1. 

S to pritožbo se postavljajo nekatera vprašanja v zvezi s postopkom za nadzor nad državnimi pomočmi. Iz nje je razvidno, da bi lahko tretje osebe oziroma zainteresirane strani, ki želijo ovreči sklep Evropske komisije, da ne začne formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, s trditvijo, da je imela Komisija „resne težave“ pri presoji zadevnih ukrepov, imele take težave dejansko tudi same.

2. 

Ali bi morala biti ta zadeva ena od redkih, ki so uspele? Iz spodaj navedenih razlogov to odsvetujem.

3. 

Družbe Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE in Kazino Aigaiou AE (v nadaljevanju: pritožnice) s pritožbo predlagajo razveljavitev sodbe z dne 8. januarja 2015 v zadevi Club Hotel Loutraki in drugi proti Komisiji ( 2 ), s katero je Splošno sodišče zavrnilo njihovo tožbo za razglasitev ničnosti sklepa, ki ga je Komisija sprejela na podlagi člena 4(2) Uredbe št. 659/1999. ( 3 )

4.

Uredbo (ES) št. 659/1999 ( 4 ) je nadomestila Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 ( 5 ) o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Vendar se je ob sprejetju spornega sklepa uporabljala samo Uredba št. 659/1999. ( 6 )

5.

Člen 4 Uredbe št. 659/1999 („Predhodna preučitev uradne prijave in odločb Komisije“) določa:

„1.   Komisija pregleda uradno priglasitev takoj, ko jo prejme. Brez poseganja v člen 8 Komisija sprejme odločbo skladno z odstavki 2, 3 ali 4.

2.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v odločbi.

3.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, kolikor sodi na področje uporabe [člena 107(1) PDEU], potem odloči, da je ukrep združljiv s skupnim trgom (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o nenasprotovanju‘). V odločbi se navede, katera izjema na podlagi [PDEU] je bila uporabljena.

4.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi [člena 108(2) PDEU] (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o začetku formalnega postopka preiskave‘).

5.   Odločbe iz odstavkov 2, 3 in 4 se sprejmejo v dveh mesecih. Ta rok začne teči na dan po prejemu popolne uradne priglasitve. Uradna priglasitev se šteje za popolno, če v dveh mesecih od prejema ali od prejema zahtevanih dodatnih podatkov, Komisija ne zahteva nobenih dodatnih podatkov. Rok se lahko podaljša s soglasjem Komisije in zadevne države članice. Če je primerno, Komisija lahko določi krajše roke. […]“

6.

Grški organi so 1. decembra 2011 Komisiji priglasili dva ukrepa (v nadaljevanju: priglašena ukrepa) v korist družbe Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (družba za napovedovanje rezultatov nogometnih tekem).

7.

Prvi ukrep se je nanašal na podelitev izključne licence družbi OPAP, in sicer na podlagi plačila pristojbine v višini 560 milijonov EUR, za namestitev 35.000 video loterijskih terminalov (v nadaljevanju: terminali VLT) za desetletno obdobje, ki se bo končalo leta 2022 (v nadaljevanju: sporazum VLT).

8.

Drugi ukrep se je nanašal na desetletno podaljšanje – od leta 2020 do leta 2030 – izključnih pravic, ki so bile družbi OPAP predhodno podeljene za prirejanje 13 iger na srečo na kakršen koli način (v nadaljevanju: dodatek). V dodatku je bilo določeno, da bo družba OPAP za navedene pravice plačala (i) pavšalni znesek v višini 375 milijonov EUR in (ii) 5‑odstotne dajatve grški državi od bruto prihodka od iger na srečo, in sicer od zadevnih iger za obdobje od 13. oktobra 2020 do 12. oktobra 2030.

9.

Šest igralnic (vse pritožnice razen družbe Kazino Aigaiou AE) je 4. aprila 2012 vložilo pritožbo pri Komisiji in v njej trdilo, da sporazum VLT pomeni dodelitev državne pomoči družbi OPAP, ki je nezdružljiva z notranjim trgom.

10.

Med razpravami, ki so v okviru priglasitve potekale med Komisijo in grškimi organi, je bilo dogovorjeno, da bi bilo treba uvesti doplačilo k prvotno predvidenemu nadomestilu za sporazum VLT. Grški organi so z dopisom z dne 7. avgusta 2012 predložili zavezo za uvedbo dodatne dajatve od bruto prihodka od iger na srečo, ki ga družba OPAP ustvari z namestitvijo terminalov VLT (v nadaljevanju: dodatna dajatev).

11.

Komisija je 3. oktobra 2012 sprejela sporni sklep. V njem je ob upoštevanju dodatne dajatve, ki so jo uvedli grški organi, ugotovila, da priglašena ukrepa ne dajeta prednosti družbi OPAP in da zato ne pomenita državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.

12.

Pritožnice so 29. januarja 2013 vložile tožbo, s katero so predlagale razglasitev ničnosti spornega sklepa.

13.

V utemeljitev svoje tožbe so navedle štiri razloge za razglasitev ničnosti: (i) kršitev člena 108(2) PDEU in zloraba pooblastil, saj Komisija ni začela formalnega postopka preiskave v skladu z navedeno določbo; (ii) in (iii) kršitev obveznosti obrazložitve in pravice do dobrega upravljanja ter kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva v zvezi s prikritjem osnovnih gospodarskih podatkov v nezaupni različici spornega sklepa in (iv) kršitev člena 107(1) PDEU, saj je Komisija, da bi preverila, ali je bila družbi OPAP dodeljena gospodarska prednost, sporazum VLT in dodatek preučila skupaj.

14.

S sklepoma z dne 12. julija in 12. septembra 2013 sta Helenska republika in družba OPAP dobili dovoljenje za intervencijo v podporo predlogom Komisije.

15.

Splošno sodišče je po javni obravnavi v izpodbijani sodbi v celoti zavrnilo tožbo ter pritožnicam naložilo plačilo lastnih stroškov in stroškov, ki so nastali Komisiji in družbi OPAP.

16.

Pritožnice s pritožbo Sodišču predlagajo, naj:

17.

Komisija v odgovoru na pritožbo Sodišču predlaga, naj:

18.

Družba OPAP v odgovoru na pritožbo in v podporo predlogoma Komisije Sodišču predlaga, naj:

19.

Pritožnice, Komisija in družba OPAP so na obravnavi 2. junija 2016 predstavile ustna stališča.

20.

Pritožnice navajajo tri pritožbene razloge v podporo predlogom.

21.

S prvim pritožbenim razlogom trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je odločilo, da Komisiji ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU. Z ugotovitvijo, da se je Komisija upravičena pogajati in upoštevati dodatne dajatve, ki so jih uvedli grški organi, Splošno sodišče ni razlikovalo med fazo predhodne preučitve in formalnim postopkom preiskave, pri čemer je to razlikovanje temeljnega pomena za varstvo procesnih pravic pritožnic. Poleg tega je napačno uporabilo pravo tudi, ko je zmotno ugotovilo, da ni bilo znakov, da je imela Komisija pri presoji priglašenih ukrepov „resne težave“, zaradi česar bi morala začeti formalni postopek preiskave.

22.

Pritožnice z drugim pritožbenim razlogom trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je sklenilo, da je Komisija izpolnila svojo obveznost obrazložitve in da pravice pritožnic do dobrega upravljanja in učinkovitega sodnega varstva niso bile kršene, čeprav ni bilo mogoče opredeliti pravilnosti izračunov, ki jih je opravila na podlagi nezaupne različice spornega sklepa, ali so bili izračuni Komisije pravilni.

23.

Pritožnice s tretjim pritožbenim razlogom trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je presodilo, da skupna presoja dodatka in sporazuma VLT, ki jo je opravila Komisija, ne pomeni kršitve člena 107(1) PDEU.

24.

Pred obravnavo različnih pritožbenih razlogov bom na kratko spregovoril o postopku za nadzor nad državnimi pomočmi EU in vlogi, ki jo imajo v njem zainteresirane strani ( 7 ), to je vsakdo, na katerega interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, na primer upravičenec do pomoči ali konkurenčna podjetja.

25.

Komisija mora v skladu s členom 108(1) PDEU redno preverjati in nadzirati državne pomoči. Da se Komisiji omogoči nadzor nad vsako novo pomočjo, ki jo nameravajo dodeliti države članice, jo morajo priglasiti Komisiji. ( 8 ) Ker država članica priglasiteljica med postopkom nadzora ne sme izvajati načrtovane pomoči, je predpisan dvomesečni rok, v katerem mora Komisija sprejeti sklep o odobritvi ukrepa ( 9 ) ali začeti drugo fazo postopka, to je formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU. ( 10 ) V skladu s členom 4(4) Uredbe št. 659/1999 mora Komisija začeti formalni postopek preiskave, če po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti priglašenega ukrepa z notranjim trgom.

26.

V okviru prvega pritožbenega razloga pritožnic bom na kratko obravnaval tudi meje faze predhodne preučitve in obveznost začetka formalnega postopka preiskave. Tukaj zadostuje posebna pozornost v zvezi z izrazom „dvomi“, ki se v sodni praksi Sodišča pogosto imenuje „resne težave“ ( 11 ) in je ključni izraz za opredelitev obsega predhodne preučitve.

27.

Ob tem želim poudariti, da je postopek za nadzor nad državnimi pomočmi predvsem postopek med Komisijo in državo članico priglasiteljico. Zainteresirane strani, kot so pritožnice, niso stranke v postopku, zato imajo le postransko vlogo. ( 12 ) Samo v okviru formalnega postopka preiskave člen 108(2) PDEU določa obveznost Komisije, da zainteresirane strani pozove k predložitvi pripomb. Iz sodne prakse izhaja, da ta pravica takim stranem omogoča, da ob upoštevanju okoliščin zadeve v ustreznem obsegu sodelujejo v upravnem postopku ( 13 ), ne daje pa jim pravic do obrambe, kot jih ima država članica priglasiteljica, ki je stranka v postopku in naslovnica sklepa. ( 14 ) To je treba upoštevati pri preučevanju drugega pritožbenega razloga pritožnic v zvezi z nezadostnostjo obrazložitve.

28.

Za izravnavo te stranske vloge zainteresiranih strani je Sodišče razsodilo, da lahko vsaka zainteresirana stran izpodbija sklep o odobritvi, ki ga je Komisija sprejela na podlagi člena 4(2) ali (3) Uredbe št. 659/1999, ali, povedano drugače, sklep, s katerim je bilo odločeno, da se ne začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU. ( 15 ) Vendar zainteresirana stran ne more izpodbijati utemeljenosti takega sklepa, če v skladu s členom 263(4) PDEU ne dokaže, da se ta sklep neposredno in posamično nanaša nanjo. Pri tretjem pritožbenem razlogu pritožnic se postavlja vprašanje, ali pritožnice to zahtevo izpolnjujejo.

29.

Ob upoštevanju navedenih značilnosti postopka za nadzor nad državnimi pomočmi in vloge zainteresiranih strani bom zdaj preučil različna vprašanja, postavljena v pritožbi.

30.

Pritožnice s prvim pritožbenim razlogom trdijo, da je Splošno sodišče s tem, ko je presodilo, da Komisiji ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, kršilo člen 108(3) PDEU ter člene 4(4), 7(2) in (3) ter 13(1) Uredbe št. 659/1999.

31.

Komisija uveljavlja ugovor nedopustnost, ne le glede tega pritožbenega razloga, temveč tudi glede pritožbe v celoti. Poleg tega družba OPAP meni, da je prvi pritožbeni razlog delno nedopusten. Komisija in družba OPAP vsekakor menita, da je prvi pritožbeni razlog neutemeljen.

32.

Komisija trdi, da je treba pritožbo v celoti zavrniti kot očitno nedopustno, saj samo ponavlja ali povzema tožbene razloge in trditve, predložene na prvi stopnji, in zato pomeni le zahtevo Sodišču za ponovno preučitev tožbe na prvi stopnji.

33.

Vsekakor je res, da je treba v pritožbi natančno navesti sporne elemente izpodbijane sodbe, katere razveljavitev predlaga pritožnik, in tudi pravne trditve, ki ta predlog posebej utemeljujejo. ( 16 ) Pritožba, ki samo ponavlja ali dobesedno navaja razloge in trditve, ki so bili navedeni pred Splošnim sodiščem, je nedopustna. ( 17 )

34.

Vendar pritožnice v nasprotju s trditvami Komisije opredeljujejo izpodbijane elemente sodbe Splošnega sodišča in izpodbijajo njegovo razlago sodne prakse dovolj natančno, da je pritožba dopustna. Ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla Komisija, je treba zato zavrniti.

35.

Poleg splošnega ugovora nedopustnosti, ki ga je navedla Komisija, družba OPAP trdi, da je prvi pritožbeni razlog nedopusten, ker pritožnice izpodbijajo presojo dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče.

36.

Po mojem mnenju pritožnice ne dvomijo o presoji dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče. Namesto tega je jasen namen trditev pritožnic, glede na njihov kontekst, prerekanje pravne presoje Splošnega sodišča v zvezi z mejami faze predhodne preučitve. To je pravno vprašanje, ki je v okviru pritožbe dopustno.

37.

Prvi pritožbeni razlog se nanaša na meje faze predhodne preučitve in obveznost Komisije, da začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU. Pritožnice trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je najprej ugotovilo, da lahko Komisija zakonito sprejme spremembo ukrepov, ki sta ji bila priglašena, in ko je nato ugotovilo, da Komisija pri predhodni preučitvi ni imela resnih težav.

38.

V zvezi s prvo trditvijo pritožnic – da Komisija v okviru predhodne preučitve ne bi smela upoštevati nobenih sprememb priglašenih ukrepov, ki so jih opravili grški organi – zadostuje, če se upošteva naslednje.

39.

Kot je upravičeno poudarilo Splošno sodišče v točki 42 izpodbijane sodbe, je Sodišče že razsodilo, da je Komisija na podlagi člena 4(2) Uredbe št. 659/1999 pristojna, da po predhodni preučitvi sprejme sklep, s katerim ugotovi neobstoj državne pomoči, ob upoštevanju zavez, ki jih ponudi zadevna država članica. ( 18 )

40.

Bistvo tega prvega pritožbenega razloga je pravzaprav v opredelitvi, ali je imela Komisija v fazi predhodne preučitve resne težave, zaradi česar bi morala začeti formalni postopek preiskave. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da jih ni imela, pri čemer pritožnice to ugotovitev odločno izpodbijajo.

41.

Pred obravnavanjem trditev, ki so jih v podporo temu pritožbenemu razlogu predložile pritožnice, je koristno opozoriti na nekatera načela, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča v zvezi s fazo predhodne preučitve, pojmom „resne težave“ in obveznostjo začetka formalnega postopka preiskave.

42.

Prvič, Sodišče je razsodilo, da je namen faze predhodne preučitve Komisiji omogočiti, da oblikuje mnenje prima facie o značilnosti zadevnega ukrepa kot državne pomoči in združljivosti take pomoči z notranjim trgom. ( 19 )

43.

Drugič, kot je navedeno zgoraj v točki 25, je iz člena 4(4) Uredbe št. 659/1999 razvidno, da mora Komisija začeti formalni postopek preiskave, če po predhodni preučitvi dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom. Sodišče je to natančno opredelilo in razsodilo, da je formalni postopek preiskave nujen, kadar ima Komisija resne težave pri opredelitvi, ali je neki ukrep pomoči združljiv z notranjim trgom. ( 20 ) V takem primeru mora Komisija začeti formalni postopek preiskave in glede tega nima diskrecijske pravice. ( 21 ) Sodišče je razsodilo, da se enaka načela uporabljajo, kadar Komisija dvomi o dejanski opredelitvi ukrepa, ki ga presoja, kot pomoč. ( 22 )

44.

Tretjič, Komisija lahko v skladu s ciljem člena 108(3) PDEU in dolžnostjo dobrega upravljanja med drugim vzpostavi dialog z državo priglasiteljico ali tretjimi osebami, da bi med predhodnim postopkom razrešila težave, s katerimi bi se lahko srečala. S to pristojnostjo se predpostavlja, da lahko Komisija prilagodi svoje stališče v skladu z rezultati vzpostavljenega dialoga, ne da bilo treba to prilagoditev a priori šteti za ugotovitev obstoja resnih težav. ( 23 )

45.

Četrtič, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je pojem resne težave objektiven in da je treba v zvezi z opredelitvijo obstoja takih težav preučiti okoliščine, v katerih je bil sprejet izpodbijani ukrep, in njegovo vsebino, in sicer s primerjavo presoj, na katerih temelji sklep Komisije, in razpoložljivih informacij, ki jih je imela na voljo ob sprejetju sklepa o združljivosti zadevnega ukrepa pomoči z notranjim trgom. ( 24 )

46.

Petič, Sodišče je razsodilo, da dokazno breme glede opredelitve obstoja resnih težav nosi stranka, ki izpodbija sklep o odobritvi, ki ga je Komisija sprejela v skladu s členom 4(2) ali (3) Uredbe št. 659/1999. ( 25 )

47.

Pritožnice v obravnavani zadevi trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je razsodilo, da Komisiji ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave, ko je ugotovila, da je bila s sporazumom VLT, ki se je presojal skupaj z dodatkom, dana prednost družbi OPAP v smislu člena 107(1) PDEU. Trdijo, da bi moralo biti takrat Komisiji jasno, da je sporazum VLT pomenil (domnevno nezdružljivo) pomoč. Povedano drugače, glede na moje razumevanje trditev pritožnic je Komisija imela resne težave pri presoji priglašenih ukrepov in bi zato morala začeti formalni postopek preiskave. Poleg tega pritožnice trdijo, da je Splošno sodišče naredilo več napak v točkah od 50 do 53 izpodbijane sodbe, ki so ga po njihovem mnenju pripeljale do napačne ugotovitve, da Komisija pri presoji priglašenih ukrepov ni imela resnih težav. Pritožnice poskušajo v bistvu dokazati, da je Splošno sodišče s tem, ko je ugotovilo, da so grški organi upravičeni po več krogih izračunov in ponovnih izračunov spremeniti prvotno priglašena ukrepa, dejansko omejilo obveznost Komisije, da začne formalni postopek preiskave primerov nesoglasja med Komisijo in državo članico priglasiteljico. Nazadnje, pritožnice trdijo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je elemente dejanskega stanja, predložene na prvi stopnji za dokazovanje obstoja resnih težav, presojalo posamično, čeprav bi jih moralo za opredelitev obstoja takih težav preučiti skupaj.

48.

Čeprav morda obstajajo primeri, v katerih bi bilo Komisiji mogoče očitati, da je preveč razširila meje faze predhodne preučitve in s tem zainteresiranim stranem odvzela pravico do vključitve v postopek nadzora, menim, da je Splošno sodišče v tem konkretnem primeru pravilno ugotovilo, da Komisija ni imela resnih težav pri presoji priglašenih ukrepov, zaradi katerih bi morala začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.

49.

Najprej, kot ugotavlja Splošno sodišče v točki 43 izpodbijane sodbe, lahko Komisija vzpostavi dialog z državo članico priglasiteljico, pri čemer je to pravica, v povezavi s katero se seveda predpostavlja, da lahko Komisija svoje stališče uskladi z rezultati takega dialoga.

50.

Poleg tega je iz izpodbijane sodbe ( 26 ) razvidno, da je bil namen razprav med Komisijo in grškimi organi opredelitev ustrezne stopnje nadomestila, ki ga mora družba OPAP plačati za izključne pravice na podlagi sporazuma VLT in dodatka, in da zaveze, ki so jih v tem konkretnem primeru dali grški organi, niso spremenile narave prvotno priglašenih ukrepov, temveč je bil njihov namen le povišati stopnjo nadomestila iz sporazuma VLT.

51.

Če bi poleg tega sprejeli stališče pritožnic, da glede na to, da je stopnja nadomestila, ki ga mora družba OPAP plačati za izključne pravice, bistvena za opredelitev obstoja pomoči, in da se zato prvotno priglašena stopnja nadomestila ne sme spremeniti brez vključitve zainteresiranih strani v okvir formalnega postopka preiskave, bi bilo treba sprejeti tudi, da v tem konkretnem primeru Komisija v fazi predhodne preučitve sploh ni smela vzpostaviti dialoga z grškimi organi, saj je bilo vprašanje dejansko le izračun cene.

52.

Čeprav priznavam, da predhodna preučitev, ki je nadzor prima facie nad priglašenim ukrepom, ni mogla biti časovno neomejena, še vedno menim, da se v tem konkretnem primeru glede na zadevno politično in gospodarsko ozadje desetmesečno revizijsko obdobje ne zdi predolgo. ( 27 ) Spomniti je treba, da se je Grčija takrat spopadala s hudo finančno in politično krizo ter da so potekale razprave, ali bo morala zapustiti evrsko območje, kar bi seveda vplivalo na izid razprav med Komisijo in Grčijo o nadomestilu, ki ga mora družba OPAP plačati za izključne pravice na podlagi sporazuma VLT in dodatka. Ob upoštevanju navedenega je treba obravnavati tudi številne izračune in ponovne izračune nadomestila ter dolžino postopka.

53.

Poleg tega je treba spomniti, da je Sodišče razsodilo, da morajo „dvomi“ ali „resne težave“ obstajati v trenutku, ko Komisija sprejme sklep o priglašenem ukrepu. To je trenutek, ko je Komisija končno oblikovala svoje stališče oziroma ko je – z vidika te pritožbe – sprejela sporni sklep. ( 28 )

54.

Zato po mojem mnenju ni odločilno, ali je Komisija – kot trdijo pritožnice – v okviru predhodne preučitve ugotovila, da je bila z ukrepoma, ki sta ji bila prvotno priglašena, družbi OPAP podeljena gospodarska prednost. Pomembno je, ali je to veljalo za čas, ko je Komisija sprejela sporni sklep.

55.

Ob upoštevanju razmeroma majhnega števila primerov, v katerih je neki zainteresirani strani uspelo ovreči sklep Komisije, da ne začne formalnega postopka preiskave, se mi zdi, da mora biti zainteresirana stran, če želi uspeti – razen če je tudi sama Komisija izrazila dvome glede opredelitve ukrepa za pomoč ali združljivosti takega ukrepa z notranjim trgom ( 29 ) – sposobna dokazati, da Komisija ob sprejetju sklepa, ki se izpodbija, ni imela na voljo vseh potrebnih informacij za izključitev morebitnih dvomov glede opredelitve priglašenega ukrepa za pomoč ali njegove združljivosti z notranjim trgom ( 30 ), ali, podredno, da Komisija ni zadostno ali ustrezno analizirala pomembnih informacij ( 31 ).

56.

Na podlagi trditev pritožnic v zvezi s postopkom nadzora ni mogoče dvomiti o ugotovitvi Splošnega sodišča, da Komisija ob koncu faze predhodne preučitve ni imela „resnih težav“ ali „dvomov“ glede opredelitve priglašenih ukrepov ali njihove združljivosti s skupnim trgom. Trditve pritožnic o nasprotnem je zato treba zavrniti kot neutemeljene.

57.

Nazadnje, glede trditve pritožnic, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je elemente dejanskega stanja, predložene na prvi stopnji za dokazovanje obstoja resnih težav, presojalo posamično, čeprav bi jih moralo presojati skupaj, je ta po mojem mnenju neutemeljena. Po ugotovitvi, da nobeden od elementov, ki so jih predložile pritožnice, ne kaže na obstoj resnih težav ( 32 ) in da dolžina postopka sama po sebi ni bila dovolj za ugotovitev, da je imela Komisija resne težave ( 33 ), je Splošno sodišče namreč razsodilo, da se trajanje predhodne preučitve glede na okoliščine zadeve ne zdi nerazumno. ( 34 ) Povedano drugače, Splošno sodišče je vse elemente, ki so jih navedle pritožnice, dejansko preučilo skupaj in ugotovilo, da ne kažejo na obstoj resnih težav.

58.

Ob upoštevanju navedenega menim, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je presodilo, da Komisiji ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave. Zato bi bilo treba prvi pritožbeni razlog pritožnic zavrniti.

59.

Pritožnice z drugim pritožbenim razlogom trdijo, da je Splošno sodišče kršilo člen 296 PDEU in njihovi pravici do dobrega upravljanja in učinkovitega sodnega varstva iz členov 41 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ko je kljub prikritju osnovnih gospodarskih podatkov presodilo, da je bila nezaupna različica spornega sklepa dovolj obrazložena.

60.

Komisija uveljavlja ugovor nedopustnosti glede tega pritožbenega razloga. Komisija, ki jo podpira družba OPAP, vsekakor meni, da drugi pritožbeni razlog ni utemeljen.

61.

Ugovor Komisije o dopustnosti drugega pritožbenega razloga je v skladu z njenim splošnim ugovorom nedopustnosti, ki sem ga obravnaval že v točkah od 32 do 34.

62.

Vprašanje, na katero mora odgovoriti Sodišče, je, ali bi morala nezaupna različica spornega sklepa pritožnicam omogočiti preverjanje, Splošnemu sodišču pa preučitev veljavnosti zagotovljenih gospodarskih podatkov in natančnosti izračunov, ki jih je opravila Komisija, kot trdijo pritožnice, ali pa je Splošno sodišče pravilno menilo, da to ni bilo potrebno za spoštovanje obveznosti obrazložitve in pravice pritožnic do dobrega upravljanja in učinkovitega sodnega varstva.

63.

Kot je bilo navedeno zgoraj v točki 28, lahko zainteresirana stran izpodbija sklep o odobritvi, ki ga je Komisija sprejela na podlagi člena 4(2) ali (3) Uredbe št. 659/1999, ali, povedano drugače, sklep, s katerim je bilo odločeno, da ne začne formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU. Da lahko taka stran pravilno uveljavlja to pravico do sodne presoje, mora biti obveščena o razlogih za sprejetje sklepa. V skladu z obveznostjo obrazložitve na podlagi člena 296 PDEU, ki jo je treba obravnavati v tem kontekstu, mora Komisija ustrezno upoštevati interes, ki ga imajo lahko tretje osebe za pridobitev pojasnil. ( 35 )

64.

Sodišče je presodilo, da obveznost varovanja zaupnih informacij v skladu s členom 337 PDEU ne more upravičiti pomanjkljivosti pri obrazložitvi in da se obveznost spoštovanja zaupnih informacij ne more razlagati tako široko, da se obveznosti obrazložitve odvzame bistvena vsebina. ( 36 )

65.

Čeprav je treba zgoraj navedeno sodno prakso uporabljati tudi za nezaupno različico spornega sklepa, do katere imajo dostop zainteresirane strani, kot so pritožnice, se vseeno zdi, da te napačno razumejo obseg obveznosti obrazložitve, ki jo ima Komisija.

66.

V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati utemeljevanje institucije, ki je akt izdala, tako da se zainteresirane osebe lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče Unije opravi nadzor. ( 37 )

67.

Sporni sklep je sklep, sprejet na podlagi člena 4(2) Uredbe št. 659/1999, torej sklep, s katerim je Komisija ugotovila, da priglašena ukrepa ne pomenita državne pomoči. Interes tretjih oseb za tak sklep izhaja iz dejstva, da jim je Komisija s tem, ko ni začela formalnega postopka preiskave, domnevno odvzela pravico do sodelovanja v postopku odločanja (glej tudi točko 27 zgoraj). Zainteresirane strani je zato treba dovolj natančno obvestiti o razlogih, ki utemeljujejo tak sklep, da lahko presodijo, ali obstajajo znaki resnih težav, zaradi katerih je potreben začetek formalnega postopka preiskave. Ker so bili v tem konkretnem primeru prikriti skoraj vsi gospodarski podatki, morajo za to, da bi Komisija pravilno izpolnila svojo obveznost obrazložitve, po mojem mnenju metoda izračuna, ki jo je uporabila Komisija, in vsi sestavni deli izračuna jasno temeljiti na nezaupni različici sklepa.

68.

Splošno sodišče je v točki 74 izpodbijane sodbe podrobno pojasnilo, da obrazložitev nezaupne različice spornega sklepa, prvič, jasno izraža metodologijo, ki jo je uporabila Komisija, in, drugič, pritožnicam omogoča razumevanje utemeljevanja Komisije in tako oblikovanje razlogov za razveljavitev. Med drugim ugotavlja, da je v spornem sklepu opisano merilo, ki ga je Komisija nameravala uporabiti za določitev, ali je bila s spornima ukrepoma dana prednost ( 38 ), in da je v njem pojasnjeno, kako je Komisija izračunala neto sedanjo vrednost sporazuma VLT in dodatka. ( 39 ) Poleg tega je Splošno sodišče ugotovilo, da so v spornem sklepu navedeni razlogi, zakaj je bilo po mnenju Komisije zadevna ukrepa ustrezno presojati skupaj. Prav tako je v sklepu navedeno, da se je s povišanjem nadomestila iz sporazuma VLT, opredeljenega v zavezi, ki so jo grški organi vložili 7. avgusta 2012, zagotovilo, da je bila stopnja nadomestila dovolj visoka, da se je z njo izključila vsakršna prednost. Nazadnje, Splošno sodišče ugotavlja, da je v spornem sklepu opisana tudi metoda izračuna navedenega dodatnega nadomestila.

69.

Ob upoštevanju navedenega menim, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je sklenilo, da je Komisija izpolnila obveznost obrazložitve in ni kršila pravice pritožnic do dobrega upravljanja in učinkovitega sodnega varstva, in to kljub dejstvu, da nezaupna različica spornega sklepa pritožnicam ni omogočila preučitve gospodarskih podatkov in pravilnosti izračunov Komisije.

70.

Na tej podlagi je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.

71.

Pritožnice s tretjim pritožbenim razlogom v bistvu trdijo, da je Splošno sodišče kršilo člen 107(1) PDEU, ko je sklenilo, da je Komisija upravičena do skupne preučitve sporazuma VLT in dodatka, čeprav zadevna sporazuma po njihovem mnenju zadevata različna trga, kot bi verjetno pokazala predhodna tržna analiza.

72.

Komisija trdi, da je treba tretji pritožbeni razlog pritožnic zaradi neobstoja procesnega upravičenja razglasiti za nedopusten. Komisija, ki jo podpira družba OPAP, vsekakor meni, da tretji pritožbeni razlog ni utemeljen.

73.

Komisija enako kot pred Splošnim sodiščem trdi, da pritožnice, ki izpodbijajo utemeljenost spornega sklepa, niso dokazale, da se priglašena ukrepa neposredno in posamično nanašata nanje.

74.

Zdi se, da pritožnice ne dvomijo o tem, da dejansko izpodbijajo utemeljenost spornega sklepa, vendar trdijo, da imajo procesno upravičenje za izpodbijanje tega dela sodbe, ker je Splošno sodišče o utemeljenosti četrtega razloga za razglasitev ničnosti na prvi stopnji odločalo, ne da bi najprej preučilo vprašanje dopustnosti, in ker je ta sodba zanje zavezujoča. Njihova pravica do pritožbe bi bila sicer nesorazmerno omejena samo zato, ker se je Splošno sodišče odločilo, da zaradi ekonomičnosti postopka ne bo preučilo njihovega procesnega upravičenja.

75.

Čeprav se lahko deloma strinjam s trditvami pritožnic, da bi se lahko zaradi metode, ki jo je uporabilo Splošno sodišče – to je zadevo obravnavati meritorno, brez preučitve procesnega upravičenja –, tožnice znašle v neugodnem položaju, zlasti če Sodišče ugotovi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri ugotovitvi o utemeljenosti razloga za razveljavitev ( 40 ), iz sodne prakse Sodišča vseeno izhaja, da je vprašanje nedopustnosti zaradi neobstoja procesnega upravičenja vprašanje javne politike, ki ga Sodišče lahko in celo mora preizkusiti po uradni dolžnosti. ( 41 )

76.

Čeprav so imele pritožnice možnost odgovoriti na navedbe Komisije, v navedbah pred Sodiščem niso dokazale, da je v obravnavani zadevi izpolnjeno katero koli od meril iz člena 263(4) PDEU. V tej zadevi iz navedb Komisije izhaja, da pritožnice trdijo, da so neposredne konkurentke družbe OPAP, ker njihovi igralni avtomati domnevno konkurirajo terminalom VLT, zajetim v sporazumu VLT, vendar niso dokazale obstoja takega razmerja in tega, da bi priglašena ukrepa bistveno vplivala na tržni položaj vsake pritožnice posebej. ( 42 )

77.

Ker se strinjam s Komisijo, da pritožnice niso dokazale, da imajo procesno upravičenje za izpodbijanje utemeljenosti spornega sklepa, menim, da je treba tretji pritožbeni razlog razglasiti za nedopusten.

78.

Če se Sodišče ne bi strinjalo z mojim stališčem, bom vseeno vsebinsko obravnaval tretji pritožbeni razlog.

79.

Vprašanje, ki se postavlja s tretjim pritožbenim razlogom, je, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo z ugotovitvijo, da je bila Komisija upravičena za opredelitev obstoja prednosti sporazum VLT in dodatek presojati skupaj, ne da bi najprej opredelila trg ali trge, na katere ta sporazuma vplivata. Po mnenju pritožnic je predhodna opredelitev trga bistvena, ker člen 107(1) PDEU skupno presojo ločenih ukrepov državne pomoči omogoča le, če taki ukrepi vplivajo na isti trg.

80.

Za odgovor na vprašanje, ki se postavlja s tretjim pritožbenim razlogom, je treba upoštevati pojem „prednost“ v smislu člena 107(1) PDEU.

81.

Ustaljena sodna praksa je, da prednost v smislu člena 107(1) PDEU vključuje vsako gospodarsko korist, ki je prejemnik pod običajnimi tržnimi pogoji ne bi pridobil. ( 43 ) Da se opredeli, ali ukrep pomeni prednost, mora Komisija vsak ukrep, ki se ji priglasi, preučiti v njegovem ustreznem okviru in upoštevati vse upoštevne značilnosti zadevnega posla. ( 44 )

82.

Splošno sodišče v točkah 92 in 93 izpodbijane sodbe obravnava okoliščine, v katerih sta bila priglašena ukrepa sprejeta. Med drugim je ugotovilo, da sta bila sporazum VLT in dodatek dokončana v istem obdobju, da sta imela isti cilj (povečati tržno vrednost družbe OPAP zaradi njene bližnje privatizacije) in da so dajatve, ki jih je morala družba OPAP plačati za dodelitev zadevnih dveh kategorij izključnih pravic, hkrati zapadle v plačilo. Splošno sodišče ob upoštevanju navedenega potrjuje ugotovitev Komisije, da je bilo priglašena ukrepa ustrezno in nujno obravnavati skupaj v okviru ene priglasitve.

83.

Zdi se, da pritožnice ne dvomijo o pomenu, ki ga ima gospodarski okvir za opredelitev obstoja prednosti v smislu člena 107(1) PDEU. Vendar trdijo, da je treba pred sprejetjem odločitve o ustreznosti skupne presoje opraviti tržno analizo. To pa zato, ker je treba skupno presojo zadevnih ukrepov izključiti, če taka tržna analiza pokaže, da se priglašena ukrepa nanašata na različne trge, saj bi lahko skupna presoja prikrila prednost, ki jo daje eden od ukrepov. Pritožnice trdijo, da bi v obravnavani zadevi skupna presoja sporazuma VLT in dodatka (ki domnevno zadevata različna trga) družbi OPAP omogočila znižanje cen na konkurenčnem trgu terminalov VLT z zaračunavanjem čezmernih cen na trgu, ki pokriva 13 iger na srečo, ki jih ureja dodatek, za katere ima družba OPAP izključno koncesijo.

84.

Kot poudarja Komisija, je pomen opredelitve trga v zadevah v zvezi z državno pomočjo omejen predvsem na okvir določitve, ali določen ukrep izkrivlja konkurenco ali vpliva na trgovino med državami članicami. ( 45 ) Poleg tega bi lahko bila pomembna tudi za opredelitev selektivnosti ukrepa. ( 46 ) V spornem sklepu ni obravnavan nobeden od zadevnih dveh elementov za opredelitev obstoja državne pomoči v skladu s členom 107(1) PDEU.

85.

Poleg tega v tem konkretnem primeru niso upoštevne trditve pritožnic, zakaj je predhodna opredelitev trga pomembna.

86.

Ob domnevi, da bi lahko družba OPAP – kot trdijo pritožnice – navzkrižno subvencionirala ta dva domnevno ločena trga, taka praksa po mojem mnenju nikakor ne bi bila povezana z ločeno ali skupno presojo sporazuma VLT in dodatka. Tako prakso – če bi bila dokazana – bi lahko omogočilo dejstvo, da ima družba OPAP že monopol nad 13 igrami na srečo, zajetimi z dodatkom. Povedano drugače, cena, ki je bila plačana za sporazum VLT, ni povezana z možnostjo družbe OPAP, da zaračunava čezmerne cene pri prirejanju 13 iger na srečo, zajetih z dodatkom.

87.

Vendar, kot opozarja Splošno sodišče, pritožnice niso utemeljile svoje domneve, da lahko družba OPAP po mili volji zvišuje cene 13 iger na srečo, zajetih z dodatkom. Ker je to dejansko vprašanje, kot je poudarila Komisija, ni predmet presoje Sodišča.

88.

Pritožnice poleg tega trdijo, da je treba gospodarski okvir opredeliti objektivno in da države članice ne morejo prosto postaviti okvira ukrepa državne pomoči. Trdijo, da je Grčija sporazum VLT in dodatek priglasila skupaj, da bi čim bolj povečala javne prihodke.

89.

To trditev je treba zavrniti kot očitno neutemeljeno. Kot poudarja Komisija, država članica kot oblikovalka ukrepov nujno vpliva na okvir, v katerem se ukrepi sprejemajo. Država članica odloča, katere ukrepe želi sprejeti, in jih priglasi Komisiji. Komisija je nato pristojna za presojo priglašenih ukrepov ob upoštevanju vseh njihovih upoštevnih značilnosti.

90.

Pritožnice niso predložile nobenih drugih pravnih trditev, na podlagi katerih bi bilo mogoče podvomiti o veljavnosti ugotovitve Splošnega sodišča glede skupne presoje priglašenih ukrepov. Zato menim, da je treba zavrniti tudi njihov tretji pritožbeni razlog in posledično pritožbo v celoti.

91.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Komisija in družba OPAP sta predlagali, naj se pritožnicam naloži plačilo stroškov, in ker te s svojimi predlogi niso uspele, se jim naloži plačilo stroškov.

92.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj: