EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 16.7.2025

SWD(2025) 546 final

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA

Spremni dokument

Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA

o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite in podpori Unije za pripravljenost in odziv na izredne zdravstvene razmere ter razveljavitvi Sklepa št. 1313/2013/EU (mehanizem Unije na področju civilne zaščite)

{COM(2025) 548 final} - {SEC(2025) 545 final} - {SWD(2025) 545 final}

Katere težave je treba obravnavati?

V zadnjih desetih letih se področje civilne zaščite, pripravljenosti in odziva na krize sooča s čedalje večjimi izzivi zaradi naraščajočih groženj in tveganj. Ta so nestanovitna mešanica zdravstvenih, geopolitičnih, varnostnih, socialno-ekonomskih, podnebnih in okoljskih tveganj. Varnost in odpornost EU in njenih držav članic sta vse bolj prepleteni z varnostjo in odpornostjo njenih partnerjev zunaj njenih meja. Ta nova realnost zahteva odločne ukrepe na ravni EU za zaščito državljanov, družb, gospodarstev in naše demokracije.

V zvezi s tem so bile v oceni učinka opredeljene tri glavne težave in z njimi povezani vzroki:  

1.Krizno upravljanje EU je večinoma odzivno in ne proaktivno, in sicer zaradi nezadostne uporabe strateškega napovedovanja, predvidevanja, inovacij in zgodnjega opozarjanja; primanjkljaj celovitih ocen tveganja in obvladovanja tveganja.  

2.Nabor orodij EU za krizno upravljanje je razdrobljen in ne zajema vsevladnega pristopa, ki je posledica vrzeli v sektorskem in čezmejnem usklajevanju: primanjkljaj na področju civilno-vojaškega usklajevanja ter nepovezanost notranjih in zunanjih prizadevanj EU za usklajevanje.  

3.EU nima dovolj zmogljivosti, da bi se solidarno odzvala, kar je posledica omejenega sodelovanja celotne družbe, vključno z zasebnim sektorjem: pomanjkljivosti v mehanizmih financiranja EU za odziv na krize, nezadostne strateške usklajenosti nacionalnih proračunov in trajne vrzeli v zmogljivostih. Del te težave je, da se različne vrste kriz obravnavajo enako.

Kaj je treba doseči?

Za reševanje ugotovljenih težav mora biti sistem EU za krizno upravljanje opremljen za doseganje štirih splošnih ciljev. Vsi štirje prispevajo h krovnemu cilju zaščite ljudi v Uniji pred krizami.

Splošni cilji odražajo načela iz strategije za unijo pripravljenosti. Kot taki niso le načini za doseganje krovnega cilja zaščite ljudi v Uniji pred krizami, temveč so tudi cilji sami po sebi.

ØSplošni cilj 1: izvajanje celovitega pristopa k obvladovanju groženj in tveganj, ki upošteva vse nevarnosti, temelji na predvidevanju in je proaktiven;

ØSplošni cilj 2: izvajanje učinkovitega in uspešnega medsektorskega usklajevalnega okvira za različne krize v okviru vsevladnega pristopa;

ØSplošni cilj 3: zagotavljanje vsedružbenega pristopa k pripravljenosti in odzivu na krize;

ØSplošni cilj 4: zagotavljanje, da je Unija opremljena za pravočasno, prožno in solidarno ukrepanje za zaščito ljudi v Uniji pred krizami, vključno na področju zdravja.

Zakaj bi bilo treba ukrepati na ravni EU?

Ker imajo krize vse večje razsežnosti in segajo čez meje, je treba vrzeli v zmogljivostih odpraviti na ravni EU, in sicer z lastnimi zmogljivostmi EU ali usklajenimi prizadevanji med državami članicami. To bi omogočilo boljše usklajevanje mehanizmov za odziv na krize, ki se izvajajo na ravni Unije in nacionalni ravni, ter hkrati zagotovilo, da lahko pomoč EU doseže vse državljane EU, ki jo potrebujejo, hkrati pa ima dolgoročnejši pozitivni učinek na družbe in gospodarstva EU. Kritične zmogljivosti, kot jih ponujata programa Galileo in Copernicus, so trajnostne le s skupnimi ukrepi, ki ustvarjajo strateške infrastrukture, ki jih nobena država članica ne more doseči sama.

Krepitev pripravljenosti na ravni EU bo povečala zaščito državljanov pred čezmejnimi grožnjami, imela odvračilni učinek, odpravila občutek velike negotovosti med državljani in prispevala k temeljnim pogojem gospodarske blaginje in konkurenčnosti. Kot so pokazale nedavne krize, ima EU ključno vlogo pri ohranjanju pripravljenosti in odpornosti Unije.

Možnosti politike

V oceni učinka so predlagane tri možnosti politike, ki te štiri splošne cilje obravnavajo v različnem obsegu in z različnih vidikov. Področje uporabe možnosti politike je v skladu s pravnim predlogom, povezanim s to oceno učinka.

Poudariti je treba temeljno razliko v strukturi proračuna med možnostmi politike 1 in 2 na eni strani ter možnostjo politike 3 na drugi strani (glej tudi sliko 1):

·Možnosti politike 1 in 2 predlagata „dopolnilni“ pristop k pripravljenosti, saj je horizontalna prednostna naloga vključena tako v MUCZ kot v MUCZ 2.0 v sinergiji z drugimi programi. 1  

·Možnost politike 3 predlaga centralizacijo vseh elementov, povezanih s pripravljenostjo, v okviru enotnega sklada za pripravljenost. V nasprotju z možnostma 1 in 2 bi možnost 3 izključila pripravljenost iz drugih ustreznih politik.

Slika 1– Pripravljenost v strukturi večletnega finančnega okvira v okviru različnih možnosti (okvirna, velikost polj ne odraža deleža portfelja večletnega finančnega okvira)

V okviru možnosti 1 je predlagan okrepljen sektorski mehanizem Unije na področju civilne zaščite (MUCZ), vključno s ciljno usmerjeno krepitvijo ERCC. Dejavnosti na ravni EU je treba dopolniti z znatnimi prizadevanji na nacionalni ravni, tudi v zvezi z odzivnimi zmogljivostmi, ki so na ravni EU omejene na „tradicionalni“ sektor civilne zaščite (medicinske zaloge, kemične, biološke, radiološke, jedrske (KBRJ) zaloge, gašenje gozdnih požarov iz zraka itd.). Čeprav okrepljena nacionalna prizadevanja omogočajo uspešno doseganje vseh ciljev, dodana vrednost ukrepov na ravni EU ni v celoti izkoriščena. Zato ta možnost v primerjavi z možnostjo 2 ni dovolj uspešna in učinkovita ter ji primanjkuje zunanje skladnosti in poenostavitve.

V okviru možnosti 2 medsektorski MUCZ združuje MUCZ in ustrezne dejavnosti za pripravljenost na področju varnosti javnega zdravja. V primerjavi z možnostjo 1 se sinergije in dopolnjevanje med dejavnostmi civilne zaščite in pripravljenosti na izredne zdravstvene razmere dosežejo z enim samim instrumentom v okviru MUCZ 2.0. Celovita proračunska struktura zagotavlja prožno in prilagodljivo upravljanje instrumenta. Možnost 2 določa vzpostavitev vozlišča EU za krizno usklajevanje, ki bi tako postalo osrednja zmogljivost EU za medsektorsko pripravljenost na tveganja, vključno z ustvarjanjem zalog in operativnim kriznim upravljanjem. Odzivne zmogljivosti na ravni EU presegajo „tradicionalni“ sektor civilne zaščite, vključno na primer s premičnimi/pontonskimi mostovi, širokopasovnimi telekomunikacijami in varno povezljivostjo ter zdravstvenimi protiukrepi, tudi z ustvarjanjem virtualnih zalog. Vključene so nadaljnje ustrezne dejavnosti v izrednih zdravstvenih razmerah za boj proti čezmejnim grožnjam za zdravje v skladu s splošno medsektorsko naravo pobude.

Opisana je tudi tretja možnost politike, opuščena v zgodnji fazi: glavni element možnosti politike 3 je vzpostavitev enotnega instrumenta financiranja (sklad za pripravljenost) na ravni EU, ki bo zajemal vse mehanizme in dejavnosti, pomembne za pripravljenost, za celoten večletni finančni okvir. Možnost politike 3 ne bi bila optimalna zaradi (i) neskladnosti s strategijo za unijo pripravljenosti; (ii) večje kompleksnosti sistemov finančnega poslovodenja ter (iii) združevanja različnih vrst pristojnosti, tako podpornih kot deljenih. Zaradi kompleksnosti instrumenta in teh omejitev, ki so neločljivo povezane z njim, je zelo malo verjetno, da bi ga države članice med pogajalskim procesom podprle.  Glede na to se možnost politike 3 šteje za neizvedljivo in se zato opusti.

Prednostna možnost politike in njeni glavni učinki

Prednostna možnost politike je možnost 2, saj v celoti izkorišča dodano vrednost EU in s tem v celoti dosega cilje. V kriznih razmerah, ki postajajo vse bolj večdimenzionalne in čezmejne, izbira možnosti politike 2 prinaša pomembne koristi, in sicer družbene (npr. večji skupni imenovalec glede pripravljenosti prebivalstva), okoljske (npr. uspešnejše ohranjanje naravnih prostorov in biotske raznovrstnosti) ter gospodarske (npr. stroški, povezani s celovitim preprečevanjem in pripravljenostjo, so bistveno nižji od stroškov za odziv).

(1) Na primer: sklad za konkurenčnost, vključno s specializiranimi raziskavami in inovacijami; nacionalna sredstva, vključno z gozdarstvom in obvladovanjem poplav, energijo in kritično infrastrukturo; Erasmus+, zlasti v zvezi s pripravljenostjo prebivalstva, ali Instrument za povezovanje Evrope, vključno s projekti čezmejne kritične infrastrukture in satelitskimi posnetki.