Zadeva C-86/03

Helenska republika

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Ničnostna tožba – Zavrnitev Komisije, da bi odobrila uporabo težkih kurilnih olj z mejno vrednostjo vsebnosti žvepla 3 % mase na delu grškega ozemlja – Direktiva 1999/32/ES – Vsebnost žvepla pri nekaterih vrstah tekočega goriva“

Povzetek sodbe

1.        Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 1999/32 – Zmanjšanje deleža žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva – Mejna vrednost vsebnosti žvepla v težkem kurilnem olju – Odstopanja – Pogoji za priznanje – Zavrnitev Komisije, da dovoli uporabo težkih kurilnih olj z najvišjo vsebnostjo žvepla 3 % mase – Prispevek emisij k prekoračitvi kritičnih obremenitev v državi članici – Stopnja omenjenega prispevka in njegova vloga v okviru te prekoračitve – Neobstoj vpliva – Načelo varstva zaupanja v pravo – Kršitev – Neobstoj

(Pogodba ES, člena 189 A in 189 C (postala člena 250 ES in 252 ES); Direktiva Sveta 1999/32, člen 3(2); Odločba Komisije 2003/3)

2.        Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 1999/32 – Zmanjšanje deleža žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva – Mejna vrednost vsebnosti žvepla v težkem kurilnem olju – Odstopanja – Pogoji za priznanje – Neobstoj prispevka emisij k prekoračitvi kritičnih obremenitev v državah članicah – Načelo sorazmernosti – Kršitev – Neobstoj

(Direktiva Sveta 1999/32, člen 3(2))

1.        Odločba Komisije, s katero državi članici na delu njenega ozemlja ni odobrena uporaba težkih kurilnih olj z vsebnostjo žvepla med 1 % in 3 % mase, ne krši niti člena 3(2) Direktive 1999/32 o zmanjšanju deleža žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva niti načela zaupanja v pravo.

Po eni strani je glede na besedilo tega člena 3(2) uporaba takega težkega kurilnega olja poleg pogoju, da se upoštevajo standardi kakovosti zraka za žveplov dioksid iz upoštevne skupnostne zakonodaje, namreč podvržena še pogoju, da emisije žveplovega dioksida „ne prispevajo k prekoračitvam“ kritičnih obremenitev v državi članici, ne da bi ta določba vsebovala podrobnejšo opredelitev glede pomembnosti tega prispevka ali njegove vloge pri omenjeni prekoračitvi. Nič v besedilu te določbe ne dopušča sklepa, po katerem bi lahko bilo odstopanje odobreno, kadar prispevek ni odločilen pri prekoračitvi ali kadar, čeprav zaznan, ne presega določenega praga.

Po drugi strani pa glede načela zaupanja v pravo ne more biti sprejeto, da lahko sporočilo, ki ga predloži Komisija skupaj s predlogom Direktive, čeprav je to omenjeno v njenih uvodnih izjavah, vzbudi legitimna pričakovanja, da se bo ohranilo usmeritve, ki jih vsebuje, saj iz členov 189 A in 189 C Pogodbe ES (postala člena 250 ES in 252 ES) izhaja, da lahko Komisija tak predlog kadarkoli spremeni in da lahko Svet sprejme akt, ki pomeni spremembo predloga.

(Glej točki 58 in 72.)

2.        Svetu ni mogoče očitati, da je kršil načelo sorazmernosti s tem, da je podvrgel dodelitev odobritve uporabe težkih kurilnih olj, če vsebnost žvepla v njih presega 1 % mase, strogim pogojem, kot jih določa člen 3(2) Direktive 1999/32 o zmanjšanju deleža žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva.

Ob upoštevanju tega, da je žveplo, ki je v nafti, že desetletja znano kot prevladujoč vir emisij žveplovega dioksida, ki je eden od glavnih vzrokov za „kisli dež“, za onesnaženost zraka v mnogih urbanih in industrijskih območjih in za to, da je zakisljevanje čezmejni pojav, je ta ukrep primeren za doseganje cilja, ki ga zasleduje Direktiva, se pravi zmanjšanje emisij žveplovega dioksida, ki nastanejo pri sežiganju nekaterih vrst tekočega goriva.

Natančneje, glede potrebe po strogi uporabi pogoja o prispevku emisij k prekoračitvi kritičnih obremenitev v državah članicah iz omenjenega člena 3(2) je lahko Svet, upoštevajoč predvsem učinke, ki jih imajo emisije žvepla na človekovo zdravje in okolje, in pomembno prispevanje teh emisij k čezmejnemu pojavu zakisljevanja, ne da bi kršil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ugotovil, da je treba odobritev odstopanja pri uporabi težkih kurilnih olj, če vsebnost žvepla v njih presega 1 % mase, podrediti neobstoju prispevka emisij žvepla k prekoračitvam kritičnih obremenitev na ozemlju držav članic, čeprav so ekonomski stroški takega ukrepa lahko precejšnji in čeprav omenjeni prispevek ne prispeva pomembno k poslabšanju položaja v državah članicah. Pomembnost zasledovanih ciljev je taka, da upraviči negativne ekonomske posledice, čeprav precejšnje, za določene gospodarske subjekte, toliko bolj zato, ker je varstvo okolja eden od bistvenih ciljev Skupnosti.

(Glej točke od 90 do 93, 95 in 96).

SODBA SODIŠČA (prvi senat)

z dne 15. decembra 2005(*)

„Ničnostna tožba – Zavrnitev Komisije, da bi odobrila uporabo težkih kurilnih olj z mejno vrednostjo vsebnosti žvepla 3 % mase na delu grškega ozemlja – Direktiva 1999/32/ES – Vsebnost žvepla pri nekaterih vrstah tekočega goriva“

V zadevi C-86/03,

zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, vložene 26. februarja 2003,

Helenska republika, ki jo zastopata P. Mylonopoulos in A. Samoni-Rantou, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Konstantinidis in G. Valero Jordana, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožena stranka,

ob intervenciji

Sveta Evropske unije, ki ga zastopata S. Kyriakopoulou in B. Hoff-Nielsen, zastopnika,

intervenient,

SODIŠČE (prvi senat),

v sestavi P. Jann, predsednik senata, N. Colneric, sodnica, J. N. Cunha Rodrigues (poročevalec), M. Ilešič in E. Levits, sodniki,

generalni pravobranilec: A. Tizzano,

sodni tajnik: H. von Holstein, namestnik sodnega tajnika,

na podlagi pisnega postopka in javne obravnave z dne 28. aprila 2005,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 16. junija 2005

izreka naslednjo

Sodbo

1        Helenska republika s tožbo predlaga razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2003/3/ES z dne 17. decembra 2002 o vloženi zahtevi Grčije za možnost odobritve uporabe težkega kurilnega olja z mejno vrednostjo vsebnosti žvepla 3 % mase na delu svojega ozemlja (UL 2003 L 4, str. 16, v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Podredno Sodišču predlaga, naj na podlagi člena 241 ES razglasi, da se Direktiva Sveta 1999/32/ES z dne 26. aprila 1999 o zmanjšanju deleža žvepla v nekaterih vrstah tekočega goriva, ki spreminja Direktivo 93/12/EGS (UL L 121, str. 13, v nadaljevanju: Direktiva), ne uporablja.

 Pravni okvir in dejansko stanje

 Direktiva

2        Člen 1(1) in (2) Direktive, ki je bila sprejeta na podlagi člena 130 S Pogodbe ES (po spremembi postal člen 175 ES), določa:

„1.      Namen te direktive je zmanjšati emisije žveplovega dioksida, ki nastanejo pri sežiganju nekaterih vrst tekočega goriva, in tako zmanjšati škodljive učinke takih emisij na človeka in okolje.

2.      Zmanjšanje emisij žveplovega dioksida, ki nastanejo pri sežiganju nekaterih vrst naftnega tekočega goriva, se doseže, če se kot pogoj za uporabo takega goriva na ozemlju držav članic uvedejo mejne vrednosti za vsebnost žvepla v njih.

[…]“

3        Člen 3(1), (2) in (5) Direktive določa:

„1.      Države članice storijo vse potrebno, da zagotovijo, da se od 1. januarja 2003 na njihovem ozemlju težko kurilno olje ne uporablja, če vsebnost žvepla v njem presega 1,00 % mase.

2.      Pod pogojem, da se upoštevajo standardi kakovosti zraka za žveplov dioksid iz Direktive 80/779/EGS […] ali iz katere koli zakonodaje Skupnosti, ki razveljavlja in nadomešča te standarde ter druge ustrezne določbe Skupnosti, in pod pogojem, da emisije ne prispevajo k prekoračitvam kritičnih obremenitev v kateri koli državi članici, lahko država članica na svojem celotnem ozemlju ali delu ozemlja odobri uporabo težkega olja z vsebnostjo žvepla med 1,00 in 3,00 % mase. Taka odobritev se uporablja le, kadar emisije iz države članice ne prispevajo k prekoračitvam kritičnih obremenitev v kateri koli državi članici.

[…]

5.      Če država članica izkoristi možnosti iz odstavka 2, o tem obvesti Komisijo in javnost vsaj 12 mesecev vnaprej. Komisiji morajo biti na voljo zadostne informacije, da presodi, ali so merila iz odstavka 2 izpolnjena. Komisija obvesti druge države članice.

V šestih mesecih od datuma, ko Komisija prejme informacije od države članice, preuči predvidene ukrepe in skladno s postopkom iz člena 9 sprejme odločitev, ki jo sporoči državam članicam. Ta odločitev se pregleda vsakih osem let na podlagi informacij, ki jih Komisiji zagotovi zadevna država članica skladno s postopkom iz člena 9.“

4        V skladu s členom 2, točka 6, Direktive v njej „vsaka kritična obremenitev pomeni količinsko oceno izpostavljenosti enemu ali več onesnaževalom, pod katero se glede na trenutno vedenje ne pojavljajo pomembni škodljivi učinki na občutljive elemente okolja.“

5        Člen 9 Direktive določa:

„Komisiji pomaga svetovalni odbor, ki ga sestavljajo predstavniki držav članic in mu predseduje predstavnik Komisije.

Predstavnik Komisije odboru predloži osnutek potrebnih ukrepov. Odbor da svoje mnenje o osnutku v roku, ki ga lahko določi predsednik glede na nujnost zadeve, če je potrebno z glasovanjem.

Mnenje se zabeleži v zapisniku; poleg tega ima vsaka država članica pravico zahtevati, naj se njeno stališče zabeleži v zapisniku.

Komisija čim bolj upošteva mnenje, ki ga da odbor. Odbor obvesti o načinu, kako je bilo njegovo mnenje upoštevano.“

 Izpodbijana odločba

6        Iz uvodnih izjav izpodbijane odločbe izhaja, da je postopek, ki se je končal z njenim sprejetjem, potekal tako.

7        17. decembra 2001 je Helenska republika, v skladu s členom 3(2) Direktive, zahtevala soglasje Komisije za uporabo težkega kurilnega olja z mejno vrednostjo vsebnosti žvepla 3 % mase na svojem celotnem ozemlju z izjemo atiškega bazena (tretja uvodna izjava).

8        23. januarja 2002 je Komisija od grških organov oblasti zahtevala dodatne informacije, ki jih je dobila 19. februarja 2002. 4. junija istega leta je grška vlada spremenila svojo zahtevo in predlagala začasno odstopanje do leta 2008 s pregledom za preostalo obdobje (četrta uvodna izjava).

9        Glede na sedmo uvodno izjavo je Helenska republika navedla predvsem to, da praktično nič ne prispeva k odlaganju žvepla ali k prekoračitvam kritičnih obremenitev zakisljevanja v drugih državah članicah. Priznava, da prispeva 1 % k odlaganju žvepla v Italiji.

10      Komisija je zaprosila za pomoč program sodelovanja za spremljanje in presojo onesnaževanja zraka na velike razdalje v Evropi (v nadaljevanju: EMEP). Na tej podlagi je norveški meteorološki inštitut (Meteorological Synthesizing Centre-West, v nadaljevanju: inštitut) opravil podrobno analizo grškega prispevka k odlaganju žvepla, predvsem v Italiji, kjer so registrirane prekoračitve kritičnih obremenitev zakisljevanja v 5 % ekosistemov, občutljivih na zakisljevanje (osma uvodna izjava).

11      Izidi te analize, vsebovani v poročilih z dne 22. februarja in 22. marca 2002, kažejo, da grške emisije prispevajo k prekoračitvi kritičnih obremenitev zakisljevanja v najmanj šestih točkah omrežja, kjer je dokazana prekoračitev kritičnih obremenitev. V teh točkah grški prispevek ne presega 0,5 % in EMEP je iz tega sklenil, da analiza podkrepi izračune, ki Helenski republiki pripisujejo 1 % celotnega odlaganja žvepla v Italiji (deveta in deseta uvodna izjava).

12      Svetovalni odbor iz člena 9 Direktive (v nadaljevanju: svetovalni odbor) se je prvič sestal 15. aprila 2002. Ni sporno, da je omenjeni odbor med tem sestankom podal ugodno mnenje o osnutku Komisije, da se zavrne zahteva grške vlade.

13      Glede na enajsto uvodno izjavo je omenjena vlada 5. julija 2002 predlagala Komisiji, naj ponovno pregleda njeno zahtevo, ker naj bi bilo prvotno predloženo uradno obvestilo nepopolno, dodatne informacije pa naj bi predstavila do konca julija. Z dopisom z dne 15. julija 2002 je Komisija od grških organov oblasti zahtevala, naj obljubljene informacije predložijo čimprej, in navedla, da naj bi obdobje šestih mesecev, določeno v členu 3(5) Direktive, pričelo teči, ko bodo te informacije prejete.

14      30. julija 2002 so grški organi oblasti predložili podatke o emisijah žveplovega dioksida v Grčiji za leto 2000 in predlagali, da naj bi bila njihova zahteva pregledana na podlagi teh podatkov. 3. oktobra 2002 so ti organi oblasti predložili nedavno presojo stopnje varovanja ekosistemov v Italiji, upoštevajoč grški prispevek k prekoračitvam kritičnih obremenitev zakisljevanja (dvanajsta uvodna izjava).

15      Iz trinajste uvodne izjave izhaja, da je EMEP, ki ga je podprl Center za koordinacijo učinkov na kartografijo kritičnih obremenitev in ravni (v nadaljevanju: CKU), potrdil prejšnji sklep, po katerem so grške emisije žveplovega dioksida, kot jih je sporočila Helenska republika leta 2000, prispevale k prekoračitvam kritičnih obremenitev zakisljevanja v Italiji. Ti izidi so povzeti v poročilu z dne 19. novembra 2002, na podlagi katerega je prikazano preko vsakega razumnega dvoma, da so grške emisije dejansko prispevale k presežku odlaganja, ki presega kritične obremenitve zakisljevanja v drugih državah članicah, predvsem v Italiji.

16      Na podlagi informacij, ki jih je predložila Helenska republika o kvaliteti zunanjega zraka, in analize, ki jo je opravil EMEP, ob podpori CKU, o grškem prispevku k prekoračitvi kritičnih obremenitev, je Komisija z izpodbijano odločbo zavrnila odobritev odstopanja, ki ga je zahtevala Helenska republika, ker ni bil spoštovan pogoj o prekoračitvi kritične obremenitve (štirinajsta uvodna izjava).

17      Končno iz petnajste uvodne izjave izhaja, da je izpodbijana odločba v skladu z mnenjem svetovalnega odbora, podanim na sestanku z dne 10. decembra 2002.

 Predlogi strank

18      Grška vlada Sodišču predlaga, naj:

–        izpodbijano odločbo razglasi za nično;

–        razglasi, da se, če bi bila sprejeta razlaga Direktive, kot jo zagovarja Komisija, na podlagi člena 241 ES Direktiva ne uporablja;

–        Komisiji naloži plačilo stroškov.

19       Komisija Sodišču predlaga, naj:

–        tožbo zavrne;

–        Helenski republiki naloži plačilo stroškov.

20      S sklepom z dne 10. septembra 2003 je bilo Svetu Evropske unije dovoljeno intervenirati v podporo predlogov Komisije. Sodišču predlaga, naj predlog Helenske republike, naj se na podlagi člena 241 ES razglasi, da se Direktiva ne uporablja, zavrne kot nedopustnega in naj tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

 Tožba

21      Grška vlada se v podporo ničnostni tožbi v bistvu sklicuje na štiri tožbene razloge, in sicer na kršitev pravic do obrambe, kršitev člena 3(2) Direktive, nespoštovanje načela varstva zaupanja v pravo in neupoštevanje načela sorazmernosti.

 Prvi tožbeni razlog: kršitev pravic do obrambe

 Trditve strank

22      Grška vlada opaža, da v skladu s sodno prakso Sodišča spoštovanje pravic do obrambe pomeni temeljno načelo prava Skupnosti. Predvsem mora biti zainteresirana stranka, preden je sprejeta odločitev, obveščena tako, da ima na voljo razumen rok za pripravo obrambe, poslati ji je treba natančno in popolno predstavitev očitkov proti njej in ji natančno predstaviti dejstva in ugotovitve, na podlagi katerih mora temeljiti odločitev. V tem primeru ni tako, predvsem glede poteka postopka pred svetovalnim odborom na sestanku z dne 10. decembra 2002.

23      Ker so bili, prvič, sklic omenjenega sestanka in osnutek odločbe Komisije ter dokumenti, ki so bili tej instituciji podlaga za njen osnutek, nacionalnim delegacijam posredovani šele v sredo, 4. decembra 2002, ob 14.30 uri in naslednjega dne dopoldne skoraj ob 11. uri, naj bi grška vlada imela na voljo le dva cela delovna dneva, da pripravi svojo obrambo. Svetovalni odbor naj tudi ne bi spoštoval predvidenih rokov, določenih v njegovem lastnem osnutku poslovnika, v skladu s katerim mora biti sklic, vključno z vsemi delovnimi dokumenti, poslan vsaj štirinajst dni pred sestankom, razen v nujnih primerih in ko morajo biti predvideni ukrepi uporabljeni takoj, v takem primeru pa je rok skrajšan na pet dni pred datumom sestanka. V tem primeru naj ne bi nič upravičevalo uporabe takega nujnega postopka.

24      Drugič, dokumentacija, predložena svetovalnemu odboru, naj ne bi vsebovala dopolnjene informativne zabeležke generalnega direktorata Komisije za okolje z dne 10. decembra 2002 (v nadaljevanju: zabeležka z dne 10. decembra 2002), v kateri je ta institucija priznala, da bi lahko bil grški prispevek k prekoračitvi kritičnih obremenitev v drugih državah članicah odvisen od matematičnega modela, uporabljenega v analizi.

25      Tretjič, sestava svetovalnega odbora naj bi se močno spremenila med sestankom z dne 15. aprila 2002 in tistim, ki je potekal 10. decembra 2002. Le dva člana naj bi sodelovala na obeh sestankih. Po mnenju grške vlade se člani, ki so sodelovali le na drugem sestanku, niso mogli seznaniti s preučenimi dejstvi, zaradi česar naj bi bil postopek prav tako neveljaven.

26      Četrtič, zapisnik sestanka svetovalnega odbora z dne 10. decembra 2002 naj bi bil posredovan za pripombe grškim organom oblasti šele 20. decembra 2002, torej tri dni po sprejetju izpodbijane odločbe, in naj bi vseboval številne nenatančnosti in/ali opustitve temelja, ki se neposredno nanašajo predvsem na podatke, ki jih je predstavil EMEP. V skladu z osnutkom poslovnika svetovalnega odbora je treba o vsakem morebitnem nestrinjanju razpravljati in, kjer je to primerno, mora biti to nestrinjanje zabeleženo v prilogo k zapisniku, tako da se lahko Komisija popolnoma seznani o različnih pogledih, preden sprejme odločitev. To naj bi bilo še toliko bolj res, ker je v skladu s členom 9 Direktive Komisija obvezana, da čim bolj upošteva mnenje, ki ga da svetovalni odbor.

27      Komisija navaja, da je postopek, določen v členu 3(5) Direktive, začet na zahtevo države članice, in da ima ta s to zahtevo ves potreben čas, da se opredeli glede odločitve, katere sprejetje zahteva, kot očitno izhaja iz te določbe. V vsakem primeru naj bi grška vlada zahtevala in dobila drugi pregled svoje zahteve na podlagi novih podatkov, ki jih je sama predložila Komisiji. Glede takega postopka naj načelo kontradiktornosti ne bi veljalo. V teh okoliščinah naj bi bil tožbeni razlog kršitve pravic do obrambe neutemeljen.

28      V vsakem primeru je treba zavrniti očitke glede sklica svetovalnega odbora, njegove sestave in vsebine zapisnika njegovega sestanka.

29      Komisija v zvezi s tem navaja, da je po zahtevi grških organov oblasti iz junija 2002 za pregled njenega stališča 4. decembra 2002 poslala sklic, dnevni red in ponovno pregledan osnutek odločbe ter znanstveno presojo informacij, ki jih je predložila vlada, in sicer naslednji dan, to je pet dni pred datumom sestanka z dne 10. decembra 2002, v skladu z osnutkom poslovnika odbora. Nujnost naj bi bila upravičena predvsem z dejstvom, da bi odločba morala pričeti veljati 1. januarja 2003. Grški organi oblasti bi lahko svoje nasprotne utemeljitve pisno predstavili na sestanku z dne 10. decembra 2002.

30      Zabeležka z dne 10. decembra 2002 naj bi bila notranji dokument, sestavljen po sestanku s tega dne, ki naj ne bi vseboval nobenega novega dejstva, ki bi lahko spremenilo potek sestanka.

31      Glede sestave svetovalnega odbora navaja, da je ta v prosti presoji držav članic.

32      Končno glede očitkov o zapisniku sestanka svetovalnega odbora Komisija odgovarja, da na ponovno pregledani osnutek zapisnika, ki je bil razdeljen nacionalnim delegacijam, poleg pripomb, ki jih je grška vlada oblikovala 17. februarja 2003, ni bilo pripomb, da te niso zadevale „osnovnih nenatančnosti“ in da je v vsakem primeru pogled, ki je vsebovan v mnenju svetovalnega odbora in ki ga je upoštevala Komisija, pogled večine in ne manjšine tega odbora.

 Presoja Sodišča

33      Kot je navedel generalni pravobranilec v točki 28 sklepnih predlogov, očitki grške vlade v okviru njenega prvega tožbenega razloga ne zadevajo uporabe načela spoštovanja pravice do obrambe zadevne države članice v odnosu do Komisije, temveč se dejansko nanašajo na zakonitost postopka pred svetovalnim odborom, tako da ni treba preučiti, ali in koliko se omenjeno načelo uporablja v postopku, kot je ta, predviden v členu 3(5) Direktive.

34      Glede prvega očitka, da je bil rok med sklicem in sestankom svetovalnega odbora, kot tudi med posredovanjem pripadajočih dokumentov, prejetih 4. in 5. decembra 2002, in sestankom z dne 10. decembra 2002, prekratek, je treba ugotoviti, da člen 9 Direktive ne nalaga spoštovanja določenih rokov za posredovanje sklica, dnevnega reda, osnutka ukrepov, glede katerih se zahteva mnenje, in drugih delovnih dokumentov članom svetovalnega odbora pred začetkom njihovega sestanka. Ta člen določa samo, da odbor da svoje mnenje o osnutku predloženih ukrepov Komisije „v roku, ki ga lahko določi predsednik glede na nujnost zadeve.“

35      Osnutek poslovnika svetovalnega odbora, na katerega se sklicuje grška vlada v podporo svoji trditvi, poleg tega, da ni bil v veljavi, v vsakem primeru sam določa možnost, da se v nujnih primerih skrajša rok sklica in pošiljanja dokumentov na pet delovnih dni.

36      V nasprotju s tem, kar trdi navedena vlada, je tak nujen položaj v zadevi obstajal, saj so morali gospodarski subjekti v Grčiji vedeti, ali bodo lahko 1. januarja 2003, dne, na katerega Direktiva obvezuje države članice, da ne dovolijo več uporabe težkega kurilnega olja z mejno vrednostjo vsebnosti žvepla več kot 1 %, še naprej uporabljali kurilna olja, katerih vsebnost žvepla ne ustreza zahtevam iz člena 3(1) Direktive.

37      Čeprav so grški organi oblasti Komisiji poslali dodatne informacije, ki jih je ta zahtevala, 3. oktobra 2002, in čeprav je poročilo EMEP, ki je povzelo presojo teh informacij, prispelo na Komisijo 21. novembra 2002, je bila uporaba skrajšanih rokov za pošiljanje potrebna, da bi se odločba Komisije, ki je morala čimbolj upoštevati mnenje svetovalnega odbora, lahko sprejela pred koncem leta 2002.

38      Prvi očitek tako ni utemeljen.

39      O drugem očitku glede tega, da zabeležka z dne 10. decembra 2002 ni bila poslana članom svetovalnega odbora, da bi se jim omogočilo, da se učinkovito pripravijo na sestanek svetovalnega odbora ta dan, je dovolj ugotoviti, da grška vlada ni oporekala, da je ta čisto notranji dokument, ki naj bi bil napisan po omenjenem sestanku v okviru postopka odločanja Komisije. Tako tudi ta očitek ni utemeljen.

40      Glede tretjega očitka o spremembi sestave svetovalnega odbora med prvim in drugim sestankom je treba poudariti, da v skladu s členom 9(1) Direktive imenovanje predstavnikov držav članic v svetovalni odbor izhaja iz njihove pravice do proste presoje, pri čemer jih nič ne obvezuje, da zagotovijo, da iste osebe sodelujejo na različnih sestankih glede iste zahteve za mnenje.

41      Pri četrtem očitku o domnevnem poznem posredovanju zapisnika sestanka z dne 10. decembra 2002 grški delegaciji je treba poudariti, da člen 9(3) in (4) Direktive po eni strani predvideva samo, da se mnenje zabeleži v zapisniku, da ima vsaka država članica pravico zahtevati, da se njeno stališče zabeleži v zapisniku, in da Komisija čimbolj upošteva to mnenje. Po drugi strani osnutek poslovnika svetovalnega odbora, na katerega se v podporo svojemu očitku sklicuje grška vlada, poleg tega, da ni bil v veljavi, navaja samo, da je zapisnik posredovan državam članicam omenjenega odbora v roku 15 delovnih dni od dneva sestanka in da člani pisno obvestijo predsednika o svojih morebitnih pripombah, ki jih obravnava svetovalni odbor in ki se v primeru nadaljnjega nestrinjanja priložijo k zapisniku.

42      V vsakem primeru, tudi pod predpostavko, da pošiljanje osnutka zapisnika sestanka z dne 10. decembra 2002 nacionalnim delegacijam tri dni po sprejetju izpodbijane odločbe pomeni postopkovno nepravilnost, taka nepravilnost ne pelje k ničnosti te odločbe, če ni ugotovljeno, da bi brez te napake omenjena odločba, ki je bila sprejeta v popolni skladnosti z danim mnenjem odbora, lahko prispevala k drugačnemu izidu (glej v tem smislu predvsem sodbo z dne 25. oktobra 2005 v zadevi Nemčija in Danska proti Komisiji, C-465/02 in C466/02, ZOdl., str. I‑9115, točka 37).

43      V teh okoliščinah tudi ta očitek ni utemeljen.

44      Ker nobeden od štirih očitkov grške vlade v podporo prvemu tožbenemu razlogu ni bil utemeljen, je treba tega zavrniti.

 Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 3(2) Direktive

 Trditve strank

45      Grška vlada najprej očita, da grški prispevek k prekoračitvi kritičnih obremenitev izhaja iz projekcije, ki ni bila preverjena z ukrepi, in da izidi analize EMEP ne prikazujejo, da drugi pogoj za dodelitev odstopanja iz člena 3(2) Direktive ni izpolnjen. Po mnenju te vlade v nasprotju s tem, kar se trdi v tretji uvodni izjavi izpodbijane odločbe, iz poročila EMEP z dne 19. novembra 2002 ne izhaja jasno in ni sprejeto „preko vsakega razumnega dvoma“, da grške emisije dejansko prispevajo k presežku odlaganja, ki presega kritične obremenitve zakisljevanja v drugih državah članicah, predvsem v Italiji. Ta trditev ni del omenjenega poročila, ampak je samo del njegovega spremljevalnega pisma in izraža osebno mnenje avtorja tega pisma, namreč generalnega direktorja inštituta.

46      Med postopkom sprejemanja Direktive naj bi poročila EMEP iz let 1997 in 1998 presodila, da ima stopnja grškega prispevka k odlaganju žvepla v Italiji vrednost nič. Za prispevke za leto 2002, ki so trenutno opredeljeni kot „prisotni“, vendar „zanemarljivi“, ima stopnja vsebnosti vrednost med 0,1 in 0,2 %, in sicer po metodi izračuna, ki sta jo od takrat uporabljala Komisija in EMEP. Z uporabo metode izračuna, uporabljene leta 1998 za razpoložljive podatke, naj bi grški prispevek pri prekoračitvi kritičnih obremenitev v točkah severnoitalijanske mreže znašal 0 %. Mehanizem odstopanja lahko deluje pravilno samo, če se upošteva znanstveni okvir, v katerem je bila Direktiva sprejeta, možnost odstopanja pa je treba razlagati ob upoštevanju teh informacij, podatkov, modelov in znanstvenih in tehničnih metodologij, ki so se uporabljali pri postopku sprejemanja Direktive.

47      Grška vlada prav tako navaja, da je Komisija z drugačno uporabo metode izračuna od tiste, ki je bila uporabljena leta 1998, bistveno spremenila področje uporabe Direktive, česar ne more storiti, ne da bi spoštovala kooperativni postopek iz člena 189 C Pogodbe ES (postal člen 252 ES), na podlagi katerega je bila Direktiva sprejeta.

48      V vsakem primeru odlaganje, v tehničnem pomenu besede, tako nizke vrednosti (pod 0,5 %) ne more biti enako „prispevku“ v smislu člena 3(2) Direktive. Med drugim naj bi Komisija napačno trdila, da ni potrebno, da je omenjeni prispevek odločilen za prekoračitev, in da že preprosta ugotovitev prispevka zadošča, da se upraviči zavrnitev dodelitve odstopanja. Po eni strani je cilj Direktive predvsem varstvo ekosistemov pred škodljivimi učinki emisij žveplovega dioksida. Po drugi strani besedilo omenjene določbe zadeva tiste emisije, ki prispevajo k prekoračitvi kritičnih obremenitev v določenem ekosistemu, tako da zavrnitev zahteve predvideva, da je preko vsakega dvoma dokazano, da so odlaganja žvepla te države članice v točki mreže EMEP, na kateri je prisotna prekoračitev kritične obremenitve, odločilna pri prekoračitvi teh obremenitev.

49      Koherentna razlaga Direktive pokaže, da uporaba odstopanja iz njenega člena 3(2) ne sme biti zavrnjena, razen če bi bila posledica take zavrnitve povečanje števila zaščitenih ekosistemov. Nobeden od nezaščitenih ekosistemov v šestih točkah mreže EMEP, v katerih so bile zaznane kritične obremenitve in ki bi lahko bile prizadete z odlaganjem žveplovega dioksida iz Grčije, ne bo zaščiten zaradi zavrnitve zahteve po odstopanju. Dalje, sprejetje zahteve bo odvzelo zaščito samo enemu od zaščitenih ekosistemov v točkah mreže.

50      Dalje naj bi bil standard EMEP, na katerega se sklicuje Komisija, matematični model, za katerega ne obstaja prag, pod katerim je hipotetično odlaganje „nezaznano“. Po mnenju grške vlade je nujno zagotoviti učinkovito uporabo možnosti odstopanja, katerega pomembnost je omenjena v Direktivi. Razlaga, ki jo zagovarja Komisija, pomeni, da nobena država članica ne bo mogla izkoristiti odstopanja, ko njene emisije kakorkoli prispevajo k odlaganju v regijah države članice, v kateri so kritične obremenitve prekoračene.

51      Komisija trdi, da se Direktiva sklicuje na „prispevek“, pa naj bo ta nizek ali visok. Direktiva ne vsebuje izraza „tehnično odlaganje, manjše od 0,5 %“, v nasprotju z izrazom „prispevek“. Ni potrebno, da je omenjeni prispevek odločilen za prekoračitev kritičnih obremenitev, saj je ugotovitev prispevka zadostna, da se upraviči zavrnitev dodelitve odstopanja. Sporočilo KOM/97/088 konč. Komisije Svetu in Parlamentu z dne 12. marca 1997 glede skupnostne strategije za boj proti zakisljevanju (v nadaljevanju: sporočilo o zakisljevanju), navedeno v deveti uvodni izjavi Direktive o odstopanju od člena 3(2) Direktive, ne napotuje na veljavno zakonodajo, čeprav naj bi Svet namenoma zaostril pogoje za dodelitev odstopanja v končno sprejetem besedilu. Tako se grška vlada ne more učinkovito sklicevati na to sporočilo v podporo svoji trditvi.

52      Grški prispevek je prikazan z obnovljenimi izidi projekcij, ki se opirajo na splošno poznavanje postopka onesnaževanja zraka na velike razdalje, ki ga je pridobila znanstvena skupnost v zadnjih 30 letih. Projekcija naj bi bila nujna za izračun prispevka k onesnaževanju vsake države članice za namen Direktive. Inštitut naj bi bil najprimernejši znanstveni center za ugotovitev, ali obstaja prispevek emisij žveplovega dioksida iz ene države članice k prekoračitvi kritičnih obremenitev, opaženih v drugi državi članici.

53      Ugotovitve iz poročila EMEP naj bi razkrile obstoj odlaganja žvepla iz grških emisij, ki prispevajo k prekoračitvi odlaganj čez kritične obremenitve zakisljevanja na ozemlju drugih držav članic, predvsem v Italiji. Izpodbijana odločba naj bi temeljila na podatkih emisij za leti 2000 in 2001. Grški prispevek k odlaganju žvepla v Italiji naj bi bil seveda majhen, vendar ne zanemarljiv. Za tri države članice, namreč za Veliko vojvodstvo Luksemburg, Republiko Finsko in Kraljevino Švedsko, naj bi bil njihov prispevek k odlaganju žvepla v Italiji nič.

54      Komisija meni, da razlaga, ki jo zagovarja, ne spreminja učinkovitosti zadevnih določb in spoštuje besedilo in namen, ki ga želi doseči Direktiva. Odstopanje se lahko uporabi ali ko je prispevek države prosilke nič, zaradi odlaganja, ki je manjše, kot so meje zaznavanja standardov EMEP, ali ko v drugi državi članici ni bilo prekoračitev kritičnih obremenitev, kar ni niti teoretična niti neutemeljena predpostavka.

55      Končno Komisija navaja, da je zgolj uporabila določbe Direktive, tako da člen 252 ES ni bil nespoštovan.

 Presoja Sodišča

56      Helenska republika s trditvami v bistvu oporeka razlagi, ki jo zagovarja Komisija glede drugega pogoja dodelitve odstopanja iz člena 3(2) Direktive, po katerem „emisije ne prispevajo k prekoračitvam“ kritičnih obremenitev v državah članicah, in ocenjevalni metodi, ki jo je uporabila Komisija, da bi ugotovila tak prispevek in torej sploh obstoj grškega odlaganja žvepla, ki prispeva k prekoračitvi kritičnih obremenitev v Italiji.

57      Najprej je treba, glede razlage pogoja, da ne sme biti prispevka k prekoračitvi kritičnih obremenitev v smislu člena 3(2) Direktive, trditev grške vlade zavrniti.

58      Glede na besedilo omenjene določbe je uporaba težkega kurilnega olja z vsebnostjo žvepla med 1 in 3 % mase poleg pogoju, da se upoštevajo standardi kakovosti zraka za žveplov dioksid iz upoštevne skupnostne zakonodaje, podvržena še pogoju, po katerem emisije žveplovega dioksida „ne prispevajo k prekoračitvam“ kritičnih obremenitev v državi članici, ne da bi ta določba vsebovala podrobnejšo opredelitev glede pomembnosti tega prispevka ali njegove vloge pri omenjeni prekoračitvi. Nič v besedilu te določbe ne dopušča sklepa, po katerem bi lahko bilo odstopanje odobreno, kadar prispevek ni odločilen pri prekoračitvi ali kadar, čeprav zaznan, ne presega določenega praga.

59      Restriktivno razlago člena 3(2) Direktive poleg pravila, po katerem je treba izjeme razlagati strogo, podpira tudi pripravljalni del Direktive, iz katerega je razvidno, da je – čeprav je Komisija ob predlogu Direktive Sveta predlagala, da je lahko odstopanje odobreno pod pogojem, da je čezmejni prispevek k onesnaževanju „zanemarljiv“ – Svet v Direktivi podredil odobritev odstopanja pogoju, da emisije „ne prispevajo“ k prekoračitvi kritičnih obremenitev, ne da bi razlikoval, ali je ta prispevek pomemben ali ne, in ne da bi zahteval, da je ta odločilen za zadevno prekoračitev.

60      Res je, da je v italijanskem in španskem besedilu člena 3(2) Direktive določeno, v istem stavku, da emisije ne smejo „pomembno“ prispevati k prekoračitvam kritičnih obremenitev v drugih državah članicah. Vendar, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 63 sklepnih predlogov, ta določitev ne more prevladati, ker besedilo v nobenem drugem jeziku ne vsebuje take določitve in ker tudi v španskem in italijanskem besedilu Direktive drugi stavek člena 3(2) Direktive določa, da se taka odobritev ne dodeli, kadar emisije države članice „ne prispevajo k prekoračitvi kritičnih obremenitev“ v državah članicah, ne da bi spet povzel izraz „pomembno“, ki je bil uporabljen prej.

61      Ta sklep ne odvzame učinka členu 3(2) Direktive, saj je odstopanje lahko odobreno za uporabo težkega kurilnega olja z vsebnostjo žvepla med 1 in 3 % mase, ko, kot navaja Komisija, rezultati analize dopuščajo sklep o prispevku nič k prekoračitvi kritičnih obremenitev v drugih državah članicah ali pod predpostavko, da države članice ugotovijo, da kritične obremenitve niso več registrirane, predvsem po izvedbi Direktive 2001/80/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o omejevanju emisij nekaterih onesnaževal v zrak iz velikih kurilnih naprav (UL L 309, str. 1).

62      Glede očitka o uporabljeni metodi EMEP in Komisije za presojo prispevka k prekoračitvi kritičnih obremenitev je treba poudariti, da v nasprotju s tem, kar trdi grška vlada, nobena določba Direktive ne obvezuje Komisije, da uporablja določeno metodo ocene, niti, še toliko manj, da mora biti metoda, ki se je uporabila po začetku veljavnosti Direktive, tista, ki je bila referenca pri pripravi Direktive.

63      V teh okoliščinah Komisiji ni mogoče očitati, da se je oprla na izide analiz, ki jih je opravil inštitut ob uporabi metode presoje, kateri grška vlada glede znanstvene veljavnosti ne oporeka.

64      Dejansko ta vlada ni dokazala, da grški prispevek k prekoračitvam kritičnih obremenitev, predvsem v Italiji, ni potrjen z osveženimi podatki projekcij, ki se opirajo, kot je omenil generalni direktor inštituta v spremnem pismu z dne 19. novembra 2002, na splošno poznavanje postopka onesnaževanja zraka na velike razdalje, ki ga je pridobila znanstvena skupnost v zadnjih 30 letih.

65      V nasprotju s tem, kar trdi Helenska republika, trditev v tretji uvodni izjavi izpodbijane odločbe, po kateri je dokazano preko vsakega razumnega dvoma, da grške emisije dejansko prispevajo k presežku odlaganja, ki presega kritične obremenitve zakisljevanja v drugih državah članicah, predvsem v Italiji, in ki je vsebovana v pismu generalnega direktorja inštituta, ki je opravil zadevne analize, izhaja od avtorja tega pisma, ki ga je napisal kot generalni direktor in ob upoštevanju teh analiz. Ta trditev, daleč od tega, da bi bila njegovo osebno mnenje, ponovi mnenje inštituta o opravljenih analizah.

66      Poleg tega in v vsakem primeru je bila izpodbijana odločba sprejeta v skladu z mnenjem svetovalnega odbora, tako da sodišče Skupnosti ne more razveljaviti take odločitve, razen ob očitni dejanski ali pravni zmoti ali zlorabi pooblastil (glej v tem smislu predvsem sodbo z dne 27. septembra 1983 v zadevi Universität Hamburg, 216/82, Recueil, str. 2771, točka 14). Vendar dokaz o taki zmoti ali zlorabi ni bil predložen.

67      Iz prej povedanega tako izhaja, da je Komisija lahko, ne da bi kršila člen 3(2) Direktive ali člen 252 ES, sprejela izpodbijano odločbo, ki je v skladu z mnenjem svetovalnega odbora, na podlagi izidov analiz inštituta, po katerih odlaganja iz Grčije prispevajo k prekoračitvi kritičnih obremenitev v določenih italijanskih regijah, čeprav ta prispevek ni presegel 0,5 % zadevnega odlaganja žvepla in ni bil odločilen za prekoračitve kritičnih obremenitev.

68      V teh okoliščinah je treba drugi tožbeni razlog prav tako zavrniti.

 Tretji tožbeni razlog: kršitev načela varstva zaupanja v pravo

 Trditve strank

69      Helenska republika navaja, da bi lahko legitimno pričakovala, da bo zanjo veljalo odstopanje iz člena 3(2) Direktive, predvsem ob upoštevanju sporočila o zakisljevanju, ki ga je predložila Komisija skupaj s prvotnim predlogom Direktive. Dejansko naj bi se to sporočilo očitno razumelo, kot da se za Helensko republiko lahko uporabi tako odstopanje na delu njenega ozemlja, ki ne prispeva pomembno k problemu zakisljevanja. Odlaganja žvepla v Italiji, ki se prepisujejo Helenski republiki, naj bi za obdobje od leta 1985 do 1996 skupno pomenila prispevek, ki je bil ob sprejetju Direktive, na podlagi poročil EMEP za leto 1998, nič glede stopnje prispevka v skupni bilanci za žveplo v Italiji, kar je dejstvo, ki naj bi še bolj prepričalo Helensko republiko o njenem legitimnem pričakovanju, da se bo lahko zanjo uporabila določba o odstopanju.

70      Komisija odgovarja, da pripravljalnih del in sporočila o zakisljevanju, ki so peljala k sestavi predloga Direktive Sveta, ni mogoče šteti za konkretna zagotovila, ki bi ustvarila utemeljena pričakovanja pri tožeči stranki, da se bo ustvaril določen položaj. Nesporno je, da so predlogi Direktive pogosto spremenjeni med pogajanji, kot je bilo tudi v tej zadevi.

 Presoja Sodišča

71      Možnost sklicevanja na varstvo legitimnih pričakovanj je dana vsakemu gospodarskemu subjektu, pri katerem je institucija ustvarila utemeljena pričakovanja. Poleg tega nič ne nasprotuje temu, da bi se država članica v okviru ničnostne tožbe sklicevala na to, da akt institucije krši legitimna pričakovanja določenih gospodarskih subjektov (glej predvsem sodbo z dne 10. marca 2005 v zadevi Španija proti Svetu, C-342/03, Recueil, str. I-1975, točka 47).

72      Vendar ne more biti sprejeto, da lahko sporočilo, ki ga predloži Komisija skupaj s predlogom Direktive, čeprav je to omenjeno v njenih uvodnih izjavah, vzbudi legitimna pričakovanja, da se bo ohranilo usmeritve, ki jih vsebuje, saj iz člena 189 A Pogodbe ES (postal člen 250 ES) in 189 C Pogodbe ES izhaja, da lahko Komisija tak predlog spremeni kadar koli in da lahko Svet sprejme akt, ki pomeni spremembo predloga (glej v tem smislu predvsem sodbo z dne 5. oktobra 1993 v zadevi Driessen in drugi, od C-13/92 do C-16/92, Recueil, str. I-4751, točka 33), kar je bilo v tej zadevi dejansko podano glede pogojev, pod katerimi je lahko odobreno odstopanje za uporabo težkih kurilnih olj, katerih vsebnost žvepla presega 1 % mase.

73      Posledično izpodbijana odločba ne krši načela zaupanja v pravo, tožbeni razlog, ki se sklicuje na tako kršitev, pa je treba zavrniti.

 Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti

 Trditve strank

74      Grška vlada trdi, da načelo sorazmernosti zahteva fleksibilnost pri odobritvi odstopanja iz člena 3(2) Direktive. Glede na nenatančen pomen kritičnih obremenitev, prekoračitve in prispevka k prekoračitvi naj bi bila zelo stroga razlaga, ki jo je uporabila Komisija, v nasprotju s kakršno koli fleksibilnostjo, ki naj bi upoštevala „kompleksnost teritorialne strukture določenih okoljskih problemov“, na katero se sklicuje v sporočilu o zakisljevanju.

75      Neravnotežje med stroški zavrnitve in zanemarljivimi koristmi za okolje bi moralo prepričati Komisijo, da sprejme zahtevo. Stroški, ki jih bo utrpela Helenska republika, bodo 50-krat višji od tistih, ki bi jih morala Italijanska republika nameniti, da bi prišla do enake ravni varstva okolja na svojem ozemlju. Trditev Komisije naj bi peljala k temu, da mora država članica sprejeti precejšnje in nesorazmerne stroške, da bi zmanjšala vsebnost žvepla v težkih kurilnih oljih, čeprav pridobljeno zmanjševanje v ničemer ne bi prispevalo k doseganju okoljskih ciljev, ki jih zasleduje Direktiva, saj bi število izpostavljenih ekosistemov v vsaki točki mreže, kjer je registrirana prekoračitev kritičnih obremenitev, ostalo nespremenjeno. Dejansko nobeden od nezaščitenih ekosistemov v zadevni italijanski regiji ne bi bil bolje varovan, če bi emisije žveplovega dioksida iz zgorevanja težkih kurilnih olj ali katerega drugega vira v Grčiji izginile. Dalje, niti eden od zaščitenih ekosistemov na tem območju ne bi postal občutljiv samo zaradi odobritve odstopanja. Ker izpodbijana odločba ni niti zaželena niti nujna, je v nasprotju z načelom sorazmernosti.

76      Grška vlada dodaja, da bi, čeprav je zelo stroga razlaga Komisije v skladu z duhom Direktive, to pomenilo, da sama Direktiva ne spoštuje merila gospodarnosti in krši načelo sorazmernosti.

77      Komisija navaja, da okoliščina, da je Svet postavil strožje pogoje, ko je iz člena 3 izvzel izraz „zanemarljivega“ prispevka, ki ga je predlagala Komisija, potrjuje, da nima pravice do proste presoje, ko preizkuša zahtevo po odstopanju.

78      Svet naj bi že upošteval načelo sorazmernosti. Dokaz, da je sporna določba primerna, se nahaja v osmi uvodni izjavi Direktive. Nujnost ukrepa naj bi bila prav tako utemeljena v deveti, deseti in petnajsti uvodni izjavi Direktive.

79      Dalje, v skladu s sodno prakso bi pomembnost zasledovanega cilja lahko upravičila negativne ekonomske posledice, čeprav obsežne, za določene gospodarske subjekte. Na zakonitost takega ukrepa vpliva le očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na področju okoljske politike, v primerjavi s cilji, ki jih pristojna institucija zasleduje, kar pa ne velja v tem primeru.

 Presoja Sodišča

80      Iz preizkusa tožbenega razloga kršitve člena 3(2) Direktive izhaja, da Komisija nima pravice do proste presoje pri odobritvi odstopanja iz omenjene določbe, kadar je ugotovljen prispevek k prekoračitvi kritičnih obremenitev, in to ne glede na stopnjo omenjenega prispevka in njegove višine v tej prekoračitvi. Pod temi pogoji, kot med drugim navaja tudi Komisija, vprašanje, ali je bilo načelo sorazmernosti spoštovano, dejansko v tem primeru postavlja pod vprašaj samo Direktivo.

81      Grška vlada podredno zatrjuje enako, da pod predpostavko, da Sodišče sprejme razlago Direktive, ki jo podpira Komisija, sama Direktiva krši načelo sorazmernosti, zaradi česar je na podlagi člena 241 ES treba razglasiti, da se ne uporablja.

82      Komisija in Svet menita, da je ugovor nezakonitosti Direktive grške vlade nedopusten v odsotnosti tožbenih razlogov v podporo temu ugovoru.

83      Te trditve ni mogoče sprejeti.

84      Grška vlada v svoji vlogi, s katero se postopek začne, podredno navaja, da zakonodajalec Skupnosti ni spoštoval načela sorazmernosti, ker pogoji za odstopanje, določeni v Direktivi, ne spoštujejo merila gospodarnosti, na katero se Komisija sklicuje v sporočilu o zakisljevanju.

85      Vloga dovolj jasno našteva razloge, zaradi katerih naj bi bilo načelo sorazmernosti kršeno. Ugovor nezakonitosti naj tako ne bi bil razglašen za nedopustnega iz tega razloga.

86      Ne glede na to, tudi če predvidevamo, da je državi članici dovoljeno, v okviru ničnostne tožbe pred sodiščem Skupnosti, sklicevati se na nezakonitost direktive Skupnosti, ki je nanjo naslovljena in proti kateri ni vložila ničnostne tožbe v za to predvidenem roku iz člena 230, peti odstavek, ES, ta tožbeni razlog v vsakem primeru ni utemeljen.

87      V skladu s sodno prakso Sodišča (glej predvsem sodbo z dne 14. aprila 2005 v zadevi Belgija proti Komisiji, C-110/03, Recueil, str. I-2801, točka 61) kršitev načela sorazmernosti predvideva, da skupnostni akt nalaga pravnim subjektom obveznost, ki presega okvire, ki so primerni in potrebni za zagotovitev cilja, ki ga zasleduje ta akt.

88      Med drugim, glede na potrebo po uravnoteženju določenih ciljev in načel iz člena 130 R Pogodbe ES (po spremembi postal člen 174 ES), Direktiva, ki ima za pravni temelj člen 130 S(1) Pogodbe, ki je bil namenjen uresničitvi ciljev iz člena 130 R Pogodbe ES in kompleksnosti izvajanja meril, ki jih mora zakonodajalec Skupnosti upoštevati pri izvajanju okoljske politike, se mora sodni nadzor nujno omejiti na vprašanje, ali je Svet ob sprejetju Direktive kršil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (glej v tem smislu predvsem sodbo z dne 14. julija 1998 v zadevi Safety Hi-Tech, C-284/95, Recueil, str. I-4301, točka 37).

89      Najprej je treba poudariti, da je, ker se očitki grške vlade opirajo na navedbe v sporočilu o zakisljevanju, nesporno, da je Svet namenoma zaostril pogoje odobritve odstopanja glede uporabe težkih olj, če vsebnost žvepla v njih presega 1 % mase. Torej se na omenjeno sporočilo ni mogoče učinkovito sklicevati v podporo kršenja načela sorazmernosti zakonodajalca Skupnosti.

90      Namen člena 1(1) Direktive je zmanjšati emisije žveplovega dioksida, ki nastanejo pri sežiganju nekaterih vrst tekočega goriva. V ta namen člen 3(1) Direktive določa, da se od 1. januarja 2003 na ozemlju držav članic težko kurilno olje ne uporablja, če vsebnost žvepla v njem presega 1 % mase.

91      Kot izhaja predvsem iz tretje, četrte in osme uvodne izjave Direktive, je že desetletja znano, da je žveplo, ki se v majhnih količinah naravno pojavlja v nafti in premogu, prevladujoči vir emisij žveplovega dioksida, ki so eden od glavnih vzrokov za „kisli dež“ in za onesnaženost zraka v mnogih urbanih in industrijskih območjih. Poleg tega je, kot izhaja iz pete uvodne izjave, zakisljevanje čezmejni pojav.

92      Podvrženje odobritve uporabe težkih kurilnih olj, če vsebnost žvepla v njih presega 1 % mase, strogim pogojem, kot jih določa člen 3(2) Direktive, tako pomeni primeren ukrep za doseganje cilja, ki ga zasleduje Direktiva.

93      Glede potrebe po strogi uporabi pogoja o prispevku emisij k prekoračitvi kritičnih obremenitev v državah članicah deseta uvodna izjava Direktive določa, da „so študije pokazale, da bodo koristi zaradi zmanjševanja emisij žvepla z zniževanjem vsebnosti žvepla v gorivu pogosto precej večje od ocenjenih stroškov za industrijo iz te direktive, in da je tehnologija za zniževanje vsebnosti žvepla v tekočem gorivu na voljo in dobro uveljavljena.“ Tako kot navaja Komisija, je to uvodno izjavo dodal Svet, za obrazložitev, da je bilo, ko je poostril predlog Komisije, uporabljeno načelo sorazmernosti.

94      Petnajsta uvodna izjava določa, da je glede na mejno vrednost vsebnosti žvepla v težkem kurilnem olju primerno, da se predvidijo odstopanja v državah članicah in regijah, kjer to dopuščajo razmere v okolju.

95      Upoštevajoč predvsem učinke, ki jih imajo emisije žvepla na človekovo zdravje in okolje, in pomembno prispevanje teh emisij k čezmejnemu pojavu zakisljevanja, je Svet lahko, ne da bi kršil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ugotovil, da je treba odobritev odstopanja pri uporabi težkih kurilnih olj, če vsebnost žvepla v njih presega 1 % mase, podrediti neobstoju prispevka žvepla k prekoračitvam kritičnih obremenitev na ozemlju držav članic, čeprav so ekonomski stroški takega ukrepa lahko precejšnji in čeprav omenjeni prispevek ne prispeva pomembno k poslabšanju položaja v državah članicah.

96      Pomembnost zasledovanih ciljev je taka, da upraviči negativne ekonomske posledice, čeprav precejšnje, za določene gospodarske subjekte (glej v tem smislu predvsem sodbi z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi, C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 17, in z dne 17. julija 1997 v zadevi Affish, C-183/95, Recueil, str. I-4315, točka 42), toliko bolj zato, ker je varstvo okolja eden od bistvenih ciljev Skupnosti (glej predvsem sodbi z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu, C-176/03, ZOdl., str. I-7879, točka 41, in z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-320/03, ZOdl., str. I-9871, točka 72).

97      Posledično je treba tudi tožbeni razlog nezakonitosti Direktive zavrniti kot neutemeljenega.

98      Upoštevajoč vse navedeno je treba zavrniti tožbo v celoti.

 Stroški

99      V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Helenski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4) Poslovnika Svet Evropske unije nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1)      Tožba se zavrne.

2)      Helenski republiki se naloži plačilo stroškov.

3)      Svet Evropske unije nosi svoje stroške.

Podpisi

---

* Jezik postopka: grščina.