1. 

Projekt širitve ceste na Nizozemskem vpliva na posebno ohranitveno območje v smislu Direktive o habitatih. ( 2 ) Natančneje, verjetno bo zmanjšal površino in/ali kakovost travnikov s prevladujočo stožko ( 3 ) na tem območju. Sprejeti so bili nekateri ukrepi za vzpostavitev novih travnikov drugje na istem območju, ki bi nadomestili ali povečali prizadete. Vložena so bila pravna sredstva zoper sklepe ministrstva o odobritvi projekta pod pogojem izvedbe navedenih ukrepov.

2. 

V tem okviru Raad van State (državni svet) želi v bistvu izvedeti, ali projekt škoduje celovitosti območja v smislu Direktive o habitatih, če se v okviru projekta na tem območju vzpostavi enako velika ali večja površina tega habitatnega tipa, in če je tako, ali je treba to vzpostavitev obravnavati kot „izravnalni ukrep“ v smislu navedene direktive.

3.

V členu 1 Direktive o habitatih je več opredelitev, med drugim:

[…]

[…]

[…]

[…]“

4.

Člen 2 določa:

„1.   Cilj te direktive je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba.

2.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.

3.   Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“

5.

Člen 3(1) določa:

„Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

[…]“

6.

Člen 6 Direktive o habitatih določa:

„1.   Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.

2.   Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

3.   Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

4.   Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.

Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“

7.

Nazadnje, na seznamu tipov habitatov v Prilogi I k Direktivi o habitatih so med polnaravnimi vlažnimi travniki z visokim steblikovjem tudi „6410 [t]ravniki s prevladujočo stožko (Molinia spp.) na karbonatnih, šotnih ali glineno-muljastih tleh (Molinion caeruleae).“ Niso prednostni habitatni tip.

8.

Komisija je objavila Napotke za uporabo člena 6(4) Direktive o habitatih (2007/2012, v nadaljevanju: Napotki), v točki 1.4.1 katerih je med drugim navedeno, da je treba v okviru člena 6(4) Direktive o habitatih ukrepe za ublažitev jasno razlikovati od izravnalnih ukrepov. Čeprav izraz „izravnalni ukrepi“ v Direktivi o habitatih ni opredeljen, izkušnje v skladu z Napotki kažejo na te razlike:

9.

V Napotkih je v nadaljevanju navedeno, da morajo biti izravnalni ukrepi dodatni ukrepi k ukrepom, ki so običajna praksa v okviru Direktive o habitatih, ali obveznostim, določenim v zakonodaji, kot je na primer izvajanje načrta upravljanja; presegati morajo običajne ali standardne ukrepe, potrebne za varstvo in upravljanje območij Natura 2000. „Zato izravnalni ukrepi ne omogočajo izvajanja načrtov ali projektov ob izogibanju obveznosti iz člena 6. Upoštevati jih je treba šele, ko je potrjen negativen vpliv na celovitost območja Natura 2000.“ Šele ko se sprejme odločitev o nadaljevanju projekta/načrta, je ustrezno upoštevati izravnalne ukrepe. Uporabijo se kot „zadnja možnost“, če so drugi zaščitni ukrepi, ki jih zagotavlja direktiva, neučinkoviti in se kljub vsemu sprejme odločitev za preučitev možnosti negativnega vpliva projekta ali načrta na območje Natura 2000.

10.

Komisija je objavila tudi Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive (metodološki napotki k členu 6(3) in (4) Direktive o habitatih, november 2001, v nadaljevanju: metodološki napotki), v katerih je navedla svoja stališča glede pristopa, ki ga je treba zavzeti na podlagi teh določb. Navaja štiri zaporedne stopnje: prvič, pregled; drugič, ustrezna presoja (s katero se upoštevajo ohranitveni cilji in ki zajema presojo ukrepov za ublažitev); tretjič, presoja drugih rešitev; četrtič, presoja, če ni drugih ustreznih rešitev in negativne posledice ostajajo (ki zajema opredelitev in presojo izravnalnih ukrepov).

11.

Sodišče je člen 6 Direktive o habitatih obravnavalo večkrat. Nazadnje je svojo sodno prakso povzelo v sodbi Sweetman. ( 4 ) Koristno bi bilo navesti upoštevne točke navedene sodbe:

[…]

[…]

[…]

12.

Prav tako utegne biti koristno opozoriti zlasti na smernice generalne pravobranilke J. Kokott, ki je v točki 17 sklepnih predlogov v zadevi Komisija proti Nizozemski ( 7 ) navedla, da „obstajajo tudi druge ustrezne rešitve, ki ne spreminjajo načrta ali projekta v smislu alternativnega načrta ali projekta, temveč se nanašajo le na izvajanje. Glede posledic na ohranitvena območja je morda treba pomisliti na to, da se vznemirjajoče dejavnosti izvedejo v obdobjih, ko je učinek vznemirjanja najmanjši. Takšne izvedbene druge ustrezne rešitve so lahko del vidikov načrta ali projekta, ki jih je treba ugotoviti že v okviru presoje na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih. Pristojni organi morajo v skladu s členom 6(3), drugi stavek, takšne ugotovitve presoje upoštevati pri odločitvi o odobritvi tudi, če se ne bo škodovalo celovitosti območja. Ustrezni pogoji lahko […] prispevajo k vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti. Vendar se člen 6(4) ne nanaša na te izvedbene alternative, temveč na alternativne načrte in projekte.“

13.

Pozneje je generalna pravobranilka J. Kokott v točki 35 sklepnih predlogov v zadevi Komisija proti Portugalski ( 8 ) navedla, da je treba „[š]kodljive vplive na območje […] v okviru člena 6 Direktive o habitatih strogo ločiti od izravnalnih ukrepov. V skladu s sistemom določb Direktive o habitatih se je treba škodljivim vplivom po možnosti izogniti. To se po možnosti zgodi tako, da se izključi vsako tveganje škode ali da se sprejmejo ustrezni ukrepi za zmanjšanje in preprečevanje škode. V nasprotju s tem pa izravnalni ukrepi pridejo v poštev šele takrat, kadar je treba škodljive vplive sprejeti zaradi prevladujočih razlogov javnega interesa, ne da bi bile na voljo druge ustrezne rešitve. Ohranjanju naravnih dobrin je treba namreč dati prednost pred izravnalnimi ukrepi že zato, ker se redko lahko z gotovostjo napove njihov uspeh.“

14.

Predložitveno sodišče je dejansko stanje in trditve v zadevi pred njim opisalo tako.

15.

Minister van Infrastructuur en Milieu (minister za infrastrukturo in okolje, v nadaljevanju: minister) je 6. junija 2011 izdal sklep o širitvi avtoceste A2, ki je bil spremenjen s sklepom z dne 25. januarja 2012 (v nadaljevanju: skupaj: sklep o avtocesti). Več oseb je zoper ta sklepa vložilo tožbo, vendar je bila večina uveljavljanih tožbenih razlogov zavrnjenih. Predložitveno sodišče pa še ni sprejelo odločitve o tožbenem razlogu v zvezi z vplivom projekta širitve ceste na območje Natura 2000 Vlijmens Ven, Moerputten in Bossche Broek (v nadaljevanju: območje Natura 2000), ki je posebno ohranitveno območje med drugim za naravni habitat tipa travniki s prevladujočo stožko. Cilja ohranjanja območja sta širitev površine in izboljšanje kakovosti. ( 9 )

16.

V predhodnem poročilu o presoji vplivov na okolje je bilo ugotovljeno, da ni mogoče izključiti bistvenega negativnega vpliva zaradi nalaganja dušika. V drugem poročilu je bilo navedeno, da bi začasen porast nalaganja dušika v Moerputtnu pomenil rahlo pospešitev nižanja kakovosti, ki se že dogaja. V Bossche Broeku so travniki s prevladujočo stožko dobre kakovosti, vendar potencialno ogroženi. Negativnega vpliva zaradi porasta nalaganja dušika zato ni mogoče izključiti. Poleg tega bi – čeprav je mogoče, da bi se travniki s prevladujočo stožko skozi desetletja razširili – leta 2020 še vedno prišlo do porasta nalaganja dušika in bi bila taka širitev lahko zavrta. V Vlijmens Venu je mogoče, da bi se po izdelavi hidrološkega sistema kratkoročno razvili travniki s prevladujočo stožko, zato začasen porast nalaganja dušika ne bi imel negativnih učinkov. V poročilu je bilo sklenjeno, da je treba sprejeti ukrepe za ublažitev, da bi se odstranili negativni vplivi širitve ceste.

17.

V skladu s členom 6(2) sklepa o avtocesti naj bi se zaradi morebitnih negativnih vplivov na travnike s prevladujočo stožko kot ukrep za ublažitev izboljšal hidrološki položaj območja Vlijmens Ven, zaradi česar bi bila mogoča širitev tega habitatnega tipa znotraj tega območja. V skladu z načrtom za ublažitev naj bi se leta 2012 začelo preoblikovanje Vlijmens Vena, leta 2013 pa naj bi bilo mogoče tukaj najti prve travnike s prevladujočo stožko. Z ustvaritvijo travnikov s prevladujočo stožko v Vlijmens Venu bi se vplivi porasta nalaganja dušika na obstoječih 11,5 ha travnikov s prevladujočo stožko v območju Natura 2000 zaradi cestnega prometa na razširjeni A2 precej ublažili.

18.

Več strank v postopku v glavni stvari navaja, da se načrtovanja novih travnikov s prevladujočo stožko na območju Natura 2000 pri odgovoru na vprašanje, ali se škoduje celovitosti območja, ne bi smelo upoštevati in da je minister napačno menil, da je ustvaritev novih travnikov s prevladujočo stožko ukrep za ublažitev.

19.

Minister meni, da nikakor ne gre za škodovanje celovitosti območja, ker so z ustvaritvijo novih travnikov s prevladujočo stožko, določeno v sklepu o avtocesti, upoštevani cilji ohranjanja za ta habitatni tip.

20.

Predložitveno sodišče meni, da je treba ugotoviti, ali je minister smel meniti, da se ne škoduje celovitosti območja Natura 2000.

21.

Širitev ceste kot taka lahko negativno vpliva na obstoječe površine travnikov s prevladujočo stožko. Vendar sklep o avtocesti določa načrt za ublažitev, da bi se lahko ustvarila večja površina travnikov s prevladujočo stožko, ki bi bila višje kakovosti kot obstoječa. Minister s svojim stališčem domneva, da je v primeru projekta, ki bi lahko negativno vplival na površino zaščitenega habitatnega tipa na območju Natura 2000, pri presoji, ali škoduje celovitosti območja, treba upoštevati oblikovanje enako velike ali večje površine tega habitatnega tipa na istem območju, na kateri ne bo negativnih vplivov.

22.

Predložitveno sodišče meni, da na podlagi besedila Direktive o habitatih in sodne prakse Sodišča ni mogoče ugotoviti, kako je treba presoditi, ali se škoduje celovitosti območja v smislu člena 6(3). Zato predlaga sprejetje predhodne odločbe o teh vprašanjih:

„1.   Ali je treba del stavka ‚ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja‘ v členu 6(3) Direktive [o habitatih] razlagati tako, da kadar projekt škoduje področju zaščitenega habitatnega tipa, ki je na tem območju, ne škoduje celovitosti zadevnega območja, če se v okviru projekta na območju ustvari enako velika ali večja površina tega habitatnega tipa?

2.   Če je odgovor na prvo vprašanje, da je treba del stavka ‚ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja‘ razlagati tako, da se [v okoliščinah, kot so navedene v prvem vprašanju], škoduje celovitosti območja Natura 2000, ali je treba ustvaritev nove površine habitatnega tipa v tem primeru opredeliti kot izravnalni ukrep v smislu člena 6(4) [navedene] [d]irektive […]?“

23.

Ob prejetju predloga za sprejetje predhodne odločbe v obravnavani zadevi je bil postopek v zadevi Sweetman v fazi, v kateri postopkov ni bilo več mogoče združiti. Zato je bila obravnava zadeva prekinjena, da so lahko zainteresirani subjekti predložili stališča po sodbi Sweetman.

24.

Pisna stališča so predložili ena od tožečih strank v postopku v glavni stvari (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, v nadaljevanju: Stichting), Kraljevina Nizozemska, Združeno Kraljestvo in Evropska komisija, ki so vsi podali tudi ustna stališča na obravnavi 11. decembra 2013, na kateri je bil poudarek zlasti na pojmih „ukrepi za ublažitev“ iz Napotkov Komisije in „izravnalni ukrepi“ iz Direktive o habitatih.

25.

Tako Stichting kot Komisija sta v zvezi z dejanskih stanjem v postopku v glavni stvari opozorila na obstoj projekta LIFE+, ( 10 ) neodvisnega od projekta širitve avtoceste, z osrednjim ciljem povečanja in izboljšanja predvsem površine travnikov s prevladujočo stožko znotraj območja Natura 2000 kot habitatom za dve vrsti metuljev. Projekt z naslovom Blues in the Marshes ( 11 ) zajema „170 ha na novo naturaliziranih travniških habitatov“ v večjem delu območja (Vlijmens Ven in Moerputten). Projekt je pridobil sofinanciranje Evropske unije junija 2012, po načrtu pa se bo izvajal od takrat do decembra 2018.

26.

Predložitveno sodišče je postavilo dve vprašanji, s katerima v bistvu sprašuje tole. Ali je, če obstoječemu območju zaščitenega naravnega habitata znotraj območja Natura 2000 škoduje projekt, ki pa je pogojen z nastankom novega (enako velikega ali večjega) območja enakega naravnega habitatnega tipa drugje na istem območju, prizadeta celovitost območja samega v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih? Če je tako, ali je mogoče nastanek novega območja obravnavati kot izravnalni ukrep v smislu člena 6(4) navedene direktive?

27.

Ti vprašanji – na kateri je treba po mojem mnenju odgovoriti pritrdilno – sta tako medsebojno povezani, da se ju zdi koristno obravnavati skupaj.

28.

V zvezi s tem bi kratka analiza člena 6 Direktive o habitatih lahko ponudila predhodni odgovor. V skladu s členom 6(4) se izravnalni ukrepi zahtevajo, če (i) obstaja negativna presoja po členu 6(3), (ii) ni drugih ustreznih rešitev in (iii) je treba načrt ali projekt izvesti iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa. Iz strukture obeh odstavkov, če se bereta skupaj, je torej jasno, da taki ukrepi v okviru člena 6(3) niso predvideni. Logično in kronološko sledita negativni presoji po tej določbi. Če bi se izravnalni ukrepi, kot so določeni v členu 6(4), upoštevali v okviru presoje po členu 6(3), bi bili bodisi (a) nezadostni za preprečitev škodljivih učinkov in torej načrt ali projekt sploh ne bi mogel biti izveden, bodisi (b) bi bili skupaj z načrtom ali projektom sprejeti brez kakršne koli zahteve, naj se najprej prouči, ali obstajajo druge rešitve ali nujni razlogi prevladujočega javnega interesa za postopek. V vsakem primeru bi bil člen 6(4) brez učinka. S takim pristopom se člen 6 – katerega odstavek 4 je jasno namenjen učinkovanju – ne bi razlagal kot skladna celota, kot se to zahteva s sodno prakso. ( 12 )

29.

Vendar je priporočljivo preseči to predvsem formalno analizo in proučiti vsebino določb. Pred tem je koristno obravnavati pojem „ukrep za ublažitev,“ o katerem je, čeprav v zakonodaji ni uporabljen niti ni bil opredeljen v sodni praksi, v obravnavani zadevi potekala široka razprava pred Sodiščem.

30.

Okoljski strokovnjaki se nasploh strinjajo – in zdi se, da se o tem strinjajo tudi tisti, ki so stališča predstavili na obravnavi – da je treba načrte ali projekte, ki bi lahko vplivali na okolje, presojati v skladu z „ublažitveno hierarhijo“. Vsebina te hierarhije se lahko izrazi bolj ali manj natančno in v rahlo drugačnih oblikah, v bistvu pa jo je mogoče opisati tako: „izravnavanje nastale škode je zadnja možnost in se izvede po proučitvi, kako bi se bilo mogoče škodi sploh izogniti, če to ni mogoče, pa, kako bi bilo mogoče škodo čim bolj zmanjšati z ublažitvijo“. ( 13 ) Trije glavni koraki ali stopnje so torej po prednostnem vrstnem redu: preprečiti, ublažiti, izravnati. ( 14 )

31.

Primerljiva hierarhija je v členu 6 Direktive o habitatih, čeprav tam ublažitev kot taka ni navedena. Člen 6(1) zahteva določitev ohranitvenih ukrepov, in sicer so to v skladu s členi 1(a), 2(2) in 3(1) ukrepi, ki so potrebni za „vzdrževanje ali obnovitev“„ugodnega stanja“ naravnih habitatov. Ta stopnja je torej več kot samo preprečevanje, ker zajema dejavno vzdrževanje ali celo povečanje kakovosti ali razširjenosti habitatov. Dalje, člen 6(2) zahteva ustrezne ukrepe za preprečitev slabšanja stanja in vznemirjanja. Zaradi zagotavljanja enake ravni varstva ( 15 ) člen 6(3) dovoljuje odobritev načrtov ali projektov samo, če „ne bo[do] škodoval[i] celovitosti zadevnega območja“. Nazadnje, člen 6(4) zahteva sprejetje vseh potrebnih izravnalnih ukrepov, če je treba načrt ali projekt kljub negativnim posledicam za celovitost območja izvesti iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, drugih ustreznih rešitev pa ni.

32.

Čeprav torej v členu 6 Direktive o habitatih ukrepi za ublažitev niso izrecno navedeni, ni mogoče razumno trditi, da ne spadajo v njegovo strukturo. Strinjam se z vsemi tistimi, ki so predložili stališča, in z generalno pravobranilko Kokottovo v zgoraj navedenih točkah, da se ukrepi, ki so del načrta ali projekta in s katerimi se dejansko čim bolj zmanjša njegov vpliv, lahko upoštevajo pri presoji v skladu s členom 6(3), ali ima ta načrt oziroma projekt negativne posledice za celovitost območja. Zdi pa se, da člen 6(1) jasno zahteva dejavno upravljanje za ohranitev, in ne zgolj odsotnost negativnih posledic, in da se člen 6(4) nanaša na položaj, v katerem so se kakršni koli ukrepi, ki jih je mogoče izvesti za zmanjšanje negativnih posledic, izkazali za nezadostne v okviru presoje po členu 6(3).

33.

Vsi, ki so predložili stališča, se torej strinjajo, da je „ukrep za ublažitev“ upošteven pojem za namene člena 6(3) Direktive o habitatih, ki se razlikuje od pojma „izravnalni ukrep“ iz člena 6(4). Poleg tega umestitev člena 6(3) v strukturi člena 6 kot celote ustreza umestitvi „ublažitve“ ali „čim večjega zmanjšanja“ v splošno sprejeti ublažitveni hierarhiji.

34.

V nadaljevanju bom obravnaval vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče. Pred Sodiščem se v bistvu razpravlja o tem, ali je ukrep, kot je tisti iz postopka v glavni stvari, ukrep za ublažitev, ki ga je (kar je nesporno) mogoče upoštevati v okviru člena 6(3), ali izravnalni ukrep; in če je slednji, ali ga je mogoče vendarle upoštevati v okviru člena 6(3) ali samo v okviru člena 6(4). Nihče ne zatrjuje, da takih ukrepov ni mogoče opredeliti niti kot izravnalnih ukrepov, zatrjevano pa je, da se zadevni ukrepi iz postopka v glavni stvari ne bi smeli upoštevati pri presoji posledic projekta za širitev avtoceste, če gre v resnici za običajne ukrepe upravljanja območja Natura 2000.

35.

Najprej je treba torej postaviti dve ločnici, in sicer med ukrepi za ublažitev in izravnalnimi ukrepi ter med ukrepi, ki jih je mogoče upoštevati v okviru člena 6(3) Direktive o habitatih, in tistimi, ki jih je mogoče upoštevati samo v okviru člena 6(4). Ni mogoče a priori trditi, da sta ti dve ločnici enaki. ( 16 )

36.

Temeljna pomenska razlika med ublažitvijo (ali čim večjim zmanjšanjem ali znižanjem) in izravnavo (ali nadomestilom) se mi ne zdi zelo sporna. Ukrep za ublažitev mora biti v okviru člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih tak, da zmanjša negativne posledice načrta ali projekta, da se, kolikor je mogoče, zagotovi, da (čeprav nekaterih nepomembnih in/ali prehodnih posledic morda ni mogoče popolnoma odpraviti) ni prizadeta „celovitost območja“ kot takega. Izravnalni ukrep pa je nasprotno tisti, ki ne dosega navedenega cilja v ožjem okviru načrta ali projekta kot takega, ampak se z njim skuša najti protiutež temu, da tega ne more prek drugih, pozitivnih posledic, s ciljem, da se preprečijo vsaj neto negativne posledice (in če je mogoče doseže neto pozitivni učinek) v širšem okviru določenega opisa. ( 17 )

37.

V skladu s tem bi obravnavane ukrepe iz postopka v glavni stvari načeloma opredelil kot izravnalne ukrepe. Iz njihovega opisa izhaja priznanje, da se bo lahko kakovost in/ali razširjenost (nekaterih) obstoječih travnikov s prevladujočo stožko na območju Natura 2000 zaradi širitve avtoceste zmanjšala. Zdi se, da obstaja nevarnost, da se bodo ti travniki poslabšali zaradi (dolgoročnega) povečanja nalaganja dušika kot posledice povečanega avtocestnega prometa in da čeprav z nobenimi sprejetimi ali načrtovanimi ukrepi ni mogoče ustrezno zmanjšati tega onesnaženja ali preprečiti, da bi doseglo območja travnikov s prevladujočo stožko, ki so najbližje avtocesti, so načrtovani novi travniki, ki bodo po pričakovanju zunaj dosega povečanega onesnaženja.

38.

Zato se ne morem strinjati z nizozemsko vlado, da je vzpostavitev novih travnikov s prevladujočo stožko drugje na območju Natura 2000 ukrep za ublažitev; gre za izravnalni ukrep.

39.

Ta sklep pa sam po sebi ne pomeni, da takega ukrepa ni mogoče upoštevati v okviru člena 6(3) Direktive o habitatih. Navedena določba ne omenja niti ukrepov za ublažitev niti izravnalnih ukrepov, ampak se osredotoča na želeni rezultat – nobenih negativnih posledic za „celovitost območja“.

40.

Vladi Nizozemske in Združenega kraljestva menita, da je treba „celovitost območja“ obravnavati kot celoto v smislu neto izgube ali koristi: ni pomembno, da je neki habitat izgubljen na enem delu območja, če se drugje na območju ustvari vsaj enakovredna (in po možnosti večja) površina in enakovredna kakovost enakega habitata. Zlasti Združeno kraljestvo zato trdi, da je tak izravnalni ukrep mogoče upoštevati v okviru člena 6(3) Direktive o habitatih.

41.

Lahko se strinjam, da bi bilo treba „celovitost območja“ obravnavati kot celoto v smislu, da je treba upoštevati trajnost njegovega bistva, ne pa nepomembna in prehodna nihanja kakovosti ali površine posameznega habitata. Zdi pa se mi, da je dolgoročno poslabšanje obstoječega naravnega habitata nekaj, kar nujno zadeva trajnost bistva, ne pa nepomembna in prehodna nihanja. Enako mora veljati, kadar se (ali se verjetno) pospešuje obstoječe poslabšanje kakovosti ali omejuje možno povečanje površine (oboje je predvideno v delih območja Natura 2000 v obravnavani zadevi). Člen 6(3) v vseh primerih zahteva, naj se presoja opravi „glede na cilje ohranjanja tega območja“, ki sta v obravnavani zadevi širitev površine travnikov s prevladujočo stožko in izboljšanje njihove kakovosti. Če opisanega poslabšanja ni mogoče izključiti, je treba po mojem mnenju skleniti, da se škoduje celovitosti območja ob upoštevanju ciljev njegovega ohranjanja.

42.

To, da se lahko ustvarijo nova območja habitata drugje na istem območju, se mi v tem smislu ne zdi upoštevno, tudi če se predvideva neto pozitiven učinek. Še vedno obstaja negativen – morebiti celo nepopravljiv – učinek za obstoječi naravni habitat in torej za celovitost območja. Novi habitat bo v neki meri umetno ustvarjen in ne bo mogel postati resnično naraven habitat še nekaj, morda celo precej časa. Kot je namreč na obravnavi poudaril zastopnik Stichting, ni nobenega zagotovila, da bodo ukrepi za vzpostavitev novega območja posameznega habitata kadar koli dosegli želeni učinek, odsotnost negotovosti pa je na podlagi previdnostnega načela pogoj za odobritev v okviru člena 6(3) Direktive o habitatih. ( 18 ) Še v intenzivnem kmetijstvu ni mogoče napovedati rezultatov, toliko težavnejše je njihovo napovedovanje, kadar se naravo spodbuja, naj ubere svojo pot. Sodišče je navedlo, da z znanstvenega stališča ne sme biti nobenega dvoma, preden se sklene, da ni trajne škode za celovitost območja. Enak standard je treba po mojem mnenju uporabiti za napovedovanje uspeha načrtovanih novih območij ustvarjenega „naravnega“ habitata.

43.

Ne prepriča me trditev Združenega kraljestva, da bi lahko pristop, ki ga zagovarjam, vodil v „absurden“ rezultat, da bi bil načrt, ki škoduje habitatu, v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih odobren, ker bi bile te posledice preveč nepomembne, da bi negativno vplivale na celovitost območja, medtem ko drug načrt, po katerem bi se omejena površina habitata poslabšala in bi se nadomestila z večjo površino enakega habitata z neto pozitivnim učinkom, ne bi mogel biti odobren. Na eni strani, kot sem navedla, ni nobenega zagotovila, da bo novi habitat uspešen ali da bo torej prišlo do neto pozitivnega učinka, tako da stališče Združenega kraljestva ni v skladu s previdnostnim načelom. Na drugi strani pa dejstvo, da odobritev po členu 6(3) ni mogoča, samo po sebi ne izključuje odobritve po členu 6(4), katerega besedilo posebej upošteva izravnalne ukrepe.

44.

Ne prepriča me niti trditev Nizozemske, da medtem ko projekt, kot je širitev avtoceste A2, nedvomno ustreza standardu „nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa“ in torej izpolnjuje pogoje za odobritev v skladu s členom 6(4) Direktive o habitatih zaradi uporabljenih izravnalnih ukrepov, to verjetno ne bi veljalo za zasebni projekt (na primer širitev prašičje farme), tudi če bi zajemal enake ali celo učinkovitejše izravnalne ukrepe in bi torej vodil do enakega ali celo večjega neto pozitivnega učinka. Jasno je, da je zakonodajalec v členu 6(3) in (4) določil različna merila. Po členu 6(3) se lahko odobri vsak projekt, če ne škoduje celovitosti območja. Po členu 6(4) se lahko projekt, ki ni bil odobren po členu 6(3), kljub temu odobri, če ga je treba inter alia izvesti iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa. Dejstvo, da veliko, če ne že večina zasebnih projektov ne more izpolniti tega pogoja, ne upravičuje tega, da se ukrep, s katerim se ne zmanjša škoda za celovitost območja, prekvalificira v takega, s katerim bi se to zgodilo.

45.

Na tem mestu je treba obravnavati še eno trditev držav članic, ki so se udeležile obravnave, in sicer, da ker člen 6(4) Direktive o habitatih zahteva, da se „izvedejo vsi izravnalni ukrepi, potrebni za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000“ (poudarek dodan), se ta določba nanaša samo na ukrepe, ki se sprejmejo zunaj konkretnega območja, ki mu načrt ali projekt škoduje.

46.

Strinjam se, da iz besedila člena 6(4) jasno izhaja, da ni treba, da so zadevni izravnalni ukrepi na prizadetem območju, ampak lahko zadevajo druga območja v omrežju Natura 2000. ( 19 ) To pa po mojem mnenju ne pomeni, da so izrecno omejeni na ta druga območja. Izravnalni ukrep se od ukrepa za ublažitev, čim večje zmanjšanje ali zmanjšanje razlikuje po značaju, in ne po njegovi geografski lokaciji. Čeprav škodovanja celovitosti enega območja verjetno ne bi bilo mogoče ublažiti z ukrepi na drugem območju, se ta logika ne uporablja pri izravnavi. Izravnalni ukrep se po značilnostih loči od ukrepa, ki naj bi se z njim izravnal, ukrep za ublažitev pa je nujno povezan z ukrepom, ki naj bi se z njim ublažil. Vendar dejstvo, da se lahko izravnalni ukrepi izvedejo zunaj prizadetega območja, ne pomeni, da jih ni mogoče izvesti znotraj (morda v drugem delu) tega območja. Prav tako ni nič manj verjetno, da bo ukrep varoval celovito usklajenost Nature 2000, če se izvaja na drugem delu omrežja Natura 2000 (to bi bilo lahko kvečjemu verjetnejše). V členu 6(4) Direktive o habitatih pa nisem našel ničesar, kar bi me prepričalo o nasprotnem.

47.

Drugo upoštevno vprašanje, ki se je pojavilo, ki pa zadeva dejanske okoliščine, ki jih lahko ugotovi samo pristojno nacionalno sodišče, je razmerje med ustvaritvijo novih površin travnikov s prevladujočo stožko kot pogojem za izvedbo projekta širitve avtoceste in ustvaritvijo takih površin v okviru projekta LIFE+, ki sem ga omenil v točki 25 zgoraj. Stichting in Komisija trdita – če prav razumem njuna stališča – da pogoj iz člena 6(2) sklepa o avtocesti dejansko ni bil nova zahteva, s katero je bila pogojena izvedba projekta, ampak je bil cilj dejansko to, da se opre na pozitivne učinke projekta LIFE+ in s tem zagotovi protiutež negativnim učinkom projekta širitve avtoceste.

48.

Zdi se mi, da če bi se ugotovilo, da je tako, ukrepov iz postopka v glavni stvari ne bi bilo mogoče obravnavati kot izravnalnih ukrepov v smislu člena 6(4) Direktive o habitatih. Zdi se, da zadevni projekt LIFE+ spada na področje uporabe ohranitvenih ukrepov in načrtov upravljanja, ki se zahtevajo s členom 6(1) navedene direktive. Člen 6(3) se nanaša samo na načrte ali projekte, „ki niso neposredno povezani z upravljanjem območja ali zanj potrebni“, in zahteva, da se presojajo „glede na cilje ohranjanja tega območja“. To po moji razlagi pomeni, da je treba te cilje in to upravljanje obravnavati kot del „celovitosti območja“, glede na katero se presojajo učinki načrta ali projekta. Ne morejo biti hkrati tudi (kot ublažitveni element) del samega načrta ali projekta. Enako mora a fortiori veljati, tudi kadar načrt ali projekt, o katerem je bila že opravljena presoja v okviru člena 6(3), postane predmet nadaljnje presoje v okviru člena 6(4).

49.

Menim torej, da ukrepi, kot so opisani v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, niso upoštevni pri presoji, ali načrt ali projekt škoduje celovitosti območja v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih, lahko pa se upoštevajo za namene člena 6(4), če se posebej nanašajo na načrt ali projekt in niso del načrta upravljanja ali ohranjanja, ki bi bil v vsakem primeru izveden. Zato ni treba izrecno proučiti, katere zahteve bi morala izpolniti druga vrsta ukrepa, ki bi se upoštevala v okviru člena 6(3). Ne glede na to pa bi bilo morda koristno na kratko navesti bistvo teh zahtev, posebno v zvezi z vidikoma, ki v sodbah Sodišča še nista bila izrecno navedena. Pri tem se v glavnem strinjam z merili, ki sta jih na obravnavi navedli prisotni državi članici.

50.

Ne samo, da je na eni strani ukrep za ublažitev nujno povezan s posledico, ki naj bi jo ublažil – tako da se mora nanašati na isto območje in isti habitatni tip – ampak mora biti, če naj se upošteva v okviru člena 6(3), sestavni del obravnavanega načrta ali projekta. Lahko je – kot je navedlo Združeno kraljestvo – zajet v izvirnem načrtu ali projektu ali se vnese kot pogoj pozneje (vendar pred odobritvijo načrta ali projekta), da bi se z njim uredile predvidene posledice. Zgolj dejstvo, da bo ukrep verjetno ublažil posledice načrta ali projekta, pa ni dovolj; mora se posebej nanašati na ta načrt ali projekt in ne sme biti del katerega koli neodvisnega okvira.

51.

Na drugi strani in kot podkrepitev zgoraj navedenega morajo ukrepi pomeniti pravno zavezujoč pogoj za izvedbo načrta ali projekta, če naj se ta odobri. Prav tako ne smejo biti (kot tako rekoč druga plat iste medalje) zahtevani, če načrt ali projekt ne pridobi soglasja. To ne pomeni, da se lahko izvedejo samo, če se načrt ali projekt odobri (ker imajo lahko seveda kakšen drug koristen namen), ampak samo to, da jih ni mogoče obravnavati kot posebej vključenih v načrt ali projekt, če so dejansko pravno zahtevani neodvisno od tega.

52.

Glede na zgornje ugotovitve predlagam, naj Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo Raad van State, odgovori: