1.

Evropska komisija se je morala v skladu z Uredbo (ES) št. 1924/2006 ( 2 ) (v nadaljevanju: Uredba) posvetovati z Evropsko agencijo za varnost hrane (v nadaljevanju: EFSA) in pred 31. januarjem 2010 sprejeti seznam dovoljenih zdravstvenih izjav za uporabo na živilih. Vendar je septembra 2010 prekinila ocenjevanje EFSA za zdravstvene trditve v zvezi z živili rastlinskega izvora (v nadaljevanju: botanične snovi). Ta prekinitev še traja.

2.

Družbi Bionorica SE (v nadaljevanju: družba Bionorica) in Diapharm GmbH (v nadaljevanju: družba Diapharm) (v nadaljevanju skupaj: pritožnici) sta se pritožili zoper sklepa Splošnega sodišča v zadevah T‑619/14 in T‑620/14 (v nadaljevanju: izpodbijana sklepa). ( 3 ) Z izpodbijanima sklepoma sta bili kot nedopustni zavrženi tožbi pritožnic zoper Komisijo zaradi nedelovanja. Domnevno nedelovanje Komisije naj bi bilo to, da ni odredila EFSA, naj oceni zdravstvene trditve za uporabo na botaničnih snoveh zaradi sprejetja seznama zdravstvenih trditev, ki se smejo uporabljati na takih živilih (v nadaljevanju: zdravstvene trditve na botaničnih snoveh).

3.

Splošno sodišče je razsodilo, da sta tožbi nedopustni, ker je Komisija s tem, da je na poziv pritožnic, naj ukrepa, odgovorila in tako „opredelila svoje stališče“, prenehala z nedelovanjem. Splošno sodišče je razsodilo tudi, da niti družba Bionorica niti družba Diapharm nista imeli pravnega interesa za vložitev tožb. Nazadnje, razsodilo je, da družba Diapharm ni izkazala neposrednega nanašanja za vložitev take tožbe.

4.

V obravnavanih pritožbah se postavlja več pomembnih in zapletenih vprašanj v zvezi z dopustnostjo. Najprej mora Sodišče podrobno obravnavati pomen „pravnega interesa“ in še posebej razjasniti, kako je treba ta pojem razlikovati od pojmov „izpodbojni akt“ in „neposredno nanašanje“. S pritožbama se zahteva tudi uporaba pojma „neposredno nanašanje“ v okviru nedelovanja in torej za prihodnji položaj pritožnic, če bi bil sprejet akt, katerega sprejetje zahtevata. Nazadnje, v pritožbah se postavlja vprašanje, ali po Lizbonski pogodbi še naprej obstaja vzporednost pogojev za dopustnost ničnostnih tožb in tožb zaradi nedelovanja.

5.

Zdravstvene trditve so v členu 2(2)(5) Uredbe št. 1924/2006 opredeljene kot „vsaka trditev, ki navaja, domneva ali namiguje, da obstaja povezava med kategorijo živil, živilom ali eno od njegovih sestavin na eni strani in zdravjem na drugi strani“.

6.

V skladu s členom 13 so morale države članice Komisiji posredovati sezname trditev skupaj s pogoji. Komisija je morala po posvetovanju z EFSA in v skladu z veljavnim komitološkim postopkom najpozneje do 31. januarja 2010 sprejeti seznam dovoljenih trditev. Seznami se lahko po navedenem datumu spreminjajo po postopku v nadaljnjih določbah Uredbe.

7.

V skladu s členom 10 je prepovedana uporaba zdravstvenih trditev, ki po Uredbi niso odobrene.

8.

Člen 17(5) določa, da zdravstvene trditve, „vključene v sezname iz členov 13 in 14, lahko v skladu s pogoji, ki zanje veljajo, uporabljajo vsi nosilci živilske dejavnosti […]“.

9.

Člen 28 (5) in (6) določa prehodno ureditev do sprejetja končnega seznama trditev:

„5.   Zdravstvene trditve iz člena 13(1)(a) se lahko uporabljajo od datuma začetka veljavnosti te uredbe, do sprejetja seznama iz člena 13(3), in sicer na odgovornost nosilcev živilske dejavnosti ter pod pogojem, da so v skladu s to uredbo in veljavnimi nacionalnimi, njim ustreznimi predpisi, ter brez poseganja v sprejetje zaščitnih ukrepov iz člena 24.

6.   Za zdravstvene trditve, razen tistih iz člena 13(1)(a) in člena 14(1)(a), ki so se uporabljale v skladu z nacionalnimi predpisi pred začetkom veljavnosti te uredbe, velja naslednje:

10.

Družba Bionorica v skladu z dejanskim stanjem, kakršno je bilo predstavljeno v izpodbijanih sklepih, proizvaja in prodaja farmacevtske proizvode in prehranska dopolnila v Evropi. Pri označevanju in oglaševanju proizvodov uporablja nekatere zdravstvene trditve. Družba Diapharm opravlja več storitev na mednarodni ravni, tudi svetovanje v zvezi z uporabo zdravstvenih trditev na živilih, zlasti na prehranskih dopolnilih. ( 4 )

11.

Člen 13(3) Uredbe določa, da Komisija sprejme seznam dovoljenih zdravstvenih trditev, ki se lahko uporabljajo na živilih, do 31. januarja 2010. Komisija je morala pri tem najprej od držav članic pridobiti predloge trditev in EFSA zaprositi za njihovo oceno. Komisija je EFSA naročila potrebne ocene. Vendar je Komisija pozneje, septembra 2010, prekinila delo v zvezi s trditvami glede botaničnih snovi, je pa sprejela seznam dovoljenih zdravstvenih trditev na drugih živilih v skladu z Uredbo (EU) št. 432/2012. ( 5 )

12.

Družbi Bionorica in Diapharm sta v dopisu dne 22. aprila 2014 Komisijo pozvali, naj EFSA naroči takojšnjo oceno zdravstvenih trditev, ki je bila prekinjena, z namenom sprejetja seznama iz člena 13(3) Uredbe. Komisija je 19. junija 2014 pritožnicama odgovorila (v nadaljevanju: dopis):

„Kot veste, je Komisija začela s ponovnim premislekom o zdravstvenih trditvah na tako imenovanih ‚botaničnih snoveh‘, potem ko je več držav članic in deležnikov izrazilo zaskrbljenost zaradi drugačnega obravnavanja proizvodov z vsebnostjo takih snovi v zakonodaji o zdravstvenih trditvah in v tisti o tradicionalnih zdravilih rastlinskega izvora.

Komisija je zaprosila Evropsko agencijo za varnost hrane (EFSA), naj do konca navedenega premisleka prekine znanstveno presojo zdravstvenih trditvah na botaničnih snoveh. Komisija se zaveda pomembnosti tega zapletenega vprašanja tako za potrošnike kot gospodarske subjekte. Vendar bi bilo treba Komisiji pri tem omogočiti potreben čas in okvir za opredelitev najboljšega možnega načina ukrepanja.“

13.

Družbi Bionorica in Diapharm sta 19. avgusta 2014 pri Splošnem sodišču proti Komisiji vložili tožbi zaradi nedelovanja (T‑619/14 oziroma T‑620/14).

14.

Komisija je 20. novembra 2014 vložila ugovor o nedopustnosti navedenih tožb, na katerega sta pritožnici odgovorili 19. decembra 2014.

15.

Splošno sodišče je s sklepoma z dne 16. septembra 2015 tožbi zavrglo kot nedopustni.

16.

Splošno sodišče je razsodilo, da dopis pomeni opredelitev stališča Komisije, s katerim se je nedelovanje končalo.

17.

Splošno sodišče je drugotno razsodilo tudi, da nobena od pritožnic ni izkazala pravnega interesa. V zvezi s tem je navedlo štiri utemeljitve.

18.

Prvič, dokler Komisija ne sprejme seznama trditev v skladu s členom 13(3) Uredbe velja prehodna ureditev v skladu s členom 28(5) in (6). To pomeni, da se trditve lahko uporabljajo, če se spoštuje Uredba in veljavno nacionalno pravo. ( 6 ) Zato bi lahko pritožnici, če bi bil seznam sprejet, upali kvečjemu na to, da bi imeli še naprej pravico do uporabe upoštevnih trditev. Položaj bi bil lahko namreč slabši, če bi bil seznam sprejet, ker trditve morda ne bi bile odobrene. ( 7 )

19.

Drugič, nesprejetje seznama nikakor ni povzročilo neenakih pogojev konkurence. Prehodna ureditev dopušča nadaljnjo uporabo trditev. Kakršna koli neenakost zaradi nesprejetja seznama bi negativno vplivala samo na interese tistih subjektov, katerih trditve so bile že ocenjene in zavrnjene. Pritožnici zato nista mogli uveljavljati kakršnega koli pravnega interesa za sprejetje seznama. Še več, družba Diapharm sploh ni proizvajalec živil, ki jih zajemajo upoštevne trditve. ( 8 )

20.

Tretjič, zaradi nesprejetja seznama ni bilo nobene pravne negotovosti (glede katere sta pritožnici trdili, da utemeljuje njun interes), ker je bilo jasno, katera pravila so veljala v prehodnem obdobju. Poleg tega lahko Komisija, tako kot je to storila z Uredbo št. 432/2012, sprejme nadaljnje prehodne določbe celo v končnem seznamu, ki ga sprejme. ( 9 )

21.

Četrtič, niti družba Bionorica niti družba Diapharm nista dokazali, da sta bili zaradi nedelovanja Komisije kakor koli finančno oškodovani, niti tega, kako bi s sprejetjem seznama trditev na botaničnih snoveh tako oškodovanje prenehalo. ( 10 )

22.

Splošno sodišče je razsodilo tudi, da družba Diapharm poleg tega, da ni imela pravnega interesa, ni bila neposredno prizadeta, ker živil na evropskem trgu niti ne proizvaja niti ne prodaja. ( 11 )

23.

Pritožnici v pritožbi predlagata, naj Sodišče razveljavi sklepa Splošnega sodišča v zadevah T‑619/14 in T‑620/14, Komisiji pa naloži plačilo njenih stroškov.

24.

Družba Bionorica navaja dva razloga v podporo svoji pritožbi. Prvič, Splošno sodišče je napačno uporabilo pravo z razsodbo, da je Komisija opredelila svoje stališče. Drugič, Splošno sodišče je napačno uporabilo pravo z razsodbo, da ni imela pravnega interesa. Družba Diapharm poleg teh dveh razlogov navaja še tretjega, in sicer, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z razsodbo, da sama ni izpolnila merila neposrednega nanašanja. ( 12 )

25.

Komisija te trditve zavrača. Trdi, da je opredelila svoje stališče in da ne glede na to nobena od pritožnic nima pravnega interesa. Komisija trdi tudi, da družba Diapharm ni bila neposredno prizadeta. Nazadnje, Komisija zavrača kakršno koli vzporednost ničnostnih tožb in tistih zaradi nedelovanja v zvezi z nesprejetjem „predpisa“, ki „ne potrebuje izvedbenih ukrepov“ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.

26.

Pritožnici in Komisija so predložile pisna stališča in predstavile ustna stališča na obravnavi dne 19. januarja 2017.

27.

Splošno sodišče je razsodilo, da sta tožbi nedopustni, ker (a) je Komisija opredelila svoje stališče in (b) niti družba Bionorica niti družba Diapharm nimata pravnega interesa. V zvezi z družbo Diapharm je Splošno sodišče razsodilo tudi, da je tožba nedopustna zaradi neobstoja neposrednega nanašanja.

28.

Iz spodaj navedenih razlogov menim, da je Splošno sodišče s prvima dvema utemeljitvama – opredelitev stališča in pravni interes – v obeh sklepih napačno uporabilo pravo.

29.

Zaradi tega bi bilo treba po mojem mnenju sklep Splošnega sodišča v zvezi z družbo Bionorica razveljaviti. Predlagam tudi, da Sodišče odloči o vprašanju dopustnosti tožbe družbe Bionorica na splošno, in če se strinja z dopustnostjo, zadevo vrne Splošnemu sodišču v ponovno vsebinsko odločanje.

30.

Čeprav je Splošno sodišče tudi v sklepu v zvezi z družbo Diapharm napačno uporabilo pravo, kot je družba Diapharm navedla v svojih prvih dveh pritožbenih razlogih, je treba tožbo družbe Diapharm kljub temu zavreči kot nedopustno zaradi odsotnosti pravnega interesa, vendar iz drugih razlogov, ne da bi bilo treba obravnavati tretji pritožbeni razlog v zvezi z neobstojem neposrednega nanašanja.

31.

Pritožnici s prvim pritožbenim razlogom trdita, da je Splošno sodišče napačno razsodilo, da je dopis pomenil opredelitev stališča Komisije.

32.

Se strinjam.

33.

Kot je razvidno iz točke 12 zgoraj, je v prvem odstavku dopisa Komisije zgolj opisan status quo. V prvem stavku drugega odstavka je navedeno, da je Komisija prosila EFSA za prekinitev dela, dokler Komisija ne premisli. V drugem stavku drugega odstavka je potrjeno, da je položaj zapleten. V tretjem stavku je Komisija navedla samo to, da potrebuje čas in okvir za odločitev, kaj storiti.

34.

Drugi odstavek, če se obravnava kot celota, pomeni, da presoja tega zapletenega vprašanja še poteka in da Komisija ne more ukrepati takoj. Z drugimi besedami, pritožnicama je bilo sporočeno, naj počakata. Komisija zagotovo ni rekla „ne bom ukrepala“.

35.

Iz sodne prakse je jasno razvidno, da če se gospodarski subjekt prosi za potrpljenje ali da naj počaka, dokler institucija obravnava vprašanje, to ne pomeni opredelitve stališča. ( 13 ) Dopis jasno spada med tovrstne odgovore, naj se počaka. Zato ne gre za opredelitev njenega stališča.

36.

Komisija trdi, da je bilo glede na okoliščine jasno, da je stališče Komisije, da zavrne zahtevo pritožnic, naj ukrepa.

37.

Ne strinjam se. Dopis je kvečjemu dvoumen. Dvoumnost besedila Komisije glede obstoja opredelitve stališča bi bilo treba razrešiti v korist pritožnika. Od pritožnika ni mogoče zahtevati, naj ugiba o vsebini sporočila Komisije v določenih okoliščinah, in jo dejansko razlaga v njeno škodo. Resda ni verjetno, da bi jasnost sporočila Komisije že po naravi njene funkcije kadar koli dosegla biblični ideal „naj bo ‚da‘‚da‘, in ‚ne‘‚ne‘“. ( 14 ) Vendar bi morala biti Komisija v svojih pisanjih zagotovo bolj neposredna in nedvoumna, če bi resnično želela sporočiti „jasno“ stališče institucije.

38.

Na podlagi navedenega menim, da je prvi pritožbeni razlog pritožnic utemeljen.

39.

Pritožnici z drugim pritožbenim razlogom trdita, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z razsodbo, da nista imeli zadostnega interesa za vložitev tožbe (pravni interes). V zvezi s tem izpodbijata sklepanje Splošnega sodišča glede (a) primerljivosti položaja dovoljenih trditev in tistih, za katere velja prehodna ureditev, (b) odsotnosti kakršnega koli konkurenčno slabšega položaja in (c) ugotovitve, da ni bilo pravne negotovosti. ( 15 )

40.

Družba Bionorica dodatno trdi, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo dejansko stanje s presojo, da je sama proizvajalka prehranskih dopolnil. Družba Bionorica trdi, da je ta napaka prispevala k temu, da Splošno sodišče družbi Bionorica ni priznalo pravnega interesa. ( 16 )

41.

Najprej bom obravnaval napačno ugotovljeno dejansko stanje, ki ga zatrjuje družba Bionorica (1), nato bom splošno obravnaval sodno prakso v zvezi s pravnim interesom in vsebinskimi pogoji (2), nazadnje pa bom to uporabil pri obravnavanih pritožbah (3).

42.

Samo Splošno sodišče je izključno pristojno za ugotavljanje dejanskega stanja. Sodišče bo pri svojem nadzoru ugotavljalo samo, ali je iz dokumentov, ki so mu bili predloženi, razvidna bistvena napačnost njegovih ugotovitev, in ali so bili dokazi izkrivljeni. ( 17 )

43.

Splošno sodišče je v sklepu v zadevi T‑619/14 navedlo, da je družba Bionorica podjetje, ki proizvaja in trži farmacevtske proizvode in prehranska dopolnila na evropskem trgu, in da je „proizvajalec živil“. ( 18 ) Iz spisa pri Splošnem sodišču pa je jasno razvidno, da je družba Bionorica podjetje, ki proizvaja in trži farmacevtske proizvode, ne pa prehranskih dopolnil ali živil nasploh. To je družba Bionorica potrdila tudi v svojih pisnih in ustnih stališčih pred Sodiščem.

44.

Zato je v sklepu Splošnega sodišča v zadevi T‑619/14 v zvezi s tem očitno bistvena napaka.

45.

Drugo vprašanje pa je, ali je zaradi tega vprašljiva razsodba Splošnega sodišča v zvezi s pravnim interesom. Kot je pravilno izpostavila Komisija, bi bilo namreč za družbo Bionorica verjetno lažje izkazati pravni interes v tej zadevi, če bi družba Bionorica dejansko poslovala na trgu prehranskih dopolnil.

46.

Pred obravnavanjem vprašanja pravnega interesa v tej konkretni zadevi bom na kratko izpostavil glavne ugotovitve sodne prakse v zvezi s tem.

47.

Pravni interes je temeljni pogoj za vložitev katere koli neposredne tožbe pri Sodišču. ( 19 ) Splošni namen tega pogoja je zagotoviti, da se pri Sodišču ne vlagajo tožbe, s katerimi se prosi za pravno mnenje o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih. ( 20 ) Vlagatelju mora sprejetje (ali razveljavitev) akta zagotoviti ugodnost ali biti v njegovo korist. ( 21 ) Ta „ugodnost“ ali „korist“ mora biti poleg tega osebna. Z drugimi besedami, vlagatelj ne more vložiti tožbe v interesu tretje osebe ali v splošnem interesu (torej actio popularis). ( 22 )

48.

„Interes“ torej zahteva, da ima tožnik določeno korist od uspešnosti svoje tožbe. Če bi bil namreč izid zadeve za tožnika odveč ali negativen, pravnega interesa ni. ( 23 )

49.

Ali je ta osebna korist lahko dejanska ali pa mora biti pravna (v smislu ugodnih posledic za pravno varovane pravice in obveznosti tožnika), da se dokaže pravni interes? Menim, da je lahko eno ali drugo ali oboje. Vsekakor pa seveda zadostuje ena od njiju. Pravni interes je na primer lahko izkazan z izboljšanjem konkurenčnega položaja tožnika zaradi razveljavitve.

50.

Glede na dosedanjo sodno prakso pa bi bilo kljub temu koristno, če bi Sodišče to izrecno potrdilo. To pa zato, ker obstaja vrsta sodb, ki na prvi pogled zahtevajo, da je treba pri dokazovanju pravnega interesa izkazati posledice za pravni položaj tožnika. ( 24 ) Zdi se, da sta v nekaterih sklepih pojma koristi in pravnih posledic prikazana celo kot alternativna načina izražanja enake zahteve. ( 25 )

51.

Podrobnejši pregled navedenih sodb pa splošno razkriva, da je Sodišče pogoja obstoja „izpodbojnega akta“ in „pravnega interesa“ zgolj predstavilo skupaj v enem stavku ali točki. ( 26 ) Akt seveda mora biti zavezujoč, da je lahko predmet ničnostne tožbe ali tožbe zaradi nedelovanja. ( 27 ) Izid zadeve mora imeti posledično pravne posledice v tem smislu, da se akt odstrani iz pravnega reda EU ali se vanj vnese. Vendar to ni enako pravnemu interesu. ( 28 )

52.

To sklepanje potrjuje tudi sodna praksa, v skladu s katero so tožbe tožnikov dopustne, kadar je jasno, da razsodba v korist tožnika ne bo vplivala na njegov položaj. Kot očiten primer je mogoče navesti, da so dopustne ničnostne tožbe konkurentov zoper odločbe Komisije o dovolitvi združitev. ( 29 )

53.

Sodna praksa potrjuje tudi, da mora biti pravni interes obstoječ in dejanski. ( 30 ) Hipotetičen interes torej ne zadostuje. ( 31 ) Pravni interes mora obstajati ob vložitvi tožbe in biti podan do razglasitve sodne odločbe. ( 32 ) Če se pravni interes, ki ga tožnik uveljavlja, nanaša na prihodnji pravni položaj, mora dokazati da je poseg v ta položaj že gotov. ( 33 )

54.

Seveda ti precedensi ne pomenijo, da morajo biti za to, da se vzpostavi pravni interes, vsi upoštevni dogodki gotovi. Natančneje, možno je, da je uspešna tožba v korist tožniku predvsem zato, ker se s tem ustvari možnost ali priložnost. Možnost zagotovo obstaja, izid pa je negotov. Z zasukom kolesa rulete nastane majhna možnost dobitka, zagotovila pa ni.

55.

Očitne primere je mogoče najti na področju javnega naročanja. Tožnik, ki izpodbija izbiro konkurenta, nima zagotovila, da bo ob uspehu izbran sam. Bo pa pogosto imel možnost za to in torej interes za razglasitev ničnosti izbire. Če v takih primerih iz katerega koli razloga nima možnosti, pa dejansko interesa morda ni. ( 34 )

56.

Sodbi Sodišča Flaherty ( 35 ) in Gordon ( 36 ) sta nadaljnja primera tovrstnega interesa zaradi „obstoja možnosti“ ali „puščanja odprtih vrat“. V zadevi Flaherty so pritožniki zahtevali povečanje zmogljivosti njihove ribiške flote. Komisija je trdila, da ena od skupin pritožnikov ni imela pravnega interesa, ker še ni začela graditi plovil, v nasprotju z drugo skupino, ki jih je. Sodišče je razsodilo, da imata pravni interes obe skupini, čeprav je bil interes druge skupine bolj nujen. ( 37 ) V zadevi Gordon je pritožnik izpodbijal karierno ocenjevalno poročilo. Čeprav se je upokojil zaradi trajne invalidnosti, je bila ponovna zaposlitev možna in je zato imel pravni interes za izpodbijanje poročila. ( 38 )

57.

Skratka, pravni interes obstaja, če izpodbijani akt pomeni pravno ali dejansko korist za tožnika osebno. Ta korist mora biti obstoječa in dejanska, ali pa mora obstajati vsaj jasna možnost ali priložnost za pridobitev take koristi. Nasprotno pa zavrnitev pravnega interesa zato, ker je korist zgolj „dejanska“ ali ker obstaja zgolj „možnost koristi“ v primerjavi s popolno gotovostjo, ne glede na prihodnje dogodke, preprosto ne odraža sodne prakse Sodišča.

58.

Na podlagi navedenega pojma „pravni interes“, kakor je bil opredeljen v sodni praksi, bom spodaj pojasnil, zakaj menim, da družba Bionorica dejansko ima pravni interes. V zvezi s tem je Splošno sodišče v sklepu T‑619/14 napačno uporabilo pravo. Gospodarski subjekt višje v verigi, družba Diapharm, pa nima pravnega interesa, zato bi bilo treba sklep Splošnega sodišča v zadevi T‑620/14 potrditi.

59.

Več vidikov tega vprašanja je treba podrobneje obravnavati. Za sklepanje Splošnega sodišča je ključna splošna primerjava med prehodno ureditvijo po členu 28 Uredbe in stalno ureditvijo (torej sprejetje seznama zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh). Zato bom najprej obravnaval vprašanje, kakšna „ugodnost“ ali „korist“ bi lahko izhajala iz spremembe prehodne ureditve v „stalno“ ureditev, torej sprejetje seznama zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh (i). Nato bom obravnaval vprašanje pravne varnosti kot podlage za pravni interes (ii). Nazadnje bom obravnaval konkretna položaja družb Bionorica (iii) in Diapharm (iv).

60.

Splošno sodišče je v točki 39 izpodbijanih sklepov razsodilo, da pritožnici nista mogli imeti nobene koristi od sprejetja seznama zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh. Splošno sodišče je v bistvu ugotovilo, da je to zato, ker do sprejetja seznama velja prehodna ureditev. Položaj določene zdravstvene trditve po prehodni ureditvi je v praksi enak, kot bi bil, če bi bila zdravstvena trditev odobrena. Če namreč zdravstvena trditev ne bi bila odobrena, bi bil položaj po prehodni ureditvi ugodnejši.

61.

Ne strinjam se.

62.

Prehodna ureditev in dovoljenje pravno nista enakovredna. Kot sta opozorili pritožnici, je položaj po prehodni ureditvi objektivno manj ugoden kot dovoljenje, najbolj očitno zato, ker za nadaljnjo uporabo zdravstvenih trditev po prehodni ureditvi veljajo pogoji po nacionalnem pravu, ( 39 ) torej v skladu z 28 potencialno različnimi ureditvami. To ne velja za zdravstvene trditve, ki so po pravilih EU posebej dovoljene. ( 40 ) V tem smislu dovoljenje načeloma prinaša jasno korist v primerjavi s prehodno ureditvijo. ( 41 )

63.

Splošno sodišče je navedlo, da bi bila prehodna ureditev lahko boljša kot zavrnitev zdravstvene trditve. Vendar menim, da možnost zavrnitve sama po sebi ne zadostuje za zavrnitev pravnega interesa pritožnic.

64.

Prvič, v zvezi s tem se sklicujem na zgoraj navedeni primer javnega naročanja. V takih primerih tožniki ne zahtevajo zagotovljene koristi ampak zgolj možnost zanjo. Taka potencialna korist zagotovo obstaja tudi v tej zadevi. ( 42 )

65.

Drugič, in morda še pomembneje, obravnavana zadeva je nekoliko drugačna. Pri javnem naročanju je možni izid na prvi pogled bodisi pozitiven (razveljavitev odločitve, tožnik je izbran na razpisu) bodisi nevtralen (razveljavitev odločitve, tožnik ponovno ni izbran). V obravnavani zadevi je možni izid na prvi pogled bodisi pozitiven (sprejetje seznama, odobritev trditve) bodisi negativen (sprejetje seznama, zavrnitev trditve). V obeh primerih pa je jasna možnost koristi tisto, kar pomeni interes.

66.

Tretjič, menim tudi, da je stališče „zavrnitev je negativna“ preveč poenostavljeno. Zavrnitev trditve je lahko očitno koristna. Kot zatrjuje družba Bionorica, lahko na primer pomeni pravno varnost za gospodarski subjekt, saj morda določena zdravstvena trditev res ni bila odobrena, vendar to tudi pomeni, da lahko ta subjekt prilagodi svojo poslovno strategijo v prihodnje. Lahko pa, morda nekoliko bolj cinično, zavrnitev oteži življenje konkurentom, ki želijo uporabljati te trditve. V vseh teh primerih obstaja dejanska osebna korist za gospodarski subjekt.

67.

Kar je še pomembneje, zaznal sem nekaj resnih težav s pristopom Splošnega sodišča, če se izpelje do njegovega logičnega sklepa. Po tem pristopu možnost zavrnitve trditve in torej poslabšanja položaja tožnika iz prehodne ureditve zadostuje za zavrnitev pravnega interesa tega tožnika. Menim, da če bi bil tak pristop potrjen, bi imel tožnik pravni interes za vložitev tožbe zaradi nedelovanja samo, če bi bil najslabši možni izid te tožbe boljši kot status quo.

68.

To stališče se mi zdi vprašljivo z več vidikov. Še posebej problematični sta dve praktični posledici.

69.

Prvič, ne samo družba Bionorica, ampak sploh noben gospodarski subjekt ne bi mogel v praksi nikoli dokazati, da bi bil njegov položaj po sprejetju končnega seznama vsekakor boljši. Logična ugotovitev na podlagi tega sklepanja je, da noben gospodarski subjekt ne bi mogel nikoli vložiti tožbe zaradi nedelovanja.

70.

Drugič, tak pristop bi omogočil Komisiji, da bi v veliko primerih za nedoločen čas zaustavila sprejetje končnih aktov, če bi obstajalo nekaj diskrecije v zvezi z izidom. ( 43 ) Kot sta v svoji prvotni tožbi pred Splošnim sodiščem opozorili pritožnici, bi to ob nedelovanju negativno vplivalo na tožnika, ker ne bi mogel vložiti nobene vrste tožbe. ( 44 )

71.

Menim tudi, da je to pretirano ozko razumevanje pojma pravnega interesa, ki je predvsem orodje za izločanje neresnih ali fiktivnih tožb ali tistih v javnem interesu. Interes v najbolj osnovnem smislu pomeni biti udeležen. Pomeni biti zraven, tako da se lahko nekaj pridobi ali izgubi glede na izid primera. Jasno je, zakaj se v sodni praksi Sodišča zahteva, da mora imeti tožnik s tožbo možnost pridobiti korist. Če je izid lahko samo škodljiv, interesa ni.

72.

Vendar se zahtevane koristi ne bi smelo obrniti na glavo in ustvariti pogoja, po katerem se zahteva korist pri vseh predstavljivih izidih. Edini namen takega pristopa bi bilo izničenje tožbe zaradi nedelovanja po členu 265 PDEU.

73.

Nazadnje, o nedelovanju ni veliko sodne prakse, o nesprejetju pripravljalnih aktov pa še precej manj. ( 45 ) Kolikor vem, pravni interes v okviru takih tožb v nobeni Sodbi sodišča ni bil podrobneje obravnavan. Upravičeno se je mogoče vprašati, ali se „pravni interes“ nanaša na končni zakonodajni ukrep (v tem primeru seznam zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh) ali na pripravljalno fazo (v tem primeru navodilo, naj EFSA oceni trditve). ( 46 )

74.

Pri sklepanju v tem razdelku je bil obravnavan interes za sprejetje končnega ukrepa. Res je, da je v tem primeru končni seznam lahko ugoden (odobritev), ali pa tudi ne (zavrnitev). ( 47 )

75.

Pri tožbah zaradi nedelovanja, s katerimi se želi doseči sprejetje pripravljalnih aktov, kadar je končni akt lahko pozitiven ali negativen, pa mora očitno obstajati pripravljalni akt, da sploh obstaja kakršna koli možnost za sprejetje ugodnega končnega akta. V tem smislu je neposreden „pravni interes“ v tovrstnih primerih nadaljevanje zakonodajnega postopka. Alternativno – in po mojem mnenju tudi upravičeno – bi bilo torej mogoče vprašanje pravnega interesa obravnavati v okviru tožb zaradi nesprejetja pripravljalnega akta. To bi tudi ustrezalo sklepanju Sodišča v maloštevilnih obstoječih zadevah zaradi nedelovanja, kot je Pioneer Hi-Bred, v katerih je bil izid postopka odločanja negotov, Splošno sodišče pa je kljub temu razsodilo, da obstaja pravni interes za vložitev tožbe zaradi nesprejetja pripravljalnega akta in torej nadaljnje ukrepanje. ( 48 )

76.

Pritožnici sta pred Splošnim Sodiščem in Sodiščem večkrat navedli, da bi bila posledica sprejetja seznama zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh večja pravna varnost. V zvezi s tem sta se na primer sklicevali na razširjenost različnih nacionalnih pristopov in pospešene postopke nacionalnih sodišč z negotovimi izidi, s čimer se v bistvu onemogoča uporaba trditev s strani gospodarskih subjektov.

77.

Menim, da splošno sklicevanje na koristne posledice pravne varnosti samo po sebi ne more biti veljavna podlaga za pravni interes. Kot je bilo pojasnjeno v točki 47, mora biti pravni interes oseben. To načeloma izključuje pravni interes na podlagi splošne skrbi za vladavino prava, hipotetičnih sporov, akademske zagnanosti ali zgolj radovednosti.

78.

Vendar obstaja očitna razlika med takimi splošnimi preudarki in položaji, v katerih dolgotrajna nedoločena uporaba prehodne ureditve povzroči pravno negotovost, ki vpliva na lastni konkurenčni položaj stranke in njeno lastno poslovno in naložbeno strategijo. Takih primerov preprosto ni mogoče preprosto zavreči kot primere „actio popularis“. Lahko zajemajo osebni interes. Ali ti interesi pomenijo pravni interes v obravnavanih pritožbah, bo v naslednjih razdelkih obravnavano v zvezi z vsako pritožnico posebej.

79.

Družba Bionorica proizvaja in trži farmacevtske proizvode v EU. Kot je bilo pojasnjeno v točki 43 zgoraj, družba Bionorica v nasprotju z navedbami v izpodbijanem sklepu trenutno ne posluje na trgu prehranskih dopolnil v EU. V teh okoliščinah bi se torej interes družbe Bionorica nanašal na njen potencialni vstop na trg rastlinskih prehranskih dopolnil, na katerih so zdravstvene trditve.

80.

Vendar družba Bionorica posluje tudi na sosednjem trgu rastlinskih zdravil, za katere trdi, da so v konkurenčnem razmerju s prehranskimi dopolnili. Natančneje, družba Bionorica je v tožbi pred Splošnim sodiščem naštela več farmacevtskih proizvodov, ki jih trži in vsebujejo aktivne učinkovine, (a) ki se uporabljajo tudi v prehranskih dopolnilih in (b) ki so enake aktivnim učinkovinam, v zvezi s katerimi se je zahtevala odobritev zdravstvenih trditev po Uredbi.

81.

Družba Bionorica v bistvu trdi, da bo imela korist ne glede na izid zakonodajnega postopka, torej odobritev ali zavrnitev trditev.

82.

Družba Bionorica trdi, da bi ob odobritvi lahko vstopila na trg prehranskih dopolnil z vsebnostjo upoštevnih učinkovin, na katerih so povezane odobrene zdravstvene trditve. Pri tem bi tržila proizvode, ki neposredno konkurirajo tistim farmacevtskim proizvodom, ki jih trenutno prodaja, vendar brez veliko povezanih stroškov, kot na primer za klinične preizkuse in farmakovigilanco. Če pa bi bile trditve zavrnjene, bi imela vsaj pravno varnost v zvezi s tem. Lahko bi se ustrezno prilagodila. Poleg tega iz stališč družbe Bionorica jasno izhaja, da če bi bile trditve zavrnjene, bi imela korist tudi zaradi dejstva, da njeni trenutni konkurenti, ki prodajajo prehranska dopolnila, teh trditev ne bi mogli več uporabljati za promocijo svojih proizvodov.

83.

Splošno sodišče se pri ugotovitvi, da družba Bionorica nima pravnega interesa, osredotoča na splošen preudarek, da je po prehodni ureditvi načeloma dovoljeno vsaj toliko kolikor omogoča seznam dovoljenih trditev. Posledično niti družba Bionorica niti kdor koli drug ( 49 ) ne more imeti koristi zaradi sprejetja seznama zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh.

84.

Menim, da je sklepanje Splošnega sodišča s tega vidika napačno. Splošno sodišče je v zvezi z vplivom na konkurenco ugotovilo, da bi kakršno koli poslabšanje položaja prizadelo gospodarske subjekte, katerih zahteve za odobritev trditev so bile zavrnjene in jih ne bi bilo mogoče uporabljati. Nasprotno pa gospodarski subjekti, katerih zahteve so bile prekinjene in bi jih še bilo mogoče uporabljati po prehodni ureditvi, niso v slabšem položaju. Vendar to sklepanje ponovno temelji na napačni primerjavi prednosti in slabosti prehodne in stalne ureditve.

85.

Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da bi bilo treba pojem pravnega interesa razumeti tako, da zajema položaje, v katerih ima lahko tožnik osebno dejansko ali pravno korist zaradi razglasitve ničnosti ali sprejetja upoštevnega akta.

86.

V nasprotju z ugotovitvijo Splošnega sodišča menim, da je družba Bionorica zadostno dokazala obstoj take osebne koristi in pravnega interesa.

87.

Prvič, družba Bionorica trdi, da njeni farmacevtski proizvodi konkurirajo prehranskim dopolnilom, od katerih nekatera vsebujejo enake učinkovine kot njeni proizvodi, in da je bilo ocenjevanje trditev v zvezi s temi učinkovinami prekinjeno. To konkurenčno razmerje ni sporno. ( 50 )

88.

Drugič, družba Bionorica trdi, da ker je prisotna na trgu farmacevtskih proizvodov s temi učinkovinami, je pripravljena za vstop na trg prehranskih dopolnil, če bi bile trditve odobrene. Ta potencialni vstop ni sporen. ( 51 )

89.

Tretjič, družba Bionorica ugotavlja, da je prehodna ureditev manj zanesljiva kot stalna ureditev, in trdi, da ta sorazmerna negotovost zavira njen vstop na trg. Z drugimi besedami, odsotnost pravne varnosti vpliva na njene lastne konkurenčne in naložbene odločitve.

90.

Menim, da celota navedenih dejavnikov – zlasti prisotnost družbe Bionorica na sosednjih trgih proizvodov, ki uporabljajo enake učinkovine – dokazuje, da ima lahko družba Bionorica osebno korist in torej pravni interes v tej zadevi. Poleg tega to sklepanje ni vprašljivo zaradi ugotovitve Splošnega sodišča, da družba Bionorica ni dokazala obstoja finančne oškodovanosti. Čeprav bi dokaz takega oškodovanja pomagal podpreti ugotovitev pravnega interesa, pa tak dokaz seveda ni nujen. ( 52 )

91.

Zato je Splošno sodišče z razsodbo, da družba Bionorica nima pravnega interesa, napačno uporabilo pravo. Drugi pritožbeni razlog družbe Bionorica je utemeljen.

92.

Dejavnosti družbe Diapharm zajemajo svetovanje podjetjem o zdravstvenih trditvah, tudi v zvezi z živili, in še zlasti prehranskimi dopolnili. Sama ne posluje na trgu živil ali sosednjih trgih. Prisotna je višje v verigi.

93.

Družba Diapharm v bistvu trdi, da je negativno prizadeta zato, ker Komisija ni sprejela zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh, in sicer z zmanjšanjem povpraševanja po njenih storitvah, zaradi česar je izgubila precej prihodkov. V zvezi s tem zmanjšana pravna varnost v zvezi z uporabo zdravstvenih trditev po njenem mnenju zmanjšuje privlačnost trga za rastlinska zdravila. To je zato, ker je vstop na ta trg drag, podjetja pa lahko vstopijo na trg prehranskih dopolnil in izkoristijo prehodno ureditev za uporabo trditev z nižjimi stroški, s čimer se izognejo stroškom v zvezi s trženjem zdravil.

94.

Družba Diapharm je pred Splošnim sodiščem trdila tudi, da je tesno povezana s postopkom, ki ga je vodilo poslovno združenje in katerega posledica je bila vložitev seznama zdravstvenih trditev v odobritev nemškim organom, ki je bil pozneje posredovan Komisiji v odobritev po Uredbi. V zvezi s tem je družba Diapharm v svojo tožbo pred Splošnim sodiščem vključila seznam učinkovin, v zvezi s katerimi je po njenem zatrjevanju poslovnemu združenju predlagala zdravstvene trditve, ki so jih nemški organi pozneje posredovali Komisiji.

95.

Splošno sodišče je razsodbo, da družba Diapharm nima pravnega interesa, obrazložilo skoraj enako kot tisto v zvezi z družbo Bionorica. Iz enakih razlogov kot sem jih navedel zgoraj v točki (i), menim, da je ta obrazložitev napačna.

96.

Strinjam pa se s končnim sklepom Splošnega sodišča, da družba Diapharm ni predložila zadostnih dokazov za obstoj pravnega interesa v tej zadevi, vendar iz drugih razlogov. Interes družbe Diapharm je preprosto preveč oddaljen in zato ne izpolnjuje pogojev za obstoj določene in osebne koristi za tožnika.

97.

„Pravni interes“ zahteva osebno korist. Res je, da je družba Diapharm tesno sodelovala v postopku, na podlagi katerega je bil seznam predlaganih trditev predložen Komisiji. To je po mojem mnenju pomemben dejavnik, ne more pa dokazovati osebnega interesa v smislu koristi, ki bi jo družba Diapharm osebno imela zaradi sprejetja seznama zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh. Družba Diapharm je ne glede na stopnjo vključenosti samo posredno sodelovala pri predložitvi seznama trditev nemškim organom. Upoštevnih trditev ne bo uporabljala (niti ne bo konkurirala subjektom, ki jih uporabljajo). Tudi utemeljitve družbe Diapharm v zvezi z večjo pravno varnostjo, ki bi načeloma v glavnem koristila podjetjem, ki poslujejo na upoštevnih ali konkurenčnih trgih, so prešibke in preveč posredne da bi imele v tej zadevi pomembnejši učinek.

98.

Pri tem sklepanju se zavedam ugotovitve Splošnega sodišča, da družba Diapharm ni predložila zadostnih dokazov za obstoj finančnega oškodovanja zaradi nedelovanja Komisije. ( 53 ) Ta dejanska ugotovitev, ki je Sodišče ne more ponovno preveriti, je po mojem mnenju upoštevna, ker je bilo finančno oškodovanje v smislu izgube prihodkov tako pomembno za utemeljitve družbe Diapharm. Poudarjam, da družbi Diapharm ni bilo treba dokazovati finančnega oškodovanja pri dokazovanju dejanske koristi zaradi sprejetja akta in torej pravnega interesa. Vendar bi ji v tej zadevi tak dokaz lahko pomagal čez ciljno črto v zvezi s pravnim interesom.

99.

Namesto sklepa je treba pri tem navesti praktičen dejavnik. V skladu s sodno prakso Sodišča mora tožnik dokazati pravni interes. ( 54 ) V zvezi s tem menim, da je smiselno opozoriti na potrebo po praktičnosti in sorazmernosti glede količine dokazov, ki jih mora tožnik za to proaktivno predložiti v podporo. Pričakovati izčrpen prikaz poslovnih posledic na primer z obsežnimi ekonomskimi ali finančnimi poročili zato po mojem mnenju ni niti uresničljivo z vidika tožnika (še posebej ob upoštevanju stroškov, pa tudi omejitev števila dovoljenih strani) niti v interesu postopkovne učinkovitosti Sodišča. Če bi bilo potrebno, pa bi se nadaljnji dokazi lahko predložili v fazi replike ali pa bi, če bi bilo to dejansko odločilno za presojo Splošnega sodišča, Splošno sodišče to odredilo z dokaznimi sklepi.

100.

Na podlagi navedenega kljub pomanjkljivostim obrazložitve Splošnega sodišča menim, da ni napačno uporabilo prava z razsodbo, da družba Diapharm nima pravnega interesa. Drugi pritožbeni razlog družbe Diapharm bi bilo zato treba spoznati za brezpredmeten in potrditi sodbo Splošnega sodišča v zvezi s pravnim interesom.

101.

Zato ni treba obravnavati razsodbe Splošnega sodišča, da tožba družbe Diapharm ni dopustna niti zaradi odsotnosti neposrednega nanašanja.

102.

Ker je Splošno sodišče pri obeh razlogih za nedopustnost v sklepu v zvezi z družbo Bionorica napačno uporabilo pravo, bi lahko Sodišče razsodilo, da se sklep razveljavi in zadeva vrne Splošnemu sodišču v končno odločitev. Družba Bionorica bi morala nato pred Splošnim sodiščem dokazati, da so izpolnjeni tudi drugi pogoji dopustnosti, in šele če bi bila uspešna, bi nato meritorno utemeljevala svoj primer. ( 55 )

103.

Sodišče lahko v skladu s prvim odstavkom člena 61 Statuta Sodišča Evropske unije po razveljavitvi odločbe Splošnega sodišča tudi samo odloči o zadevi, če stanje postopka to dopušča.

104.

V obravnavani zadevi Sodišče v tej fazi postopka ne more meritorno odločiti o tožbi pred Splošnim sodiščem. Komisija ni navedla nobenih meritornih utemeljitev.

105.

Menim pa, da ima Sodišče vse potrebne podatke za to, da zavrne predhodni ugovor nedopustnosti Komisije na prvi stopnji. Zaradi učinkovitosti in ekonomičnosti postopka ter zaradi zagotovitve, da se družbi Bionorica pravočasno odgovori na vprašanje, ali bo vsebina njene tožbe obravnavana, Sodišču predlagam tako postopanje.

106.

Namen pritožbe družbe Bionorica je v bistvu sprejetje uredbe s seznamom dovoljenih zdravstvenih trditev.

107.

V skladu z obstoječo sodno prasko lahko tožnik vloži tožbo zaradi nesprejetja akta, ki je nanj naslovljen ali se nanj neposredno in posamično nanaša. ( 56 )

108.

Družba Bionorica ne trdi, da je seznam zdravstvenih trditev na botaničnih snoveh naslovljen nanjo. Zato mora dokazati, da bi se taka uredba nanjo neposredno in posamično nanašala.

109.

Zadnjenavedena, alternativna podlaga za dopustnost, ni izrecno predvidena v besedilu člena 265 PDEU. Izhaja pa iz sodne prakse na podlagi vzporednosti s členom 263 PDEU, ki neprivilegiranim tožnikom dopušča izpodbijanje aktov, ki se neposredno in posamično nanašajo nanje. Sodišče je v sodbi T. Port ob potrditvi te vzporednosti pogojev po obeh določbah navedlo, da „možnost posameznikov, da uveljavljajo svoje pravice, ne bi smela biti odvisna od tega, ali je zadevna institucija ukrepala ali ni ukrepala“. ( 57 )

110.

V obravnavani zadevi se je postavilo vprašanje, ali sprememba besedila člena 263 PDEU, ki je bila uvedena z Lizbonsko pogodbo, vpliva na to vzporednost. Od Lizbonske pogodbe naprej namreč člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko tožniki vložijo ničnostne tožbe tudi zoper „predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“.

111.

Ali ta sprememba v povezavi z zgoraj navedeno sodno prakso na podlagi sodbe T. Port pomeni tudi, da zdaj tožniki lahko vložijo tožbe zaradi nesprejetja „predpisov, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“?

112.

Komisija je na obravnavi navedla, da bi bilo treba na to vprašanje odgovoriti z „ne“. Trdila je, da je bil namen Lizbonske pogodbe zapolniti konkretno in posebno praznino pri pravnem varstvu na podlagi prejšnjega člena 230, četrti odstavek, PES. Vendar je bila sprememba ob polnem poznavanju sodne prakse Sodišča v zvezi z vzporednostjo izvedena samo v zvezi s takratnim členom 230, četrti odstavek, PES (zdaj člen 263, četrti odstavek, PDEU), besedilo prejšnjega člena 232 PES (zdaj člen 265 PDEU) pa je ostalo nespremenjeno.

113.

S tem se ne strinjam. Menim, da bi bilo treba odgovoriti z „da“, zlasti iz teh treh razlogov.

114.

Prvič, vzporednost členov 263 in 265 PDEU pred Lizbonsko pogodbo izhaja iz skrbi za skladnost sistema pravnih sredstev in ne iz besedila člena 265 PDEU. Utemeljitev Komisije v zvezi z nespremenjenim besedilom člena 265 PDEU torej ni najbolj trdna, ker je bil glavni razlog za vzporednost že pred Lizbonsko pogodbo drugačen. Hkrati pa ta glavni razlog in skrbi, zaradi katerih je Sodišče odstopilo od ozkega besedila člena 265 PDEU, po Lizbonski pogodbi še vedno ostajajo nespremenjeni.

115.

Drugič, namen spremembe člena 263, četrti odstavek, PDEU z Lizbonsko pogodbo je bil razširitev možnosti dostopa do sodišč Unije za nekatere vrste aktov, ( 58 ) zlasti kot odziv na sodno prakso Jégo-Quéré ( 59 ) in UPA ( 60 ). Če bi se zdaj z zanikanjem vzporednosti med obema tožbama omejil dostop po členu 265 PDEU, bi bilo to po mojem mnenju v očitnem nasprotju s temeljnim namenom in duhom teh sprememb Pogodbe.

116.

Tretjič, namen tožbe zaradi nedelovanja je v bistvu skromen, in sicer boj proti institucionalni pozabljivosti. V nasprotju z ničnostno tožbo se z njo ne trdi, da je bilo nekaj slabo narejeno, ampak zgolj to, da sploh ni bilo narejeno. Namen tožbe zaradi nedelovanja ni upočasnitev postopka ampak njegova pospešitev v skladu z obveznostmi, ki so si jih institucije Unije naložile. Zato bi bilo, če bi bila utemeljitev Komisije potrjena, precej paradoksalno, da bi bili pogoji za pravni interes po členu 265 PDEU ožji kot tisti po členu 263 PDEU. Tudi če namreč vzporednosti med navedenima dvema določbama ne bi bilo več, bi se po mojem mnenju morala zgoditi ravno v obratni smeri, in sicer, da bi bil pravni interes za tožbe zaradi nedelovanja bolj permisiven kot za ničnostne tožbe.

117.

Iz teh razlogov menim, da bi bilo treba ohraniti vzporednost, ki jo je Sodišče vzpostavilo med členoma 263 in 265 PDEU. Tožbe neprivilegiranih tožnikov zaradi nedelovanja bi morale biti kot take dopustne v treh položajih, namreč če bi akt, ki se ga zahteva:

118.

Precej jasno je, da se akt, katerega sprejetje se zahteva, na družbo Bionorica ne bi posamično nanašal v smislu sodne prakse Sodišča. Ne razlikuje se od katerega koli drugega gospodarskega subjekta, ki bi ga tak akt lahko zadeval. ( 61 ) Natančneje, nič ne kaže na to, da je družba Bionorica posebej zahtevala dovoljenje za katero koli zdravstveno trditev, katere ocenjevanje je bilo prekinjeno. ( 62 )

119.

Če bi Sodišče dejansko potrdilo svojo sodno prakso na podlagi vzporednosti s členom 263 PDEU, ali bi bilo mogoče sprejetje zahtevanega akta kljub temu opredeliti kot „predpis“, ki „ne potrebuje izvedbenih ukrepov“?

120.

Menim, da. Zadevni akt ne bi bil zakonodajni akt, ampak akt, ki bi ga Komisija sprejela po komitološkem postopku. ( 63 ) Kot tak bi bil zagotovo „predpis“ v smislu obstoječe sodne prakse. ( 64 )

121.

V zvezi z odsotnostjo izvedbenih ukrepov zgolj ugotavljam, da je posledica akta, katerega sprejetje se zahteva, nastanek neposredne pravice do uporabe dovoljenih trditev na živilih, pod pogoji, povezanimi z njihovo uporabo, ali – v primeru zavrnitve dovoljenja – samodejne prepovedi njihove uporabe. Za potrditev teh pravic ali sprožitev prepovedi se ne zahteva nobeno ukrepanje držav članic niti institucij. Podobno je dejansko že sklepalo tudi Splošno sodišče, ko je razsodilo, da Uredba št. 432/2012 ne potrebuje izvedbenih ukrepov. ( 65 )

122.

Akt, katerega sprejetje se zahteva, je zato mogoče opredeliti kot predpis, ki ne potrebuje izvedbenih predpisov. Preostane še vprašanje, ali bi se tak predpis neposredno nanašal na družbo Bionorica.

123.

Tožnik mora za dopustnost tožbe zaradi nedelovanja dokazati tudi neposredno nanašanje. Besedna zveza „neposredno nanašanje“ v skladu s pogosto uporabljeno formulo v sodni praksi ( 66 ) pomeni, da mora imeti akt neposredne učinke na pravni položaj posameznika in naslovnikom, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil. ( 67 )

124.

V zvezi z drugim delom tega preizkusa – samodejnost ali odsotnost diskrecije – obravnavana zadeva ni posebej zahtevna. Podobno kot je Splošno sodišče ugotovilo v zvezi z Uredbo št. 432/2012, ( 68 ) je po mojem mnenju jasno, da bi bila v obravnavani zadevi izvedba dejansko samodejna in državam članicam ne bi dopuščala nobene diskrecijske pravice.

125.

Družba Bionorica v zvezi s prvim delom – glede neposrednega učinka na pravni položaj tožnika – v bistvu trdi, da bi bil njen pravni položaj neposredno prizadet zlasti zato, ker bi ji bila z zahtevanim aktom bodisi zagotovljena pravica do uporabe nekaterih zdravstvenih trditev na živilih bodisi bi bilo to njej ali njenim konkurentom preprečeno.

126.

Preprečitev konkurentom, da uporabljajo trditve, bi lahko imela neposredne učinke na pravni položaj teh konkurentov, ne pa družbe Bionorica.

127.

Preostanek trditve je bolj zapleten. Zdi se mi težko trditi, da družba Bionorica zaradi akta, ki ga zahteva, ne bi pridobila pravice do uporabe dovoljenih trditev ( 69 ) ali vsaj, da bi ji bilo prepovedano uporabljati druge. Navedeno pravico bi lahko družba Bionorica izvrševala neposredno. Navedena prepoved bi v zvezi s tem učinkovala takoj. Njen pravni položaj bi se neposredno spremenil.

128.

Temu sklepanju je mogoče ugovarjati s tem, da družba Bionorica trenutno ne posluje na trgu živil ali vsaj tega ni počela v času vložitve tožbe.

129.

Zahteva po dejanski prisotnosti na zadevnem trgu je navedena v predhodni sodni praksi v zvezi z neposrednim nanašanjem. ( 70 ) Vendar ne sistematsko. Razsojeno je bilo, da neposredno nanašanje obstaja na primer pri potencialnem (četudi teoretičnem) ( 71 ) vstopu in prisotnosti višje v prodajni verigi. ( 72 )

130.

Predvsem pa menim, da taka zahteva ne izhaja iz samega pojma neposrednega nanašanja. Takšna razlaga tega pojma je dejansko vprašljiva vsaj z dveh vidikov, praktičnega in sistemskega.

131.

Prvič, s praktičnega vidika je očitno nejasno, kaj v zadevi, kakršna je obravnavana, pomeni biti trenutno prisoten na trgu. Ali to pomeni dejansko uporabo upoštevnih trditev na živilih, ki se tržijo v času vložitve tožbe zaradi nedelovanja (ali razglasitve ničnosti)? Kaj pa, če teh trditev v praksi ni mogoče uporabljati na podlagi nacionalnega prava (kot je mogoče na podlagi prehodne ureditve)? Ali pa pomeni določeno obliko prisotnosti na trgu živil, ki uporabljajo sestavine ali učinkovine, na katere se nanašajo trditve, ne da bi bila potrebna dejanska uporaba trditev? Kaj, če se proizvodi (ki uporabljajo trditve) prodajajo, vendar je dejavnost občasna ali pa se nekaj časa ni opravljala? Kaj, če je vstop na trg skorajšnji, ne pa tudi dejanski? Kaj, če je vstop na trg in uporaba trditev smiseln samo, če se pravni položaj razjasni in se trditve dovolijo, tako da je mogoče upravičiti potrebne naložbe (kar je v bistvu ena od utemeljitev družbe Bionorica)?

132.

Splošneje, kako se je mogoče pri tožbah zaradi nedelovanja odzvati na to, da gre za dejansko povsem hipotetično razpravo o neposrednem učinkovanju na pravni položaj, ki se bo zgodil precej let v prihodnosti, uporablja pa se za trenutno dejansko stanje?

133.

Zapletene okoliščine pojma tržne prisotnosti (trajna prisotnost? občasna prisotnost? minimalna prisotnost? skorajšnja prisotnost?) so lahko na primer upoštevne za vprašanje pravnega interesa. Menim, da so dejansko odločilne za subjekt višje v prodajni verigi, kot je družba Diapharm. Ne morejo pa biti po mojem mnenju formalni pogoj za neposredno nanašanje.

134.

Drugič, menim da bi bil tak pristop v osnovi nasproten sistemskemu stališču. Določen akt bodisi ustvarja pravice ali prepovedi, ki se neposredno uporabljajo za posameznika, ali pa jih ne. Pri neposrednem nanašanju kot izhaja iz ustaljene formule v sodni praksi, je treba preveriti, katere pravice ali prepovedi se uporabljajo za posameznika, ne pa, ali v določenem trenutku dejavno izvršuje te pravice ali trpi prepovedi. Ponovno, konkretni dejanski položaj tožnika ob vložitvi tožbe je lahko upošteven za ugotavljanje njegovega pravnega interesa, ( 73 ) ni pa upošteven v okviru neposrednega nanašanja.

135.

Poleg tega je treba ob tem izpostaviti še eno sistemsko utemeljitev. Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso tržno prisotnost obravnava kot povsem neupoštevno za presojo konkretnega položaja tožnika pri ugotavljanju posamičnega nanašanja. V teh primerih je bilo večkrat ponovljeno, da lahko vsakdo teoretično kadar koli vstopi na kateri koli trg. Zdelo bi se mi čudno, če bi povsem enak dejavnik – dejanska tržna prisotnost – ki v zvezi z enim elementom dopustnosti ni upošteven, nenadoma postal odločilen za precej bolj objektivno presojo tožnikovih pravic in obveznosti pri ugotavljanju neposrednega nanašanja.

136.

Skratka, menim da pojma neposrednega nanašanja ni mogoče razlagati tako, da zajema zahtevo po tržni prisotnosti.

137.

Ali bi lahko zahteva po tržni prisotnosti kljub temu izhajala iz same Uredbe?

138.

Na splošno, očitno lahko uredba uvaja omejitve za osebe, ki jim podeljuje pravice ali nalaga obveznosti. V tej zadevi in kar se tiče zadevne uredbe, pa ta ne vsebuje nobene omejevalne zahteve po tržni prisotnosti v tem smislu.

139.

Prepovedi uporabe trditev iz člena 10 Uredbe so splošno uporabljive. To pomeni, da niso omejene na posamezno skupino. Za vsak subjekt, ki prodaja živila z vsebnostjo zadevnih sestavin ali ki to namerava storiti, neposredno velja pravna prepoved uporabe posameznih zdravstvenih trditev. Dejanska prisotnost na trgu ni upoštevna.

140.

V zvezi z odobritvijo zdravstvenih trditev člen 17(5) Uredbe določa, da „[z]dravstvene trditve, vključene v sezname iz členov 13 in 14, lahko […] uporabljajo vsi nosilci živilske dejavnosti, […]“. ( 74 ) Ali to pomeni, da bi se z aktom, ki ga zahtevata pritožnici, zagotovile pravice do uporabe trditev samo omejeni skupini oseb, kot je opredeljena v določenem trenutku („nosilcem živilske dejavnosti“)?

141.

To je dejansko ena možna razlaga te določbe. Vendar pa menim, da ni pravilna. Pojem „nosilec živilske dejavnosti“ je opredeljen kot „fizična ali pravna oseba, odgovorna za zagotavljanje izpolnjevanja zahtev živilske zakonodaje v njeni živilski dejavnosti“. ( 75 ) Bolj kot kaka jasna opredelitev, je to le opis obsežne in zelo raznovrstne skupine, ki zajema vsakogar, od distributerjev cvetače in proizvajalcev energijskih pijač do proizvajalcev aminokislin za uporabo kot dodatkov k živilom. Poleg tega je ta skupina odprta, njena sestava se vseskozi spreminja. Kot je bilo razloženo zgoraj v točkah 134 in 135 se seznam odobrenih ali prepovedanih zdravstvenih trditev neposredno uporabi za vsakogar, ki se ukvarja s tako dejavnostjo, in to zgolj zaradi te dejavnosti. ( 76 )

142.

Zato je nelogično, da bi se poskušalo uvesti strogo razlikovanje med „zaprto“ skupino, ki svoja pravna upravičenja črpa neposredno iz te določbe, na eni strani in vsemi ostalimi na drugi. ( 77 )

143.

Dejstvo, da omemba „nosilcev živilske dejavnosti“ v členu 17(5) ni namenjena temu, da bi se opredelila zaprta skupina, ki je upravičena do nekaterih pravic, in da bi se izključilo vse druge, je razvidno tudi iz razlik v primerjavi z zadevami, v katerih je bil tak pristop uporabljen. Tako je na primer Sodišče v zadevi T & L Sugars ( 78 ) zavrnilo tožbo za razglasitev ničnosti uredbe v sektorju sladkorja, s katero so se pravice zagotavljale proizvajalcem sladkorja – torej zelo jasno dločeni ozki skupini, ki je opredeljena glede na postopek odobritve ( 79 ) – ker tožeče stranke niso bile članice te skupine in torej navedena uredba v njihov pravni položaj ni posegala. ( 80 )

144.

Sklepno menim, da se akt, katerega sprejetje se zahteva, torej seznam dovoljenih zdravstvenih trditev v zvezi z botaničnimi snovmi, neposredno nanaša na družbo Bionorica v tem smislu, da ima ta akt neposredne učinke za njen pravni položaj.

145.

Na podlagi navedenega Sodišču predlagam razsodbo, da je tožba družbe Bionorica zaradi nedelovanja dopustna.

146.

Navedeno sklepanje ne zahteva nobene spremembe v razlagi obstoječih pogojev dopustnosti. Je pa potrebno potrditveno pojasnilo obstoječih pogojev in njihovega medsebojnega razmerja. Natančneje, treba je ponovno potrditi razlikovanje med pojmoma pravni interes in neposredno nanašanje, ki je morda v nekaterih primerih postalo nekoliko zamegljeno. ( 81 )

147.

Pravni interes v skladu z obstoječo sodno prakso zahteva osebno korist za tožnika zaradi sprejetja (ali razglasitve ničnosti) upoštevnega akta ali vsaj možnost ali priložnost pridobitve take koristi. ( 82 ) Ta korist je lahko dejanska ali pravna.

148.

Neposredno nanašanje obstaja, če ima akt „neposredne učinke na pravni položaj posameznika in naslovnikom tega ukrepa, ki so odgovorni za njegovo izvedbo, ne pušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba popolnoma samodejna in temelji izključno na ureditvi Skupnosti brez uporabe drugih vmesnih pravil“. ( 83 )

149.

Jasno je razvidno, da se pogoji za pravni interes in neposredno nanašanje v določenem obsegu prekrivajo. Vendar so vsebinsko in po namenu različni, zato jih je treba razlikovati. Razlikovanje ni zgolj intelektualno. Ima jasno praktično upoštevnost, zlasti za tožnike, od katerih Sodišče zahteva dokaz obstoja obeh navedenih pogojev, sicer se njihova tožba zavrže.

150.

Pravni interes torej zadeva dejanski ali pravni položaj tožnika in vpliv izida tožbe na ta položaj. Njegov namen kot pogoja dopustnosti je preprečitev tožb v splošnem interesu in tožb, ki tožniku ne koristijo. Ravno zato mora obstajati osebna korist. Mogoče ga bi bilo razumeti kot nekakšno „začetno preverjanje“ tožb z nižjim pragom v smislu osebne prizadetosti kot pri glavnih pogojih „neposrednega nanašanja“ in „posamičnega nanašanja“.

151.

Nasprotno pa je neposredno nanašanje osredotočeno predvsem na značaj izpodbijanega pravnega akta ter vrsto pravic ali obveznosti na njegovi podlagi. Upošteva diskrecijsko pravico avtorja akta in obstoj kakršnega koli vmesnega akta, s katerim bi se lahko prekinila veriga med aktom EU in tožnikom. Ker se pri neposrednem nanašanju zahteva neposredni učinek na pravni položaj tožnika, ( 84 ) se postavlja vprašanje, ali akt ustvarja pravice in obveznosti, ki jih tožnik lahko uveljavlja ali s katerimi je njegovo delovanje lahko omejeno. V zvezi s tem ni jasno, ali tožnik v skladu z dejanskim stanjem zadeve dejavno izvršuje te pravice v času vložitve tožbe.

152.

Predlagam, da Sodišče: