1.

Politika razvoja podeželja Evropske unije temelji na načelu sofinanciranja, pri čemer Unija prispeva približno dve tretjini vseh sredstev, države članice pa eno tretjino. Zneski, ki jih Unija in države članice dodelijo za pospeševanje razvoja podeželja, so visoki. Tako so v programskem obdobju za leta od 2007 do 2013 Unija in države članice za politiko razvoja podeželja namenile več kot 150 milijard evrov, od tega približno polovico za naložbene ukrepe. ( 2 )

2.

S tega vidika je boj proti goljufijam ob upoštevanju visoke stopnje napake ( 3 ) še vedno pomemben. Sodišče je s sklicevanjem na člen 325 PDEU navedlo, da morajo države članice za preprečevanje goljufij, ki škodujejo finančnim interesom Unije, sprejeti enake ukrepe, kakršne sprejmejo za preprečevanje goljufij, ki škodujejo njihovim lastnim interesom. ( 4 )

3.

To vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Upravno sodišče Republike Slovenije, se z vprašanji o pristojnostih držav članic za nadzor pomoči, dodeljene v okviru politike razvoja podeželja Unije, umešča v ta okvir.

4.

Natančneje, predložitveno sodišče Sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 71(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) ( 5 ) nasprotuje nacionalni ureditvi, ki upravičenost stroškov naložbe za prispevek iz EKSRP pogojujejo s tem, da so nastali po odobritvi vloge za dodelitev nepovratnih sredstev. Predložitveno sodišče želi izvedeti tudi, ali ta uredba in člen 30 Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja ( 6 ) nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero se lahko zahtevek za izplačilo podpore v celoti zavrne, če poleg upravičenih stroškov vsebuje tudi neupravičene.

5.

Prvo vprašanje za predhodno odločanje se torej nanaša na diskrecijsko pravico, ki jo imajo države članice pri določitvi pogojev za upravičenost izdatkov do podpore, ki jo sofinancira EKSRP, drugo vprašanje za predhodno odločanje pa se nanaša na pristojnost držav članic, da sankcionirajo neizpolnitev pogojev za upravičenost.

6.

Vprašanji za predhodno odločanje sta se postavili v okviru upravnega spora med Občino Gorje in Agencijo Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: agencija), ker je zadnjenavedena zavrnila zahtevek Občine Gorje za izplačilo podpore na podlagi programa za razvoj podeželja Slovenije za obdobje od 2007 do 2013.

7.

Izvajanje politike razvoja podeželja Unije temelji na načelu deljenega upravljanja med Unijo in državami članicami, pri čemer pravo Unije določa splošni pravni okvir, ki se dopolni z nacionalnimi predpisi. Uredba št. 1698/2005 v zvezi s tem določa splošna pravila, ki urejajo podporo Unije za razvoj podeželja, ki jo financira EKSRP. ( 7 )

8.

V skladu z naslovom III Uredbe št. 1698/2005, „Programiranje“, vsaka država članica sprejme nacionalni program, ki ga mora odobriti Evropska komisija in s katerim se izvaja strategija za razvoj podeželja prek štirih osi, opredeljenih pod naslovom IV te uredbe, „Podpora razvoju podeželja“. Os 3, naslovljena „Kakovost življenja na podeželju in diverzifikacija podeželskega gospodarstva“, v skladu s členom 52(b)(ii) te uredbe zajema tudi „obnovo in razvoj vasi“.

9.

Pod naslovom V Uredbe št. 1698/2005, „Prispevek iz Sklada“, so pravila o financiranju politike razvoja podeželja, med katerimi je člen 71 z naslovom „Upravičenost izdatkov“. Člen 71(1), (2) in (3), prvi pododstavek, določa:

„1.   Brez poseganja v člen 39(1) Uredbe [Sveta] (ES) št. 1290/2005 [z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2005, L 209, str. 1)] izdatek pride v poštev za prispevek EKSRP, če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. januarjem 2007 in 31. decembrom 2015. Sofinancirane dejavnosti se ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči.

Nov izdatek, dodan ob spremembi programa iz člena 19, pride v poštev od datuma, ko Komisija prejme prošnjo za spremembo programa.

2.   Izdatki pridejo v poštev za prispevke iz EKSRP samo, če so nastali pri dejavnostih, za katere se je odločil organ upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove odgovornosti na podlagi izbirnih meril, ki jih določi pristojni organ.

3.   Pravila o upravičenosti izdatkov se določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.“

10.

Naslov VI Uredbe št. 1698/2005 se nanaša zlasti na upravljanje in nadzor politike razvoja podeželja. Člen 74(4), naslovljen „Odgovornosti držav članic“, določa:

„Države članice izvajajo nadzor v skladu z natančnimi izvedbenimi pravili, določenimi v skladu s postopkom iz člena 90(2) ob upoštevanju vrste in intenzivnosti nadzora, ki so prilagojena naravi različnih ukrepov za razvoj podeželja.“

11.

Uredba št. 1698/2005 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe št. 1698/2005. ( 8 )

12.

V skladu s členom 74(4) Uredbe št. 1698/2005 je Komisija sprejela Uredbo št. 65/2011.

13.

Člen 2(a) in (b) navedene uredbe določa razliko med „zahtevkom za podporo“, ki je opredeljen kot „zahtevek za dodelitev podpore ali prijav[o] v shemo iz Uredbe (ES) št. 1698/2005“, in „zahtevkom za plačilo“, opredeljenim kot „vlog[a], ki jo upravičenec predloži nacionalnim organom za plačilo“.

14.

Člen 4 te uredbe določa splošna načela kontrole. Odstavek 9 tega člena določa:

„Znižanja ali izključitve iz te uredbe ne vplivajo na dodatne kazni v skladu z drugimi določbami Unije ali nacionalne zakonodaje.“

15.

Administrativni pregled zahtevkov dodelitve podpore iz naslova osi 3 Uredbe št. 1698/2005 se opravi dvakrat, in sicer prvič na podlagi člena 24(2) Uredbe št. 65/2011 za zahtevke za podporo in drugič na podlagi člena 24(3) te uredbe za zahtevke za plačilo. ( 9 ) Poleg tega členi od 25 do 27 Uredbe št. 65/2011 določajo pravila o pregledu na kraju samem.

16.

Glede izplačila podpore upravičencu člen 30 Uredbe št. 65/2011, naslovljen „Znižanja in izključitve“, določa:

„1.   Plačila se izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje.

Država članica preveri zahtevek za plačilo, ki ga prejme od upravičenca, in določi zneske, upravičene za podporo. Določi:

Če znesek, izračunan na podlagi točke (a), presega znesek, izračunan na podlagi točke (b), za več kot 3 %, se za znesek, izračunan na podlagi točke (b), uporabi znižanje. Znesek znižanja je enak razliki med obema navedenima zneskoma.

Znižanje se ne uporabi, če upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska

2.   Če se ugotovi, da je upravičenec namerno vložil napačno prijavo, se zadevna dejavnost izključi iz podpore EKSRP in zahteva povračilo že plačanih zneskov za navedeno dejavnost. Poleg tega se upravičenec izključi iz prejemanja podpore v okviru istega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto.

3.   Znižanja in izključitve iz odstavkov 1 in 2 se smiselno uporabljajo za neupravičene izdatke, ugotovljene pri pregledih na podlagi členov 25 in 29.“

17.

Uredba št. 65/2011, kakor je pojasnjeno v njenem členu 34(1), je nadomestila Uredbo Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja ( 10 ) z učinkom od 1. januarja 2011. Vendar se v skladu z drugim pododstavkom te določbe zadnjenavedena uredba še vedno uporablja za zahtevke za plačilo, ki so bili vloženi pred 1. januarjem 2011. V obravnavanem primeru je nesporno, da sta bila zahtevka za podporo in plačilo vložena 19. avgusta 2010 in 1. junija 2011. Iz tega sledi, da je treba v tej zadevi uporabiti določbe Uredbe št. 65/2011.

18.

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da slovensko ureditev razvoja podeželja ureja Zakon o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme‑1).

19.

Glede odločbe o pravici do sredstev člen 53(1) ZKme‑1določa, da pristojni organ strankam, katerih vloge izpolnjujejo predpisane pogoje iz predpisov in javnega razpisa in so za ta namen zagotovljena sredstva, izda odločbo o pravici do sredstev.

20.

V skladu s členom 56(1) ZKme‑1stranke za izplačilo sredstev vlagajo zahtevke.

21.

Člen 56(4) ZKme‑1določa:

„Zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, organ z odločbo zavrne.“

22.

Slovenska vlada je na podlagi ZKme‑1sprejela Uredbo o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007–2013 (v nadaljevanju: Uredba PRP).

23.

V skladu s členom 78, točka 4, Uredbe PRP o ukrepu 322 – „Obnova in razvoj vasi“ – so predmet podpore naložbe v obnavljanje in izgradnjo večnamenskih zgradb skupnega pomena za medgeneracijsko druženje ter kulturno-umetniško, športno in drugo prostočasno dejavnost lokalnega prebivalstva na podeželju.

24.

V skladu s predložitveno odločbo člen 79(4) Uredbe PRP določa, da so upravičeni stroški naložbe samo stroški, nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev do dokončanja naložbe oziroma najpozneje do 30. junija 2015. Kot začetek stroška se šteje prevzem obveznosti upravičenca na račun morebitnih dodeljenih sredstev (sklenitev katere koli pogodbe, naročanje materiala, opreme, storitev ali del).

25.

Agencija je 18. junija 2010 na podlagi Uredbe PRP objavila Javni razpis za ukrep 322 (Obnova in razvoj vasi) iz naslova osi 3 iz Uredbe št. 1698/2005, in sicer v okviru Programa razvoja podeželja Slovenije za obdobje od 2007 do 2013.

26.

V skladu s točko 1 pod naslovom „Naložbe“, umeščenim v poglavje IV/1 javnega razpisa, ki je naslovljeno „Vstopni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni ob oddaji vloge za javni razpis“ (v nadaljevanju: točka 1 javnega razpisa), se naložba ne sme začeti izvajati pred izdajo odločbe o pravici do sredstev.

27.

V skladu s členom 79(4) Uredbe PRP je bilo v točki 3 poglavja VI javnega razpisa, naslovljenega „Upravičeni stroški“ (v nadaljevanju: točka 3 javnega razpisa), določeno, da so do podpore upravičeni stroški naložb, ki so nastali od datuma izdaje odločbe o pravici do sredstev do dokončanja naložbe oziroma najpozneje do 30. junija 2015.

28.

V skladu s točko 4 poglavja VI javnega razpisa (v nadaljevanju: točka 4 javnega razpisa) so do podpore upravičeni tudi morebitni splošni stroški, povezani s pripravo vloge, pridobitvijo gradbene dokumentacije in pripravo zahtevkov za izplačilo, ki so nastali po 1. januarju 2007 do vložitve zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev. Vlagatelj pred datumom začetka upravičenosti stroškov ne sme začeti del niti prevzeti nobenih obveznosti na račun morebitnih dodeljenih sredstev.

29.

Točka 5 poglavja VI javnega razpisa (v nadaljevanju: točka 5 javnega razpisa) določa, da se v skladu s členom 79 Uredbe PRP za začetek stroška šteje dejstvo, da upravičenec prevzame katere koli obveznosti na račun morebitno dodeljenih sredstev (sklenitev pogodbe, naročanje materiala, opreme, storitev ali del). V skladu z navedeno točko lahko vlagatelj vseeno začne postopek izbire izvajalca v skladu z Zakonom o javnem naročanju, vendar pogodbe z izbranim izvajalcem ne sme skleniti pred izdajo odločbe o pravici do sredstev.

30.

Občina Gorje je 12. julija 2010 ( 11 ) z izvajalcem sklenila pogodbi o obnovi oziroma rekonstrukciji objekta, katerega solastnica je bila. Predložitveno sodišče navaja, da ni sporno, da sta bili pogodbi sklenjeni pod odložnim pogojem, v skladu s katerim pogodbene obveznosti nastanejo, ko Občina Gorje pridobi pravnomočno odločbo agencije o pravici do sredstev.

31.

Občina Gorje je 19. avgusta 2010 v okviru Javnega razpisa za ukrep 322 vložila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za ureditev, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti tega objekta (v nadaljevanju: sofinancirana dejavnost). Vloga se je nanašala na del objekta, katerega solastnica je bila Občina Gorje.

32.

Agencija je 19. oktobra 2010 izdala odločbo o pravici do sredstev, s katero je Občini Gorje odobrila nepovratna sredstva v višini 128.200,52 EUR. Vloga Občine Gorje je bila odobrena v odstotkovni višini celotne naložbe, ki se je izvajala skupaj z drugim sofinancerjem, Pošto Republike Slovenije, ne pa tako, da bi bila sofinancirana samo nekatera dela.

33.

Občina Gorje je 1. junija 2011 vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 128.200,52 EUR in zahtevku priložila ustrezno dokumentacijo.

34.

Služba agencije za kontrolo je 9. septembra 2011 opravila ogled na kraju samem, pri katerem je na podlagi gradbenega dnevnika in odvozov odpadnega materiala ugotovila, da so se dela na objektu začela 16. avgusta 2010. Ta služba je med drugim ugotovila, da so dela v zvezi z rušenjem strehe, ki je skupni del zgradbe, na katerega se nanaša zahtevek za izplačilo, potekala 19. avgusta 2010.

35.

Agencija je 3. novembra 2011 zavrnila zahtevek za izplačilo, ker Občina Gorje ni izpolnjevala vseh pogojev, določenih v Uredbi PRP in javnem razpisu. Natančneje, agencija je menila, da je Občina Gorje kršila točke od 3 do 5 javnega razpisa, ker je dela na objektu začela 16. avgusta 2010, kar je pred sprejetjem odločbe o pravici do sredstev z dne 19. oktobra 2010. Agencija je poleg tega navedla pogodbi, ki jih je Občina Gorje sklenila 12. julija 2010. Po mnenju agencije tako vsa začeta dela, ki izhajajo iz pogodb, povzročijo nastanek obveznosti, ki niso v skladu s točkami od 3 do 5 javnega razpisa.

36.

Občina Gorje je zoper odločbo agencije z dne 3. novembra 2011 vložila tožbo pri predložitvenem sodišču, ki ji je s sodbo z dne 13. februarja 2013 ugodilo, ker je ugotovilo neskladnost nacionalnih določb z Uredbo št. 1698/2005. Predložitveno sodišče je zato odločbo agencije z dne 3. novembra 2011 odpravilo in zadevo vrnilo tej agenciji v ponovni postopek.

37.

Agencija je 25. aprila 2013 zahtevek Občine Gorje za izplačilo ponovno zavrnila v bistvu iz istih razlogov, in sicer ker so se dela na objektu začela pred sprejetjem odločbe o pravici do sredstev in ker so zaradi sklenitve pogodb z izvajalcem z dne 12. julija 2010 nastale obveznosti, ki niso v skladu s členom 79(4) Uredbe PRP ter točkami 3 in 5 javnega razpisa. Agencija je poleg tega v odločbi z dne 25. aprila 2013 poudarila, da je bila vloga za zadevno naložbo odobrena v odstotkovni višini celotne naložbe, in ne tako, da bi bila sofinancirana samo nekatera dela.

38.

Občina Gorje je pred predložitvenim sodiščem vložila novo tožbo, v kateri med drugim trdi, da odločba agencije temelji na Uredbi PRP in javnemu razpisu, ki nista v skladu z Uredbo št. 1698/2005, ker glede pogojev za upravičenost določata strožje pogoje kot ta uredba.

39.

Agencija na drugi strani oporeka neskladnosti nacionalnih določb z Uredbo št. 1698/2005 s trditvijo, da nacionalne določbe določajo le pravila, ki so natančnejša, ne pa strožja, od pravil o upravičenosti izdatkov do prispevka iz EKSRP iz navedene uredbe.

40.

V teh okoliščinah je Upravno sodišče prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

41.

Občina Gorje, slovenska in poljska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Komisija so predložile pisna stališča. Občina Gorje, slovenska vlada in Komisija so se 28. januarja 2016 udeležile obravnave.

42.

Prvo vprašanje se nanaša na diskrecijsko pravico, ki jo imajo države članice na podlagi člena 71(3) Uredbe št. 1698/2005 pri določanju pogojev za upravičenost izdatkov za dodelitev finančnih podpor iz EKSRP.

43.

Iz člena 71(3) Uredbe št. 1698/2005 izhaja, da se ob upoštevanju posebnih pogojev, določenih v tej uredbi, „[p]ravila o upravičenosti izdatkov […] določijo na nacionalni ravni“. ( 12 ) V skladu z načeloma subsidiarnosti in deljenega upravljanja, ( 13 ) ki sta značilni za politiko razvoja podeželja Unije, imajo države članice na podlagi te določbe široko diskrecijsko pravico, ( 14 ) ki temelji na ugotovitvi, da so posebne potrebe in izzivi držav članic na področju razvoja podeželja nujno različni.

44.

S slovensko ureditvijo, in sicer členom 79 Uredbe PRP in točko 3 javnega razpisa, ki določa pogoj, da morajo stroški naložbe, da so upravičeni, nastati po odobritvi zahtevka za podporo, se po trditvah Občine Gorje prispevki iz EKSRP omejujejo na „prihodnje dejavnosti“, z drugimi besedami, izključuje se dodelitev podpore za nazaj. Vprašanje, ki se postavlja, je torej, ali spada taka časovna omejitev v diskrecijsko pravico, ki jo ima na podlagi člena 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005 vsaka država članica.

45.

Čeprav je sicer res, kakor trdita predložitveno sodišče in Občina Gorje, da Uredba št. 1698/2005 ne določa datuma začetka upravičenosti izdatkov, pa prav tako ne izključuje možnosti, da tako časovno omejitev določijo države članice. Že Uredba št. 1698/2005 namreč vsebuje določbe za omejitev časovnega okvira upravičenosti izdatkov. Tako pride v skladu s členom 71(1) te uredbe izdatek v poštev za prispevek EKSRP, če ustrezno pomoč dejansko izplača plačilna agencija med 1. januarjem 2007 in 31. decembrom 2015. Še več, v skladu z navedeno določbo se „[s]ofinancirane dejavnosti […] ne smejo zaključiti pred datumom začetka upravičenosti do pomoči“.

46.

Nobenega razloga ni, da bi se štelo, da so v členu 71(1) Uredbe št. 1698/2005 izčrpno navedeni časovni pogoji, ki jih je mogoče določiti za upravičenost izdatkov do prispevka iz EKSRP.

47.

Poleg tega po mojem mnenju iz člena 71(1) te uredbe ni mogoče sklepati, tako kot je sklepala Občina Gorje, da se lahko sofinancirana dejavnost začne pred datumom začetka upravičenosti do pomoči in da zato države članice za upravičenost izdatkov ne morejo določiti pogoja, da ti nastanejo po odobritvi zahtevka za podporo. Nasprotno, že iz izraza „datum začetka upravičenosti do pomoči“ iz besedila navedenega člena je po mojem mnenju razvidno, da lahko države članice določijo datum začetka upravičenosti izdatkov, torej določijo časovni prag, pred katerim nastali stroški naložbe niso upravičeni do prispevka iz EKSRP.

48.

Prav tako nisem prepričan, da bi lahko časovni pogoj, kakršen je zadevni nacionalni pogoj, kakor trdi Občina Gorje, izključil polni učinek Uredbe št. 1698/2005 oziroma nasprotoval ciljem, ki jim sledi ta uredba. Tak pogoj namreč ne omejuje sofinanciranja iz EKSRP na poseben časovni okvir, ki bi bil strožji od obdobja izplačila iz člena 71(1) Uredbe št. 1698/2005 (od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2015), ampak določa le, da mora upravičenec počakati na odobritev zahtevka za podporo, preden mu nastanejo izdatki v zvezi s sofinancirano dejavnostjo. ( 15 )

49.

Na podlagi tega ne vidim nobenega razloga, da bi se štelo, da se z ureditvijo, kakršna je zadevna slovenska, ovira neposredna uporabnost Uredbe št. 1698/2005, šibi njen skupnostni značaj ali presega diskrecijska pravica, ki jo imajo države članice na podlagi te uredbe, kar so merila, ki jih je določilo Sodišče. ( 16 ) Dalje menim, da ni na podlagi ničesar mogoče sklepati, da je taka ureditev v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker se z njo pretirano otežuje ali celo onemogoča, da bi bila upravičencem odobrena sredstva. ( 17 )

50.

Nasprotno, časovni pogoj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, po mojem mnenju prispeva k uresničitvi ciljev, ki jim sledi Uredba št. 1698/2005, med katerimi sta kakovost življenja na podeželskih območjih ( 18 ), ter kar natančneje zadeva os 3 iz uredbe, obnova in razvoj vasi, ( 19 ) in sicer z zagotavljanjem najoptimalnejše razdelitve sredstev iz EKSRP.

51.

V zvezi s tem se strinjam s stališči slovenske in poljske vlade ter vlade Združenega kraljestva, v skladu s katerimi je z nacionalnimi predpisi mogoče omejiti nevarnost „mrtvih izgub“, in sicer odobritev podpore za naložbe, ki bi se deloma ali v celoti izvedle tudi brez odobrene podpore. To nevarnost je izpostavilo Računsko sodišče, ki je Komisiji predlagalo, naj države članice spodbudi, da sledijo praksi, v skladu s katero so stroški naložbe upravičeni šele od datuma odobritve podpore. ( 20 )

52.

Poleg tega, kakor trdi slovenska vlada, bi izključitev upravičenosti izdatkov, ki so nastali pred sprejetjem odločbe o pravici do sredstev, omogočala učinkovitejši nadzor nad porabo sredstev iz EKSRP. Natančneje, ogled na kraju samem, urejen v členih od 25 do 27 Uredbe št. 65/2011, ki med drugim določajo, da pristojni organ preveri, ali sta narava in datum nastanka izdatkov skladna z dejansko opravljenimi deli ali storitvami, bi lahko bil težje izvedljiv, če bi izdatki v zvezi s sofinancirano dejavnostjo deloma ali v celoti nastali pred odobritvijo zahtevka za podporo.

53.

V okviru tega se je Računsko sodišče strinjalo s predlogom Komisije z dne 12. oktobra 2011 za spremembo Uredbe št. 1698/2005 in se sklicevalo na predlagane določbe, v skladu s katerimi bi bili izdatki upravičeni le po predložitvi zahtevka za podporo. ( 21 )

54.

Zakonodajalec Unije je s sprejetjem nove uredbe o EKSRP, in sicer Uredbe št. 1305/2013, potrdil predlog Komisije o spremembi pogojev za upravičenost izdatkov. V skladu s to novo uredbo se državam članicam izrecno dopušča, da – tako kot so storili slovenski organi – določijo časovni pogoj, v skladu s katerim so za prispevek iz EKSRP upravičeni le izdatki za naložbe, ki so nastali po odobritvi zahtevka za podporo. ( 22 )

55.

Čeprav se Uredba št. 1305/2013 sicer uporablja šele od 1. januarja 2014, ( 23 ) kar izključuje njeno uporabo v obravnavani zadevi, pa po mojem mnenju dejstvo, da je zakonodajalec Unije sprejel novo uredbo, kaže na to, da se zakonodajalec Unije strinja, da je uporaba časovnega pogoja, kakršen je ta iz te zadeve, lahko utemeljena za zagotovitev dobrega finančnega upravljanja sredstev iz EKSRP.

56.

Na podlagi navedenega menim, da ni nikakršne podlage za sklep, da je država članica z določitvijo časovnega pogoja, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, presegla svojo diskrecijsko pravico, ki jo ima na podlagi člena 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005. ( 24 ) Zato Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori nikalno.

57.

Iz predložitvene odločbe izhaja, da je agencija v obravnavani zadevi zahtevek za izplačilo zavrnila zaradi neizpolnitve pogoja za upravičenost izdatkov iz člena 79(4) Uredbe PRP ter točk 3 in 5 javnega razpisa, v skladu s katerim so upravičeni le izdatki, ki so nastali po odobritvi zahtevka za podporo. Iz predložitvene odločbe je razvidno tudi, da je predložitveno sodišče ugotovilo, da je del stroškov za zadevno sofinancirano dejavnost nastal po odobritvi zahtevka za podporo, torej v skladu s pogoji za upravičenost izdatkov, drugi del stroškov pa je nastal pred izdajo te odločbe, torej v nasprotju s pogoji za upravičenost izdatkov. ( 25 )

58.

V teh okoliščinah želi predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je člen 56(4) ZKme‑1, ker v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, določa zavrnitev zahtevka za izplačilo v celoti, prestrog. To sodišče se sprašuje tudi, ali je treba zahtevek za izplačilo v obravnavani zadevi obravnavati na podlagi člena 30 Uredbe št. 65/2011, ki v nekaterih položajih določa znižanje zneska, ki se izplača upravičencu, in izključitev dejavnosti iz podpore EKSRP.

59.

Ob upoštevanju stališč, predloženih Sodišču, ki so jih potrdile stranke, ki so se udeležile obravnave, menim, da je na tej stopnji treba poudariti, da se drugo vprašanje, kakor ga je postavilo predložitveno sodišče, ne nanaša na pogoj iz točke 1 javnega razpisa, v skladu s katerim se naložba ne sme začeti izvajati pred izdajo odločbe o pravici do sredstev. ( 26 ) Pri tem pogoju gre dejansko za pogoj za upravičenost do sredstev, in ne za pogoj za „upravičenost izdatkov“ v smislu člena 71(3) Uredbe št. 1698/2005. ( 27 )

60.

Opozarjam, da je treba v skladu s členom 2(a) in (b) Uredbe št. 65/2011 razlikovati med „zahtevkom za podporo“ in „zahtevkom za plačilo“. ( 28 ) To razlikovanje je uvedeno tudi v nacionalnem pravu, saj je v točki 1 javnega razpisa določen pogoj za pravico do sredstev, ki ga mora upravičenec izpolniti, da se mu odobri zahtevek za podporo, ( 29 ) v členu 79(4) Uredbe PRP ter točkah 3 in 5 javnega razpisa pa pogoj upravičenosti izdatkov, ki mora biti izpolnjen za odobritev zahtevka za plačilo. ( 30 )

61.

Čeprav je sicer res, kakor trdi slovenska vlada, da lahko pristojni organ preveri, ali upravičenec izpolnjuje pogoje za upravičenost do podpore, ko pregleduje zahtevek za plačilo, ( 31 ) pa menim, da ni na podlagi ničesar mogoče sklepati, da se je v obravnavani zadevi ugotovilo, da ti pogoji, med katerimi so tudi pogoji iz točke 1 javnega razpisa, niso bili izpolnjeni. ( 32 ) V zvezi s tem opozarjam, da mora Sodišče svojo presojo načeloma omejiti na elemente, ki mu jih je predložilo predložitveno sodišče, zlasti kar zadeva podrobna pravila o uporabi upoštevne nacionalne ureditve, ki jo zadnjenavedeno šteje za ustaljeno, saj je za presojo obsega nacionalnih določb in njihovega izvajanja pristojno le nacionalno sodišče. ( 33 )

62.

Zato je treba drugo vprašanje razumeti tako, da se z njim želi izvedeti, ali Uredba št. 1698/2005 in njena izvedbena uredba, Uredba št. 65/2011, nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki določa, da se zahtevek za plačilo v celoti zavrne, če so v njem poleg upravičenih stroškov tudi neupravičeni.

63.

Sodišče mora v zvezi s tem najprej pojasniti, ali lahko države članice sprejmejo nacionalna pravila, v katerih so določene pravne sankcije za nespoštovanje pravil o upravičenosti izdatkov, določenih na podlagi člena 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005. Postavlja pa se tudi vprašanje, ali je nacionalna ureditev, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, v skladu z načelom sorazmernosti.

64.

V skladu s členom 1(1) in 2(3) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti ( 34 ) se za zaščito finančnih interesov Unije z določbami prava Unije določi vrsta in obseg upravnih ukrepov in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na pravo Unije. ( 35 ) Vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da če zakonodaja Unije ne vsebuje nobene posebne določbe, ki bi določala sankcijo v primeru njene kršitve, oziroma če ta zakonodaja določa, da je mogoče nekatere sankcije uporabiti v primeru kršitve prava Unije, vendar kazni, ki jih države članice lahko izrečejo, niso izčrpno navedene, člen 4(3) PEU državam članicam nalaga dolžnost, da sprejmejo vse potrebne učinkovite ukrepe za sankcioniranje ravnanj, ki škodujejo finančnim interesom Unije. ( 36 )

65.

Tako se v obravnavani zadevi postavlja vprašanje, ali pravo Unije izčrpno določa sankcije, ki jih je mogoče izreči v primeru neizpolnjevanja pogojev za upravičenost izdatkov, določenih na podlagi člena 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005.

66.

V skladu s členom 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005 se „[p]ravila o upravičenosti izdatkov […] določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so bili v tej uredbi določeni […]“.

67.

Na prvi pogled bi lahko bila uporaba pojma „pravila o upravičenosti izdatkov“, ki se zdi precej širok, v prid razlagi, ki jo predlaga slovenska vlada, da so države članice na podlagi tega člena pristojne za določitev pravnih posledic neizpolnjevanja pogojev za upravičenost izdatkov. Vendar je iz besedila člena 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005 glede na celotni okvir te uredbe razvidno, da se ta člen nanaša le na materialne pogoje za upravičenost izdatkov, ne pa na pravne sankcije zaradi neizpolnitve navedenih pogojev.

68.

Tako člen 74(4) Uredbe št. 1698/2005 izrecno določa, da države članice izvajajo nadzor v skladu z natančnimi izvedbenimi pravili, ki jih določi Komisija ( 37 ) in s katerimi se med drugim določita vrsta in intenzivnost nadzora ob upoštevanju narave različnih ukrepov za razvoj podeželja. V Uredbi št. 65/2011, ki jo je Komisija sprejela na podlagi tega člena, so podrobna pravila o nadzoru, ki ga morajo opraviti države članice v okviru EKSRP.

69.

Menim, da iz tega sledi, da člen 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005 državam članicam ne podeljuje pristojnosti za določitev pravnih sankcij za neizpolnjevanje pogojev za upravičenost izdatkov. ( 38 )

70.

Člen 30 Uredbe št. 65/2011 državam članicam nalaga, naj v nekaterih primerih znižajo znesek za plačilo, v drugih primerih pa, naj dejavnost povsem izključijo iz podpore EKSRP.

71.

Tako je iz člena 30(1) Uredbe št. 65/2011 razvidno, da se znesek za plačilo zniža, če znesek, ki ga zahteva upravičenec, za več kot 3 % presega upravičeni znesek, torej znesek za plačilo po preveritvi dopustnosti zahtevka za plačilo. Znesek, ki se v primeru znižanja odbije od upravičenega zneska, v skladu s členom 30(1), tretji pododstavek, navedene uredbe ustreza razliki med zahtevanim zneskom in upravičenim zneskom. Poleg tega iz člena 30(1), četrti pododstavek, te uredbe izhaja, da se znižanje ne uporabi, če lahko upravičenec dokaže, da „ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska“. Poleg tega se v skladu s členom 30(2) te uredbe sofinancirana dejavnost povsem izključi iz podpore EKSRP, če se ugotovi, da je upravičenec namerno vložil napačno prijavo. ( 39 )

72.

Na tej točki ugotavljam, da se zaradi različnih pojmov v členu 71(3) Uredbe št. 1698/2005 in v členu 30 Uredbe št. 65/2011, in sicer „éligibilité“ (upravičenost) in „admissibilité“ (upravičenost), ne dvomi o uporabi zadnjenavedenega člena za položaj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari. V preostalih jezikovnih različicah teh uredb namreč ni takega različnega poimenovanja. ( 40 ) Zato ni mogoče sklepati, da imata različna pojma v francoski jezikovni različici navedenih uredb različen pomen. ( 41 )

73.

Strinjam se s stališčem Občine Gorje in Komisije, da se člen 30(1) Uredbe št. 65/2011 uporablja v okoliščinah, kakršne so te iz postopka v glavni stvari. ( 42 )

74.

Čeprav je sicer res, da se člen 30 Uredbe št. 65/2011 nanaša na izračun zneska za plačilo in da v odstavku 1 določa, da se izračun opravi „na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje“, pa področje uporabe tega člena v nasprotju s tem, kar trdi slovenska vlada, ni omejeno na položaje, v katerih so pogoji za upravičenost izdatkov izpolnjeni v celoti. Iz člena 30(3) te uredbe je namreč izrecno razvidno, da se znižanja iz odstavka 1 navedenega člena 30 „smiselno uporabljajo za neupravičene izdatke, ugotovljene pri pregledih na podlagi členov 25 in 29 [te uredbe]“, in sicer pri pregledih na kraju samem. Iz tega po mojem mnenju sledi, da se odstavek 1 navedenega člena 30 neposredno uporablja za neupravičene izdatke, ugotovljene pri drugih vrstah nadzora, med njimi tudi pri administrativnih pregledih. ( 43 )

75.

V položaju, kakršen je ta iz tega primera, v katerem je del izdatkov, vključenih v zahtevek za plačilo, glede na nacionalne pogoje za upravičenost izdatkov upravičen, drugi del pa ne, je treba v skladu s členom 30(1) Uredbe št. 65/2011 znižati znesek za plačilo na način, opisan v tem odstavku, in sicer z izračunanjem razlike med zneskom, ki ga zahteva upravičenec (vsi izdatki iz zahtevka za plačilo) in upravičenim zneskom (le upravičeni izdatki). Če je ta razlika višja od 3 % upravičenega zneska, se ta zniža za razliko med obema zneskoma.

76.

Tako se ne morem strinjati s trditvijo Komisije, da je treba zaradi uporabe člena 30(1) Uredbe št. 65/2011 v tem primeru uporabiti 100‑odstotno znižanje, torej izključitev vseh izdatkov naložbe. Komisija v zvezi s tem trdi, da gre v obravnavanem primeru za neupravičenost celotne naložbe, in ne le njenega dela, ker Občina Gorje ni izpolnila vstopnega pogoja (pogoj za upravičenost izdatkov), ki je določen za celotno naložbo in ki določa, da se naložba ne sme začeti izvajati pred izdajo odločbe o pravici do sredstev. Komisija meni, da neizpolnjevanje tega pogoja „okuži“ celotno izvedbo naložbe.

77.

V zvezi s tem ugotavljam, prvič, da niti z Uredbo št. 1698/2005 niti z Uredbo št. 65/2011 ni uvedeno razlikovanje med različnimi vrstami pogojev za upravičenost izdatkov in da z se z njima niti ne pooblašča držav članic, da za neizpolnjevanje nekaterih pogojev, ki jih štejejo za „pomembnejše“, določijo posebne posledice. Drugič, trditev Komisije v resnici temelji na točki 1 javnega razpisa, ki je – kakor je navedeno v točkah 59 in 61 teh sklepnih predlogov – pogoj za upravičenost do podpore, katerega kršitev ne povzroči znižanja zneska za plačilo na podlagi člena 30(1) Uredbe št. 65/2011. ( 44 )

78.

Zato je vprašanje, ki se postavlja, ali člen 30 Uredbe št. 65/2011 izčrpno določa sankcije, ki jih lahko države članice naložijo v primeru nespoštovanja pogojev za upravičenost izdatkov na nacionalni ravni v skladu s členom 71(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1698/2005.

79.

Čeprav člen 4(9) Uredbe št. 65/2011 izrecno določa, da se znižanja in izključitve iz te uredbe uporabljajo ne glede na dodatne kazni v skladu z drugimi določbami Unije ali nacionalnega prava, se vseeno strinjam s stališčem Občine Gorje, da države članice ne smejo določiti nacionalnih sankcij, ki bi presegale popolno izključitev dejavnosti iz podpore EKSRP, saj je tovrstna sankcija že natančno določena v navedeni uredbi. ( 45 ) V skladu s členom 30(2) Uredbe št. 65/2011 je namreč taka kazen izrecno omejena le na položaj, v katerem je upravičenec namerno vložil napačno prijavo, zato države članice ne morejo uporabiti popolne izključitve v drugih položajih – kot določa slovenska ureditev, ki se uporablja v postopku v glavni stvari – ne da bi pri tem v praksi spremenile področje uporabe člena 30(2) Uredbe št. 65/2011.

80.

Na podlagi tega zaključujem, da člen 30 Uredbe št. 65/2011 nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je slovenska, ki se uporablja v postopku v glavni stvari in ki določa zavrnitev zahtevka za plačilo v celoti ter torej popolno izključitev neke dejavnosti iz podpore EKSRP, če so v tem zahtevku poleg upravičenih stroškov tudi neupravičeni.

81.

Glede na predlagani odgovor ni več treba ugotoviti, ali je v skladu z načelom sorazmernosti, da se zahtevek za plačilo zavrne v celoti. Zato to vprašanje obravnavam podredno, če se Sodišče ne bo strinjalo z mojim predlogom in bo ugotovilo, da Uredba št. 65/2011 ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je člen 56(4) ZKme-1.

82.

Člen 74(1) Uredbe št. 1698/2005 določa, da države članice sprejmejo vse zakonske in druge predpise za zagotovitev učinkovite zaščite finančnih interesov Unije. ( 46 ) Vendar morajo države članice spoštovati splošna načela prava Unije, med drugim tudi načelo sorazmernosti. ( 47 ) Iz tega sledi, da mora biti strogost sankcije, ki se naloži v primeru nespoštovanja, sorazmerna s težo kršitve, ki se sankcionira, zlasti z zagotovitvijo resničnega odvračilnega učinka, pri čemer je treba spoštovati načelo sorazmernosti. ( 48 )

83.

Občina Gorje v zvezi s tem trdi, da člen 56(4) ZKme‑1s tem, da določa, da se zahtevek za plačilo v celoti zavrne, če so v njem poleg upravičenih stroškov tudi neupravičeni, ne da bi se pri tem upoštevala narava in obseg kršitve, presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja. Občina Gorje meni, da je slovenska ureditev zato v nasprotju z načelom sorazmernosti, kar poljska vlada in Komisija prerekata.

84.

Čeprav izključitev podpore zaradi neizpolnitve enega od pogojev za odobritev podpore ni sankcija, ampak le posledica neizpolnjevanja navedenih zakonsko določenih pogojev, ( 49 ) pa zavrnitev zahtevka za izplačilo iz člena 56(4) ZKme‑1v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, ni posledica neizpolnjevanja pogojev za odobritev podpore, ampak prej posledica neizpolnjevanja pogojev za upravičenost izdatkov. ( 50 )

85.

Poleg tega je v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, zahtevek za plačilo v celoti zavrnjen na podlagi člena 56(4) ZKme‑1, vključno z delom zahtevka, ki se nanaša na upravičene stroške, ki so bili priglašeni v skladu z nacionalnimi pogoji. Kar zadeva ta del, se zavrnitev zahtevka za plačilo ne more šteti zgolj za posledico neizpolnitve pogojev, ampak je zanj treba šteti, da je prej represiven.

86.

Kršitve nacionalne zakonodaje v okviru dejavnosti, ki jih sofinancira Unija, morajo biti nedvomno sankcionirane učinkovito, da se finančni interesi Unije zavarujejo pred goljufijami in da se zagotovi polna uresničitev ciljev, ki jim sledi zakonodajalec Unije. Nedvomno je ureditev, kakršna je zadevna slovenska ureditev, s tem, da upravičencu odreka vsakršno plačilo podpore, zelo odvračilna in je zato učinkovita za boj proti nepravilnostim, storjenim v okviru EKSRP. ( 51 )

87.

Vendar člen 56(4) ZKme‑1s tem, da določa, da se zahtevek za izplačilo zavrne v celoti, določa sankcijo, ki ni sorazmerna s težo kršitve upravičenca, saj je sankcija enaka ne glede na to, ali se kršitev nanaša na bistveni del zahtevka ali pa le na zanemarljivi del. ( 52 )

88.

Člen 30(1) Uredbe št. 65/2011 sicer s tem, da določa, da se upravičeni znesek zniža za razliko med navedenim zneskom in zneskom, ki ga zahteva upravičenec, prav tako določa znižanja, ki presegajo ugotovljeno nepravilnost. Vendar pa se znižanje, določeno v tem členu, v nasprotju z zadevno nacionalno ureditvijo izračuna ob upoštevanju storjene kršitve, s čimer se po mojem mnenju zagotavlja spoštovanje načela sorazmernosti.

89.

Ugotovitve, ki jih je slovenska vlada navedla v utemeljitev nacionalnega pogoja, ki je predmet prvega vprašanja za predhodno odločanje, in sicer glede znižanja nevarnosti „mrtvih izgub“ in zagotovitve učinkovitega nadzora, za del zahtevka, ki se nanaša na upravičene izdatke, niso upoštevne. Tako je mogoče s sofinancirano dejavnostjo, čeprav del stroškov ne izpolnjuje pogojev za upravičenost, doseči cilj te dejavnosti in zagotoviti resnično dodano vrednost pri razvoju podeželja. ( 53 )

90.

Menim, da je treba nacionalno ureditev, ki določa, da se brez upoštevanja obsega storjene kršitve zahtevek za plačilo zavrne v celoti, če so v njem poleg upravičenih stroškov tudi neupravičeni, šteti za neskladno z načelom sorazmernosti. ( 54 )

91.

Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje Upravnega sodišča Republike Slovenije odgovori:

Člen 71(3), prvi pododstavek, Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero so za podporo EKSRP upravičeni le tisti stroški naložbe, ki so nastali po odobritvi zahtevka za podporo.

Člen 30 Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da se zahtevek za plačilo podpore v celoti zavrne, če so v njem poleg upravičenih stroškov tudi neupravičeni.