1. 

Ali je mogoče delavcu, državljanu tretje države članice, zavrniti pravico, da v primeru plačilne nesposobnosti svojega delodajalca uveljavlja jamstvo za neporavnane terjatve iz naslova plač, ker nezakonito prebiva na ozemlju zadevne države članice?

2. 

To je v bistvu vprašanje, ki ga je postavilo Centrale Raad van Beroep (Nizozemska), potem ko je Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (upravni odbor zavoda za upravljanje zavarovanj za zaposlene osebe) ( 2 ) zavrnilo zahtevek za odpravnino zaradi plačilne nesposobnosti, ki ga je vložil O. Tümer.

3. 

V teh sklepnih predlogih Sodišču predlagam, naj na to vprašanje, ki se nanaša na razlago Direktive Sveta 80/987/EGS z dne 20. oktobra 1980 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca, ( 3 ) kakor je bila spremenjena z Direktivo 2002/74/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. septembra 2002. ( 4 )

4. 

V zvezi s tem bom najprej navedel, da iz pravne podlage Direktive 2002/75 ni razvidno, da bi bili državljani tretjih držav izključeni s področja uporabe Direktive 80/987.

5. 

Nato bom pojasnil, da je nacionalna določba, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki za upravičenost državljana tretje države, ki ima status delavca na podlagi nacionalnega civilnega prava, da prejme odpravnino zaradi plačilne nesposobnosti, določa pogoj zakonitega prebivanja, v nasprotju s splošno sistematiko Direktive 80/987 in njenim polnim učinkom ter z načelom enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, ki se presoja ob upoštevanju ciljev te direktive.

6.

V skladu s členom 1(1) Direktive 80/987 se ta direktiva uporablja za terjatve delavcev, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij, do delodajalcev, ki so plačilno nesposobni v smislu člena 2(1) te direktive.

7.

Člen 1(2) Direktive 80/987 določa, da lahko države članice izjemoma izključijo terjatve določenih kategorij delavcev s področja uporabe te direktive na podlagi obstoja drugih oblik jamstva, če se ugotovi, da tem osebam zagotavljajo enako raven varstva.

8.

Člen 2(2) in (3) Direktive 80/987 določa, da ta direktiva ne vpliva na nacionalno zakonodajo, kar zadeva opredelitev izrazov „delavec“, „delodajalec“, plačilo“, „pravica, ki zagotavlja takojšnjo upravičenost“ in „pravica, ki zagotavlja upravičenost v prihodnosti“, vendar pa države članice s področja uporabe te direktive ne smejo izločiti delavcev, zaposlenih za krajši delovni čas, delavcev s pogodbo o zaposlitvi za določen čas ali delavcev v začasnem delovnem razmerju, niti določiti minimalnega trajanja pogodbe o zaposlitvi ali delovnega razmerja, da bi bili delavci upravičeni do jamstev.

9.

Člen 3, prvi odstavek, Direktive 80/987 določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo, da jamstvene ustanove ob upoštevanju člena 4 te direktive jamčijo plačilo neporavnanih terjatev delavcev, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij, ki vključujejo, kadar to zahteva nacionalna zakonodaja, odpravnino ob prenehanju delovnega razmerja. Terjatve, ki jih prevzamejo jamstvene ustanove, so v skladu s členom 3, drugi odstavek, navedene direktive neporavnane terjatve za plačila, vezane na obdobje pred in/ali, kot je ustrezno, po danem datumu, ki ga določijo države članice.

10.

S členom 4 Direktive 80/987 je državam članicam izjemoma priznana možnost, da omejijo obveznost jamstvenih ustanov iz člena 3, pri čemer navedejo trajanje obdobja, za katero mora jamstvena ustanova v skladu s členom 4(2) navedene direktive kriti neporavnane terjatve, ali določijo zgornjo mejo za tako plačilo v skladu s členom 4(3) te direktive.

11.

Direktiva 80/987 je bila razveljavljena in kodificirana z Direktivo 2008/94/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2008 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca, ( 5 ) ki je začela veljati 17. novembra 2008.

12.

Člen 61 zakona o brezposelnosti (Werkloosheidswet) ( 6 ) določa načelo, v skladu s katerim ima delavec pravico do odpravnine zaradi plačilne nesposobnosti delodajalca, če ima zoper delodajalca, nad čigar premoženjem je bil začet stečajni postopek, terjatev za izplačilo plač, regresa za letni dopust ali dodatka za dopust, ali če lahko utrpi premoženjsko škodo, ker ta delodajalec ni plačal zneskov, ki jih dolguje tretjim osebam v zvezi z delovnim razmerjem z delavcem.

13.

V členu 3(1) WW je delavec opredeljen kot „fizična oseba, mlajša od 65 let, ki je sklenila delovno razmerje po zasebnem ali javnem pravu“.

14.

Vendar člen 3(3) WW podrobneje določa, da se ne glede na odstavek 1 tega člena ne šteje za delavca državljan tretje države, ki na Nizozemskem ne prebiva zakonito.

15.

V skladu s členom 8, od (a) do (e) in (l) zakona o tujcih (Vreemdelingenwet) z dne 23. novembra 2000 ( 7 ) tujec zakonito prebiva na Nizozemskem, če ima dovoljenje za začasno ali stalno prebivanje ali če kot državljan države članice Evropske unije prebiva na podlagi ureditve v skladu s Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti ali Sporazumom o Evropskem gospodarskem prostoru z dne 2. maja 1992, ( 8 ) ali pa če ima pravico do prebivanja na podlagi Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ( 9 ) ustanovljenega s Sporazumom med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo. ( 10 )

16.

O. Tümer je turški državljan, ki od leta 1988 prebiva na Nizozemskem.

17.

V obdobju med 18. avgustom 1988 in 31. marcem 1995 je imel dovoljenje za začasno prebivanje, ki je bilo izdano za bivanje pri svoji ženi. Razvezal se je leta 1996.

18.

O. Tümer je 14. oktobra 2005 zaprosil za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, to prošnjo pa je državni sekretar za pravosodje zavrnil. Ugovor, vložen zoper to odločbo, je bil zavrnjen kot neutemeljen z odločbo z dne 16. aprila 2007, zoper katero je O. Tümer vložil tožbo, ki jo je Vreemdelingenkamer (oddelek za vprašanja tujcev) Rechtbank’s-Gravenhage 28. avgusta 2008 zavrnilo. Zoper zadnjenavedeno odločbo ni bila vložena pritožba. O. Tümer od 25. aprila 2007 nima več dovoljenja za prebivanje.

19.

O. Tümer je na Nizozemskem s prekinitvami delal od leta 1997. Pri družbi Halfmoon Cosmetics BV, ki je zanj leta 2007 plačevala prispevke na podlagi WW, se je zaposlil 3. januarja 2005. Družba Halfmoon Cosmetics BV je od avgusta 2007 plačevala le del plače, 22. januarja 2008 pa je bil nad njo začet stečajni postopek. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari je bila 26. januarja 2008 odpovedana pogodba o zaposlitvi.

20.

O. Tümer je vložil zahtevek za odpravnino zaradi plačilne nesposobnosti družbe Halfmoon Cosmetics BV na podlagi WW, ta zahtevek pa je bil zavrnjen z odločbo z dne 8. februarja 2008, zoper katero je O. Tümer vložil ugovor, ki ga je UWV z odločbo z dne 10. junija 2008 zavrnil kot neutemeljen, ker tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki na Nizozemskem ni prebivala zakonito, ni bila delavec v smislu člena 3(3) WW. Rechtbank ’s-Hertogenbosch je 18. decembra 2009 iz istega razloga zavrnilo tožbo O. Tümerja zoper odločbo z dne 10. junija 2008.

21.

Centrale Raad van Beroep, pri katerem je bila vložena pritožba zoper to odločbo in ki meni, da je treba izključitev državljanov tretjih držav, ki nimajo dovoljenja za prebivanje, sicer šteti za omejitev obveznosti plačila jamstvenih ustanov, vendar pa ta izključitev ni v skladu s pravom Unije, se je odločilo prekiniti odločanje in Sodišču postaviti to vprašanje za predhodno odločanje:

22.

Evropska komisija je v svojih pisnih in ustnih stališčih na eni strani menila, da O. Tümer izpolnjuje pogoje za sklicevanje na določbe člena 6(1) ali člena 7 Sklepa št. 1/80, ter da je iz načela prepovedi diskriminacije, določenega v členu 10 tega sklepa, in iz sodne prakse Sodišča, v skladu s katero sta dovoljenje za prebivanje in delovno dovoljenje dve različni dejstvi na drugi razvidno, da če država članica turškemu državljanu odobri delovno dovoljenje, mu ne more zavrniti njegove pravice do odpravnine zaradi plačilne nesposobnosti, ker ta državljan nima več dovoljenja za prebivanje.

23.

Komisija je zato Sodišču predlagala ne le, naj samo odgovori na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, ampak tudi, naj preuči, ali na podlagi zakonodaje Unije O. Tümer na Nizozemskem dejansko prebiva nezakonito.

24.

Menim, da mora Sodišče ta predlog zavrniti.

25.

V skladu z ustaljeno sodno prakso je v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, naloga Sodišča, da nacionalnemu sodišču da koristen odgovor, ki mu bo omogočil rešitev spora, o katerem odloča, pri čemer mora po potrebi predložena vprašanja preoblikovati, ( 11 ) da bi razložilo vse določbe prava Unije, ki jih nacionalna sodišča potrebujejo za odločanje. V ta namen lahko Sodišče iz vsega, kar je predložilo nacionalno sodišče, zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe, zbere elemente navedenega prava, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora. ( 12 )

26.

Vendar možnost preoblikovanja vprašanj za predhodno odločanje, po potrebi tako, da se elementi prava Unije, ki jih je treba razložiti, razširijo, ne sme Sodišče pripeljati do tega, da predlaga tako razlago prava Unije, ki upošteva drugačen položaj, kot je ta, ki je predmet spora o glavni stvari, da nadomesti dejanske ugotovitve predložitvenega sodišča s svojimi ugotovitvami ali da vzbudi dvom o pravnomočnosti nacionalnih odločb.

27.

Iz ugotovljenega dejanskega stanja, ki je vsebovano v predložitvenem sklepu, je jasno razvidno, da je bilo z odločbo z dne 28. avgusta 2008, zoper katero O. Tümer ni vložil tožbe, razsojeno, da ta ni imel pravice na podlagi člena 6 ali 7 Sklepa št. 1/80, ker pogoji za to, da bi se štelo, da je vključen na zakoniti trg dela, niso bili izpolnjeni ali ker je bila njegova nekdanja žena zaposlena v obdobju pred 31. marcem 1995. Čeprav je Komisija v zvezi s tem v svojih pisnih stališčih navedla dvome in čeprav natančni položaj O. Tümerja res ni jasen, ( 13 ) čeprav ga je nizozemska vlada na obravnavi posebej pojasnila, je treba za namene te analize ta dejanski element šteti za ugotovljen.

28.

Poleg tega iz predložitvenega sklepa ni razvidno, da bi Centrale Raad van Beroep ugotovilo, da je imel O. Tümer delovno dovoljenje.

29.

Če bi se Sklep št. 1/80 razlagalo tako, da bi se upoštevalo predlog Komisije, predložitvenemu sodišču ne bi bil podan odgovor, ki bi mu omogočil rešitev spora, o katerem odloča, ampak bi se spremenil dejanski in pravni okvir, da bi mu omogočilo odločiti v sporu, katerega predmet je drugačen in ki ga je drugo nacionalno sodišče že rešilo.

30.

V teh okoliščinah je treba preučiti le vprašanje, ki ga je postavilo Centrale Raad van Beroep, ne da bi se razpravo razširilo na razlago Sklepa št. 1/80.

31.

Opozoriti je treba, da določbe, ki jih predložitveno sodišče navaja v vprašanju, in sicer členi od 2 do 4 Direktive 2008/94, ob nastanku dejanskega stanja v sporu o glavni stvari še niso začele veljati.

32.

V skladu z ustaljeno sodno prakso, ki temelji na tem, da je treba predložitvenemu sodišču dati koristen odgovor, ( 14 ) je treba vprašanje za razlago določb prava Unije, ki so se uporabljale ob nastanku dejanskega stanja v postopku v glavni stvari – in sicer v obravnavani zadevi določb Direktive 80/987 in, podrobneje, členov od 2 do 4 te direktive, katerih besedilo je poleg tega v bistvu enako besedilu določb, na katere se sklicuje predložitveno sodišče – preoblikovati.

33.

Nizozemska vlada za ugotovitev skladnosti nacionalne zakonodaje z Direktivo 80/987 zaporedno navaja dve glavni trditvi, ki se nanašata, prvič, na pravno podlago te direktive, ( 15 ) in drugič, na manevrski prostor, ki ga ta daje državam članicam pri opredelitvi pojma delavec.

34.

Prvič, Direktiva 80/987 se ne more nanašati na državljane tretjih držav, ker temelji na členu 137 ES, določbi, ki ne more biti pravna podlaga za priznavanje pravic teh zakonito prebivajočih državljanov.

35.

Drugič, sklicevanje na nacionalno pravo, da bi se opredelil pojem delavca in podrobneje določila vsebina, bi državam članicam v vsakem primeru omogočilo, da iz tega pojma izključijo nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav.

36.

Ti trditvi vodita do vprašanja, najprej, glede uporabe Direktive 80/987 za državljane tretjih držav, preden se nato preuči njena uporaba za te državljane, ki so v nezakonitem položaju.

37.

Ali pravna podlaga Direktive 2002/74 izključuje to, da bi se lahko Direktiva 80/987 uporabila za državljane tretjih držav?

38.

Pred temeljito preučitvijo tega vprašanja je treba najprej poudariti, da nizozemska vlada s trditvijo, ki temelji na pravni podlagi Direktive 80/987, bistveno preusmerja razpravo na področje pogoja državljanstva, medtem ko se vprašanje nanaša izključno in zato na možnost, da se za pravico do odpravnine zaradi plačilne nesposobnosti določi pogoj zakonitega prebivanja.

39.

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da stališče nizozemske vlade ni združljivo z nizozemsko zakonodajo, kot je opisana v predložitvenem sklepu, ker je iz razlage a contrario člena 3(3) WW razvidno, da za priznanje statusa „delavca“ in zato pravice do odpravnine zaradi plačilne nesposobnosti ni določen pogoj državljanstva. Nizozemska vlada pa ni zatrjevala, da bi se s priznanjem pravice do odpravnine zaradi plačilne nesposobnosti državljanom tretjih držav, ki zakonito prebivajo na nacionalnem ozemlju, razširilo področje uporaba ratione personae Direktive 80/987 s tem, da bi se uporabila možnost, določena v členu 9, prvi odstavek, te direktive, da se ohranjajo ali uvajajo določbe, ki so za delavce ugodnejše.

40.

Vsekakor pa menim, da preučitev pravne podlage Direktive 2002/74 ne vodi do omejitve osebnega področja uporabe Direktive 80/987 le na državljane Unije.

41.

Spomniti je treba, da je člen 137(2), prvi pododstavek, ES v različici pred Pogodbo iz Nice, na podlagi katere je bila sprejeta Direktiva 2002/74, ( 16 ) omogočal sprejetje minimalnih zahtev, katerih cilj je v skladu s členom 137(1) ES prizadevanje za doseganje ciljev socialne politike iz člena 136 ES, med katerimi sta izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev delavcev ter njihova ustrezna socialna zaščita, v obliki direktiv.

42.

Res je, da med področji, za katera je člen 137(2), prvi pododstavek, ES določal pooblastilo Svetu Evropske unije za sprejetje minimalnih zahtev z namenom doseči cilje iz člena 136 ES v obliki direktiv, v členu 137(1) ES niso bili našteti „pogoji za zaposlitev državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju Skupnosti“, ki so bili navedeni v členu 137(3) ES, ki je bila drugačna pravna podlaga, ki je določala uporabo drugačnega postopka. Medtem ko je člen 137(2), drugi pododstavek, ES določal uporabo t. i. postopka „soodločanja“ iz člena 251 ES, ki je zajemal glasovanje s kvalificirano večino v Svetu in polno udeležbo Evropskega parlamenta v zakonodajnem postopku, je člen 137(3) ES določal soglasno odločanje v Svetu, potem ko se Parlament zgolj posvetuje. ( 17 )

43.

Vendar menim, da UWV in nizozemska vlada na podlagi te pravne podlage napačno sklepata, da se Direktiva 80/987 ni mogla nanašati na državljane tretjih držav.

44.

Ta trditev namreč temelji na ugotovitvi, da imajo lahko državljani tretjih držav na podlagi določbe sekundarne zakonodaje pravice, le če je njena pravna podlaga določba primarnega prava, kot je člen 63, točka 4, ES, s katero je zakonodajalec Unije izrecno pooblaščen za sprejetje ukrepov, namenjenih ureditvi njihovega položaja.

45.

Menim, da je ta ugotovitev, ki se nanaša na temeljno vprašanje določitve področja uporabe ratione personae prava Unije, ( 18 ) napačna.

46.

Primarno pravo dejansko zajema pravila, katerih obseg je glede oseb, na katere se nanaša, izrecno omejen.

47.

Nekatere določbe so pravna podlaga, ki omogoča sprejetje ukrepov, ki se nanašajo posebej na državljane tretjih držav. Tak primer so določbe Poglavja IV Tretjega dela Pogodbe ES, naslovljenega „Vizumi, azil, priseljevanje in druge politike v zvezi s prostim gibanjem oseb“, med katerimi je člen 63 ES, na katerega se sklicuje nizozemska vlada.

48.

Področje uporabe drugih določb pa je omejeno le na državljane Unije. Določbe v zvezi s prostim gibanjem delavcev tako za priznanje pravice do prostega gibanja določajo pogoj državljanstva ene od držav članic Unije. ( 19 )

49.

Vendar obstajajo tudi določbe, ki nimajo nobene posebne omejitve svojega osebnega področja uporabe, ki jih je mogoče uporabiti ne glede na državljanstvo zadevnih oseb in ki so zato lahko namenjene temu, da se državljani tretjih držav nanje sklicujejo ali jim nasprotujejo, če obstaja navezna okoliščina med njihovim položajem in pravom Unije. Obseg osebnega področja uporabe ukrepov, sprejetih na podlagi pravne podlage, ki ni izrecno omejena, je treba torej presojati ob upoštevanju ciljev, ki jih zakonodaja uresničuje. ( 20 )

50.

Z izjemo člena 137(3), četrta alinea, ES morajo biti zadevne določbe iz Poglavja 1, Naslov XI, Tretji del Pogodbe ES, na podlagi katerih je Skupnost normativno pristojna na področju socialnega varstva, uvrščene v vrsto določb, v skladu s katerimi je dovoljeno sprejetje ukrepov, ki se lahko uporabijo ne glede na državljanstvo.

51.

V zvezi s tem je treba navesti, da med področji, v zvezi s katerimi je bila Skupnost pristojna za podporo in dopolnitev dejavnosti držav članic, da bi se uresničilo cilje iz člena 136 ES, člen 137(1) ES določa varovanje zdravja in varnosti, obveščanje „delavcev“ in posvetovanje z njimi, vključevanje „oseb“, ki so izključene s trga dela, „enakost moških in žensk“, ne da bi bil določen kakršenkoli pogoj državljanstva.

52.

Izključitev državljanov tretjih držav iz ukrepov varstva, ki veljajo za delavce, državljane države članice Unije, ni v skladu s cilji socialne politike Unije, kot so določeni v členu 136, prvi odstavek, ES, zlasti ker bi se lahko zaradi te izključitve zaradi zmanjšanja stroškov dela spodbujalo zaposlovanje tuje delovne sile. Sodišče je v sodbi Nemčija in drugi proti Komisiji (281/85, od 283/85 do 285/85 in 287/85, EU:C:1987:351) poudarilo tesno povezanost med socialno politiko Unije in tisto, ki ji je mogoče slediti glede delovne sile iz tretjih držav. Področje uporabe ukrepov, ki jih sprejema Unija na področju socialnega varstva, je treba razumeti ob upoštevanju teh dejstev. ( 21 )

53.

Tako sklepam, da pravna podlaga Direktive 2002/74 nikakor ne izključuje tega, da je mogoče Direktivo 80/987 uporabiti za državljane tretjih držav.

54.

Poleg tega je treba poudariti, da je na podlagi Direktive 80/987 dejstvo, da obstajajo neporavnane terjatve, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij, ki povezujejo delavce in delodajalca, ki je plačilno nesposoben, dejavnik za nastanek obveznosti, ki jih določa v breme jamstvenih ustanov. Za upravičenost delavcev do jamstva ni določen pogoj državljanstva. Če bi bila upravičenost do tega jamstva pogojevana z zahtevo po državljanstvu, bi to torej pomenilo, da se besedilu te direktive v nasprotju z njenim ciljem doda pogoj, ki ga ne vsebuje. V zvezi s tem je treba spomniti, da se z navedeno direktivo uresničuje socialnovarstvene cilje, in sicer, da se vsem delavcem v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca zagotavlja minimalno varstvo na ravni Unije z izplačilom neporavnanih terjatev, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij in ki se nanašajo na plačilo za določeno obdobje. ( 22 )

55.

Ugotoviti je še treba, ali imajo države članice kljub temu manevrski prostor, ki jim omogoča izključitev tistih delavcev, državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo.

56.

Nizozemska vlada meni, da lahko nacionalno pravo, če pojem delavca ni opredeljen v Direktivi 80/987, podrobneje določi njegovo vsebino in po potrebi izključi državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo.

57.

Te trditve ni mogoče sprejeti.

58.

Res je, da daje sklicevanje na nacionalno pravo v členu 2(2) Direktive 80/987 državam članicam polje proste presoje pri opredelitvi področja uporabe ratione personae te direktive. Če ni uvedena enotna raven varstva za vso Unijo ob spoštovanju skupnih meril, morajo biti kategorije delavcev, za katere naj bi se uporabljala navedena direktiva, dejansko opredeljene na podlagi nacionalnega prava. ( 23 )

59.

Vendar je treba poudariti, da to polje proste presoje ne vzbuja dvoma o splošni sistematiki ali o polnem učinku Direktive 80/987 in da ga je treba izvajati ob spoštovanju prava Unije, zlasti temeljnih načel, ki jih to določa, med katerimi sta načelo enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije. ( 24 )

60.

Posledica nacionalne določbe, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki za pravico delavca do prejemanja odpravnine zaradi plačilne nesposobnosti delodajalca določa pogoj zakonitega prebivanja, je torej, da je hkrati v nasprotju s splošno sistematiko Direktive 80/987 in njenim polnim učinkom ter načelom enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije.

61.

Prvič, taka določba je v nasprotju s splošno sistematiko Direktive 80/987 in njenim polnim učinkom.

62.

Kot je razvidno iz ustaljene sodne prakse Sodišča, obveznost držav članic, da „vsem“ delavcem zagotovijo minimalno varstvo, ( 25 ) pomeni načelo, in to načelo dopušča izjeme, ki jih je treba ob upoštevanju njihove izjemnosti in cilja Direktive 80/987 razlagati ozko in uporabljati strogo. ( 26 )

63.

Te izjeme, ki so taksativno naštete v členih 1(2), 2(2), 4 in 10 Direktive 80/987, državam članicam omogočajo, da iz njenega področja uporabe izjemoma izključijo nekatere kategorije delavcev, ker obstajajo druge oblike jamstva, ki jim zagotavljajo enako raven varstva, ( 27 ) in da v nekaterih okoliščinah omejijo varstvo, ki ga ima navedena direktiva namen zagotoviti delavcem. Nobena od njih državam članicam ne omogoča, da omejijo oziroma celo ukinejo jamstvo zaradi nezakonitega položaja delavca z vidika pravil o vstopu in prebivanju.

64.

Poleg tega je treba navesti, da v skladu s členom 2(2) Direktive 80/987, čeprav države članice pojem „delavec“ opredeljujejo na podlagi člena 2(1) te direktive, ne morejo izključiti niti delavcev, zaposlenih s krajšim delovnim časom, v smislu Direktive 97/81/ES, ( 28 ) niti delavcev, ki imajo pogodbo o zaposlitvi za določen čas v smislu Direktive 1999/70/ES, ( 29 ) niti delavcev z začasnim delovnim razmerjem v smislu Direktive 91/383/EGS. ( 30 )

65.

Sklicevanje na nacionalno pravo pri opredelitvi pojma delavec dejansko ne izhaja iz namena, da se državam članicam omogoči omejiti področje uporabe Direktive 80/987, ( 31 ) kot se jim zdi ustrezno, ampak ga v bistvu pojasnjujejo težave pri oblikovanju enotne opredelitve pojma, ki mora upoštevati raznolikost oblik zaposlovanja in delovnih razmerij, ki je prispevala k zabrisu tradicionalnega razlikovanja med delavcem in samozaposleno osebo, ter številne cilji, ki se uresničujejo z različnimi ureditvami. ( 32 )

66.

Kljub manevrskemu prostoru, ki je prepuščen državam članicam, je iz Direktive 80/987 jasno razvidno, da so vse osebe, ki ustrezajo statusu delavca v skladu z nacionalnim pravom, upravičene do jamstva, razen če se jim z drugo obliko jamstva zagotovi enaka raven varstva.

67.

Iz navedb predložitvenega sodišča, ki jim v tej točki nizozemska vlada ne nasprotuje, je torej razvidno, da je treba državljane tretjih držav v skladu z nizozemskim civilnim pravom šteti za delavce, tega statusa pa jim ni mogoče odvzeti le zato, da se jim zavrne pravica do jamstva v primeru plačilne nesposobnosti.

68.

Menim, da je izključitev oseb, ki ustrezajo statusu „delavca“ v skladu z nacionalnim pravom, iz področja uporabe Direktive 80/987 v nasprotju s polnim učinkom te direktive in bi lahko ogrozila njeno učinkovitost. Menim, da navedena direktiva državam članicam sicer omogoča, da opredelijo pojem delavec, vendar jim nalaga, naj opredelitev, ki se uporablja v njihovem nacionalnem delovnem pravu, uskladijo s tisto, ki se uporablja za opredelitev področja uporabe ukrepov za prenos te direktive, tako da bi bil lahko vsak delavec v smislu nacionalnega delovnega prava upravičen do jamstva za terjatve iz naslova plač. Povedano drugače, opredelitev delavca se ne sme spreminjati glede na to, ali gre za razmerja delavca z delodajalcem ali za odnos delavca do jamstvenega sklada.

69.

Drugič, menim, da to, da se za pravico do jamstva za terjatve iz naslova plač določi pogoj zakonitega prebivanja delavca, državljana tretje države, ni v skladu z načelom enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije.

70.

To načelo je splošno načelo prava Unije, ki je med drugim določeno v členih 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, katerih določbe morajo spoštovati tako institucije, organi, uradi in agencije Unije, kot države članice, ko izvajajo pravo Unije, kot je to razvidno zlasti iz njenega člena 51(1). ( 33 )

71.

Kadar torej država članica s sklicevanjem na nacionalno pravo na podlagi člena 2(2) Direktive 80/987 opredeli kategorije delavcev, na katere naj bi se nanašala ta direktiva, izvaja pravo Unije in mora zato spoštovati načelo enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije.

72.

V skladu z ustaljeno sodno prakso to načelo zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena. ( 34 )

73.

Sodišče je razsodilo, da je treba značilnosti različnih položajev in tako njihovo primerljivost med drugim ugotavljati in presojati ob upoštevanju predmeta in cilja akta prava Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katerega spada ta akt. ( 35 )

74.

Sodišče meni, da mora pristop mutatis mutandis veljati tudi v okviru preizkusa, s katerim se želi presoditi skladnost nacionalnih ukrepov za izvajanje prava Unije z načelom enakega obravnavanja. ( 36 )

75.

Kot sem že poudaril, pa je iz navedb predložitvenega sodišča razvidno, da imajo v skladu z nizozemskim civilnim pravom nezakonito prebivajoči državljani tretjih držav status delavca in lahko zahtevajo plačilo nadomestila na podlagi njihove pogodbe o zaposlitvi. Vendar v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca člen 3(3) WW zanje določa različno obravnavanje, ker se jim zavrne pravica do jamstva za njihove neporavnane terjatve iz naslova plač.

76.

Tako različno obravnavanje ni objektivno upravičeno.

77.

UWV in nizozemska vlada v utemeljitev navajata dve vrsti premislekov.

78.

Prvič, če bi se priznalo, da se Direktiva 80/987 nanaša na nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav, bi to odvzelo smisel direktivam, ki pod nekaterimi pogoji priznavajo enako obravnavanje v korist državljanov tretjih držav, vendar s pridržkom, da zakonito prebivajo. ( 37 )

79.

Ta ugovor me ne prepriča.

80.

To, da se šteje, da je v nasprotju z načelom enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, da ob upoštevanju ciljev Direktive 80/987 nezakonito prebivajoči delavci ne morejo biti upravičeni do jamstva za svoje terjatve iz naslova plač v primeru plačilne nesposobnosti njihovega delodajalca, ne pomeni, da bi bili ti državljani vedno v položajih, ki so primerljivi s položaji državljanov Unije ali zakonito prebivajočih državljanov tretjih držav in da jih nikoli ne bi bilo mogoče različno obravnavati. Rešitev, ki jo predlagam, ki je omejena na področje jamstva za terjatve iz naslova plač v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca in ki je vezana na status nezakonito prebivajočega tujega delavca, na splošno ne vzbuja dvoma glede pogoja zakonitosti prebivanja.

81.

Drugič, priznanje pravice do jamstva za terjatve iz naslova plač v primeru plačilne nesposobnosti nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav bi bilo v nasprotju s politiko preprečevanja nezakonitega priseljevanja. V zvezi s tem UWV in nizozemska vlada navajata, da nizozemska zakonodaja sledi logiki „povezovanja“, ki pomeni vez med pravico do dajatev socialne varnosti in zakonitostjo prebivanja na Nizozemskem. Čeprav se delodajalec, ki ne izpolni svojih obveznosti nadzora in nezakonito zaposli delavca, ne more izogniti plačilu za opravljeno delo, pa iz tega torej ne izhaja pravica do socialnega varstva, če bi se nad delodajalcem začel stečajni postopek.

82.

Tudi ta ugovor ne vzdrži preizkusa.

83.

Prvič, čeprav Direktiva 80/987 državam članicam dovoljuje, da sprejmejo ukrepe za preprečevanje zlorab, je ta možnost strogo omejena in ne more utemeljevati splošnega odstopanja od načela jamstva za terjatve iz naslova plač. Sodišče je na eni strani namreč razsodilo, da je zloraba iz člena 10(a) te direktive vsakršna zloraba v škodo jamstvenih ustanov, s katero se umetno ustvarjajo plačilne obveznosti in s tem nezakonito ustvari obveznost teh ustanov za plačilo, in na drugi, da so ukrepi, ki jih lahko v skladu s to določbo države članice sprejmejo, tisti, ki so nujni za preprečevanje takih zlorab. ( 38 )

84.

Drugič, menim, da ugovor UWV in nizozemske vlade ni v skladu s cilji prava Unije na področju preprečevanja nezakonitega priseljevanja. Ugotoviti je namreč treba, da Direktiva 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav ( 39 ) državam članicam izrecno dovoljuje, da prepovedi zaposlovanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav ne uporabijo za državljane, katerih odstranitev je bila odložena, in ki smejo delati v skladu z nacionalno zakonodajo. ( 40 )

85.

Poleg tega navedena direktiva določa, da države članice v primeru kršitve prepovedi zaposlovanja zagotovijo, da je delodajalčeva odgovornost, da plača neporavnana plačila, med drugim še neporavnane plače, vključno s stroški pošiljanja neporavnanih plačil v matično državo zaposlenega in prispevki za socialno varnost. ( 41 )

86.

Države članice imajo torej v nadaljevanju navedeno izbiro.

87.

Bodisi priznajo, da smejo državljani tretjih držav, čeprav prebivajo nezakonito, zakonito delati. V tem primeru ni nobenega razloga, iz katerega tem tujcem ne priznajo jamstev na podlagi priznanja statusa delavca in med drugim tega, ki ga določa Direktiva 80/987 v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca.

88.

Bodisi uporabijo prepoved zaposlitve nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. V tem primeru ostaja delodajalčeva odgovornost, da plača neporavnana plačila. Terjatve iz naslova plač so same po sebi zelo pomembne za zadevno osebo in njihova posebnost je, da so protidajatev za opravljeno delo, ki je bilo opravljeno za delodajalca.

89.

Menim, da so nezakonito prebivajoči državljani tretjih držav, ki so delali in so prispevali v sistem socialne varnosti, s tega vidika v položaju, ki je primerljiv s položajem drugih delavcev, zato menim, da kljub restriktivnemu besedilu uvodne izjave 14 Direktive 2009/52 ( 42 ) različno obravnavanje jamstev za terjatve iz naslova plač, dolgovanih v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca, ni utemeljeno.

90.

Edina izjema, ki bi lahko upravičila drugačno rešitev in bi državljanom tretjih držav odvzela pravico do jamstva, je, če bi ravnal goljufivo, zlasti če bi delodajalcu predložil ponarejeno dovoljenje za prebivanje.

91.

Pri O. Tümerju ne gre za tak položaj. Čeprav je O. Tümer na nizozemskem ozemlju prebival nezakonito, je tam delal in ga je njegov delodajalec leta 2007 prijavil in za njegov račun plačeval prispevke na podlagi WW. Ker je O. Tümer večkrat zaprosil za izdajo dovoljenja za prebivanje, so bili poleg tega nacionalni organi v celoti seznanjeni z njegovim primerom, čeprav se je – če ponovimo izraz, ki ga je na obravnavi uporabila nizozemska vlada ( 43 ) – včasih „oddaljil z vidnega polja“ teh organov.

92.

V teh okoliščinah je O. Tümer imel pravico do odpravnine zaradi plačilne nesposobnosti. To, da bi mu bila ta odpravnina dokončno zavrnjena, bi pomenilo, da bi bil kaznovan tako, da bi mu bila odvzeta preživninska terjatev, ki je le protidajatev za opravljeno delo, zaradi napak delodajalca in uprave, ki je več let dopuščala položaj, ki ni v skladu z ureditvijo.

93.

Zato sklepam, da Direktiva 80/987 in načelo enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije nasprotujeta zadevni zakonodaji.

94.

Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Centrale Raad van Beroep, odgovori: