—

za A. M. van der Hama in A. H. van der Ham‑Reijersen van Buuren C. Blokland in A. M. van der Ham,

—

za nizozemsko vlado C. Schillemans, C. Wissels in B. Koopman, agentke,

—

za estonsko vlado M. Linntam, agentka,

—

za slovensko vlado N. Pintar Gosenca in A. Vran, agentki,

—

za Evropsko komisijo A. Bouquet, G. von Rintelen in H. Kranenborg, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 67(1) Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike ter o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243), člena 51(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, str. 1) in člena 23 Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL L 368, str. 74).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med A. M. van der Hamom in A. H. van der Ham‑Reijersen van Buuren na eni strani ter College van Gedeputeerde Staten van Zuid‑Holland (vlada province Južna Holandija, v nadaljevanju: College) na drugi strani zaradi znižanja pomoči, ki je bila prvonavedenima dodeljena iz naslova skupne kmetijske politike.

3

Uredba št. 1698/2005 je bila med drugim spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 74/2009 z dne 19. januarja 2009 (UL L 30, str. 100). Na podlagi člena 2, drugi odstavek, Uredbe št. 74/2009 se spremembe, uvedene s to uredbo, uporabljajo od 1. januarja 2009, razen sprememb člena 51(1), (2) in (4) Uredbe št. 1698/2005, ki se uporabljajo od 1. januarja 2010.

4

V uvodni izjavi 45 Uredbe št. 1698/2005 je navedeno:

„Vzpostaviti je treba sistem kazni v primerih, ko upravičenci, ki prejemajo plačila v okviru določenih ukrepov za upravljanje z zemljišči, ne izpolnjujejo obveznih pogojev iz Uredbe [Sveta] (ES) št. 1782/2003 [z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269)] na svojih celotnih gospodarstvih, ob upoštevanju teže, obsega, trajanja in ponavljanja kršitve.“

5

Člen 36(a)(iv) Uredbe št. 1698/2005 določa dodelitev kmetijsko okoljskih plačil.

6

Člen 51(1) in (4) Uredbe št. 1698/2005, kot se je uporabljal do 1. januarja 2010, določa:

„1.   Če upravičenci, ki prejemajo plačila po členu 36(a)(i) do (v) […], zaradi dejanja ali opustitve, za katero so neposredno odgovorni, na celotnem gospodarstvu ne spoštujejo obveznih zahtev iz členov 4 in 5 ter Prilog III in IV Uredbe (ES) št. 1782/2003, se skupni znesek njihovih plačil, dodeljenih v koledarskem letu, v katerem je prišlo do kršitve, zniža ali ukine.

Znižanje ali ukinitev iz prvega pododstavka se uporablja tudi za primere, v katerih upravičenci, ki prejemajo plačila po členu 36(a)(iv) zaradi dejanja ali opustitve, za katero so neposredno odgovorni, na celotnem gospodarstvu ne spoštujejo minimalnih zahtev za uporabo gnojil in sredstev za zaščito rastlin iz člena 39(3).

[…]

4.   Natančna pravila za znižanja ali ukinitve se določijo v skladu s postopkom iz člena 90(2). Pri tem se upoštevajo teža, obseg, trajanje in ponavljanje kršitve.“

7

Člen 51(4) Uredbe št. 1698/2005, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 74/2009 in ki se uporablja od 1. januarja 2010, določa:

„Natančna pravila za znižanja ali izključitve se določijo v skladu s postopkom iz člena 90(2). Pri tem se upoštevajo teža, obseg, trajanje in ponavljanje kršitve ter naslednja merila:

[…]“

8

V uvodni izjavi 6 Uredbe št. 1975/2006 je navedeno:

„V skladu s členom 51 Uredbe (ES) št. 1698/2005 morajo plačila v okviru nekaterih ukrepov, predvidenih v navedeni uredbi, spoštovati navzkrižno skladnost, kakor je predvideno v poglavju 1 naslova II Uredbe (ES) št. 1782/2003. Zato je primerno pravila v zvezi z navzkrižno skladnostjo uskladiti s pravili v Uredbi (ES) št. 1782/2003 in Uredbi (ES) št. 796/2004.“

9

Člen 23 Uredbe (ES) št. 1975/2006 določa:

„Kadar se ugotovi neskladnost, se brez poseganja v člen 51(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005 uporabi znižanje celotnega zneska pomoči […], ki je ali mora biti dodeljena zadevnemu upravičencu na podlagi zahtevkov za plačilo, ki jih je ali jih bo vložil v koledarskem letu ugotovitve.

Kadar je neskladnost posledica malomarnosti upravičenca, se znižanje izračuna v skladu s pravili iz člena 66 Uredbe (ES) št. 769/2004.

V primeru namerne neskladnosti se znižanje izračuna v skladu s členom 67 Uredbe (ES) št. 796/2004.“

10

V uvodni izjavi 56 Uredbe št. 796/2004, ki se nanaša na podrobna pravila za izvajanje sankcij ob neupoštevanju pravil navzkrižne skladnosti, je navedeno:

„Sistem znižanj in izključitev, predviden v Uredbi (ES) št. 1782/2003 glede obveznosti navzkrižne skladnosti, pa ima drug cilj, in sicer spodbuditi za kmete, da spoštujejo obstoječo zakonodajo na različnih področjih navzkrižne skladnosti.“

11

Člen 66 Uredbe št. 796/2004, naslovljen „Uporaba znižanj v primeru malomarnosti“, v odstavku 1 določa:

„[…] [K]adar je ugotovljena neskladnost zaradi malomarnosti kmeta, se uporabi znižanje za celotni znesek neposrednih plačil […], ki je bil ali mora biti odobren za zadevnega kmeta po zahtevku za pomoč, ki ga je predložil ali ga še bo predložil v koledarskem letu ugotovitve. To znižanje je praviloma 3 % celotnega zneska.

Plačilna agencija lahko na podlagi ocene, ki jo zagotovi pristojni organ v poročilu o kontroli […], sklene znižati odstotek na 1 % ali ga povečati na 5 % celotnega zneska […].“

12

Člen 67 iste uredbe, naslovljen „Uporaba znižanj in izključitev v primerih namerne neskladnosti“, v odstavku 1 določa:

„[…] Kadar je ugotovljeno neskladnost kmet povzročil namerno, je […] znižanje, ki ga je treba uporabiti za celotni znesek [neposrednih plačil] […], praviloma 20 % tega celotnega zneska.

Plačilna agencija pa lahko na podlagi ocene pristojnega nadzornega organa v poročilu o kontroli […] sklene, da bo znižala odstotek na ne manj kakor 15 % ali, kadar je to primerno, povečala znesek do 100 % celotnega zneska.“

13

Uredba št. 1782/2003 je bila razveljavljena z Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003. V uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1782/2003 je navedeno:

„Celotno plačilo neposredne pomoči mora biti pogojeno z izpolnitvijo pravil v zvezi s kmetijskim zemljiščem, kmetijsko proizvodnjo in dejavnostjo. Namen teh pravil je vključiti v skupne ureditve trgov osnovne standarde za okolje, varno hrano, zdravje in dobro počutje živali ter dobre kmetijske in okoljske pogoje. Če ti osnovni standardi niso izpolnjeni morajo države članice v celoti ali delno odvzeti neposredno pomoč na podlagi sorazmernih, objektivnih in stopnjevitih meril. […]“

14

Člen 2 odloka ministra za kmetijstvo, naravno dediščino in kakovost živil št. TRCJZ/2006/1978 o smernicah za uporabo pravnega okvira za navzkrižno skladnost v zvezi z neposredno dohodkovno podporo kmetom v okviru skupne kmetijske politike (Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2006/1978, houdende beleidsregels over de toepassing van het normenkader randvoorwaarden in het kader van de directe inkomenssteun aan landbouwers in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid) z dne 24. julija 2006 (v nadaljevanju: odlok) določa:

„1.   Dohodkovna podpora se pri kršitvi obveznosti iz člena 3 odloka o skupni kmetijski politiki – dohodkovna podpora za leto 2006, razen v primeru višje sile […] zniža za odstotek, ki je odvisen od:

2.   Pri presoji kršitve se upoštevajo štiri merila:

[…]“

15

Člen 8 odloka določa:

„1.   Znižanje za vsako namerno kršitev zahteve ali pravila je na splošno 20‑odstotno.

2.   Pri presoji namernosti se vsekakor upoštevajo ta merila:

[…]“

16

Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta lastnika kmetijskega gospodarstva na Nizozemskem in prejemnika dohodkovne podpore ter pomoči za okolju prijazno kmetijsko gospodarjenje na podlagi Uredbe št. 1698/2005.

17

Algemene Inspectiedienst (splošna inšpekcijska služba) pri ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ministrstvo za gospodarstvo, kmetijstvo in inovacije) je 13. marca 2009 opravila pregled na kraju samem v zvezi z izpolnitvijo zahtev navzkrižne skladnosti skupne kmetijske politike. Pri tem je bilo ugotovljeno, da gnojilo ni bilo raztrošeno na način, pri katerem nastane le malo emisij, kot to zahteva določba nacionalne zakonodaje.

18

Gnojilo je po zadevnem travniku raztrosil neodvisni kmetijski delavec v službi pri podjetju za kmetijska dela na zahtevo tožečih strank iz postopka v glavni stvari.

19

College je na podlagi te ugotovitve 29. julija 2010 sprejel sklep, s katerim je pomoč za okolju prijazno kmetijsko gospodarjenje, odobreno tožečima strankama iz postopka v glavni stvari, zaradi namerne kršitve navedene nacionalne zakonodaje znižal za 20 %. Kršitev obveznosti trosenja gnojila na način, pri katerem nastane le malo emisij, ki jo je storil kmetijski delavec, je bila pripisana tožečima strankama iz postopka v glavni stvari.

20

Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta proti temu sklepu vložili ugovor, ki ga je College s sklepom z dne 2. decembra 2010 zavrnil iz razloga, da je obveznost trosenja gnojila na način, pri katerem nastane le malo emisij, del dolgoročne ustaljene politike v smislu člena 8(2)(c) odloka.

21

Ker je bila tožba, ki sta jo tožeči stranki iz postopka v glavni stvari vložili na Rechtbank ’s‑Gravenhage, zavrnjena, sta vložili pritožbo na predložitvenem sodišču.

22

V teh okoliščinah je Raad van State prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

23

Najprej je treba pripomniti, kot je ugotovila generalna pravobranilka v točki 25 sklepnih predlogov, da je za spor o glavni stvari treba uporabiti člen 51 Uredbe št. 1698/2005 v različici pred spremembo z Uredbo št. 74/2009, v kateri se pojem „namerno povzročena kršitev“ ne pojavi.

24

Poleg tega, kot med drugim poudarja slovenska vlada v stališčih, iz predložitvene odločbe izhaja, da izpodbijani sklep temelji na neizpolnjevanju obveznosti trosenja gnojila na način, pri katerem nastane le malo emisij, ki je del dolgoročne ustaljene politike v smislu člena 8(2)(c) odloka.

25

Predložitveno sodišče je tudi pojasnilo, da je v okviru spora, v katerem odloča, pristojno preučiti, ali je Rechtbank ’s‑Gravenhage pravilno razsodilo, da College ni storil napake, ko je ugotovil, da je že na podlagi okoliščine, da je navedena obveznost del „dolgoročne ustaljene politike“, mogoče šteti, da pravila navzkrižne skladnosti „namerno“ niso bila upoštevana, tudi če je delo izvršil tretji po naročilu kmeta.

26

V teh okoliščinah je treba prvo in drugo vprašanje razumeti tako, da želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, kako je treba razlagati pojem „namerna neskladnost“ iz člena 67(1) Uredbe št. 796/2004 in člena 23 Uredbe št. 1975/2006 ter ali pravo Unije nasprotuje nacionalni določbi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki veže veliko dokazno moč na merilo obstoja dolgoročne ustaljene politike.

27

Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, kako je treba razlagati pojem „namerna neskladnost“ iz člena 67(1) Uredbe št. 796/2004 in člena 23 Uredbe št. 1975/2006.

28

Najprej je treba spomniti, da so bila v okviru reforme skupne kmetijske politike, uvedene z Uredbo št. 1782/2003, za izvajanje katere Uredba št. 796/2004 določa nekatera podrobna pravila, neposredna plačila, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1782/2003, pogojena z izpolnitvijo pravil navzkrižne skladnosti. Iz člena 51(1) Uredbe št. 1698/2005 izhaja, da je bila ta soodvisnost uvedena tudi v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP).

29

Glede sankcij, ki se lahko naložijo za ugotovljene neskladnosti, iz člena 51(1) Uredbe št. 1698/2005 in člena 23 Uredbe št. 1975/2006 izhaja, da je posledica kršitev pravil navzkrižne skladnosti znižanje, ki se izračuna v skladu s členoma 66 in 67 Uredbe št. 796/2004.

30

Iz člena 23 Uredbe št. 1975/2006 še izhaja, da uporaba sankcij zaradi kršitve zahtev navzkrižne skladnosti nastopi v primeru malomarnosti ali namernega dejanja. Sistem odgovornosti, ki ga določa ta uredba, torej ni objektivne narave.

31

Vendar niti člen 67 Uredbe št. 796/2004 niti člen 23 Uredbe št. 1975/2006 ne opredeljujeta pojma „namerna neskladnost“. Takšna opredelitev tudi ne izhaja iz drugih določb teh uredb, ki poleg tega ne napotujejo na pravo držav članic.

32

Zato je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso zadevni pojem razlagati samostojno in enotno ob upoštevanju običajnega pomena teh besed, okvira, v katerega sta navedena člena umeščena, in cilja, ki se uresničuje z ureditvijo, katere del sta (glej zlasti sodbo z dne 14. marca 2013 v zadevi Leth, C‑420/11, točka 24 in navedena sodna praksa).

33

Člen 67(1) Uredbe 796/2004 in člen 23 Uredbe št. 1975/2006 se nanašata na primere neskladnosti, ki so bile povzročene namerno, oziroma na namerne neskladnosti.

34

Namerno kršenje pravil navzkrižne skladnosti temelji, prvič, na objektivnem elementu, in sicer kršitvi teh pravil, in, drugič, na subjektivnem elementu.

35

Kar zadeva drugi element, lahko upravičenec do pomoči bodisi ravna z namenom doseganja stanja neskladnosti s pravili navzkrižne skladnosti bodisi ravna brez takega namena ob sprejemanju možnosti nastanka takega stanja neskladnosti.

36

Glede okvira, v katerega je umeščen pojem „namerna povzročitev“, je treba poudariti, da zakonodajalec Unije med drugim v členu 67(1) Uredbe št. 796/2004 določa možnost zvišanja in znižanja sankcij, določenih za namerno povzročitev neskladnosti. Zato ta določba zajema neko raznolikost v zvezi z namerno povzročitvijo neskladnosti upravičenca do pomoči.

37

Torej je treba pojem „namerna neskladnost“ iz člena 67(1) Uredbe št. 796/2004 in člena 23 Uredbe št. 1975/2006 razlagati tako, da je ta ugotovljena, če upravičenec do pomoči krši pravila navzkrižne skladnosti in pri tem stremi k stanju neskladnosti z navedenimi pravili ali brez takega namena sprejema možnost nastanka takega stanja.

38

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni določbi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki veže veliko dokazno moč na merilo obstoja dolgoročne ustaljene politike.

39

Opozoriti je treba, da ne Uredba št. 796/2004 ne Uredba št. 1975/2006 ne določata podrobnih pravil za dokazovanje ugotovitve, da je bilo neizpolnjevanje zahtev navzkrižne skladnosti namerno.

40

Torej upoštevna merila določi nacionalno pravo. Države članice imajo torej možnost, da sprejmejo določbe, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti namernost kršitve pravil navzkrižne skladnosti.

41

Vendar če država članica uvede določbo, ki, kot v postopku v glavni stvari, kot to merilo določa obstoj dolgoročne ustaljene politike in nanj veže veliko dokazno moč, mora navedena država upravičencu do pomoči dati možnost, da dokaže, da njegovo ravnanje ni bilo namerno.

42

Glede na navedeno je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba pojem „namerna neskladnost“ iz člena 67(1) Uredbe št. 796/2004 in člena 23 Uredbe št. 1975/2006 razlagati tako, da zahteva, da upravičenec do pomoči krši pravila navzkrižne skladnosti in pri tem stremi k stanju neskladnosti z navedenimi pravili ali brez takega namena sprejema možnost nastanka takega stanja. Pravo Unije ne nasprotuje nacionalni določbi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki veže veliko dokazno moč na merilo obstoja dolgoročne ustaljene politike, če ima upravičenec do pomoči možnost, da po potrebi dokaže, da njegovo ravnanje ni bilo namerno.

43

S tretjim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je treba člen 67(1) Uredbe št. 796/2004 in člen 23 Uredbe št. 1975/2006 razlagati tako, da je v primeru kršitve zahtev navzkrižne skladnosti, ki jo je storil tretji, ki dela izvršuje po naročilu upravičenca do pomoči, ravnanje tega tretjega mogoče pripisati temu upravičencu.

44

Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 58 sklepnih predlogov, je bil sistem kazni vzpostavljen, kot izhaja iz uvodne izjave 45 Uredbe št. 1698/2005, za kaznovanje upravičencev do pomoči, če ne izpolnjujejo obveznih pogojev navzkrižne skladnosti iz Uredbe št. 1782/2003 na svojih celotnih gospodarstvih.

45

Na podlagi člena 23 Uredbe št. 1975/2006 se kazen naloži le ob kršitvi zahtev navzkrižne skladnosti zaradi malomarnosti ali namernega ravnanja.

46

Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 61 sklepnih predlogov, pa je zakonodajalec Unije želel, da je upravičenec do pomoči odgovoren tako za lastna dejanja in opustitve kot za ravnanja tretjih.

47

Postavlja se torej vprašanje, po katerih merilih je lahko upravičenec do pomoči odgovoren za dejanja in opustitve tretjega, ki je povzročil neskladnost s pravili navzkrižne neskladnosti.

48

Treba je ugotoviti, da je navedena odgovornost zajeta v sistemu odgovornosti za lastno dejanje ali opustitev navedenega upravičenca.

49

Da bi bilo mogoče upravičenca do pomoči šteti za odgovornega za dejanja in opustitve tretjega, ki je izvršil delo na njegovem zemljišču za njegov račun, mora navedeni upravičenec ravnati namerno ali iz malomarnosti.

50

V tem primeru, tudi če lastno ravnanje upravičenca do pomoči neposredno ne povzroči neskladnosti, pa jo lahko povzroči z izbiro tretjega, njegovim nadzorom ali z navodili, ki mu jih je dal.

51

Poleg tega je mogoče ugotoviti odgovornost upravičenca do pomoči zaradi malomarnosti ali namernega ravnanja ne glede na to, ali je bilo ravnanje tretjega, ki je povzročil neskladnost s pravili navzkrižne skladnosti, namerno ali malomarno.

52

Taka razlaga je v skladu s ciljem sankcij zaradi kršitve pravil navzkrižne skladnosti, katerih namen je spodbujati kmete, da spoštujejo obstoječo zakonodajo na različnih področjih navzkrižne skladnosti. Na eni strani zahteva, da mora upravičenec do pomoči ravnati namerno ali iz malomarnosti, da se lahko šteje za odgovornega za dejanja ali opustitve tretjega, vzdržuje spodbujevalni učinek teh kazni, naveden v uvodni izjavi 56 Uredbe 796/2004. Na drugi strani taka razlaga omogoča preprečevanje zlorab, ker upravičenec do pomoči ne more izključiti svoje krivde tako, da za kmetijska dela na svojem zemljišču najame podizvajalca, niti zmanjšati svoje odgovornosti z dokazovanjem, da je zadevni tretji, na primer, ravnal malomarno, z namenom izključitve svoje odgovornosti za namerno dejanje.

53

Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 67(1) Uredbe št. 796/2004 in člen 23 Uredbe št. 1975/2006 razlagati tako, da je v primeru kršitve zahtev navzkrižne skladnosti, ki jo je storil tretji, ki dela izvršuje po naročilu upravičenca do pomoči, za to kršitev lahko odgovoren navedeni upravičenec, če je ravnal namerno ali malomarno zaradi izbire ali nadzora tega tretjega ali dajanja navodil temu, in to ne glede na to, ali je navedeni tretji ravnal namerno ali malomarno.

54

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo: