34.

Najprej je treba ugotoviti, da Direktiva ne vsebuje nobene opredelitve „primerov, za katere velja kazensko pravo“ in v zvezi s tem ne napotuje na pravo držav članic.

35.

Zato je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ta izraz razlagati avtonomno in enotno v vsej Uniji. ( 13 )

36.

Temu ne nasprotuje, da člen 54(1), prvi stavek, Direktive države članice zavezuje, da zagotovijo spoštovanje poklicne skrivnosti, ne da bi njeno vsebino natančneje določil. Morebitno pooblastilo držav članic (ki je tu brezpredmetno ( 14 )), da opredelijo pojem „poklicna skrivnost“, je namreč omejeno v pravu Unije, in zlasti v izjemah ( 15 ) od prepovedi razkrivanja zaupnih informacij, ki so dokončno določene v členu 54 Direktive.

37.

Če se primeri, v katerih je posredovanje zaupnih informacij tretjim izjemoma dovoljeno, ne bi razlagali enotno v vsej Uniji, bi to lahko ogrozilo še nemoteno izmenjavo informacij med različnimi organi in investicijskimi podjetji, saj udeleženci ne bi mogli biti prepričani, da bodo zaupne informacije načeloma tudi ostale zaupne. To bi bilo prav tako v nasprotju z uvodno izjavo 2 Direktive 2004/39, v skladu s katero je namen te direktive ravno taka stopnja uskladitve, ki je potrebna, da se investicijskim podjetjem omogoči opravljanje storitev v vsej Uniji na podlagi nadzora, ki ga opravlja matična država, vlagateljem pa visoka raven zaščite.

38.

Pri razlagi izraza „primeri, za katere velja kazensko pravo“ obstajata v bistvu dve možnosti. Na eni strani je mogoča „materialna“ razlaga, v skladu s katero je treba za „primere, za katere velja kazensko pravo“ šteti dejanska stanja, katerih predmet je kaznivo dejanje ali kazenskopravna sankcija. V primeru v glavni stvari bi lahko šlo za to, ker ima odločba CSSF morda kazensko naravo. Na drugi strani se predlaga „postopkovna“ razlaga, v skladu s katero naj bi bilo razkritje zaupnih informacij v skladu s to izjemo dopustno, samo če je to potrebno za preiskovalni ali kazenski postopek po nacionalnem pravu.

39.

Katera razlaga je ustrezna, je treba ugotoviti zlasti glede na sobesedilo, v katerem se določbe o izjemi uporabljajo, in cilje ureditve, ki ji pripadajo. ( 16 )

40.

V obravnavanem primeru sobesedilo, v katerem se uporabi izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, nasprotuje „materialni“ razlagi tega izraza.

41.

Prvič, ker ima izraz, ki ga je treba razlagati, naravo izjeme ( 17 ) in ker je v uvodni izjavi 63 Direktive določena potreba po „strogi poklicni molčečnosti“, je treba „primere, za katere velja kazensko pravo“, razlagati ozko. Če bi se določba o izjemi uporabila za vsa dejanska stanja, katerih predmet je kaznivo dejanje ali kazenskopravna sankcija, bi osnovno pravilo iz člena 54(1) Direktive, ki določa prepoved razkrivanja zaupnih informacij tretjim, izgubilo pomen.

42.

Poleg tega je treba upoštevati, da besedilo člena 54(1) Direktive v primerih, za katere velja kazensko pravo, ne določa nobenih drugih zahtev za razkritje poklicne skrivnosti.

43.

To je v izrazitem nasprotju z določbo o izjemi iz člena 54(2) Direktive, ki skuša olajšati razkritje zaupnih informacij, „ko gredo stvari hudo narobe in je zadevni subjekt prenehal opravljati običajne dejavnosti“, ( 18 ) vendar pa določa dodatne zahteve. Tako je člen 54(2) Direktive mogoče uporabljati samo v določenih primerih (če je bil zoper investicijsko podjetje uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije), prav tako omeji razkritje na določene okoliščine (v civilnem ali gospodarskem postopku) in dovoljuje razkritje samo nekaterih informacij (informacij, ki ne zadevajo tretjih oseb in so potrebne za postopek).

44.

Iz te primerjave odstavkov 1 in 2 člena 54 Direktive je razvidno, da izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, ne more zajemati vsej dejanskih stanj, v katerih gre z vsebinskega vidika za kazniva dejanja ali kazenskopravne sankcije. Tako razumevanje bi namreč glede na to, da ni dodatnih pogojev, brez vidne utemeljitve oslabilo strogo varovanje poklicne skrivnosti, ki je namen člena 54 in je nepogrešljivo za cilje Direktive. Hkrati bi to v tovrstnih primerih spodkopalo podrobne omejitve iz člena 54(2). Zlasti je treba izhajati iz tega, da bi zakonodajalec določil dodatne pogoje, če naj bi formulacija „primeri, za katere velja kazensko pravo“, zajemala tudi primere, v katerih gre za kazniva dejanja v zvezi s trgovanjem z vrednostnimi papirji ali, kakor v obravnavanem primeru, za ukrep, ki ima kazenskopravno naravo.

45.

V prid temu, da izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, ne more zajemati vsej dejanskih stanj, v katerih gre z vsebinskega vidika za kazniva dejanja ali kazenskopravne sankcije, je tudi namen izraza „primeri, za katere velja kazensko pravo“.

46.

Člen 51(1) Direktive jasno določa, da „[b]rez poseganja v postopke za odvzem dovoljenja ali v pravico držav članic, da naložijo kazenske sankcije“, obstaja obveznost, da se naložijo ustrezni „administrativni ukrepi ali […] administrativne sankcije“, zato da se v primeru neizpolnitve Direktive lahko ukrepa proti odgovornim osebam.

47.

Menim, da je treba izraz „brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo“, v členu 54(1) Direktive razumeti kot pojasnilo prav tako kot ugotovitev, da se v pravico držav članic, da naložijo kazenske sankcije, ne posega. Iz njih jasno izhaja, da poklicna skrivnost v primerih, v katerih se v skladu s pravom držav članic naloži kazenskopravna sankcija ali se v tem smislu začne postopek, ni ovira za razkritje informacij ustreznim organom. Če pobuda ne pride od organov držav članic, člen 50(2)(l) v skladu s tem določa pravico pristojnih organov, da zadevo predložijo v kazenski pregon.

48.

Izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, naj bi preprečil kolizijo s pravico držav članic, da naložijo kazenskopravne sankcije ali da preganjajo kazniva dejanja.

49.

Ta namen je prav tako v skladu z zadevo Altmann in drugi, ( 19 ) v kateri je šlo za zahtevo po informacijah oškodovanih vlagateljev v investicijsko podjetje, ki je ravnalo goljufivo. Sodišče je odločilo, da navedeni primer ne spada pod kazensko pravo, saj je bila zahteva za dostop do informacij „podana, po tem ko je bila odgovornim [investicijskega podjetja] izrečena kazenska obsodba“. ( 20 ) Niti goljufivi poslovni model zadevne družbe niti pravnomočne obsodbe odgovornih oseb ne povzročijo, da bi primer spadal pod kazensko pravo v smislu Direktive. ( 21 ) Generalni pravobranilec N. Jääskinen je v svojih sklepnih predlogih ustrezno utemeljil, da prošnja za informacije „ni namenjena temu, da bi se te informacije in dokumenti uporabili v kazenskih postopkih“. ( 22 ) Namen izjeme pa naj bi bil bolj „omogočiti kazenske preiskave in pregon v vsakem trenutku, tudi med opravljanjem običajnih dejavnosti investicijskega podjetja, s čimer se nadzornemu organu omogoča razkrivanje informacij za take postopke“. ( 23 )

50.

Nazadnje je mogoče tudi v zvezi z ugotavljanjem namena določbe o izjemi za „primere, za katere velja kazensko pravo“, napotiti na okoliščino, da izjema ne določa nobenih drugih pogojev. Sprejeti, da člen 54(1) Direktive v primerih v zvezi s kaznivimi dejanji ali kazenskopravnimi sankcijami dopušča razkritje vseh zaupnih informacij v vseh okoliščinah vsakemu organu ali osebi, ne more biti namen določbe o izjemi „za primere, za katere velja kazensko pravo“. Tako razumevanje bi namreč nasprotovalo temeljnemu cilju člena 54 Direktive 2004/39 zagotoviti strogo varovanje poklicne skrivnosti.

51.

„Postopkovna“ razlaga „primerov, za katere velja kazensko pravo“, je tudi v skladu s spodaj navedenimi premisleki.

52.

Prvič, ta razlaga je v skladu s sistematiko Direktive 2004/39. Direktiva v členu 51(1) jasno razlikuje med ukrepi nadzornega in upravnega prava, na katere vpliva Direktiva, in kazenskopravnimi sankcijami držav članic, v katere se ne posega. Materialno razumevanje določbe o izjemi, v skladu s katerim je bistvena kazenskopravna narava ukrepa in bi bilo torej mogoče tudi upravne ukrepe, ki imajo kazenskopravno naravo, uvrstiti med primere, za katere velja kazensko pravo, bi bilo v nasprotju s tem razlikovanjem.

53.

Poleg tega je „postopkovna“ razlaga združljiva z okoliščino, da se izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, uporablja v številnih različnih finančnopravnih aktih. ( 24 ) To pomeni, da gre v tem smislu prej za formulacijo, namenjeno preprečevanju kolizij in omogočanju izmenjave informacij z namenom kazenskega pregona, in ne toliko za posamično obravnavanje ukrepov – ki se razlikujejo glede na naravo in področje urejanja Direktive.

54.

Končno je ta „postopkovni“ pristop potrjen tudi v členu 76(1) Direktive 2014/65/EU, ( 25 ) ki je prenovljena Direktiva 2004/39. Čeprav je Direktiva 2014/65, ki je začela veljati 2. julija 2014, nadomestila Direktivo 2004/39 šele z učinkom od 3. januarja 2017, je mogoče prenovljeno direktivo uporabiti kot indic za razlago primerov, za katere velja kazensko pravo. V skladu s členom 76(1) Direktive 2014/65 prepoved razkrivanja zaupnih informacij še vedno ne „posega v zahteve nacionalnega kazenskega ali davčnega prava“. Ne gre torej za razkrivanje zaupnih informacij naslovnikom ukrepom, sprejetim v okviru nadzora, ali za kazenskopravno naravo teh ukrepov, temveč bolj za to, da se pokaže, da poklicna skrivnost ni ovira za razkritje, če je potrebno za namene nacionalnega kazenskega ali davčnega prava.

55.

Na koncu je treba torej ugotoviti, da izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, pomeni, da za nekatera dejanska stanja, v katerih gre za kazniva dejanja ali kazenskopravne sankcije, še vedno velja poklicna skrivnost. Namesto tega bi morala s tem ustvarjena izjema omogočiti razkritje zaupnih informacij pristojnim nacionalnim organom za preiskovalni ali kazenski postopek, če to nacionalno kazensko pravo ali kazensko procesno pravo to zahteva. Dejanska stanja, kakršno je tu obravnavano, torej niso nikakršni „primeri, za katere velja kazensko pravo“.

56.

V kolikšnem obsegu sta splošno pravno načelo dobrega upravljanja, določeno v členu 41 Listine, ( 26 ) in s tem zagotovljena pravica do vpogleda v spis ( 27 ) v skladu s členom 54 Direktive, je treba obravnavati v okviru drugega vprašanja za predhodno odločanje.

57.

Če Sodišče ne bi sledilo mojemu predlogu, temveč bi odločilo, da izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, zajema dejanska stanja, katerih predmet so kazniva dejanja ali kazenskopravne sankcije, bi bilo treba ugotoviti, ali ima odločba, kakršna je odločba CSSF z dne 4. januarja 2010, kazenskopravno naravo.

58.

Pri vprašanju, kdaj je ukrep mogoče šteti za kazenskopravni, se je treba opreti na to, kaj se pod pojmoma „kaznivo dejanje“ in „kazen“ razume v posamezni državi članici, ali pa na avtonomno razlago.

59.

Vendar se prva možnost sooča s pomisleki, izraženimi že v točkah od 34 do 37.

60.

Pojem „primeri, za katere velja kazensko pravo“, se lahko avtonomno razlaga ob sklicevanju na sodno prakso Sodišča v povezavi z načelom ne bis in idem iz člena 50 Listine. Sodišče je s sklicevanjem na „merila Engel“ ( 28 ) Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) odločilo, da so za presojo kazenskopravne narave davčnih sankcij upoštevna tri merila: prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo je narava kršitve, tretje pa je vrsta in teža sankcije, ki se lahko izreče kršitelju. ( 29 )

61.

V zvezi s prvim merilom je treba ugotoviti, da luksemburško pravo uvršča ukrep, kakršen je odločba CSSF, v upravno pravo.

62.

V zvezi z drugim merilom je treba upoštevati krog oseb, na katerega je naslovljena ureditev, na kateri temelji ukrep, njen cilj in pravne dobrine, ki se z njo varujejo. ( 30 )

63.

Odločitev, ki ima značilnosti odločbe v obravnavanem primeru, ne grozi splošni javnosti, kakor je značilno za kazensko pravo. Lahko se nanaša samo na člane določene skupine, in sicer na zelo omejen krog tistih, ki so se po lastni volji odločili, da bodo na področju trgovanja z vrednostnimi papirji opravljali vodstvene funkcije v podjetjih, ki morajo imeti dovoljenje.

64.

V zvezi s ciljem odločbe CSSF je treba ugotoviti, da naj bi merilo dobrega ugleda v skladu s členom 9(1), prvi pododstavek, Direktive 2004/39 zagotavljalo „zdravo in skrbno vodenje investicijskega podjetja“. ( 31 ) Tako kot ostale zahteve, ki jih morajo izpolniti investicijska podjetja, zato da dobijo dovoljenje, je namen tega pogoja zaščita vlagateljev in zagotavljanje stabilnosti finančnega sistema. ( 32 ) Za zagotovitev take zaščite se primernost vodstvenih oseb ne preverja samo v postopku pridobivanja dovoljenja, temveč jo pristojni organ preverja redno tudi po tem. ( 33 ) Ugotovitev CSSF, da ni več mogoče zaupati, da gospod DV nudi zadostno jamstvo za zdravo in skrbno vodenje investicijskih podjetij, torej ni kaznovanje navedene osebe, temveč gre za preprečevanje nevarnosti za finančni sistem in vlagatelje. Tudi v delu, v katerem je v odločbi ugotovljeno, da gospod DV torej ni primeren za opravljanje vodstvenih funkcij v enem od podjetij, ki jih nadzira CSSF, odločba nima nobenega represivnega namena, ki je značilen za kazensko pravo. Gre bolj za pravno posledico, ki izhaja neposredno iz Direktive 2004/39, v skladu s katero lahko take funkcije prevzemajo samo osebe z zadostnim ugledom. Poziv gospodu DV, naj odstopi z zadevnih funkcij, je nujna posledica v smislu učinkovitega varstva pred nevarnostjo in milejši ukrep v primerjavi z odvzemom dovoljenja investicijskemu podjetju.

65.

Niti pravne dobrine, zavarovane v obravnavanem primeru, ne povzročijo, da bi se odločba CSSF z dne 4. januarja 2010 uvrstila v kazensko pravo. Zaščita vlagateljev in stabilnost finančnega trga se namreč običajno zagotavljata tako s kazenskim pravom kot tudi z upravnim pravom.

66.

V zvezi s tretjim „merilom Engel“, in sicer vrsto in težo sankcije, ki se lahko izreče kršitelju, se ESČP opira na najvišjo kazen, ki je abstraktno zagrožena za kršitev. ( 34 ) Uporaba te premise za obravnavani primer trči ob težave, saj iz predložitvene odločbe ni razvidno, da bi odločba temeljila na ureditvi, ki določa kazenski okvir ali ki postavlja odločbo v hierarhično razmerje z drugimi ukrepi. Odločba prej izvaja pogoj za izdajo dovoljenja iz člena 9(1), prvi pododstavek, Direktive. V tem smislu se obravnavani primer razlikuje od sodb ESČP v zvezi s sankcijami organov za nadzor na finančnimi trgi. ( 35 )

67.

Če se obravnava vrsta tu sprejete odločitve, je najprej mogoče opaziti, da se ugotovitev, da ni podan dober ugled, in poziv k odstopu z vodstvenih funkcij v investicijskih podjetjih, ne navezujeta na nobeno denarno ali zaporno kazen. Ti kazni, ki sta značilni za kazensko pravo, nista zagroženi niti v primeru neizpolnitve. Poleg tega pa kazensko pravo pozna še prepoved opravljanja poklica. Vendar to ne pomeni, da bi bilo treba vsako odločbo, ki ima negativne učinke na svobodno izbiro poklica zadevne osebe, samodejno opredeliti kot kazenskopravno odločbo. Omejitve svobode izbire poklica s pogoji za izdajo dovoljenja, ki se nanašajo na osebo, so namreč značilne tudi za preprečevanje škode.

68.

Če se obravnava težo tu sprejete odločitve, je treba ugotoviti, da ima za zadevno osebo daljnosežne posledice. Naslovnik odločbe ne izpolnjuje pogoja za opravljanje vodstvene funkcije v investicijskih podjetjih in mora z zadevnih funkcij odstopiti. S tem so lahko povezane finančne izgube in zmanjšanje ugleda naslovnika v javnosti.

69.

Vsekakor je treba upoštevati, da se odločba nanaša samo na določene dejavnosti na nekem poklicnem področju. Gospodu DV se ne preprečuje prevzem drugih funkcij v investicijskih podjetjih niti opravljanje poklica odvetnika. Poleg tega je bilo treba finančne izgube tudi pričakovati, če nadzorni organ ne bi pozval gospoda DV k odstopu, temveč bi odvzel dovoljenje investicijskemu podjetju. To bi v skladu s členom 8, prvi odstavek, točka (c), Direktive lahko storil, če bi investicijsko podjetje gospoda DV še naprej zaposlovalo v nasprotju z zahtevami Direktive 2004/39. Nazadnje je pomembno, da odločba CSSF gospodu DV ne preprečuje opravljanje vodstvenih dejavnosti za zelo dolgo časa ali trajno. Prej gre za pravno mnenje CSSF v času sprejetja odločbe. O primernosti gospoda DV se bo ponovno odločalo, ko bo investicijsko podjetje z njim na vodstvenem položaju zaprosilo za dovoljenje pri CSSF oziroma če bo podjetje, ki ima dovoljenje, obvestilo CSSF, da ga namerava zaposliti na takem položaju. Dalje je treba pomisliti na to, da odločba CSSF ni bila objavljena, kar je na obravnavi potrdila zastopnica tega organa. Negativni učinki odločbe na ugled naslovnika v javnosti torej niso neposredna posledica odločbe.

70.

Glede na te premisleke v obravnavanem primeru ne gre za prepoved opravljanja poklica, ki spada pod kazensko pravo. Zato niti uporaba tretjega „merila Engel“ ne povzroči, da bi imela odločba CSSF z dne 4. januarja 2010 kazenskopravno naravo.

71.

Nazadnje bi bilo treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje v primeru „materialne“ razlage torej odgovoriti tako, da izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, ne zajema obravnavanega dejanskega stanja. Če bi Sodišče menilo, da ima odločba kazenskopravno naravo, bi to pomenilo, da člen 54 Direktive 2004/39 ne nasprotuje razkritju zaupnih informacij. Ker člen 54 ne pogojuje razkritja informacij v „primerih, za katere velja kazensko pravo“, z dodatnimi pogoji, bi bila poklicna skrivnost v kazenskopravno obarvanih dejanskih stanjih praktično brez učinka. Potem bi bili neizogibni tudi posegi v vsakokratni nacionalni preiskovalni ali kazenski postopek. Zato je ponovno jasno, da je pri razlagi izraza „primeri, za katere velja kazensko pravo“, iz člena 54 Direktive 2004/39 bistveno „postopkovno“ razumevanje, in ne „materialno“.

72.

V skladu z zgoraj navedenimi premisleki je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako:

73.

Izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, iz člena 54(1) in (3) Direktive 2004/39 ne zajema nobenih dejanskih stanj, v katerih nacionalni nadzorni organ ugotovi, da oseba ni vredna zaupanja in torej ni primerna za opravljanje vodstvenih funkcij v enem od podjetij, ki jih ta organ nadzira, in jo pozove, naj z zadevnih položajev odstopi.

74.

Z drugim vprašanjem za predhodno odločanje želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je opredelitev poklicne skrivnosti v členu 54 Direktive glede na pravico naslovnika ukrepa, kakršen je v obravnavanem primeru, do vpogleda v spis v skladu z jamstvoma poštenega sojenja in učinkovitega pravnega sredstva iz členov 47 in 48 Listine ter členov 6 in 13 EKČP.

75.

Najprej je treba spomniti na to, da EKČP ni pravni instrument, ki je bil formalno prenesen v pravni red Unije, in je torej treba člen 54 Direktive razlagati glede na člena 47 in 48 Listine. ( 36 )

76.

Člen 47 Listine v prvem odstavku določa pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem, v drugem odstavku pa pravico do poštenega sojenja.

77.

Direktiva zagotavlja, da se zahteve učinkovitega pravnega sredstva v skladu s členom 47, prvi odstavek, Listine upoštevajo. Člen 52(1) Direktive določa, da so odločitve pristojnih organov ustrezno obrazložene in da mora obstajati pravica do pravnega sredstva na sodiščih. Jamstvo člena 47, prvi odstavek, Listine je v zvezi z učinkovitostjo pravnega sredstva omejeno na to, da obstaja pravica do pravnega sredstva pred sodiščem, ki je neodvisno od organa, pristojnega za odločbo, ki posega v naslovnikov položaj, in ki je pooblaščeno za preizkus odločbe. Obrazložitev odločbe CSSF z dne 4. januarja 2010 in postopek v glavni stvari kažeta na to, da sta ta pogoja izpolnjena tudi v obravnavanem primeru.

78.

Pravica do poštenega sojenja, omenjena v členu 47, drugi odstavek, Listine najprej zajema načelo kontradiktornega postopka. V skladu s tem načelom imajo stranke v postopku pravico, da se seznanijo z vsemi dokaznimi sredstvi, predloženimi sodišču, in stališči ter o njih razpravljajo. ( 37 ) Vendar se primeri, kakršen je obravnavani, ne nanašajo na to pravico. Stranke v postopku se namreč ne prepirajo glede informacij, ki so se uporabile v sodnem postopku. Zato se niti ni treba bati, da bi bila sodna odločba utemeljena na dejstvih in dokumentih, s katerimi se ena od strank ni mogla seznaniti. ( 38 )

79.

Pravica do poštenega sojenja iz člena 47, drugi odstavek, Listine zajema predvsem varstvo pravice do obrambe. Ta izraz splošnega načela prava Unije ima svojo ustreznico v členu 41 Listine za upravni postopek in v členu 48(2) Listine za kazenski postopek. Varstvo pravice do obrambe zajema tudi pravico do vpogleda v spis.

80.

Ta pravica se nanaša, kakor kaže člen 41(2)(b) kot primer, na spis točno določene osebe. Sem spadajo najprej vse obremenilne informacije in dokumenti, na katere je organ oprl svojo odločitev. ( 39 ) Pravica do vpogleda v spis poleg tega zajema tudi razbremenilne dokumente ( 40 ) in tiste dokumente, ki se sicer niso uporabili pri obrazložitvi odločbe, vendar so bili z njo objektivno povezani. ( 41 ) Vprašanje, v kateri spis se informacije fizično vložijo, ni pomembno.

81.

Dokumenti, ki so tu predmet spora, naj bi po mnenju gospoda DV osvetlili „pravo“ porazdelitev vlog pri ustanovitvi družbe Luxalpha. Ker CSSF opira svojo odločitev tudi na vlogo naslovnika pri ustanovitvi družbe Luxalpha, gre pri zahtevanih informacijah torej za potencialno razbremenilne dokumente.

82.

Vendar je CSSF te dokumente prejela v okviru nadzora nad družbama UBS in Luxalpha. To, da se informacije nanašajo na tretje osebe, ne izključuje pravice do vpogleda v spis. Zato je treba upoštevati njihove temeljne pravice. Pravica do vpogleda v spis namreč ni absolutna, temveč – kakor kaže člen 41(2)(b) Listine kot primer – zanjo velja pridržek spoštovanja legitimnih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti.

83.

Torej je treba pretehtati med pravico do vpogleda v spis in poklicno skrivnostjo. V primeru Direktive 2004/39 je člen 54 rezultat tega procesa tehtanja od evropskega zakonodajalca. Preveriti je treba, ali je prišlo v tem smislu do izravnave nasprotujočih si interesov, ki je sorazmerna v skladu s členom 52(1) Listine.

84.

Upoštevati je treba, da člen 54 Direktive poklicni skrivnosti ne prizna nobene absolutne prednosti pred pravico do vpogleda v spis v upravnem postopku. Člen 54 sicer določa načelno prepoved razkrivanja zaupnih informacij, vendar dopušča razkritje v obliki povzetka ali združeni obliki. ( 42 ) Člen 54 poleg tega določa več, četudi izčrpnih, izjem od te prepovedi, med njimi tudi že obravnavane „primere, za katere velja kazensko pravo“.

85.

Odločitev avtorja direktive za strogo varovanje poklicne skrivnosti temelji na premisleku, da se s tem ne zaščiti samo neposredno prizadetih podjetij, temveč tudi normalno delovanje trgov finančnih instrumentov Unije. ( 43 )

86.

Kakovost informacij, ki jih investicijska podjetja predložijo nadzornim organom, in izmenjava informacij med organi sta odvisni od zaupanja v zaupnost razkritih informacij. Brez strogega varovanja poklicne skrivnosti je torej v nevarnosti tudi sistem nadzora investicijskih podjetij, ki temelji na izmenjavi informacij, in posledično nameravano varstvo vlagateljev na trgih Unije.

87.

Poleg tega imajo lahko informacije, ki jih zberejo nadzorni organi, zelo visoko gospodarsko vrednost. Oslabitev varovanja poklicne skrivnosti bi lahko povzročila zlorabo pravice do vpogleda v spis, tako da bi se zaupne informacije uporabile v druge namene.

88.

Hkrati je treba paziti na to, da strogo varovanje poklicne skrivnosti v skladu s členom 54 Direktive lahko povzroči, da naslovnik ukrepa, ki posega v njegov položaj, prejme za svoj zagovor samo tiste informacije, ki mu jih da isti nadzorni organ, ki je sprejel izpodbijani ukrep. S tem bi lahko nadzorni organ omejil obseg sodne pravice naslovnika njegovega ukrepa do obrambe. Manj sporno bi bilo, če bi bila nadzorni organ in tisti organ, ki sprejme obremenilni ukrep, organizacijsko ločena. V obravnavanem primeru je CSSF pristojna za nadzor nad investicijskimi podjetji, sprejema ustrezne ukrepe in odloča o dostopu do informacij. ( 44 ) Ker lahko na ravni upravni postopka obstajajo dvomi glede nepristranskosti organa, mora biti torej zagotovljen učinkovit sodni nadzor nad njegovo odločitvijo. ( 45 )

89.

Poleg tega je treba upoštevati, da pristojni organ že z razkritjem obremenilnih informacij, ki jih uporabi za obrazložitev svoje odločbe, krši poklicno skrivnost. Glede na to se zdi nesprejemljivo, da lahko organ s pavšalnim sklicevanjem na poklicno skrivnost zavrne razkritje v zvezi s potencialno razbremenilnimi informacijami, ki so povezane z odločitvijo.

90.

Vsekakor menim, da Direktiva 2004/39 omogoča sorazmerno izravnavo pravice do obrambe in varstva poklicne skrivnosti v primerih, kakršen je obravnavani. Pravica do obrambe se lahko tu zaščiti drugače kot z vpogledom naslovnika odločbe v potencialno razbremenilne dokumente.

91.

Glede na besedilo člena 54(1) Direktive ta določa, da se zaupnih informacij ne sme razkriti „[nobeni] osebi ali organu“. Pod tem bi bilo mogoče razumeti tudi nacionalno sodišče. Vendar temu nasprotuje člen 54(3) Direktive, ki določa, da lahko pristojni organi uporabijo zaupne informacije v sodnih postopkih, ki se specifično nanašajo na izvajanje teh funkcij. Tudi člen 50(2)(l) Direktive ima enak pomen, saj vsebuje pooblastilo za predložitev zadeve v kazenski pregon. Direktiva torej ne nasprotuje temu, da organ pristojnemu sodišču omogoči dostop do ustreznih dokumentov v primerih, kakršen je obravnavani. Pristojno nacionalno sodišče ima nato nalogo, da odloči, ali imajo dokumenti razbremenilni učinek in kako jih je mogoče uporabiti v postopku v skladu z nacionalnim pravom.

92.

Načelo poštenega sojenja sicer načeloma zahteva, da se te informacije razkrijejo tudi naslovniku ukrepa, zato da se ta lahko izreče o njih v sodnem postopku. Omejitev te pravice pa je vendarle lahko utemeljena, če gre le za informacije, ki bi ga lahko potencialno razbremenile, sicer pa jih sploh ne bi bilo mogoče uporabiti v sodnem postopku.

93.

Tako je mogoče na eni strani zagotoviti strogo varovanje poklicne skrivnosti, ki ga Direktiva 2004/39 skuša doseči. Na drugi strani pa se zagotovi, da je naslovnik ukrepa, kakršen je v obravnavanem primeru, deležen poštenega sojenja.

94.

V zvezi s členom 48 je treba ugotoviti, da varuje domnevo nedolžnosti in pravico do obrambe, ki ju je treba zagotoviti „obdolžencu“, ( 46 ) in se torej nanaša na pravi kazenski postopek.

95.

Ta temeljna pravica torej v obravnavanem primeru ni upoštevna. Niti postopek nadzora, ki je pripeljal do sprejetja upravne odločbe CSSF, ki ima preventivno naravo, niti upravni postopek za preizkus te odločbe ni mogoče opredeliti kot kazenski postopek.

96.

Tudi če bi šlo za tak postopek, člen 48 Listine ne nasprotuje opredelitvi poklicne skrivnosti iz člena 54 Direktive. V tem primeru namreč moj predlog „postopkovne“ razlage izraza „primeri, za katere velja kazensko pravo“, v smislu člena 54(1) in (3) Direktive omogoča razkritje zaupnih informacij organom kazenskega pregona. Naloga organov kazenskega pregona pa je, da obdolžencu v skladu z nacionalnim kazenskim procesnim pravom posredujejo informacije, ki so potrebne za varstvo njegovih pravic.

97.

Če sklenem, je treba torej na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da lahko pristojni nadzorni organ zavrne razkritje potencialno razbremenilnih, zaupnih informacij naslovniku ukrepa, kakršen je v obravnavanem primeru, s sklicevanjem na poklicno skrivnost v skladu s členom 54(1) Direktive, če ni podana nobena izjema, določena v členu 54 Direktive, in je mogoče pravico naslovnika ukrepa do obrambe varovati drugače.

98.

Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji Cour administrative (višje upravno sodišče) za predhodno odločanje odgovori tako: