1.

Ali je združljivo s pravom Unije, če se do sprejetja nadomestnega ukrepa ohrani v veljavi akcijski program z okoljskega področja, ki je bil sprejet v nasprotju s postopkovno direktivo, če ta program z vsebinskega vidika v nacionalno zakonodajo prenaša drugo direktivo? To je bistvo vprašanja, s katerim se mora Sodišče ukvarjati v obravnavanem postopku za sprejetje predhodne odločbe.

2.

Belgijsko Conseil d’État je namreč predložilo vprašanje glede posledic kršitve Direktive o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje ( 2 ) (v nadaljevanju: Direktiva SOP; SOP pomeni strateško okoljsko presojo).

3.

V postopku v glavni stvari sta belgijski nevladni organizaciji, Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne, v sporu z Région wallonne (v nadaljevanju: Valonska regija) zaradi veljavnosti akcijskega programa, ki ga je ta regija sprejela zaradi prenosa Direktive o nitratih ( 3 ) v nacionalno zakonodajo.

4.

Direktiva o nitratih in akcijski programi, ki se sprejmejo na njeni podlagi, urejajo gnojenje kmetijskih površin. Kmetje površin ne gnojijo samo zaradi spodbujanja rasti kultur, temveč tudi zaradi odstranjevanja živalskih iztrebkov. Če neki obrat proizvede več iztrebkov, kot jih lahko absorbirajo kulture, to pripelje do čezmernega gnojenja, ki redno bremeni vode. ( 4 )

5.

Sodišče je v enem od prejšnjih postopkov za sprejetje predhodne odločbe pojasnilo, da je treba pri takšnem akcijskem programu opraviti okoljsko presojo v skladu z Direktivo SOP. ( 5 )

6.

Ker je bil obravnavani sporni akcijski program Valonske regije, kakor je ugotovilo Conseil d’État, sprejet brez takšne presoje, mora zdaj odločiti, ali je treba program odpraviti. V skladu s predlogom za sprejetje predhodne odločbe bi bila razveljavitev akcijskega programa za nazaj običajna sankcija za kršitev Direktive SOP. Njena posledica pa bi nujno bila, da Valonija ne bi popolnoma prenesla Direktive o nitratih. Praktično bi to pomenilo, da bi lahko odpadle omejitve glede gnojenja, morebiti pa tudi pravice kmetov do gnojenja.

7.

Učinek odprave bi bil časovno omejen, saj je Valonija medtem sprejela nov akcijski program, ( 6 ) pri čemer Belgija, prav tako kot Komisija, navaja, da je bila pri tem upoštevana Direktiva SOP. Gre torej za vprašanje, ali je treba stari akcijski program Valonske regije razveljaviti za nazaj, za obdobje od 15. februarja 2007 do 6. maja 2011, ko je začel veljati novi program.

8.

Ali lahko Conseil d’Etat:

9.

Pisna stališča so podale Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, Kraljevina Belgija, Francoska republika in Evropska komisija. Vse, razen Terre wallonne, so se tudi udeležile obravnave 8. novembra 2011.

10.

Cilji Direktive SOP izhajajo predvsem iz člena 1:

„Cilj te direktive je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“

11.

V zvezi s tem uvodni izjavi 4 in 5 Direktive SOP določata:

12.

Komisija meni, da po sprejetju novega valonskega akcijskega programa odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe ni več potreben. Ker Sodišče ne odgovarja na hipotetična vprašanja, ( 7 ) bi bil predlog v tem primeru nedopusten.

13.

Po poizvedbi Sodišča pa je Conseil d’État sporočilo, da naj bi bil odgovor še kako potreben za odločitev v sporu, ki teče pred njim. Novi akcijski program naj ne bi veljal za nazaj. Zato naj bi Conseil d’État moralo odločiti o razglasitvi ničnosti starega akcijskega programa za obdobje od njegovega sprejetja do njegove razveljavitve z novim programom.

14.

To stanje spora obravnavani postopek loči predvsem od zadeve Fluxys. Ta zadeva se je nanašala na združljivost določenih nacionalnih določb s pravom Unije. ( 8 ) Sodišče pa je le še ugotovilo, da je treba postopek ustaviti, potem ko je belgijsko ustavno sodišče sporne določbe razveljavilo za nazaj ( 9 ) in jih torej v postopku v glavni stvari ni bilo več mogoče uporabiti. V obravnavanem primeru pa mora Conseil d’État nasprotno šele odločiti o tem, ali je treba stari akcijski program za nazaj razglasiti za ničen.

15.

Iz tega sledi, da je na predlog za sprejetje predhodne odločbe treba odgovoriti.

16.

Conseil d’État želi izvedeti, ali lahko do sprejetja nadomestnega akta odredi, da še naprej velja valonski akcijski program za prenos Direktive o nitratih v nacionalno zakonodajo, ki je bil sprejet s kršitvijo Direktive SOP.

17.

Conseil d’État in stranke se v zvezi s tem intenzivno ukvarjajo s sodbo Winner Wetten ( 10 ). V tej zadevi se je postavljalo vprašanje, ali lahko nacionalna sodišča odredijo začasno nadaljnjo veljavnost nacionalne določbe igre na srečo, ki je nezdružljiva s temeljnimi svoboščinami.

18.

Praviloma iz primarnosti prava Unije izhaja, da ni mogoče uporabiti nacionalnih določb, ki so z njim v nasprotju. ( 11 ) Posamezniki lahko v skladu z načelom učinkovitega sodnega varstva to primarnost uveljavljajo tudi pred sodiščem. ( 12 )

19.

Sodišče lahko na podlagi splošnega načela pravne varnosti, ki je sestavni del pravnega reda Unije, zadevnim osebam zgolj izjemoma omeji možnost sklicevanja na določbo, o kateri je Sodišče sprejelo razlago, da bi izpodbijale pravna razmerja, nastala v dobri veri. Taka omejitev se lahko dovoli le v isti sodbi, s katero se odloči o zahtevani razlagi. ( 13 )

20.

V postopku Winner Wetten so udeležene države članice v bistvu trdile, da je priznanje načela, ki bi v izjemnih okoliščinah dovoljevalo začasno ohranitev učinkov nacionalne norme, za katero se šteje, da je v nasprotju z neposredno uporabljivo normo prava Unije, utemeljeno po analogiji s sodno prakso, ki jo je razvilo Sodišče na podlagi člena 264(2) PDEU v zvezi z začasno ohranitvijo učinkov aktov prava Unije, ki jih je razglasilo za nične na podlagi člena 263 PDEU ali za katere je ugotovilo njihovo neveljavnost na podlagi člena 267 PDEU. ( 14 )

21.

Sodišče pa v tej zadevi ni odločilo, ali je mogoče primarnost prava Unije odložiti na podlagi drugih prevladujočih interesov, saj v zadevi Winner Wetten ni bilo nobenih nujnih razlogov pravne varnosti, s katerimi bi bilo to mogoče utemeljiti. Poudarilo pa je, da vsekakor lahko samo ono samo določi pogoje za takšno odložitev. ( 15 )

22.

Belgija, Francija in Komisija v obravnavanem primeru iz teh izjav v sodbi Winner Wetten izpeljujejo, da je mogoče o začasni nadaljnji veljavnosti starega akcijskega programa odločiti s tehtanjem.

23.

Odgovor na vprašanje, ki ga je predložilo Conseil d’État, pa ne izhaja iz sodbe Winner Wetten in podobnih zadev. ( 16 ) Nacionalna določba, ki je nezdružljiva s temeljnimi svoboščinami – ali katero koli drugo normo prava Unije – krši pravo Unije ob vsaki ponovni uporabi. Načelno je ni dopustno uporabiti, saj bi bila sicer ogrožena (enotna) veljavnost prava Unije.

24.

V nasprotju s tem neopravljena okoljska presoja, ki je obvezna, najprej predstavlja zaključeno kršitev prava Unije, ki se z uporabo načrta ali programa (nujno) ne poglablja naprej. Možno je, da bi bil po izvedeni presoji sprejet popolnoma enak ukrep.

25.

V nasprotju s stališčem različnih strank torej ne gre za to, da se eni direktivi prizna prednost v primerjavi z drugo direktivo ali da se izbira med kršitvijo ene od obeh direktiv. Direktiva SOP je bila že prekršena. Omiliti je mogoče le posledice te kršitve. Če pa bi bil zaradi kršitve Direktive SOP razglašen za ničen stari valonski akcijski program za prenos Direktive o nitratih v nacionalno zakonodajo, bi se kršitvi Direktive SOP pridružila še kršitev druge direktive.

26.

Sodba Winner Wetten in primarnost prava Unije nista primerni podlagi za odgovor na vprašanje, ki ga je predložilo Conseil d’État.

27.

Nasprotno je treba uporabiti načeli učinkovitosti in enakovrednosti.

28.

Primarnost prava Unije s prepovedjo uporabe nacionalnega prava ureja pravno posledico konfliktov med določbami. ( 17 )

29.

Pravo Unije pa posebej ne ureja vprašanja, kako postopati v primeru ureditve, ki je sprejeta, ne da bi bila opravljena okoljska presoja, zahtevana z Direktivo SOP, ki pa vsebinsko ni v nasprotju z nobeno določbo prava Unije.

30.

Predvsem niti Direktiva SOP niti Direktiva o nitratih ne urejata posledic postopkovnih napak pri sprejemanju akcijskih programov.

31.

Sodišče pa je na področju Direktive PVO ( 18 ) ugotovilo, da so države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PDEU, zavezane odpraviti protipravne posledice kršitve prava Unije. ( 19 ) Ta ugotovitev mora veljati tudi za Direktivo SOP.

32.

Ker na tem področju ni predpisov Unije, mora pravni red vsake države članice določiti pristojna sodišča in podrobneje urediti postopkovna pravila glede pravnih sredstev, katerih namen je varstvo pravic, ki za upravičene subjekte izhajajo iz prava Unije. Ta pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in v praksi ne smejo povzročati nemogočega ali pretirano oteženega uveljavljanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti). ( 20 )

33.

Načelo enakovrednosti v obravnavani zadevi ni kršeno, saj Conseil d’État navaja, da lahko tudi v primeru položajev, ki so v celoti nacionalni, začasno ohrani v veljavi predpise, ki jih je razglasilo za nične. ( 21 )

34.

Začasni nadaljnji veljavnosti valonskega akcijskega programa pa bi lahko nasprotovalo načelo učinkovitosti. Vsak primer, v katerem se postavlja vprašanje, ali neka nacionalna postopkovna določba onemogoča ali pretirano otežuje uporabo prava Unije, je treba preizkusiti ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi. ( 22 ) Pri tem gre za presoje posameznih primerov, ki so bile opravljene z upoštevanjem skupnega dejanskega in pravnega konteksta vsakokratne zadeve in ki jih ni mogoče samodejno prenesti na druga področja kot so tista, v okviru katerih so bile sprejete. ( 23 )

35.

Onemogočenost je v obravnavanem primeru mogoče izključiti: pravica do okoljske presoje s sodelovanjem javnosti je lahko uresničena tudi v primeru začasne nadaljnje veljavnosti starega akcijskega programa, če je nov program sprejet ob upoštevanju Direktive SOP.

36.

Preučiti pa je še treba, ali bi začasna nadaljnja veljavnost starega akcijskega programa pretirano otežila izvajanje pravice do okoljske presoje.

37.

Pravica do okoljske presoje ni zgolj formalni postopkovni korak, ampak naj v skladu s členom 1 ter uvodnima izjavama 4 in 5 Direktive SOP zagotovi, da se med pripravo in pred sprejetjem načrtov in programov upoštevajo znatni vplivi na okolje, ki izhajajo iz njihovega izvajanja. Vključitev širšega izbora dejavnikov v odločanje bo praviloma prispevala k bolj trajnostnim in učinkovitejšim rešitvam.

38.

Zato ni mogoče predpostavljati, da bi bil ukrep tudi po pravilno opravljeni okoljski presoji sprejet v vsebinsko enaki obliki. Nasprotno, treba je domnevati, da bi bil preučen ukrep za varstvo okolja ugodnejši kot pa nepreučen ukrep. Predvsem naj bi imel manj škodljive vplive na okolje.

39.

Kakor navaja Komisija, naj bi ravno pri sprejetju akcijskih programov v skladu z Direktivo o nitratih obstajal določen potencial, saj imajo države članice manevrski prostor glede dosega ukrepov, ki jih morajo sprejeti. Pri izkoriščanju tega manevrskega prostora lahko pridejo do izraza rezultati okoljske presoje.

40.

Domneva, da bi bil preučen ukrep ugodnejši, na prvi pogled govori v prid temu, da naj se nadaljnje uresničevanje nepreučenega ukrepa zadrži vsaj toliko časa, dokler ni opravljena okoljska presoja. Sodišče je v skladu s tem ugotovilo, da sta na primer preklic ali zadržanje že izdanega soglasja za izvedbo, da se opravi (izostala) presoja vplivov obravnavanega projekta na okolje v smislu Direktive PVO, primerna ukrepa za odpravo kršitve te direktive. ( 24 )

41.

To ugotovitev je mogoče, podobno kot druga spoznanja v zvezi z Direktivo PVO, ( 25 ) prenesti na načrte in programe, ki so pogoj za uresničitev projektov, ki bi lahko imeli škodljive vplive na okolje. Kakor v primeru izdaje soglasja za projekt bi zadržanje ali preklic načrta ali programa začasno preprečila, da bi bili projekti izvedeni. Zato tudi ne bi mogli imeti škodljivih vplivov na okolje.

42.

V primerjavi s soglasji za projekte pa so lahko načrti in programi tudi del ureditvene hierarhije ali pa lahko nadomeščajo starejše predpise. Če se takšni ukrepi prekličejo ali zadržijo, začnejo veljati splošnejši ali pa starejši predpisi. Ti imajo lahko škodljivejše vplive na okolje ( 26 ) kot pa nepravilno sprejet ukrep. Če obstaja nevarnost takšnih vplivov, bi bila preklic ali zadržanje spornega ukrepa v nasprotju s cilji Direktive SOP.

43.

Zato bi bilo treba pri sodni odločitvi o načrtih in programih, ki so bili sprejeti brez zahtevane okoljske presoje, preučiti, kateri predpisi bi začeli veljati v primeru njihovega preklica ali zadržanja. Če so ti predpisi škodljivejši za okolje kot sporni ukrep, lahko sodišče, ne da bi prekršilo načelo učinkovitosti, odredi začasno nadaljnjo veljavnost obstoječega ukrepa, dokler ni sprejet nadomestni ukrep na podlagi okoljske presoje.

44.

Takšna odreditev seveda predpostavlja, da je nacionalno sodišče pristojno za odreditev nadaljnje veljavnosti predpisov, pri sprejetju katerih so bile storjene postopkovne napake. V tem pogledu se lahko postavlja vprašanje, ali takšno pristojnost terja pravo Unije, če ga sporni ukrep zadeva. V obravnavanem primeru pa Sodišču ni treba odgovoriti na to vprašanje. Conseil d’État namreč ima potrebne pristojnosti. ( 27 )

45.

Treba je tudi upoštevati, da začasna nadaljnja veljavnost lahko zmanjša pritisk na to, da je treba ukrep, pri sprejetju katerega so bile storjene postopkovne napake, nadomestiti z ukrepom, ki bo temeljil na primerni okoljski presoji. Načelo učinkovitosti pa bi bilo vsekakor kršeno, če bi se s sprejetjem primerno preučenega ukrepa nesorazmerno dolgo zavlačevalo zaradi nadaljnje veljavnosti starega ukrepa. O tem, kakšne sankcije pravo Unije zahteva za takšen primer, prav tako ni treba odločiti v obravnavanem primeru. Dejstvo je namreč, da je bil že sprejet nadomestni ukrep, po navedbah Belgije in Komisije pa je bila prej opravljena zadostna okoljska presoja.

46.

V obravnavanem primeru je dejstvo, da določbe, veljavne pred sprejetjem starega akcijskega programa, niso zadostile zahtevam Direktive o nitratih. ( 28 ) Na drugi strani Komisija navaja, da naj bi stari program ustrezal zahtevam Direktive o nitratih. Zato je treba predpostavljati, da je okolje z začasno nadaljnjo veljavnostjo starega akcijskega programa bolje zavarovano pred vnosi nitratov, kot pa če bi bil razglašen za ničen.

47.

Ali te domnevne prednosti dejansko obstajajo, pa je mogoče ugotoviti le v nacionalnem sodnem postopku, predvsem če bodo podani utemeljeni vsebinski ugovori zoper določbe starega akcijskega programa.

48.

Sodišču zato predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje odgovori:

V primeru nacionalne sodne odločitve o načrtu ali programu, ki je bil sprejet brez okoljske presoje, zahtevane z Direktivo 2001/42/ES, je treba preučiti, kateri predpisi bi začeli veljati namesto spornega ukrepa, če bi bil ta razglašen za ničen. Če so ti predpisi škodljivejši za okolje kot sporni ukrep, lahko sodišče, ne da bi prekršilo načelo učinkovitosti, odredi začasno nadaljnjo veljavnost obstoječega ukrepa, dokler ni sprejet nadomestni ukrep na podlagi okoljske presoje.

V primeru akcijskih programov v skladu z Direktivo 91/676/EGS je praviloma treba začasni nadaljnji veljavnosti programa, ki je bil sprejet brez okoljske presoje, sicer pa ni bil izpodbijan, dati prednost pred njegovo takojšnjo odpravo.