1.

Pritožbi, ki sta ju vložila Svet Evropske unije (C‑404/12 P) in Evropska komisija (C‑405/12 P), se nanašata na razlago pojma izvajanja zakonodajnih pristojnosti v smislu člena 9(3) v povezavi s členom 2(2), drugi pododstavek, Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah ( 2 ) (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija). Iz navedenih določb izhaja, da imajo člani javnosti dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj ali opustitev, ki so v nasprotju z določbami nacionalnega okoljskega prava, hkrati pa je pojasnjeno, da so akti, ki jih organi javne oblasti sprejmejo z izvajanjem svojih zakonodajnih pristojnosti, izvzeti s področja uporabe člena 9(3) navedene konvencije. ( 3 ) Te določbe so bile prenesene v pravo Unije s členom 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 ( 4 ) (v nadaljevanju: Aarhuška uredba).

2.

Uredba št. 396/2005 se nanaša na mejne vrednosti ostankov pesticidov v ali na hrani in krmi rastlinskega in živalskega izvora. ( 5 ) Spremenjena je bila z Uredbo Komisije (ES) št. 149/2008 z dne 29. januarja 2008 ( 6 ), pri čemer so ji bile dodane priloge II, III in IV, v katerih so določene mejne vrednosti ostankov pesticidov za živila, zajeta v Prilogi I k Uredbi št. 396/2005. Uredba št. 149/2008 je bila sprejeta po tako imenovanem „regulativnem“ postopku v smislu Sklepa 1999/468/ES o komitologiji ( 7 ).

3.

Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe, ustanovi nizozemskega prava (v nadaljevanju: organizaciji za varstvo okolja), sta z dopisoma z dne 7. in 10. aprila 2008 na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe pri Komisiji vložili zahtevo za notranjo revizijo Uredbe št. 149/2008. Komisija je zahtevi z odločbama z dne 1. julija 2008 (v nadaljevanju: odločbi o nedopustnosti) zavrgla kot nedopustni, ker naj Uredba št. 149/2008 ne bi bila posamičen ukrep v smislu Aarhuške uredbe in naj zato ne bi mogla biti predmet postopka notranje revizije, določenega z navedeno direktivo.

4.

Splošno sodišče je, potem ko sta navedeni organizaciji za varstvo okolja vložili tožbo, s sodbo v zadevi Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe/Komisija (T‑338/08, EU:T:2012:300, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), razglasilo ničnost odločb o nedopustnosti. Menilo je zlasti, da je sprejetje Uredbe št. 149/2008 spadalo na področje izvršilnih pristojnosti Komisije, zato naj bi bilo mogoče vložiti zahtevo, kakršna je zahteva za revizijo iz člena 10 Aarhuške uredbe.

5.

Svet in Komisija z obravnavanima pritožbama Sodišču predlagata, naj razveljavi izpodbijano sodbo.

6.

Ker sta pritožbeni razlog, ki ga navaja Svet, in prvi pritožbeni razlog, ki ga navaja Komisija, podobna razlogom, ki so jih isti instituciji in Evropski parlament predstavili v zadevi Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (od C‑401/12 P do C‑403/12 P, v katerih so moji sklepni predlogi prav tako predstavljeni danes, so obravnavani spori tesno povezani z vprašanjem neposrednega sklicevanja na člen 9(3) Aarhuške konvencije v okviru ničnostnega spora zaradi nadzora zakonitosti iz člena 10 Aarhuške uredbe, ki ga vključuje drugi sklop zadev.

7.

Vendar se v obravnavani zadevi postavlja predhodno vprašanje, ki izhaja iz drugega pritožbenega razloga Komisije v zadevi C‑405/12 P, in sicer vprašanje uporabljivosti Aarhuške konvencije v obravnavanem primeru. Ti sklepni predlogi bodo zato osredotočeni na vprašanje, ali je Komisija pri sprejetju Uredbe št. 149/2008 delovala v okviru zakonodajnih pristojnosti v smislu člena 2(2), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije, kar bi omogočilo navedeno uredbo izvzeti s področja uporabe člena 9(3) navedene konvencije in torej člena 10(1) Aarhuške uredbe.

8.

Glede opisa pravnega okvira in dejanskega stanja, postopka pred Splošnim sodiščem in izpodbijane sodbe zadostuje napotitev na predstavitev v navedeni sodbi.

9.

Svet s pritožbo, vloženo 3. septembra 2012 (zadeva C‑404/12 P), Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, v celoti zavrne tožbo tožečih strank na prvi stopnji ter jima solidarno in skupno naloži plačilo stroškov.

10.

Komisija s pritožbo, vloženo 27. avgusta 2012 (zadeva C‑405/12 P), Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, vsebinsko odloči o zadevi in zavrne ničnostno tožbo zoper odločbi o nedopustnosti ter tožečima strankama na prvi stopnji naloži plačilo stroškov, ki so ji nastali na prvi stopnji in v okviru te pritožbe.

11.

S sklepom predsednika z dne 21. novembra 2012 sta bili zadevi C‑404/12 P in C‑405/12 P združeni za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.

12.

Organizaciji za varstvo okolja sta 25. februarja 2013 vložili odgovor na pritožbi. Navedeni stranki sta po vlogi za zakonsko ureditev 1. marca 2013 vložili nasprotno pritožbo, ki je bila opredeljena kot pogojna in je napotovala na člen 176(2) Poslovnika.

13.

Svet, Parlament, Komisija, okoljski organizaciji in češka vlada ( 8 ) so ustne navedbe podali na obravnavi 10. decembra 2013.

14.

Ker je vprašanje, ali sprejetje Uredbe št. 149/2008 spada na področje uporabe Aarhuške konvencije, odločilno za vsebinsko preučitev obravnavanega spora, je preučitev obravnavanih pritožb treba začeti z drugim pritožbenim razlogom v zadevi C‑405/12 P. Razprave na podlagi prvega pritožbenega razloga v zadevi C‑405/12 P in pritožbe v zadevi C‑404/12 P v zvezi z nadzorom zakonitosti Aarhuške uredbe glede na Aarhuško konvencijo namreč ni smiselno začeti, če se izkaže, da akt, v zvezi s katerim je bila vložena zahteva za revizijo, ne more biti predmet takega nadzora.

15.

Komisija z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita napačno uporabo prava, ker je v točkah od 65 do 67 izpodbijane sodbe presodilo, da sprejetje Uredbe št. 149/2008 s strani Komisije spada v izvajanje njenih izvedbenih pooblastil. Splošno sodišče naj bi namreč po navedbah Komisije uporabilo razlago, ki naj bi temeljila le na institucionalnem pristopu k pojmu izvajanja zakonodajnih pristojnosti v smislu člena 2(2), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije.

16.

Komisija v utemeljitev svojih očitkov trdi, da razlaga pojma izvajanja zakonodajnih pristojnosti v smislu navedene konvencije ne more biti odvisna od pojmov, ki so značilni za Pogodbe Unije. Nasprotno, temeljiti bi morala na teleološkem pristopu, ob upoštevanju tega, da so z Aarhuško konvencijo zakonski akti izvzeti z njenega področja uporabe, saj je obveščenost javnosti v zvezi s tem zagotovljena z zakonodajnim postopkom. ( 9 ) Komisija trdi, da je Sodišče v sodbi Flachglas Torgau že presodilo, da je treba sprejeti funkcionalno razlago pojma „organi ali institucije, kolikor opravljajo zadeve iz […] zakonodajne pristojnosti“, ( 10 ) zato naj bi bil tak funkcionalni pristop najustreznejši tudi za razlago pojma „akt, sprejet z izvajanjem zakonodajnih pristojnosti“ v smislu člena 2(2), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije. Dodaja, da se je Sodišče poleg tega sklicevalo na to določbo v okviru razlage člena 2, točka 2, Direktive 2003/4/ES ( 11 ) (v nadaljevanju: Direktiva o dostopu do informacij).

17.

Na prvem mestu, v skladu z ustaljeno sodno prakso je treba mednarodno pogodbo razlagati tako z vidika njenega besedila kot z vidika njenih ciljev. Člen 31 Dunajske konvencije z dne 23. maja 1969 o pogodbenem pravu in Dunajske konvencije z dne 21. marca 1986 o pravu pogodb med državami in mednarodnimi organizacijami ali med mednarodnimi organizacijami, ki v zvezi s tem odražajo splošno mednarodno običajno pravo, določa, da je treba pogodbo razlagati v dobri veri, v skladu z običajnim pomenom njenih izrazov v pogodbenem kontekstu in glede na njen predmet in cilj. ( 12 )

18.

Iz preambule Aarhuške konvencije izhaja, da so pogodbenice priznale pomembnost varstva, ohranjanja in izboljšanja stanja okolja ter „preglednost […] v vseh vejah oblasti“ ter da so zakonodajne organe pozvale, naj pri svojem delu sledijo načelom navedene konvencije. ( 13 ) Področje uporabe, ki so ga avtorji navedene konvencije predvideli za določbe člena 2(2), drugi pododstavek, v povezavi z določbami člena 9(3) Aarhuške konvencije, je treba torej presojati glede na te cilje.

19.

V zvezi s tem ni sporno, da v Aarhuški konvenciji ni opredeljen pojem akta ali organa, ki izvaja zakonodajne pristojnosti. Aarhuška konvencija v členu 2(2), drugi pododstavek, samo izključuje s svojega področja uporabe „organe javne oblasti“, ki delujejo „v sodni ali zakonodajni pristojnosti“. Ta določba je bistvena za določitev področja uporabe člena 9(3) navedene konvencije, saj akti, ki so jih organi javne oblasti sprejeli v okviru izvajanja zakonodajnih pristojnosti, ne spadajo na področje postopkov zaradi kršitev določb nacionalnega okoljskega prava, do katerih imajo lahko v skladu s tem členom dostop člani javnosti.

20.

Na drugem mestu, kar zadeva nastanek zadevnega izraza, je iz pripravljalnih ukrepov za sprejetje Aarhuške konvencije razvidnih le nekaj elementov, ki ne omogočajo enopomenske ugotovitve.

21.

Naj pripomnim, da so se ob tretjem zasedanju delovne skupine, pristojne za pripravo osnutka Aarhuške konvencije, razprave nanašale na izraz „postopek odločanja o okoljskih zadevah“, za katerega se je štelo, da se ne uporablja niti za zakonodajne niti za sodne odločitve. ( 14 ) Med četrtim zasedanjem se je za izraz „postopek odločanja o okoljskih zadevah“ štelo, da pomeni „vsak postopek, ki je opredeljen v nacionalni zakonodaji in ga organ javne oblasti uporabi pri sprejemanju odločitev, ki v skladu z navedeno zakonodajo urejajo okoljska vprašanja. Ne vključuje pa sodnih in zakonodajnih aktov niti drugih splošnih normativnih aktov.“

22.

V zvezi z izrazom „organ javne oblasti“ je bilo med četrtim zasedanjem predlagano, naj se opredeli kot „vsak organ javne oblasti ali vsak visoki uradnik, ki je na podlagi nacionalne zakonodaje pristojen za sprejemanje odločitev o izvajanju okoljskih zakonov in uredb ali za zbiranje ali razširjanje informacij o okolju. Ta izraz ne zajema zakonodajnih in sodnih organov“ (moj poudarek). Pomen izraza „organ javne oblasti“ je bil dokončno sprejet med šestim zasedanjem, pri čemer so bili izvzeti „organi, ki sprejemajo sodne ali zakonodajne ukrepe“.

23.

Poleg tega je Odbor za preverjanje spoštovanja določb Aarhuške konvencije ob predložitvi stališč v zvezi z akti, ki so jih sprejele institucije Unije z izvajanjem zakonodajne pristojnosti, poudaril, da je treba za ugotovitev morebitne kršitve okoljskega prava upoštevati obliko zadevnega postopka odločanja. ( 15 ) Iz navedenega izhaja, da pri opredelitvi odločitve, dejanja ali opustitve v smislu Aarhuške konvencije ni odločilno, kakšno je njihovo poimenovanje v smislu notranjega prava pogodbenice. ( 16 )

24.

Na tretjem mestu, koristno je opozoriti, da je Sodišče že imelo priložnost sklicevati se na člen 2(2), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije, med drugim v okviru zadev, ki se nanašajo na Direktivo o dostopu do informacij in Direktivo 85/337/EGS ( 17 ) (v nadaljevanju: Direktiva o preučitvi vpliva).

25.

Sodišče je v sodni praksi v zvezi z razlago Direktive o preučitvi vpliva menilo, da za izvzetje projekta s področja uporabe navedene direktive v skladu z njenim členom 1(5) veljata dva pogoja. Prvi pogoj je, da so podrobnosti projekta sprejete v posebnem zakonskem aktu. Drugi pogoj je, da je treba cilje navedene direktive, vključno z dajanjem na voljo informacij, izpolniti na podlagi zakonodajnega postopka. ( 18 )

26.

Sodišče je v sodbi Boxus in drugi, ki se je nanašala na opredelitev nacionalnega odloka, v skladu s katerim so imele nekatere vrste urbanističnih dovoljenj zakonodajno vrednost glede na področje uporabe Direktive o preučitvi vpliva in Aarhuške konvencije, zlasti menilo, ob tem pa poudarilo procesno avtonomijo držav članic, da bi člen 9 Aarhuške konvencije in člen 10a navedene direktive „ostala brez polnega učinka, če zgolj zaradi okoliščine, da je bil projekt sprejet z zakonskim aktom, ne bi bilo nobenega pravnega sredstva, ki bi omogočalo izpodbijanje zakonitosti vsebine ali postopka sprejetja tega akta v smislu teh besedil“. ( 19 ) Sodišče je še presodilo, da mora biti omogočeno, da v skladu z nacionalnimi postopkovnimi pravili sodišče ali neodvisen in nepristranski organ, ki je bil ustanovljen z zakonom, opravi preizkus vprašanja, ali ta zakonski akt izpolnjuje pogoje, določene z Direktivo o preučitvi vpliva. ( 20 )

27.

Kar zadeva Direktivo o dostopu do informacij, je Sodišče v sodbi Flachglas Torgau potrdilo funkcionalno razlago pojma „organi ali institucije, kolikor opravljajo zadeve iz […] zakonodajne pristojnosti“, v skladu s katero je mogoče šteti, da ta opredelitev zajema ministrstva, ki so na podlagi nacionalnega prava odgovorna za pripravo osnutkov zakonov, njihovo predstavitev parlamentu in sodelovanje v zakonodajnem postopku, med drugim z oblikovanjem stališč. ( 21 ) Sodišče je v zvezi s tem poudarilo različnost postopkov, ki se v zadevnih državah članicah štejejo za zakonodajne.

28.

Naj vseeno pripomnim, da se je Sodišče v navedenih zadevah izreklo glede razlage posebnih določb zadevnih direktiv z vidika Aarhuške konvencije, zato te sodne prakse ni mogoče brez zadržkov prenesti na obravnavano zadevo.

29.

Po mojem mnenju je treba pri razlagi izvzetja aktov, ki spadajo v zakonodajno dejavnost v smislu Aarhuške konvencije, upoštevati nekatere načelne ugotovitve.

30.

Prvič, kot poudarja Komisija, mora razlaga pojma „zakonodaja“ v smislu instrumenta mednarodnega javnega prava ohraniti avtonomnost glede na notranje pravo pogodbenic. Razlaga člena 2(2), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije torej ne more temeljiti le na napotilih, značilnih za posamezen sistem, temveč mora izhajati iz celovite analize, pri kateri se dosledno upošteva glavni cilj konvencije, to je varstvo okolja in vzpostavitev demokratičnega mehanizma, ki državljanom omogoča aktivno udeležbo v tem procesu.

31.

Izvzetje zakonskih aktov s področja uporabe Aarhuške konvencije torej ne more imeti pomena, ki bi ga imelo na podlagi analize, temelječe na nacionalnem pravu. Mednarodno javno pravo ne ureja razdelitve normativnih pristojnosti v pravnem redu posamezne pogodbenice. Nasprotno, to pravo vključuje skrb za obvarovanje cilja konvencije kot celote.

32.

Drugič, iz člena 2(2), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije v povezavi s členom 9(3) iste konvencije izhaja, da je cilj sistema, vzpostavljenega z navedeno konvencijo, omogočiti članom javnosti, da izpodbijajo odločitve o izvajanju predpisov okoljskega prava in dobijo nadzor nad njimi, z drugimi besedami, da lahko ukrepajo, da bi zagotovili pravilno izvajanje predpisov nacionalnega okoljskega prava v konkretnih primerih. Iz navedenega sledi, da članom javnosti ni bila podeljena pravica do nadzora nad vzpostavitvijo določene ravni varstva v okoljskih zadevah ali celo do zahteve po tej vzpostavitvi.

33.

Glavni cilj Aarhuške konvencije je torej uvesti mehanizem za nadzor zakonitosti, ki članom javnosti omogoča, da podajo pobudo za upravni ali sodni nadzor v primeru kršitve pravila okoljskega prava med njegovim izvajanjem. ( 22 )

34.

V zvezi s tem bi lahko bilo merilo za ugotovitev, ali akt spada v kategorijo zakonskih aktov v smislu navedene konvencije, obstoj hierarhično višjega predpisa okoljskega prava. Nadzor je namreč treba za namene člena 9(3) Aarhuške konvencije izvajati glede na „določbe […] notranjega prava, ki se nanaša na okolje“. ( 23 ) Posamezniki se torej lahko sklicujejo na kršitev takega predpisa z izpodbijanim aktom. Izpodbijani akt organa javne oblasti mora zato biti nujno hierarhično nižji predpis glede na navedene določbe nacionalnega okoljskega prava, saj navedena konvencija izhaja iz predpostavke, da je navedeni akt lahko nezdružljiv s temi določbami.

35.

Iz navedenega sledi, da so predpisi prava Unije, katerih vsebinske združljivosti ni mogoče presojati glede na določbo okoljskega prava Unije, načeloma zakonski akti v smislu Aarhuške konvencije. Vendar je glede na avtonomnost pojma zakonodaje v smislu navedene konvencije pomembno, da se v zvezi s tem ne vztraja pri razlikovanju med zakonskimi in izvedbenimi akti, ki je značilno za pravo Unije. Sodišče je poleg tega nedavno potrdilo, da primeri, zajeti v členih 290 PDEU in 291 PDEU, pri čemer se prvi nanašajo na delegirane in drugi na izvedbene akte prava Unije, niso izčrpen sistem. ( 24 )

36.

Tretjič, menim, da je namen Aarhuške konvencije – kar se mi zdi pravilno – izvzeti nadzor nad ustavnostjo v širšem smislu, kar zadeva akte, sprejete na področju okoljskega prava.

37.

Ob upoštevanju navedenih ugotovitev je treba preučiti, ali sprejetje Uredbe št. 149/2008 zadeva zakonodajne pristojnosti v smislu Aarhuške konvencije.

38.

Splošno sodišče se je v točkah od 64 do 70 izpodbijane sodbe pri ugotovitvi, da Komisija Uredbe št. 149/2008 ni sprejela v okviru zakonodajnih pristojnosti, oprlo zlasti na dve okoliščini. Po eni strani je opozorilo, da bi bilo treba priloge k Uredbi št. 396/2005 sprejeti v skladu s členoma 5 in 7 Sklepa 1999/468 o komitologiji. Po drugi strani se je sklicevalo na navodilo za izvajanje Aarhuške konvencije ( 25 ), iz katerega izhaja, da je treba Komisijo šteti za organ v smislu člena 9(3) Aarhuške konvencije.

39.

Preveriti je torej treba, ali je taka obrazložitev utemeljena, če jo je mogoče šteti za zadostno, čemur Komisija ni oporekala.

40.

Najprej naj pripomnim, da okoljsko pravo Unije v okviru izpolnjevanja ciljev iz člena 191 PDEU obsega zelo različna pravila, med drugim pravila v zvezi z bojem proti podnebnim spremembam in onesnaževanju zraka, pravila, ki zadevajo vprašanje trajnostnega razvoja, pravila za ravnanje z odpadki, za varstvo voda in tal ter za varstvo biotske raznovrstnosti, pravila v zvezi z udeležbo javnosti pri odločanju o okoljskih zadevah, pravila v zvezi s civilno zaščito, vključno z obvladovanjem nesreč, in v zvezi z obvladovanjem hrupa. Komisija v tem okviru izvaja naloge, ki so izključno upravne, na primer kadar odobri dajanje gensko spremenjenih organizmov (v nadaljevanju: GSO) na trg, in normativne naloge, kadar sprejema podrobnejše predpise, pogosto prek komitologije, na primer kadar pripravi ali dopolni priloge k temeljnemu aktu. Vendar tega zadnjega primera ni mogoče razlagati enopomensko glede na pojem zakonodajne dejavnosti v smislu Aarhuške konvencije. To velja zlasti za primer sprejetja Uredbe št. 149/2008 s strani Komisije.

41.

V zvezi s tem je primerno spomniti, da je bila zadevna uredba sprejeta na podlagi Uredbe št. 396/2005, ki določa mejne vrednosti ostankov pesticidov, ki so lahko v ali na hrani in krmi rastlinskega in živalskega izvora. Ker te mejne vrednosti ostankov (v nadaljevanju: MVO) zajemajo po eni strani MVO, značilne za nekatera živila za prehrano ljudi ali živali, in po drugi strani splošno mejo, ki se uporabi, če ni bila določena posebna MVO, je bilo za poznejšo pripravo Uredbe št. 396/2005 potrebnih več let, z njenim sprejetjem pa je bilo pogojeno izvajanje nekaterih delov njenih poglavij. ( 26 )

42.

Komisija je zato najprej sprejela Uredbo (ES) št. 178/2006 ( 27 ) o uvedbi Priloge I k Uredbi št. 396/2005, v kateri so navedena živila in krma, v katerih za vsebnost ostankov pesticidov veljajo mejne vrednosti.

43.

Komisija je nato sprejela Uredbo št. 149/2008, s katero so bile dodane tri druge priloge (II, III in IV) o določitvi MVO za izdelke iz navedene Priloge I k Uredbi št. 396/2005.

44.

Priloga II je bila tako sprejeta v skladu s členom 21 Uredbe št. 396/2005. Vsebuje mejne vrednosti za MVO, ki so bile pred tem določene v skladu s posebnimi direktivami v zvezi z žiti, živili živalskega izvora in nekaterimi proizvodi rastlinskega izvora, vključno s sadjem in zelenjavo. ( 28 )

45.

Priloga III je bila sprejeta v skladu s členom 22 Uredbe št. 396/2005 in zajema zlasti ( 29 ) začasne MVO za aktivne snovi, glede katerih odločitev o vključitvi ali nevključitvi v Prilogo I k Direktivi 91/414/EGS ( 30 ) o fitofarmacevtskih sredstvih še ni bila sprejeta.

46.

Nazadnje, za nekatere aktivne snovi niso predpisane MVO. Gre za aktivne snovi v fitofarmacevtskih sredstvih, ki so bile ocenjene v skladu z Direktivo 91/414 in za katere se je presodilo, da MVO zanje niso potrebne. Te snovi so v skladu s členom 5(1) Uredbe št. 396/2005 navedene v Prilogi IV k navedeni uredbi.

47.

Iz navedenega izhaja, da je Komisija s sprejetjem Uredbe št. 149/2008 dopolnila temeljni akt, ki je bil zakonski. Vendar ta ugotovitev z vidika izvajanja Aarhuške konvencije ne posega v naravo pristojnosti, ki jih je Komisija izvajala v tem okviru. Torej je treba preučiti postopek sprejetja Uredbe št. 149/2008.

48.

Treba je opozoriti, in sicer z vidika sodbe Meroni proti Visoki oblasti ( 31 ), da so posledice, ki izhajajo iz prenosa pooblastil, zelo različne glede na to, ali gre pri prenosu za jasno razmejena izvedbena pooblastila, nad uporabo katerih je zato mogoč strog nadzor glede na objektivna merila, ki jih določi organ, ki pooblastila prenese, ali pa gre za „diskrecijsko pravico s širokim poljem proste presoje, ki bi lahko bila uporabljena tako, da bi dejansko omogočila izvajanje gospodarske politike“. Sodišče je v navedeni sodbi navedlo tudi, da prenos prve vrste ne more občutno spremeniti posledic, ki jih povzroči izvajanje pooblastil, na katero se ta prenos nanaša, medtem ko pride pri prenosu druge vrste s tem, da izbire organa, na katerega so pooblastila prenesena, nadomestijo izbire organa, ki je pooblastila prenesel, do „resničnega premika odgovornosti“. ( 32 )

49.

Do začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe je torej izraz „izvedbena pooblastila“ zajemal dve vrsti pristojnosti. Po eni strani je šlo za pristojnost za sprejemanje normativnih aktov, ki dopolnjujejo ali spreminjajo temeljni zakonski akt, po drugi strani pa za pristojnost za uvedbo ali izvajanje zakonskega akta Unije na ravni Unije ali nekaterih njegovih določb. ( 33 )

50.

Vendar je treba pripomniti, da v pravu Unije, tudi po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, razlikovanje med zakonodajo in izvajanjem pogosto ostaja negotovo. Kot je namreč poudaril generalni pravobranilec C. Villalón, razlikovanje med delegiranimi akti in izvedbenimi akti nazadnje ne izhaja le iz razlike med zakonodajo (čeprav je delegirana) in izvajanjem, temveč tudi iz tega, da so delegirani akti rezultat izvajanja normativne pristojnosti, ki pripada Uniji, medtem ko so izvedbeni akti rezultat (subsidiarnega) izvajanja pristojnosti – Komisije (ali Sveta) – ki pripada predvsem državam članicam. ( 34 )

51.

V zvezi s tem naj pripomnim, da je bila v skladu s členi 5, 21 in 22 Uredbe št. 396/2005 v njihovi različici, veljavni ob sprejetju Uredbe št. 149/2008 ( 35 ), ta uredba sprejeta po tako imenovanem „regulativnem“ postopku v smislu člena 5 Sklepa 1999/468 o komitologiji.

52.

V okviru tega postopka je morala Komisija za sprejetje navedenega ukrepa po predstavitvi njegovega osnutka Stalnemu odboru za prehranjevalno verigo in zdravje živali ( 36 ) (v nadaljevanju: Odbor) dobiti kvalificirano večino glasov. Če Odbor osnutka Komisije ni mogel izglasovati s kvalificirano večino ali se je s kvalificirano večino izrekel proti navedenemu osnutku, je bilo treba ukrep predložiti Svetu. Ta je lahko ukrep sprejel ali ga je vrnil Komisiji. Če Svet odločitve ni sprejel v treh mesecih, je lahko Komisija sprejela svoj prvotni osnutek. Parlament je imel v zvezi s tem pravico do nadzora, saj je lahko za ukrepe, ki so se opirali na temeljne akte, sprejete s postopkom soodločanja, sprejel nezavezujočo resolucijo, če je menil, da je Komisija prekoračila izvedbena pooblastila.

53.

Na prvi pogled se torej zdi, da ima uporabljeni postopek nekakšno povezavo z zakonodajno dejavnostjo. Šlo je namreč za postopek, v katerega so vključene tri institucije Unije, ki lahko izvajajo zakonodajne pristojnosti in nazadnje sprejmejo splošen akt, v katerem so določbe, ki vsaj pretežno spadajo v okoljsko pravo.

54.

Prav tako je sprejetje sprememb prilog k temeljnemu aktu kot posledico novih znanstvenih in tehničnih dognanj mogoče šteti le za izvedbeni akt v smislu prava Unije. S to ugotovitvijo je bila dejansko utemeljena sprememba postopka sprejetja prilog k direktivam 86/362, 86/363 in 90/642. ( 37 ) Naj opozorim, da so bile navedene priloge povzete v Prilogi II k Uredbi št. 396/2005.

55.

Postopek sprejetja Uredbe št. 149/2008 torej sam po sebi ni odločilen za ugotovitev narave pristojnosti, ki jih izvaja Komisija za določitev področja uporabe Aarhuške konvencije. Zato je treba preučiti vsebino njenih pristojnosti.

56.

Naj poudarim, da je Uredba št. 396/2005 poseben in inovativen instrument, saj je bila v njej na evropski ravni prvič določena skupna meja 0,01 mg/kg za vse vrste pesticidov, brez razlikovanja med različnimi kategorijami živil. Ta splošna meja se uporablja „privzeto“, to pomeni za vse primere, v katerih MVO ni bila posebej določena za posamezen proizvod ali vrsto proizvoda. Ta izbira oblike uredbe, katere namen je razveljaviti več posebnih direktiv, je bila utemeljena s tem, da tovrsten akt zagotavlja, da se njegove natančne določbe uporabljajo istočasno in enako v celotni Skupnosti. Iz navedenega izhaja, da je bil eden glavnih ciljev v imenu varovanja javnega zdravja enotna uporaba pravil o MVO.

57.

V skladu s to logiko je bilo sprejetje prilog k Uredbi št. 396/2005 prek Uredbe št. 149/2008 urejeno z drugimi akti sekundarnega prava v okoljskih zadevah. Tako so bile v Prilogo II k Uredbi št. 396/2005 v različici, uvedeni z Uredbo št. 149/2008, vključene MVO, ki so bile predhodno opredeljene z direktivami 86/362, 86/363 in 90/642, katerih priloge, ki so se redno spreminjale, so vsebovale seznam proizvodov in dovoljenih mejnih vsebnosti ostankov pesticidov. Prilogo III k Uredbi št. 396/2005 v različici, ki je bila uvedena z Uredbo št. 149/2008 in vsebuje seznam začasnih MVO, sta sestavljala dva dela. V delu A so bile povzete začasne MVO za snovi, za katere ne veljajo MVO v skladu z navedenimi direktivami 86/362, 86/363 in 90/642. Del B pa je zajemal začasne MVO za proizvode, ki niso opredeljeni v Prilogi I k direktivam 86/362, 86/363 in 90/642. S Prilogo IV k Uredbi št. 396/2005 je bil uveden seznam aktivnih snovi fitofarmacevtskih sredstev, ocenjenih v skladu z Direktivo 91/414, za katere niso potrebne MVO.

58.

Res je, da so se te priloge k Uredbi št. 396/2005 redno spreminjale. V skladu s členom 14 Uredbe št. 396/2005 je lahko Komisija pri postopku določitve, spremembe ali izbrisa MVO sprejela uredbo ali odločbo o zavrnitvi vloge v smislu člena 7 navedene uredbe. ( 38 )

59.

V zvezi s tem se mi zdi ključno poudariti, da je MVO kot taka predpis okoljskega prava, ki ga je Komisija določila v okviru komitologije. Pravica, priznana vsakemu posamezniku, ki utemelji poseben interes v zvezi z njeno vsebino, da vloži zahtevo za odobritev uporabe proizvoda, ki vključuje spremembo veljavne MVO, pri tem ne spremeni ničesar. V fazi take odobritve gre namreč za izvajanje veljavnega predpisa.

60.

Poleg tega posameznik ne more izpodbijati določitve same MVO.

61.

Vendar je treba, kot sem že poudaril, pojem izvajanja zakonodajnih pristojnosti v smislu Aarhuške konvencije razlagati glede na strukturo njenega člena 9(3), iz katerega v bistvu izhaja, da je njen namen vzpostaviti mehanizem za nadzor nad izvajanjem predpisov okoljskega prava, in ne za nadzor nad njihovim določanjem.

62.

Poleg tega menim, da so bile Komisiji v okviru sprejetja Uredbe št. 149/2008 podeljene pristojnosti, ki so podobne kodifikaciji veljavnih določb z njihovo vključitvijo v priloge k Uredbi št. 149/2008.

63.

Pristojnosti Komisije v obravnavanem primeru je res mogoče sodno nadzirati z vidika izvajanja njenih zakonodajnih delegiranih ali izvedbenih pooblastil. Vendar v obravnavanem primeru ni predpisov, ki bi se navezovali na okoljsko pravo in bi lahko omejevali pristojnost Komisije ter na podlagi katerih bi bilo mogoče izvajati nadzor, zahtevan z Aarhuško konvencijo.

64.

Nazadnje naj opozorim, da je bila upoštevnost poglavja II Uredbe št. 396/2005, v katerem je naveden člen 14, pogojena z začetkom veljavnosti Uredbe št. 149/2008.

65.

Glede na vse zgornje ugotovitve predlagam, naj se šteje, da je Komisija s sprejetjem Uredbe št. 149/2008 izvajala zakonodajne pristojnosti v smislu Aarhuške konvencije.

66.

Zato je Splošno sodišče s tem, da je v točki 70 izpodbijane sodbe presodilo, da sprejetje Uredbe št. 149/2008 spada v izvedbena pooblastila, napačno uporabilo pravo. Izpodbijano sodbo je treba torej razveljaviti.

67.

Glede na rešitev, predlagano v točki 66 teh sklepnih predlogov, ni treba preučiti drugih pritožbenih razlogov, navedenih v okviru pritožbe v zadevah C‑404/12 P in C‑405/12 P. To velja tudi za nasprotno pritožbo, ki sta jo vložili navedeni organizaciji za varstvo okolja.

68.

V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča lahko Sodišče, če razveljavi sodbo Splošnega sodišča, samo dokončno odloči o sporu, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču. V obravnavanem primeru menim, da so pogoji za samostojno odločitev Sodišča o sporu izpolnjeni. Trditve, ki so jih stranke navedle pred Splošnim sodiščem, so namreč zajete v vlogah, izmenjanih v pisnem postopku pred tem sodiščem.

69.

Organizaciji za varstvo okolja sta s prvim tožbenim razlogom pred Splošnim sodiščem trdili, da je Komisija s svojim prepričanjem, da Uredbe št. 149/2008 ni mogoče šteti niti za posamičen ukrep niti za sklop odločitev, zmotno menila, da so zahteve za notranjo revizijo te uredbe nedopustne.

70.

Glede na utemeljevanje v točkah od 16 do 60 teh sklepnih predlogov, iz katerega v bistvu izhaja, da sprejetje Uredbe št. 149/2008 spada v izvajanje zakonodajnih pristojnosti v smislu Aarhuške konvencije, predlagam zavrnitev tega tožbenega razloga.

71.

Stranke na prvi stopnji res niso imele možnosti zavzeti stališča glede trditev v zvezi z naravo pristojnosti, ki jih je Komisija izvajala pri sprejetju Uredbe št. 149/2008. Treba je namreč ugotoviti, da odločbi Komisije o nedopustnosti temeljita izključno na splošnem področju uporabe Uredbe št. 149/2008, kar je po mojem mnenju nepopolna utemeljitev. Vendar se zdi, da sta navedeni odločbi utemeljeni v delu, v katerem sta zahtevi za notranjo revizijo zavrnjeni kot nedopustni. Ker je Uredba št. 149/2008 vsekakor splošni ukrep in ker ta kategorija zajema zakonodajno dejavnost v smislu Aarhuške konvencije, je ta razlog zadosten za utemeljitev navedenih odločb. ( 39 )

72.

Ker Uredba št. 149/2008 po mojem mnenju ne spada na področje uporabe Aarhuške konvencije, ni treba preučiti drugega tožbenega razloga, navedenega na prvi stopnji.

73.

Sodišču torej predlagam, naj: