EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU SVETU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN
ODBORU REGIJ

Poročilo o stanju schengenske ureditve za leto 2023

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij  
Poročilo o stanju schengenske ureditve za leto 2023

Poročilo o stanju schengenske ureditve za leto 2023 opisuje stalno uresničevanje pobude Komisije za okrepitev upravljanja schengenskega območja brez nadzora na notranjih mejah (v nadaljnjem besedilu: schengensko območje) ter zagotavljanje strukturiranih, usklajenih in skupnih evropskih odzivov na izzive, ki vplivajo na skupno območje. Z njim se začenja drugi letni schengenski cikel ter prispeva k političnemu odločanju in tehničnemu nadaljnjemu ukrepanju na evropski in nacionalni ravni. Poročilo, ki med drugim temelji na schengenskih ocenjevanjih, izvedenih leta 2022, predstavlja stanje schengenskega sistema ter spremlja napredek, dosežen ob koncu letnega cikla upravljanja, in poudarja prednostna področja, ki terjajo dodatno pozornost.

V preteklem letu so bile uspešno izvedene pomembne prednostne naloge, opredeljene v poročilu o stanju schengenske ureditve za leto 2022, ter doseženi ključni mejniki. Pomembni dosežki vključujejo pristop Hrvaške k schengenskemu območju, sprejetje novega pravnega okvira za schengenska ocenjevanja, prvo večletno strateško politiko za evropsko integrirano upravljanje meja, sprejetje Priporočila Sveta o operativnem sodelovanju na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter začetek uporabe novega Schengenskega informacijskega sistema. V prihodnje je cilj poročila o stanju schengenske ureditve za leto 2023 graditi na teh prednostnih nalogah in krovnih ciljih, da se zagotovi nemoteno in učinkovito izvajanje schengenske strukture, ob upoštevanju novih izzivov in prednostnih področij.

To sporočilo 1 je prispevek k zasedanju Schengenskega sveta, ki bo potekalo 8. junija 2023 in ki združuje ministre schengenskega območja, da se zagotovi strateško usklajevanje politik na področju notranjih zadev, spodbujajo pogoji za dobro delujoče območje svobode, varnosti in pravice ter zagotovi operativno usmerjanje.

1.Krepitev upravljanja schengenskega območja za ohranjanje visoke ravni izvajanja

Za zagotavljanje območja svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja so potrebni skupno dogovorjeni ukrepi, ki jih vsi izvajajo po najvišjih možnih standardih, skupaj s strukturiranimi, usklajenimi in skupnimi odzivi na grožnje. Za izpolnitev potrebe po tem skupnem okviru upravljanja je Komisija leta 2022 vzpostavila prvi letni schengenski cikel. To je bil pomemben korak naprej pri spodbujanju medsebojnega zaupanja med državami članicami schengenskega območja, izboljšanju ozaveščenosti o skupnih izzivih, negovanju močnejšega občutka skupne odgovornosti in tlakovanju poti za usklajeno in odločno ukrepanje.

Skupen in stabilen okvir za usklajevanje politik

Od marca 2022 Schengenski svet redno združuje ministre za notranje zadeve, ki razpravljajo o zadevah, povezanih s skupnimi odgovornostmi držav v zvezi s schengenskim območjem. Prvo poročilo o stanju schengenske ureditve 2 je zagotovilo skupen okvir z opredelitvijo ključnih prednostnih nalog politike za reševanje izzivov, s katerimi se spoprijema schengensko območje. Komisija je za usmerjanje političnih razprav na vsakem zasedanju Schengenskega sveta predstavila schengenski barometer. Barometer je zagotovil celovito sliko razmer v zvezi s ključnimi dejavniki, ki vplivajo na stabilnost schengenskega območja, pri čemer je zajel razmere na zunanjih in notranjih mejah, migracijske poti v EU in znotraj nje, grožnje za notranjo varnost in skupne odzive nanje ter izzive na področju vizumske politike. Okrepljen schengenski barometer plus, predstavljen marca 2023, je obravnaval potrebo po boljšem spremljanju razmer v EU, pripravljenosti in oblikovanju politik na podlagi dejstev, kot je predlagala predsednica Komisije Ursula von der Leyen voditeljem EU na februarskem izrednem zasedanju Evropskega sveta.

Povečanje preglednosti in sodelovanja

Komisija po pozivih za večjo politično zavezanost in preglednost v tesnem sodelovanju z državami članicami razvija pregled stanja schengenske ureditve. To orodje bo še dodatno spodbujalo preglednost v zvezi z delovanjem schengenskega območja in vzajemno zaupanje med državami članicami ter bo omogočilo učinkovito prednostno razvrščanje neizvedenih ukrepov za odpravo pomanjkljivosti. Analiza izvajanja priporočil za schengensko ureditev v zadnjih letih na ključnih področjih, kot so upravljanje zunanjih meja, vračanje, Schengenski informacijski sistem in vizumska politika, kaže, da skupno stopnja učinkovitega nacionalnega izvajanja precej presega 75 %.

Komisija je še naprej sodelovala na nacionalni ravni v državah članicah. Organizirani so bili sestanki na politični in tehnični ravni, na katerih se je razpravljalo o ključnih reformah kot nadaljnjem ukrepanju na podlagi poročila za leto 2022, vključno z razpravami med koordinatorjem za schengensko ureditev – ki je bil imenovan junija 2022 – in njegovimi nacionalnimi sogovorniki. Z izmenjavami se je poudaril pomen tesnejšega povezovanja med institucijami EU in državami članicami ter negovanja skupne odgovornosti v zvezi z upravljanjem schengenskega območja. Pokazalo se je tudi, da kljub zelo visoki ravni učinkovitega izvajanja schengenskega pravnega reda še vedno obstajajo pomembni izzivi na schengenskem območju, ki jih je treba rešiti.

Pregled stopnje izvajanja priporočil iz schengenskih ocenjevanj po področjih politike 3

Drugi schengenski cikel: utrditev obstoječega okvira za boljše odkrivanje in obravnavo opredeljenih izzivov

V tem drugem schengenskem ciklu bi moral Schengenski svet nadalje okrepiti prizadevanja pri usklajevanju izvajanja skupnih politik ter operativnem usmerjanju na podlagi skupnega razumevanja tveganj in ranljivosti. Za nadgrajevanje napredka, doseženega pri izvajanju prednostnih ukrepov prvega schengenskega cikla, je še naprej pomembno nadalje utrjevati okvir upravljanja, pospešiti operativne ukrepe v zvezi z upravljanjem migracij in meja, v celoti uresničiti priporočilo o policijskem sodelovanju, odpraviti ves dolgotrajni nadzor na notranjih mejah in nadaljevati širitev schengenskega območja.

Učinkovito delovanje tega okvira je skupna odgovornost vseh schengenskih držav ter institucij in agencij EU, ki zahteva visoko stopnjo usklajevanja in zaupanja. S schengenskimi ocenjevanji se zagotovi, da države članice učinkovito izvajajo priporočila, skupni pristop na schengenskem območju pa mora postati glavno vodilo za preprečevanje morebitnih negativnih učinkov za schengensko območje. Individualni ukrepi schengenskih držav bi tako morali biti dopolnjeni s skupnim ukrepanjem Schengenskega sveta, ki bi obravnavalo prednostne naloge posameznih držav in schengenskega območja kot celote. Nov okvir za schengenska ocenjevanja, sprejet leta 2022 4 , bo privedel do bolj racionaliziranih in celovitih priporočil za države ter omogočil pripravo strateških usmeritev in sprejetje priporočil za celotno schengensko območje, kar bo še okrepilo okvir upravljanja in vlogo Schengenskega sveta. Navedeni okvir začenja tretjo generacijo schengenskih ocenjevanj 5 ter se odmika od razdrobljenih, na političnem področju temelječih ocen skladnosti in tlakuje pot za celovite ocene splošne uspešnosti držav članic. Poleg tega izboljšuje možnosti Komisije in držav članic za opravljanje tematskih ocenjevanj za oceno težav in praks na področjih politike držav članic, ki se spoprijemajo s podobnimi izzivi. Okrepljene dejavnosti spremljanja 6 bodo izboljšale izvajanje teh skupnih prednostnih nalog in prispevale k pregledu stanja schengenske ureditve ter na podlagi tekočih prizadevanj zagotovile, da bo to orodje zanesljiv instrument na podlagi skupnega, strogega in preglednega pristopa, ki bo natančno odražal stanje na terenu. Glavni dogodki, stanje in naslednji koraki, povezani s schengenskim ocenjevalnim in spremljevalnim mehanizmom, so predstavljeni v Prilogi 1.

Za okrepitev vloge Schengenskega sveta z močnejšim pristopom, usmerjenim v ukrepanje, je potrebna učinkovitejša uporaba schengenskega barometra, schengenskih ocenjevanj in drugih orodij, da bi se bolje opredelila področja, na katerih je potrebno ukrepanje, kar vodi do konkretnih in oprijemljivih rezultatov. Izboljšanje skupne odgovornosti z večjim srednjeročnim poudarkom, skupaj z močnejšim, bolj usklajenim in učinkovitim izvajanjem, je torej prednostna naloga tega drugega cikla. Komisija sedanje in prihodnja predsedstva Sveta poziva, naj nadalje utrjujejo okvir za upravljanje schengenskega območja na podlagi trdnih temeljev prvega schengenskega cikla, da se zagotovi nemoteno, stalno in trajno upravljanje schengenskega območja. 

2.Večje in uspešnejše schengensko območje: ključna prednost za evropsko rast

Danes približno 425 milijonov ljudi uživa svobodo, varnost in pravico, ki jih zagotavlja schengensko območje. Schengensko območje je največje območje prostega gibanja brez nadzora na notranjih mejah na svetu. Po osmi širitvi s pristopom Hrvaške 1. januarja 2023 schengensko območje zajema 27 evropskih držav, ki so formalno odpravile notranje meje.

Schengensko območje: leta 2022 najbolj obiskana destinacija na svetu

Leta 2022 se je po pandemiji COVID-19 ponovno zelo povečalo število mednarodnih potovanj. Leta 2022 je 585 milijonov od 900 milijonov turistov, ki so potovali mednarodno, obiskalo Evropo, tj. 65 % vseh turistov na svetu, kar pomeni, da je schengensko območje najprivlačnejše in najbolj obiskano območje na svetu 7 .

Poleg tega, da schengensko območje olajšuje potovanja v Uniji, je tudi ključno gonilo konkurenčnosti za evropska podjetja. Schengensko območje pomembno prispeva k dobremu delovanju enotnega trga, saj predstavlja 23 milijonov podjetij in 15 % svetovnega BDP. Trgovina z blagom in storitvami na schengenskem območju se je v zadnjih treh desetletjih okrepila in je glavni vir trgovine z blagom za EU (približno 60 % več kot trgovina z blagom EU-27 s preostalim svetom). Leta 2022 je trgovina znotraj EU kljub zapletenim in nestanovitnim mednarodnim razmeram v primerjavi s prejšnjimi leti doživela precejšnjo rast, kar odraža prizadevanja za zmanjšanje odvisnosti od zunanjih trgov in koristi delovanja na skupnem schengenskem območju z malo ovirami. Na primer, skupna trgovina s prevoznimi storitvami na skupnem območju je leta 2022 znašala skoraj 270 milijard EUR (povečanje glede na približno 125 milijard EUR leta 2013). Take storitve običajno vključujejo čezmejno gibanje ljudi in pretok storitev, za kar je potrebno dobro delovanje enotnega trga in schengenskega območja. Predlog za spremembo zakonika o schengenskih mejah dopolnjuje predlagani instrument za izredne razmere na enotnem trgu, katerega namen je ohraniti prosti pretok blaga in storitev in prosto gibanje oseb ter zagotoviti razpoložljivost kritičnih izdelkov v izrednih razmerah.

Zaradi večje mobilnosti po svetu se je močno povečalo število vlog za izdajo schengenskega vizuma, to pa je, kot je razvidno iz schengenskih ocenjevanj leta 2022, povzročilo velike zamude pri odobritvi terminov sestankov in obdelavi vlog za izdajo vizuma. V nekaterih primerih prosilci agencijam ali posameznikom zgolj za zagotovitev termina sestankov plačujejo do 500 EUR. Poleg tega države članice prosilcem za vizum pogosto zagotavljajo neustrezne in netočne informacije v zvezi s postopkom za izdajo vizuma, kar vpliva na kakovost ocene tveganja migracij in varnostnih tveganj. Posledice teh pomanjkljivosti so številne ter segajo od škodovanja ugledu držav članic in EU kot celote in gospodarskih izgub, zlasti v sektorju turizma, do motenj v stikih z družino in poslovnih odnosih. Države članice bi morale na konzulate poslati dovolj ustreznega osebja za opravljanje nalog, povezanih s preverjanjem vlog, da bi se zagotovila kakovost storitev za javnost. Države članice lahko uporabijo sredstva EU iz nacionalnih programov na podlagi Instrumenta za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko za obdobje 2021–2027 v okviru Sklada za integrirano upravljanje meja. Za kritje operativne podpore za skupno vizumsko politiko je dodeljenih 88 milijonov EUR 8 . Komisija opozarja tudi na nedavna priporočila, ki države članice pozivajo, naj racionalizirajo neučinkovit potek dela na konzulatih, da bi se bolje izkoristili znanje in viri lokalno zaposlenega osebja ter ponovno proučila določena posvetovanja z osrednjimi organi. Učinkovitost bi se povečala tudi z izdajo več vizumov za večkratni vstop z dolgo veljavnostjo.

Aprila 2022 je Komisija predlagala digitalizacijo postopka za izdajo vizuma z oblikovanjem skupne platforme za izdajo vizuma in nadomestitvijo sedanje vizumske nalepke z digitalnim vizumom. Cilj je zmanjšati upravno breme za države članice pri upravljanju vlog za izdajo vizuma, kar naj bi pomagalo pri premagovanju sedanjih zamud. To bo prispevalo tudi h krepitvi varnosti schengenskega območja, zaradi česar bo obliko vizuma težje ponarediti ali ukrasti. Parlament in Svet sta o predlogu začela razpravljati junija 2022, v okviru češkega in švedskega predsedstva pa je bil dosežen pomemben napredek, ki je omogočil začetek trialogov maja 2023.

Širitev schengenskega območja

Popoln pristop Hrvaške k schengenskemu območju leta 2023 je pomemben mejnik v smeri dokončanja schengenskega območja. To je bila ključna prednostna naloga, opredeljena v prvem poročilu o stanju schengenske ureditve. Pozitivni dogodki v letu 2022 so bili posledica celovitega postopka ocenjevanja, ki se je začelo leta 2016. V tem času si je Hrvaška močno prizadevala izpolniti zaveze za skladnost s schengenskim pravnim redom. Po pozitivnem mnenju Evropskega parlamenta 9 je Svet 8. decembra 2022 odločil 10 , da se odpravi nadzor na skupnih mejah med Hrvaško in drugimi schengenskimi državami. Hrvaška je leta 2023 začela tudi izdajati schengenske vizume, zaradi česar so turisti lažje obiskali državo. Tako nemoteno potovanje ne koristi le Hrvaški, ampak tudi njenim sosednjim državam in celotnemu schengenskemu območju.

Decembra 2022 je češko predsedstvo vodilo tudi pomembno razpravo o sklepu Sveta o odpravi nadzora na notranjih mejah v zvezi z Bolgarijo in Romunijo 11 . Komisija je že pred 12 leti potrdila, da sta Bolgarija in Romunija pripravljeni, da v celoti postaneta del schengenskega območja brez nadzora na notranjih mejah. Komisija je v svojem sporočilu z naslovom Močnejše schengensko območje s polnim sodelovanjem Bolgarije, Romunije in Hrvaške v območju brez nadzora na notranjih mejah 12 iz novembra 2022 ponovno potrdila, da so te države članice EU pripravljene na pridružitev schengenskemu območju. Zlasti je ocenila prostovoljne misije za ugotavljanje dejstev, izvedene v Bolgariji in Romuniji oktobra in novembra 2022, v okviru katerih so bili ne le potrjeni sklepi dokončanih postopkov ocenjevanj iz leta 2011, zlasti da Bolgarija in Romunija še naprej izpolnjujeta pogoje, potrebne za popolno uporabo vseh ustreznih delov schengenskega pravnega reda, ampak je bilo tudi poudarjeno, da obe državi članici ustrezno uporabljata najnovejše spremembe schengenskega pravnega reda in zato ključno prispevata k dobremu delovanju schengenskega območja.

Pravno pričakovanje in evropska obljuba je, da države članice, ki pristopijo k Uniji, polno sodelujejo na schengenskem območju, ko so vsi dogovorjeni pogoji preverjeni in izpolnjeni. Poleg tega ima neodprava nadzora na notranjih mejah pomembne negativne gospodarske in okoljske posledice ne le za državljane Bolgarije in Romunije, ampak za celotno EU. Daljše čakalne dobe na mejah pomenijo daljše vrste vozil in tovornjakov, kar povzroča višje stroške, manjšo konkurenčnost podjetij, motnje v oskrbovalnih verigah in nižje prihodke za turistični sektor. Negotovosti, povezane z zamudami na mejah in upravnimi bremeni, lahko odvrnejo tuje vlagatelje ter ogrožajo ekonomsko in socialno kohezijo med državami članicami. Obstajajo tudi okoljski stroški, saj ocene kažejo, da se na leto zaradi neodprave nadzora na notranjih mejah v ozračje izpusti 46 000 ton CO2 13 .

Komisija v tesnem sodelovanju s švedskim in prihodnjim španskim predsedstvom pripravlja sklep, ki ga bo sprejel Svet za odpravo nadzora na notranjih mejah, kakor hitro bo to letos mogoče. Romunija in Bolgarija sta bili vedno bistveni akterki pri nenehnem razvoju schengenskega pravnega reda. Skrajni čas je, da EU izpolni svojo zavezo ter obema državama članicama podeli polnopravno članstvo v schengenskem območju in tako okrepi evropsko enotnost.

Velik napredek je bil dosežen tudi pri tekočih prizadevanjih za nadaljnjo utrditev schengenskega območja. Ciper bo po intenzivnih pripravah ciprskih organov za zagotovitev pripravljenosti na obdelavo podatkov Schengenskega informacijskega sistema od julija 2023 uporabljal določbe schengenskega pravnega reda, ki se nanašajo na Schengenski informacijski sistem 14 . S povezavo Cipra s Schengenskim informacijskim sistemom se bo okrepilo sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter izboljšala varnost v Evropi. Oktobra 2023, ko bo na Cipru deloval Schengenski informacijski sistem deloval, bo Komisija s schengenskim ocenjevanjem preverila, ali so na Cipru izpolnjeni potrebni pogoji za uporabo schengenskega pravnega reda na področju Schengenskega informacijskega sistema. Po uspešnih schengenskih ocenjevanjih na področju varstva podatkov, Schengenskega informacijskega sistema in policijskega sodelovanja bodo v zvezi z Irsko leta 2023 izvedena ocenjevanja za preostali pravni red, v katerem želi sodelovati (tj. pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, sodelovanje na področju drog in člen 26 Schengenske konvencije 15 ), in sicer zaradi sklepa, ki ga bo Svet sprejel za uporabo navedenih delov schengenskega pravnega reda.

3.Močno in enotno schengensko območje

Evropski sistem za upravljanje meja, ki ga izvajajo države članice, je leta 2022 več sto milijonom ljudi uspešno omogočil potovanje v schengensko območje. Ta dosežek poudarja skupno zavezo, da bo EU zaradi hitrih in varnih prehodov meje najbolj privlačna destinacija na svetu. Zato je ključno, da so ukrepi za upravljanje zunanjih meja usklajeni s trojnim ciljem olajšanja potovanj, izboljšanja varnosti in upravljanja migracij.

Čeprav skoraj vsi državljani tretjih držav v EU prihajajo po zakoniti poti, so nedovoljene migracije leta 2022 dosegle najvišjo raven po letu 2016 16 , saj je agencija Frontex poročala o 330 000 nedovoljenih prehodih meje. Število nedovoljenih prehodov meje na skoraj vseh vzpostavljenih migracijskih poteh se je v primerjavi s prejšnjimi leti povečalo. Čeprav je to v primerjavi z letom 2021 66-odstotno povečanje, je število še daleč od ravni leta 2015 17 . Večje število nedovoljenih prihodov je bilo v veliki meri posledica neugodnih dogodkov v evropski soseski in drugje, to pa je povzročilo tudi precejšen dvig sekundarnih nedovoljenih migracij, zlasti po zahodnobalkanski poti, kjer se je leta 2022 zgodilo 43 % vseh nedovoljenih prihodov. Osrednjesredozemska pot je bila v absolutnih številkah druga najbolj obremenjena migracijska pot, povečanje na tej poti je bilo v primerjavi z letom 2021 56-odstotno. Povečane nedovoljene migracije so prinesle tudi dodatna tveganja, saj so migranti brez urejenega statusa ranljivi za izkoriščanje, prečkanje po morju in kopnem pa je nevarno.

Evropski svet je februarja 2023 ocenil migracijske razmere ter se strinjal s krepitvijo in pospešitvijo dela z ambicioznim sklopom operativnih ukrepov v zvezi z upravljanjem migracij in meja. Dogodki in napredek v zadnjih mesecih so potrdili, da je EU v primerjavi z letoma 2015 in 2016 zdaj bolje pripravljena na skupno preprečevanje nedovoljenih gibanj zaradi okrepljenega nadzora na zunanjih mejah EU ter na izvajanje učinkovitejših operacij vračanja in ponovnega sprejema. V zadnjih mesecih so potekala prizadevanja za izboljšanje zmogljivosti na meji in za podporo nakupu elektronskih nadzornih sistemov na zunanji meji. Komisija v ta namen zaključuje javni razpis za prijavo interesa v okviru tematskega instrumenta v okviru Instrumenta za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko, da bi podprla države članice, ki se spoprijemajo s pritiskom na specifičnih odsekih zunanje kopenske meje, ter uvedla, razširila ali nadgradila obstoječe nadzorne sisteme. Poleg tega so ukrepi, izvedeni v letih 2022 in 2023 v okviru akcijskega načrta za Zahodni Balkan, kot je boljša uskladitev vizumske politike partneric z Zahodnega Balkana z EU 18 , že prinesli dobre prve rezultate, saj iz te regije v EU zdaj nedovoljeno vstopa manj migrantov 19 . Poleg tega je agencija Frontex decembra 2022 razširila svojo skupno operacijo v Srbiji na mejo z Madžarsko in tako dopolnila podporo, ki se je že zagotavljala na meji z Bolgarijo. Začel je tudi skupne operacije v Moldaviji (aprila 2022) in Severni Makedoniji (aprila 2023). Komisija se veseli sprejetja sporazumov o statusu, ki jih je izpogajala s Črno goro in Albanijo leta 2023, ter tudi začetka pogajanj s Srbijo ter Bosno in Hercegovino o obnovljenem oziroma novem sporazumu o statusu. Sporazumi bodo pomagali učinkoviteje obravnavati izzive nedovoljenih migracij in izkoristili ves potencial Agencije za sodelovanje s tretjimi državami in delovanje v njih.

Poleg tega bo cilj stalnih ukrepov za sodelovanje s prednostnimi tretjimi državami zmanjševanje nedovoljenih odhodov proti EU ter spodbujanje vračanja in zakonitih poti, in sicer v skladu z akcijskim načrtom za osrednje Sredozemlje in različnimi pobudami Ekipa Evropa. Na primer, izvaja se prva faza novega svežnja za varovanje meja za Egipt, začelo pa se je izvajati operativno partnerstvo za boj proti tihotapljenju s Tunizijo, še eno operativno partnerstvo pa je načrtovano z Egiptom. Na podlagi teh pozitivnih dogodkov in s ciljem vzpostavitve ukrepov na ravni EU za ohranitev celovitosti in delovanja schengenskega območja si Komisija prizadeva tudi za pripravo akcijskih načrtov za vzhodno Sredozemlje ter atlantsko in zahodnosredozemsko pot.

Zdaj je bistveno, da se ohrani zagon ukrepanja, Komisija pa poziva Schengenski svet, naj po februarskem izrednem zasedanju Evropskega sveta oceni operativne ukrepe, ki jih EU skupaj izvaja. Zlasti bi morala agencija Frontex poročati o ureditvah, sprejetih za okrepitev (ponovne) napotitve osebja in opreme za okrepitev ključnih odsekov zunanjih meja leta 2023, ter o tem, kateri ukrepi bodo izvedeni skupaj z državami članicami za zagotavljanje razpoložljivosti potrebnih zmogljivosti.

Dogodki v preteklem letu so ponovno poudarili, da je treba nujno sprejeti zakonodajne predloge, ki spremljajo pakt o migracijah in azilu, za upravljanje nedovoljenih migracij in azila, okrepitev nadzora meje ter strateški, usklajen in učinkovit boj proti tihotapljenju migrantov. Da bi podprla stabilnejše in močnejše schengensko območje, Komisija poziva Evropski parlament in Svet, naj hitro sprejmeta nov zakonik o schengenskih mejah, zlasti uredbo o preverjanju in uredbo Eurodac.

Učinkovito upravljanje za upravljanje meja in vračanje

Marca 2023 je Komisija vzpostavila prvo večletno strateško politiko 20 za evropsko integrirano upravljanje meja, ki naj bi jo v naslednjih petih letih izvajala evropska mejna in obalna straža. Ta odločitev pomeni pomemben mejnik v prizadevanjih za okrepitev schengenskega območja in zagotovitev učinkovitega upravljanja meja, z njo pa se uresničuje eden od prednostnih ukrepov, opredeljenih v poročilu o stanju schengenske ureditve za leto 2022. Cikel politike je rezultat obsežnega postopka posvetovanja med institucijami, v katerem se je izoblikovala skupna vizija upravljanja zunanjih meja. Zagotavlja usklajen okvir za zagotovitev, da vse dejavnosti držav članic in agencije Frontex – od varovanja meje do boja proti tihotapljenju in vračanja – usmerja isti nabor skupnih načel in da se na terenu dosežejo oprijemljivi rezultati. Ta okvir upravljanja bo dodatno okrepljen s tehnično in operativno strategijo, ki jo bo agencija Frontex pripravila do septembra 2023.

Za dobro delujoče upravljanje meja EU in vračanje je potreben tudi učinkovit nacionalni sistem upravljanja v vsaki državi članici. S schengenskimi ocenjevanji, izvedenimi leta 2022, je bilo potrjeno, da imata šibko upravljanje in omejen strateški pristop v nekaterih državah članicah negativen učinek na dejavnosti nadzora meje in vračanja. V več državah članicah je bilo opaženo tudi omejeno sodelovanje med organi za dejavnosti nadzora meje in vračanja, kar še bolj ovira učinkovit operativni odziv. Na področju upravljanja meja so nekatere države članice okrepile nacionalno upravljanje, na primer z ustanovitvijo strateških enot za usklajevanje, druge pa sledijo bolj decentraliziranemu pristopu, kar bi lahko povzročilo izzive v zvezi s strateškim usklajevanjem nadzora meje.

Na področju vračanja stalno razdrobljene rešitve, ad hoc odzivi in odsotnost strateškega načrtovanja državam članicam preprečujejo, da bi celovito racionalizirale nacionalne postopke, se ukvarjale s prednostnimi nalogami in kar najbolje izkoristile (omejene) razpoložljive vire.

Ker ni ene same institucionalne rešitve ali modela, bi moral biti nacionalni sistem posamezne države članice učinkovit pri odpravi obstoječih vrzeli, racionalizaciji prizadevanj in usklajevanju vseh ustreznih udeleženih organov za učinkovito upravljanje zunanjih meja in izvajanje vračanja. Revizija nacionalnih strategij za integrirano upravljanje meja do marca 2024 ponuja edinstveno priložnost za okrepitev nacionalnega upravljanja in nadaljnjo okrepitev strateškega načrtovanja nacionalnih zmogljivosti za nadzor meje in vračanje ter tudi za pripravo nacionalnih načrtov za ravnanje v izrednih razmerah.

Da bi države članice torej zagotovile dovolj dobro usposobljenega osebja, opremo in infrastrukturo za učinkovito podpiranje nacionalnih strategij za evropsko integrirano upravljanje meja za dejavnosti nadzora meje in vračanja, bi morale do marca 2024 vzpostaviti ustrezne finančne in operativne ureditve, vključno v zvezi z uporabo sredstev EU, za izvajanje obstoječih nacionalnih načrtov za razvoj zmogljivosti.

Poleg tega mora agencija Frontex za zagotovitev prihodnje razpoložljivosti skupnih zmogljivosti in po pripravi pregleda nacionalnih načrtov za razvoj zmogljivosti sprejeti časovni načrt za zmogljivosti za nadaljnje usmerjanje razvoja osebja in opreme za evropsko mejno in obalno stražo v prihodnjih letih, da se zagotovi, da bodo agencija Frontex in organi držav članic lahko opravili svoje naloge v zvezi z upravljanjem meja in vračanjem.

Za najnaprednejše upravljanje meje na svetu

Začetek delovanja prenovljenega Schengenskega informacijskega sistema marca 2023 je temelj za vzpostavitev najnaprednejšega sistema za upravljanje meja na svetu. Posodobljen sistem krepi upravljanje zunanjih meja in zagotavlja dodatne priložnosti za čezmejno operativno sodelovanje na schengenskem območju. Ta dosežek pomeni izpolnitev enega od glavnih ciljev, opredeljenih v poročilu o stanju schengenske ureditve za leto 2022. Zaradi boljših funkcij je zdaj mogoče osebe, ki potujejo z lažno identiteto, bolje odkrivati in aretirati.

Ves potencial novih orodij se lahko izkoristi le, če jih v celoti izvajajo vse schengenske države. Poleg tega morajo države članice obstoječe funkcije tudi izvajati, da se zagotovijo enaki pogoji in popolna vzajemnost v EU in na schengenskem območju. Zlasti so schengenska ocenjevanja leta 2022 razkrila, da niso vse države članice vzpostavile potrebnih orodij in postopkov za zagotovitev, da se vse ustrezne informacije, vključno s prstnimi odtisi in fotografijami, vključijo v Schengenski informacijski sistem, ko se ustvarjajo razpisi ukrepov, ali so dostopne končnim uporabnikom. To policistom in mejnim policistom preprečuje, da bi natančno identificirali osebo, ki je predmet razpisa ukrepa, in ustrezno ukrepali. Poleg tega so ocenjevanja leta 2022 razkrila, da države članice v vse večji meri uporabljajo sistem za avtomatizirano identifikacijo prstnih odtisov, vendar v nekaterih državah članicah še vedno obstajajo možnosti za izboljšave 21 . Z nesistematično uporabo sistema bi se lahko posameznikom, ki so predmet razpisa ukrepa in uporabljajo ponarejene dokumente, omogočilo, da se izognejo odkritju.

Schengenski informacijski sistem bo skupaj z drugimi obsežnimi informacijskimi sistemi omogočil enostavno potovanje po schengenskem območju, hkrati pa zagotovil najvišjo raven notranje varnosti ter upravljanje dovoljenih in nedovoljenih migracij. Izvedba sistema vstopa/izstopa ter Evropskega sistema za potovalne informacije in odobritve ostaja ključna prednostna naloga. V februarskih sklepih Evropskega sveta je bilo potrjeno, da morata ta sistema začeti čim prej delovati, da se zagotovi popoln in učinkovit nadzor na zunanjih mejah. V preteklem letu so države članice, agencija eu-LISA in Komisija še naprej krepile prizadevanja za izvajanje te nove arhitekture informacijske tehnologije in njene interoperabilnosti, kar je privedlo do najbolj tehnološko naprednega sistema za upravljanje meja na svetu. Izjemno pomembno je, da agencija eu-LISA in drugi ustrezni deležniki sprejmejo potrebne ukrepe v okviru svojih odgovornosti, da bi preprečili nadaljnje zamude, ki bi lahko povzročile domino učinek na druge sisteme. Zato mora agencija eu-LISA čim prej zagotoviti manjkajočo ključno osrednjo komponento sistema vstopa/izstopa, da se državam članicam omogoči, da preskusijo svoj nacionalni tehnični razvoj in napredujejo pri svojih pripravah na uporabo sistema.

Skupna prizadevanja za učinkovitejši sistem EU za vračanje 

V preteklem letu je delo na tem področju napredovalo in skupni sistem EU za vračanje dobiva obliko, v skladu s prednostnimi ukrepi, opredeljenimi v poročilu o stanju schengenske ureditve za leto 2022. Izvajanje strategije EU za prostovoljno vračanje in reintegracijo iz leta 2021 22 dobro napreduje. Leta 2022 se je nadaljeval pozitiven trend prostovoljnega vračanja kot prednostne možnosti za vračanje državljanov tretjih držav brez pravnega statusa, saj je prostovoljno vračanje predstavljalo 56 % vseh izvedenih vrnitev 23 . Ta trend se je nadaljeval kljub skorajšnji odpravi s COVID-19 povezanih omejitev za prisilno vračanje. Agencija Frontex od aprila 2022 državam članicam zagotavlja standardizirane svežnje za podpiranje reintegracije oseb, ki se vračajo v svoje izvorne države, da bi še dodatno okrepila skladen evropski pristop. Države članice aktivneje sodelujejo v skupnih storitvah za ponovno vključevanje z agencijo Frontex, Agencija pa razširja geografsko pokritost 24 in tudi področje uporabe teh storitev.

Vendar je skupno število učinkovitih vrnitev, izvedenih leta 2022 (približno 78 000 25 ), ostalo majhno glede na to, da je bil leta 2022 približno 420 000 državljanov tretjih držav odrejen odhod iz EU in schengenskega območja 26 . Sodelovanje z nekaterimi tretjimi državami na področju ponovnega sprejema omejuje možnosti za izvajanje vračanja, vendar so schengenska ocenjevanja, izvedena leta 2022, potrdila trend, opažen v zadnjih letih, in poudarila vztrajne izzive, ki jih povzročajo nacionalne omejitve, ki ovirajo učinkovitost postopkov vračanja. Še vedno obstajajo praktične ovire – omejena operativna zmogljivost, obremenjujoči nacionalni postopki –, zaradi česar države članice migrantom brez urejenega statusa ne izdajajo hitro odločb o vrnitvi. To močno ovira možnosti za začetek potrebnih postopkov in uspešno izvajanje vračanja. Prav tako negativno vpliva na dodano vrednost posodobljenega Schengenskega informacijskega sistema, saj omejuje možnost uvedbe razpisa ukrepa za vrnitev. Poleg tega učinkovito sodelovanje med različnimi nacionalnimi akterji na področju vračanja 27 še vedno ni zadostno, kar v kombinaciji s pomanjkanjem integriranih informacijskih sistemov za upravljanje primerov povzroča vrzeli, slabo nadaljnje ukrepanje in neučinkovitost. Svetovanje pri vračanju še vedno ni splošno na voljo v vseh državah članicah.

Zapletenost vračanja jasno zahteva strukturno sodelovanje, redno izmenjavo informacij, skupne prednostne naloge in bolj strateško uporabo virov. Namen pred kratkim vzpostavljene operativne strategije za učinkovitejše vračanje 28 je obravnavati to ključno vrzel in okrepiti skladnost prizadevanj držav članic. Komisija poziva vse države članice, naj v celoti izkoristijo razprave, praktično podporo in sodelovanje, ki se razvija prek mreže na visoki ravni za vračanje in koordinatorja za vračanje. Učinkovito zagotavljanje svetovanja pri vračanju mora ostati visoko na dnevnem redu mreže na visoki ravni za zagotovitev, da imajo vse države članice svetovanje pri vračanju kot poklicni profil ter poznajo vsa razpoložljiva orodja in usposabljanje. Poleg tega mora mreža na visoki ravni med tem drugim schengenskim ciklom proučiti praktične rešitve za ugotovljene trajne pomanjkljivosti na podlagi izkušenj in dobrih praks držav članic. Schengenska ocenjevanja, ki se bodo izvedla od leta 2023, bodo prispevala k temu delu s podporo razvoju skupnega okvira za ocenjevanje uspešnosti na področju vračanja.

Agencija Frontex ima pri tem kot operativni del politike EU o vračanju ključno vlogo. Stalno povečevanje števila vrnitev, ki jih usklajuje agencija Frontex, je zelo pozitiven razvoj (31 % leta 2022 v primerjavi z 22 % leta 2021 in 17 % leta 2020), zlasti ker je povezano z vse večjim deležem prostovoljnih vrnitev (+ 109 % leta 2022 v primerjavi z letom 2021). Operacije vračanja pod vodstvom agencije Frontex v Albanijo, Nigerijo in Bangladeš so prepoznavna značilnost učinkovitega evropskega sistema, še naprej pa je treba sodelovati s tretjimi državami. Agencija bi morala tudi še naprej podpirati države članice pri razvoju, izvajanju in usklajevanju informacijskih sistemov za upravljanje primerov vračanja na ravni EU.

Tveganje neuspešnega odziva bo prisotno, dokler EU ne bo imela okrepljenega in učinkovitejšega pravnega okvira za trdnejši in odpornejši skupni sistem EU. Zato je ključno nadaljnje delo na področju pakta o migracijah in azilu, vključno z začetkom pogajanj o prenovljeni direktivi o vračanju, in na področju učinkovitejšega sodelovanja s tretjimi državami.

Okrepljeno varstvo temeljnih pravic med dejavnostmi nadzora meje in vračanja

Območje svobode, varnosti in pravice mora biti predvsem enotno območje, na katerem so zaščitene temeljne pravice in svoboščine. EU in države članice so ponovno potrdile neomajno zavezanost učinkovitemu in varnemu upravljanju zunanjih meja ter dejavnostim vračanja ob hkratnem varstvu temeljnih pravic. V večletni strateški politiki za integrirano upravljanje meja je poudarjena potreba po tem, da morajo vsi akterji EU in nacionalni akterji učinkovito spoštovati temeljne pravice med dejavnostmi nadzora meje in vračanja, pri čemer morajo trdne strukture zagotavljati dostop do mednarodne zaščite, spoštovanje načela nevračanja in ustrezne pogoje v izjemnih primerih, kadar je pridržanje državljanov tretjih držav potrebno v skladu s pravom EU. Agencija Frontex je leta 2022 zaposlila 46 opazovalcev spoštovanja temeljnih pravic 30 . Nacionalni mehanizmi za spremljanje temeljnih pravic, kot so predlagani v uredbi o preverjanju, izboljšujejo preglednost in odgovornost na mejah EU. Hrvaška je prevzela pobudo in junija 2022 vzpostavila prvi neodvisni mehanizem za spremljanje, ki je bil novembra prenovljen z novimi elementi, kot so nenapovedani obiski na zelenih mejah. Nazadnje, ocenjevanja so leta 2022 pokazala, da je sicer treba v nekaterih državah članicah še izboljšati pogoje pridržanja, a da obstajajo tudi pozitivni primeri centrov, ki odražajo upravno naravo pridržanja.

Postopna odprava dolgotrajnega nadzora na notranjih mejah

Schengensko območje zahteva skupen in usklajen pristop za obravnavo okoliščin, ki bi lahko imele pomemben vpliv na varnost in dobro počutje prebivalcev EU. Čeprav je mogoče v izrednih razmerah začasno ponovno uvesti nadzor na notranjih mejah, to ne sme ogroziti načela, da nadzora na notranjih mejah ne sme biti 31 . Izjeme od te pravice in odstopanje od nje je treba razlagati strogo, ko se je treba odzvati na resno grožnjo za javni red ali notranjo varnost. Sprejeti so bili pomembni ukrepi za izvajanje te ključne prednostne naloge, navedene v prvem poročilu o stanju schengenske ureditve. Vendar je treba opraviti še veliko dela za zagotovitev, da se nadzor na notranjih meja uporablja le v skrajnem primeru.

V preteklem letu so države članice v 28 primerih ponovno uvedle ali podaljšale nadzor na notranjih mejah, od katerih se 19 primerov nanaša na podaljšanje obstoječega dolgotrajnega nadzora na notranjih meja, ki velja še od leta 2015. Od oktobra 2022 koordinator za schengensko ureditev vodi tesen dialog z Avstrijo, Dansko, Francijo, Nemčijo, Norveško in Švedsko ter z državami članicami, ki jih je ta nadzor prizadel. Da bi se pripravil časovni načrt za čimprejšnjo odpravo nadzora na notranjih mejah, je bila organizirana vrsta dvostranskih, tristranskih in večstranskih srečanj za boljše razumevanje narave groženj, ki jih je navedenih šest držav uradno sporočilo, ter za opredelitev več ciljno usmerjenih in učinkovitih alternativnih ukrepov za njihovo obravnavo. Posledična odprava nadzora Avstrije in Češke na meji s Slovaško in Danske na meji s Švedsko jasno kaže, da so alternativni ukrepi na voljo, dokazuje pa tudi, kako pomembna sta dialog in izmenjava dobrih praks.

Na teh sestankih je bilo izpostavljeno tudi, da se države članice še naprej spoprijemajo z resnimi grožnjami za njihovo notranjo varnost in javni red, ki zahtevajo ukrepanje. Poleg tega se intenzivnost uradno sporočenega nadzora na notranjih mejah močno razlikuje, nadzor pa pogosto dopolnjuje druge ukrepe, sprejete za obravnavo opredeljenih groženj. Na primer, nekatere države članice izvajajo tristranske patrulje na vlakih, na primer na železniških povezavah med Avstrijo, Nemčijo in Madžarsko ter med Avstrijo, Italijo in Nemčijo, druge pa so oblikovale skupne patrulje. Avstrija, Hrvaška in Slovenija so prav tako vzpostavile mrežo za policijsko sodelovanje s partnericami z Zahodnega Balkana, s čimer pripomorejo k preprečevanju vstopa migrantov brez urejenega statusa iz te regije in k obravnavi enega od ponavljajočih se razlogov za ponovno uvedbo nadzora meje. V primeru Danske se nadzor izvaja na podlagi sistema za prepoznavanje registrskih tablic, ki ga danski organi uporabljajo na kopenski meji z Nemčijo in ki omogoča ciljno usmerjen nadzor posameznih, sumljivih vozil, ne pa sistematičnega nadzora meje. Z okrepljenim čezmejnim sodelovanjem Avstrije in Češke je bil februarja 2023 odpravljen nadzor meje s Slovaško. Razširitev teh dobrih praks čezmejnega policijskega sodelovanja na vse ustrezne mejne odseke bi morala privesti do nadomestitve obstoječega nadzora na notranjih mejah z alternativnimi ukrepi, to pa bi omogočilo visoko raven varnosti na celotnem schengenskem območju.

4.Izkoriščanje celotnega potenciala schengenskega območja za varno in stabilno območje prostega gibanja

Trgovina z ljudmi ter nedovoljeni promet s prepovedanimi drogami in orožjem, kibernetska kriminaliteta in terorizem so še naprej grožnje za notranjo varnost schengenskega območja. Organizirani kriminal je povezan z visokimi gospodarskimi stroški in človeškim davkom za družbo. Po ocenah gospodarska izguba zaradi organiziranega kriminala in korupcije znaša od 218 do 282 milijard EUR 34 .

Boj proti organiziranemu kriminalu

Količina prepovedanih drog v Evropi se je povečala kot še nikoli doslej, saj je dosegla zgodovinske ravni, zlasti kokain iz Južne Amerike. Velika večina trgovine, ki poteka prek pristanišč EU – ki so ključna infrastruktura za zagotavljanje nemotenega delovanja notranjega trga –, je zakonita, a kriminalci pristanišča izkoriščajo tudi za prevoz nezakonitega blaga v EU, pri čemer so ranljiva za infiltracije kriminalnih mrež. Zaradi same količine zabojnikov (več kot 90 milijonov), pretovorjenih vsako leto, in nizkega odstotka (med 2 in 10 %) zabojnikov, ki jih je mogoče fizično pregledati, je odkrivanje nezakonitega blaga izjemen izziv 35 . Ocenjeni letni prihodki iz nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami v EU po ocenah znašajo 30 milijard EUR 36 . Infiltracija kriminalcev v zakonito gospodarstvo in socialno strukturo ima daljnosežne in destabilizacijske posledice za družbo, pravno državo in zaupanje v javne organe. Komisija proučuje možne nove pobude politike za razbijanje kriminalnih mrež in nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami iz strategije in akcijskega načrta EU na področju drog za obdobje 2021–2025.

Organizirane kriminalne združbe uporabljajo izjemno nasilje, korupcijo in ustrahovanje. Enostaven in poceni dostop do strelnega orožja v nekaterih državah močno prispeva k nedovoljeni trgovini s strelnim orožjem v EU. Leta 2022 je Komisija ocenjevala nacionalno zakonodajo 38 , da bi zagotovila enoten pristop v zvezi z nadzorom nabave in posedovanja orožja ter ustrezno izmenjavo informacij in sledljivost strelnega orožja za zmanjšanje tveganja preusmeritve na nezakonite trge.

Razbitje poslovnih modelov organiziranih kriminalnih združb

Za boj proti kriminalnim združbam, ki delujejo zunaj schengenskih meja, je treba sodelovati in združiti ukrepe izvornih držav, držav tranzita in namembnih držav ter združiti vire in uskladiti prizadevanja.

Evropska večdisciplinarna platforma proti grožnjam kriminala (EMPACT) je postala ključni instrument v boju Unije proti organiziranemu kriminalu. Skoraj 300 operativnih ukrepov se vsako leto izvede v okviru skupnih prizadevanj za pripravo slike kriminalističnih obveščevalnih podatkov, izvajanje preiskav in zagotavljanje učinkovitega pravosodnega odziva. Zgolj leta 2022 so ti skupni ukrepi privedli do več kot 10 000 sporočenih aretacij in zasegov v vrednosti 269 milijonov EUR, kar poudarja pomemben učinek tega okvira zaradi večjega sodelovanja držav članic in partnerjev. Državam članicam je bilo leta 2022 v podporo tem ukrepom iz Sklada za notranjo varnost dodeljenih 15,7 milijona EUR za nadaljnjo podporo projektom in dejavnostim v okviru platforme EMPACT.

Okrepljeni mandat Europola 39 je boj proti hudim kaznivim dejanjem in organiziranemu kriminalu v Evropi dvignil na novo raven. Ta okrepljeni mandat daje Agenciji možnost, da državam članicam predlaga vnos informacij iz držav nečlanic EU ali mednarodnih organizacij o osumljencih in storilcih kaznivih dejanj v Schengenski informacijski sistem. Europol je zaradi informacij zunanjih partnerjev okrepil obdelavo seznamov tujih terorističnih borcev tretjih držav, da bi jih vnesel v Schengenski informacijski sistem. Potrebna so nadaljnja prizadevanja za preoblikovanje Europola iz kriminalističnega informacijskega vozlišča EU v privzeto platformo za evropske policijske rešitve. Revizija strategije Europola za obdobje po letu 2020 zagotavlja priložnost, da se v celoti izkoristijo okrepljen mandata Europola in viri za odzivanje na vse večje potrebe po aktivni uvedbi v državah članicah ter okrepi prispevek Europola k varnosti na schengenskem območju.

Izmenjava informacij

Izmenjava podatkov in ustreznih informacij med nacionalnimi organi kazenskega pregona je osnovni pogoj za učinkovito sodelovanje pri preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju čezmejnega kriminala. Schengenski informacijski sistem, ki je najpogosteje uporabljen in največji sistem za izmenjavo informacij za varnost in upravljanje meja v Evropi, organom držav članic zagotavlja dostop do ključnih informacij v realnem času, kot so razpisi ukrepov za iskane osebe, pogrešane osebe, ukradena vozila in izgubljene ali ukradene dokumente. Integrirane nacionalne enotne kontaktne točke, osrednji organi, pristojni za mednarodno policijsko sodelovanje, imajo v zvezi s tem ključno vlogo. V preteklem letu so bili opaženi pozitivni dogodki, saj je več držav članic izvajalo večagencijski pristop, pri katerem so predstavniki različnih organov kazenskega pregona (policija, carina, mejna straža) dodeljeni enotni kontaktni točki. Še vedno so možnosti za izboljšave, zlasti v zvezi z uspešnim in učinkovitim pretokom informacij, neposrednim in uporabniku prijaznim dostopom do vseh ustreznih podatkovnih zbirk ter integriranim sistemom za avtomatizirano upravljanje primerov.

Nova direktiva o izmenjavi informacij med organi kazenskega pregona naj bi bila sprejeta v naslednjih tednih 40 . Organom kazenskega pregona z zagotavljanjem učinkovitega in pravočasnega pretoka informacij po EU zagotavlja boljša orodja za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj. Direktiva tudi vzpostavlja pravila za sestavo nacionalnih enotnih kontaktnih točk in usposabljanje osebja ter določa privzeto uporabo Europolove mrežne aplikacije za varno izmenjavo informacij (SIENA), s čimer se krepi vloga Europola kot vozlišča informacij o preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju kaznivih dejanj EU. Direktiva obravnava tudi pomanjkljivosti na nacionalni ravni, ugotovljene med schengenskimi ocenjevanji na področju policijskega sodelovanja.

Svet je sprejel svoj pogajalski mandat v zvezi s predlogom za okvir Prüm II 41 junija 2022, Evropski parlament pa mu mora zdaj nujno slediti, da bi se okrepila izmenjava informacij med državami članicami 42 . Komisija je v skladu z zavezo iz poročila o stanju schengenske ureditve za leto 2022 decembra 2022 sprejela predloga o predhodnih informacijah o potnikih 43 , ki določata zbiranje podatkov za izbrane lete znotraj EU za namene preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj ter omogočata skupno obdelavo podatkov za učinkovit boj proti hudim kaznivim dejanjem in terorizmu. Komisija bo v odziv na operativne potrebe, ki so jih države članice izrazile za obdelavo podatkov o potnikih, ki uporabljajo druge načine prevoza, začela izvajati dve študiji o pomorskih podatkih ter potrebah kazenskega pregona v zvezi z železniškim in cestnim prevozom, da bi ocenila nujnost, sorazmernost in tehnično izvedljivost take obdelave podatkov. Komisija bo za okrepitev zmogljivosti pridruženih schengenskih držav za obdelavo podatkov iz evidence podatkov o potnikih in s tem za boj proti skupnim varnostnim grožnjam predlagala začetek pogajanj o mednarodnih sporazumih, ki omogočajo prenos takih podatkov iz EU.

V digitalni dobi skoraj vsaka kazenska preiskava vključuje tehnologijo in orodja, ki se zlorabljajo tudi za namene kaznivih dejanj, zaradi česar je težko ohraniti učinkovit kazenski pregon. Obstaja tveganje, da se storilci kaznivih dejanj preselijo na temni splet in ustvarijo varna spletna zavetja nekaznovanosti. Komisija bo za obravnavanje tega v sodelovanju s predsedstvom Sveta ustanovila strokovno skupino na visoki ravni o dostopu do podatkov za učinkovit kazenski pregon. Skupina bo proučila težave strokovnjakov na področju kazenskega pregona in predlagala rešitve za zagotovitev dostopa do podatkov in izboljšanje varnosti v digitalni dobi.

Povečanje čezmejnega operativnega sodelovanja

Čezmejno sodelovanje na področju kazenskega pregona je bistveno za skupno obravnavo varnostnih tveganj in zagotavljanje nemotenega delovanja schengenskega območja. Ta višja raven sodelovanja je temelj ukrepov držav članic, zaradi nje pa veliki večini držav članic ni bilo treba uvesti nadzora na notranjih mejah.

Od prvega poročila o stanju schengenske ureditve države članice sprejemajo skupne ukrepe za uresničitev Priporočila Sveta o operativnem sodelovanju na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj iz junija 2022 44 , ki je eden od glavnih prednostnih ukrepov, opredeljenih v poročilu o stanju schengenske ureditve za leto 2022. Na podlagi izmenjave dobrih praks na področju skupnih patrulj na delavnici, ki sta jo decembra 2022 organizirala češko predsedstvo Svetu in Komisija, si več držav članic prizadeva za povečanje števila skupnih patrulj s sosednjimi državami. Poleg tega bodo take delavnice spodbujale sodelovanje med strokovnjaki na področju kazenskega pregona. Napredek je bil dosežen tudi pri obravnavi pravnih in praktičnih ovir, ki državam članicam onemogočajo, da bi v celoti izkoristile potencial Priporočila Sveta. Države članice so s pomočjo projektov, ki jih financira EU, vzpostavile skupne policijske postaje, skupno usposabljanje v zvezi z različnimi operativnimi postopki sosednjih držav članic v skupnih patruljah ali drugih vrstah skupnih operacij ter pripravo skupne regionalne analize tveganja kriminala, ki omogoča boljšo ciljno usmerjenost skupnih patrulj in operacij. Komisija bo leta 2023 zagotovila dodatna finančna sredstva za okrepitev tega sodelovanja. Schengenska ocenjevanja, izvedena leta 2022, ki so odražala to zavezo, so pokazala opazno povečanje ozaveščenosti in uporabe instrumentov EU za operativno policijsko sodelovanje. Na več obmejnih območjih znotraj EU potekajo redni skupni načrtovalni sestanki, skupna usposabljanja in skupne patrulje, izvedene na podlagi regionalnih skupnih analiz tveganja.

Kljub temu obstaja še veliko možnosti za nadaljnjo krepitev čezmejnega sodelovanja med organi kazenskega pregona na schengenskem območju, kot je razvidno iz schengenskih ocenjevanj. Zlasti je treba začeti postopek za revizijo dvostranskih in večstranskih sporazumov med državami članicami o policijskem sodelovanju, tako da bodo sporazumi izpolnjevali trenutne operativne potrebe.

Nekatere države članice imajo zelo veliko dobrih praks na področju operativnega policijskega sodelovanja, ki jih lahko druge države članice prevzamejo. Komisija namerava ustanoviti strokovno skupino za izmenjavo strokovnega znanja in usklajevanje med državami članicami za izboljšanje policijskega sodelovanja, pri čemer bo v letih 2024 in 2025 na voljo veliko namenskih finančnih sredstev za pospešitev uvedbe dobrih praks v drugih državah članicah. Delo strokovne skupine bo vključeno tudi v oceno izvajanja navedenega priporočila Sveta, ki jo mora Komisija pripraviti do leta 2024.

Obravnava potrebe po večji izmenjavi osebnih podatkov ob hkratnem zagotavljanju spoštovanja varstva osebnih podatkov

Spoštovanje varstva podatkov je ključno za zagotovitev, da potovanje na schengenskem območju spremlja potrebno varstvo osebnih podatkov. Subjekti, ki upravljajo in uporabljajo informacijske sisteme, kot so Schengenski informacijski sistem, Vizumski informacijski sistem ter v bližnji prihodnosti tudi sistem vstopa/izstopa in ETIAS, morajo zagotoviti, da se zahteve glede varstva podatkov v praksi spoštujejo in da se skladnost redno spremlja. Schengenska ocenjevanja, izvedena leta 2022, so potrdila, da se te zahteve in obveznosti ne izpolnjujejo vedno. Poleg tega organi za varstvo podatkov pogosto nimajo na voljo dovolj človeških in finančnih virov, da bi lahko svetovali tem subjektom in celovito nadzorovali zakonitost obdelave osebnih podatkov v informacijskih sistemih. Nazadnje, ocenjevanja so tudi razkrila, da nekatere države članice organom za varstvo podatkov še niso zagotovile učinkovitih popravljalnih pooblastil v razmerju do organov kazenskega pregona.

5.Ključni ukrepi v zunanji razsežnosti za obravnavo nedovoljenih migracij in varnostnih tveganj: strateški pristop k vizumski politiki EU 

Skupna vizumska politika EU je sestavni del schengenskega območja ter eno od najpomembnejših orodij za obravnavo varnostnih tveganj in izzivov nedovoljenih migracij za schengensko območje.

Kljub temu je redno spremljanje brezvizumskih režimov, ki jih ima EU s tretjimi državami, zlasti državami v sosedstvu EU 45 , pokazalo, da v zvezi s tem še vedno obstajajo pomembni izzivi. Ti so zlasti povezani z nedovoljenimi migracijskimi tokovi, ki so posledica neuskladitve vizumske politike navedenih držav z vizumsko politiko EU, povečanja števila neutemeljenih prošenj za azil državljanov držav, katerih državljani so izvzeti iz vizumske obveznosti, ter delovanja potencialno tveganih shem državljanstva za vlagatelje, ki državljanom tretjih držav, ki bi drugače potrebovali vizum, omogočajo vstop v EU brez vizuma.

EU mora biti opremljena z ustreznimi orodji za obravnavo takih izzivov in preprečevanje takih tveganj. Obstoječa pravila 46 , ki Komisiji nalagajo spremljanje delovanja brezvizumskih režimov s tretjimi državami in zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti v primerih povečanih nedovoljenih migracij ali varnostnih tveganj, bi bilo mogoče glede na navedene izzive izboljšati.

V prvih mesecih leta 2023 je Svet na pobudo švedskega predsedstva razpravljal o možni reviziji teh pravil, zlasti mehanizma za zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti, kar so države članice široko podprle. Predsednica Komisije Ursula von der Leyen je v svojem pismu Evropskemu svetu z dne 20. marca 2023 upoštevala te razprave ter navedla, da bo „Komisija okrepila spremljanje usklajevanja vizumske politike in predstavila celovito poročilo, ki bo tlakovalo pot za zakonodajni predlog o spremembi mehanizma za zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti“.

Komisija bo na podlagi tega pred zasedanjem Schengenskega sveta 9. junija predstavila sporočilo o spremljanju brezvizumskih režimov EU. Z navedenim sporočilom se namerava Komisija posvetovati z Evropskim parlamentom in Svetom o oceni glavnih izzivov na področjih nedovoljenih migracij in varnosti, povezanih z delovanjem brezvizumskih režimov, glavnih pomanjkljivostih sedanjega mehanizma za zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti ter možnih načinih njihove obravnave, s čimer se bo tlakovala pot za prihodnji predlog za revizijo mehanizma, ki bo sprejet septembra 2023. Te izzive bi bilo treba spremljati s schengenskimi ocenjevanji, da se zagotovi nadaljnja podpora spremljanju delovanja brezvizumskih režimov s tretjimi državami.

6.Naslednji koraki

S poročilom o stanju schengenske ureditve za leto 2023 se začenja drugi schengenski cikel z opredelitvijo glavnih izzivov za schengensko območje in prednostnih ukrepov, ki jih je treba obravnavati na nacionalni in evropski ravni. Poročilo bi moralo biti podlaga za okrepljen politični dialog, spremljanje in izvrševanje schengenskega pravnega reda. Iz tega poročila je razvidno, da imamo kljub specifičnim izzivom trdno in dobro delujoče schengensko območje. Za nadaljnjo krepitev območja brez nadzora na notranjih mejah bi bilo treba med tem drugim ciklom obravnavati nekatera prednostna področja. Komisija zato na podlagi tesnega dialoga s prihodnjim švedskim, španskim in belgijskim predsedstvom predlaga sklop prednostnih ukrepov za schengenski cikel 2023–2024:

(1)

     Poročilo o stanju schengenske ureditve za leto 2023 obravnava tudi pravno obveznost Komisije glede poročanja v skladu s členom 25 Uredbe Sveta (EU) 2022/922 in v skladu s členom 33 zakonika o schengenskih mejah.

(2)

     Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 24. maja 2022 o poročilu o stanju schengenske ureditve za leto 2022, COM(2022) 301 final.

(3)

     Stopnje izvajanja po področjih politike: zunanje meje 78 %, vračanje 75 %, policijsko sodelovanje 79 %, Schengenski informacijski sistem 79 % in skupna vizumska politika 82 %. Stopnje izvajanja upoštevajo naravo pomanjkljivosti (oceni „ne izpolnjuje zahtev“ ali „potrebno izboljšanje“) in raven izvajanja ukrepov za odpravo pomanjkljivosti, s katerimi se obravnavajo priporočila iz schengenskih ocenjevanj.

(4)

     Uredba Sveta (EU) 2022/922 o vzpostavitvi in delovanju ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1053/2013, UL L 160, 15.6.2022, str. 1.

(5)

     Prvo generacijo schengenskih ocenjevanj je usklajeval Svet med letoma 1998 in 2014, usklajevanje druge generacije (2015–2023) pa je prevzela Komisija na podlagi Uredbe Sveta (EU) št. 1053/2013 z dne 7. oktobra 2013, UL L 295, 6.11.2013, str. 27. Novi okvir se bo v celoti uporabljal za ocenjevanja Finske, Litve, Latvije in Estonije leta 2023.

(6)

     Novi schengenski ocenjevalni in spremljevalni mehanizem vključuje možnost bolj strateške uporabe razpoložljivih in novih orodij za spremljanje, kot so ponovni obiski (za resne pomanjkljivosti), preveritveni obiski in tematska ocenjevanja. To bo zagotovilo boljše in ciljno usmerjeno nadaljnje ukrepanje na podlagi ocenjevanj držav članic, kar je še posebej relevantno v primerih resnih pomanjkljivosti. Komisija je prvi preveritveni obisk izvedla februarja 2023 in preverila napredek Belgije pri odpravljanju pomanjkljivosti v zvezi z upravljanjem zunanjih meja.

(7)

     UNWTO. Tourism set to return to pre-pandemic levels in some regions in 2023 (Turizem se leta 2023 v nekaterih regijah vrača na predpandemske ravni), objavljeno 17. januarja 2023, dostopno na tej povezavi . Statista: Number of international tourist arrivals worldwide from 2005 to 2022, by region (Število prihodov mednarodnih turistov na svetu med letoma 2005 in 2022, po regijah), zadnji dostop 12. maja, na voljo na tej povezavi .

(8)

     Države članice obsežno uporabljajo sredstva EU za nadgradnjo prostorov, razvoj programske in strojne opreme ter usposabljanja, a le nekaj držav ta sredstva uporablja za napotitev/zaposlitev osebja, ki obravnava vloge za izdajo schengenskega vizuma.

(9)

     Zakonodajna resolucija Evropskega parlamenta z dne 10. novembra 2022 o osnutku sklepa Sveta o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Republiki Hrvaški (10624/2022 – C9-0222/2022 – 2022/0806(NLE)).

(10)

     Sklep Sveta (EU) 2022/2451 z dne 8. decembra 2022 o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Republiki Hrvaški.

(11)

     Za pristop k območju brez nadzora na notranjih mejah je potreben dogovor med državo pristopnico in vsemi državami pogodbenicami, kot je določeno v členu 140(1) in (2) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma. Avstrija in Nizozemska decembra 2022 nista podprli sklepa o popolni uporabi schengenskega pravnega reda v Bolgariji in Romuniji.

(12)

     Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 16. novembra 2022 z naslovom Močnejše schengensko območje s polnim sodelovanjem Bolgarije, Romunije in Hrvaške v območju brez nadzora na notranjih meja, COM(2022) 636 final.

(13)

     KPMG Romunija, The Unnecessary Burden (Nepotrebno breme), marec 2023, dostopno na tej povezavi .

(14)

     Sklep Sveta (EU) 2023/870 z dne 25. aprila 2023 o uporabi določb schengenskega pravnega reda v zvezi s Schengenskim informacijskim sistemom v Republiki Ciper.

(15)

     Člen 26 Schengenske konvencije določa obveznosti prevoznikov, ki prevažajo državljane tretjih držav, ki jim je zavrnjen vstop.

(16)

     Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 12. januarja 2023 o poročilu o migracijah in azilu, C(2023) 219 final.

(17)

     Agencija Frontex je leta 2015 poročala o 1 047 210 nedovoljenih prehodih meje.

(18)

     Srbija je ponovno uvedla vizumske obveznosti za Burundi (21. oktobra), Tunizijo (21. oktobra – začetek izvajanja 22. novembra), Indijo (9. decembra, začetek izvajanja 1. januarja 2023), Gvinejo Bissau (1. decembra – začetek izvajanja 6. decembra), Kubo in Bolivijo (27. decembra – začetek izvajanja 13. aprila oziroma 10. februarja 2023). Severna Makedonija je ponovno uvedla vizumske obveznosti za Bocvano in Kubo (29. novembra, začetek izvajanja 1. januarja 2023) in Azerbajdžan (29. novembra, začetek izvajanja 16. marca 2023). Črna gora je 12. januarja 2023 sprejela odločitev o ponovni uvedbi vizumskih obveznosti za državljane Kube in prebivalce ZAE (začetek izvajanja 13. januarja 2023). Albanija ni obnovila sezonskega izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane Indije, Rusije in Egipta (bilo pa je obnovljeno do 31. decembra 2023 za državljane Saudove Arabije, Bahrajna, Omana, Katarja in Tajske).

(19)

     Februarja 2023 je bilo sporočenih 3 654 nedovoljenih prehodov meje, kar pomeni 36-odstotno zmanjšanje v primerjavi z januarjem 2023 (5 751), s čimer se nadaljuje trend zmanjševanja, ki se je začel novembra (14 105). Čeprav je bilo marca evidentirano 69-odstotno povečanje v primerjavi s prejšnjim mesecem (6 181), je bil leta 2023 še vedno zabeležen 22-odstotni upad nedovoljenih prehodov meje na tej poti (14 858) glede na enako obdobje leta 2022 (19 029).

(20)

     Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o večletni strateški politiki za evropsko integrirano upravljanje meja, COM(2023) 146 final.

(21)

     Leta 2022 je bilo v Schengenskem informacijskem sistemu s sistemom za avtomatizirano identifikacijo prstnih odtisov izvedenih več kot 4 milijone iskanj, leta 2021 pa le 1,3 milijona iskanj.

(22)

     Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 27. aprila 2021 z naslovom Strategija EU za prostovoljno vračanje in reintegracijo, COM(2021) 120 final.

(23)

     Predhodni podatki, ki jih je zbrala agencija Frontex na podlagi poročil držav članic.

(24)

     Število sodelujočih držav članic in zajetih tretjih držav se je še naprej povečevalo, in sicer s petih držav članic v pilotnem projektu na 17 držav članic od januarja 2023 in večjim geografskim področjem uporabe (s 24 aktivnih tretjih držav leta 2022 na 37 držav leta 2023).

(25)

     Podatki Eurostata za leto 2022. Statistika | Eurostat (europa.eu)

(26)

     Podatki Eurostata za leto 2022. Statistika | Eurostat (europa.eu)

(27)

     V več kot desetih državah članicah obstajata vsaj dva organa (ki se pogosto nanašata na različne organe), pristojna za izdajo odločb o vrnitvi, v večini držav članic pa je drug tudi organ, pristojen za izvrševanje vračanja.

(28)

     Komisija je prispevala k operativni strategiji z dokumentom o politiki z naslovom Na poti k operativni strategiji za učinkovitejše vračanje z dne 24. januarja 2023, COM(2023) 45 final.

(29)

     Priporočilo Komisije z dne 16. marca 2023 o vzajemnem priznavanju odločb o vrnitvi in pospešenem vračanju pri izvajanju Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta, C(2023) 1763 final.

(30)

     Te zaposlitve presegajo število opazovalcev (40), ki je določeno v uredbi o evropski mejni in obalni straži.

(31)

     Združeni zadevi C‑368/20 in C-369/20, NW proti Landespolizeidirektion Steiermark, ECLI:EU:C:2022:298, točka 64.

(32)

     Priporočilo Komisije (EU) 2017/820 z dne 12. maja 2017 o sorazmernih policijskih kontrolah in policijskem sodelovanju na schengenskem območju. C/2017/3349, UL L 122, 13.5.2017, str. 79.

(33)

     Glej sodbo Sodišča v združenih zadevah C-368/20 in C-369/20.

(34)

     Glej Evropska komisija, Zaščita Evropejcev in Evropejk pred terorizmom in organiziranim kriminalom, zadnji dostop dne 12. maja, na voljo na tej povezavi .

(35)

     Glej Europol, Criminal networks in EU ports: Risks and challenges for law enforcement (Kriminalne mreže v pristaniščih EU: tveganja in izzivi za organe kazenskega pregona), https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/Europol_Joint-report_Criminal%20networks%20in%20EU%20ports_Public_version.pdf.

(36)

     EU Drugs Market Report 2019 (Poročilu o trgu prepovedanih drog v EU za leto 2019), EMCDDA 2019.

(37)

     Izvedbeni sklep Komisije C(2023) 56 z dne 13. januarja 2023 o določitvi letnega ocenjevalnega programa za leto 2023 v skladu s členom 13(1) Uredbe Sveta (EU) 2022/922 z dne 9. junija 2022 o vzpostavitvi in delovanju ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda.

(38)

     Komisija je končala 38 postopkov za ugotavljanje kršitev zaradi nesporočanja zoper države članice. Pred Sodiščem je zoper eno državo članico začela postopek zaradi neprenosa Direktive, zoper eno državo članico pa zaradi neprenosa izvedbenega akta o označevanju. Komisija trenutno ocenjuje skladnost nacionalne zakonodaje z navedenima pravnima aktoma.

(39)

     Uredba (EU) 2022/991 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2022 o spremembi Uredbe (EU) 2016/794 v zvezi s sodelovanjem Europola z zasebnimi strankami, obdelavo osebnih podatkov s strani Europola pri podpiranju preiskav kaznivih dejanj in vlogo Europola pri raziskavah in inovacijah (UL L 169, 27.6.2022, str. 1).

(40)

     Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o izmenjavi informacij med organi kazenskega pregona držav članic ter razveljavitvi Okvirnega sklepa Sveta 2006/960/PNZ, COM(2021) 782 final.

(41)

     Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o avtomatizirani izmenjavi podatkov za policijsko sodelovanje (okvir Prüm II) ter spremembi sklepov Sveta 2008/615/PNZ in 2008/616/PNZ ter uredb (EU) 2018/1726, (EU) 2019/817 in (EU) 2019/818 Evropskega parlamenta in Sveta, COM(2021) 784 final.

(42)

     Poleg ukrepov, povezanih s schengenskim pravnim redom – ki je trden pravni okvir ukrepov, ki podpirajo operativno sodelovanje in izmenjavo informacij med policijskimi in pravosodnimi organi v kazenskih zadevah, ter ukrepov na področju vizumske politike in politike vračanja –, morajo države članice sodelovati tudi na področjih varnosti, policijskega in pravosodnega sodelovanja ter migracij in azila. 

(43)

     Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o zbiranju in prenosu predhodnih informacij o potnikih (API) za izboljšanje in olajšanje nadzora zunanjih meja, spremembi Uredbe (EU) 2019/817 in Uredbe (EU) 2018/1726 ter razveljavitvi Direktive Sveta 2004/82/ES, COM(2022) 729 final, ter Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o zbiranju in prenosu predhodnih informacij o potnikih za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj ter o spremembi Uredbe (EU) 2019/818, COM(2022) 731 final.

(44)

     Priporočilo Sveta (EU) 2022/915 z dne 9. junija 2022 o operativnem sodelovanju na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, UL L 158, 13.6.2022, str. 53.

(45)

     Člen 8(4) Uredbe (EU) 2018/1806 določa, da mora Komisija zagotoviti ustrezno spremljanje stalnega izpolnjevanja zahtev za izvzetje iz vizumske obveznosti s strani držav, katerih državljani so vstop v EU brez vizuma pridobili po uspešni sklenitvi dialoga o liberalizaciji vizumskega režima. Zato je Komisija od leta 2017 sprejela pet poročil na podlagi mehanizma za zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti, ki zajemajo države Zahodnega Balkana (Albanijo, Bosno in Hercegovino, Črno goro, Severno Makedonijo in Srbijo) in vzhodnega partnerstva (Gruzijo, Moldavijo in Ukrajino).

(46)

     Člen 8 Uredbe (EU) 2018/1806.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

PRILOGA

k

Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu,
Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij

Poročilo o stanju schengenske ureditve za leto 2023

PRILOGA 1

Schengenski ocenjevalni in spremljevalni mehanizem: glavni dogodki in naslednji koraki

Schengenski ocenjevalni in spremljevalni mehanizem je ključni zaščitni ukrep za zagotovitev dobrega delovanja schengenskega območja, saj omogoča pravočasno identifikacijo in odpravo strateških ranljivosti. Ekipe strokovnjakov iz držav članic in Komisije ob podpori agencij in organov EU ocenijo vsako državo članico in pridruženo schengensko državo, ki v celoti izvaja schengenski pravni red, in sicer vsaj enkrat vsakih sedem let. To je tudi okvir za preverjanje, ali so izpolnjeni potrebni pogoji za uporabo schengenskega pravnega reda v državah članicah, v zvezi s katerimi še ni sklepa Sveta glede uporabe schengenskega pravnega reda v celoti ali delno, razen za tiste države članice, katerih ocenjevanje je že bilo zaključeno, ko je začela veljati nova uredba o schengenskem ocenjevalnem in spremljevalnem mehanizmu (v nadaljnjem besedilu: Uredba) 1 .

Komisija v skladu s členom 25 Uredbe poroča o ocenjevanjih, izvedenih v prejšnjem letu, o sklepnih ugotovitvah iz teh ocenjevanj, o delovanju nabora strokovnjakov, vključno z razpoložljivostjo strokovnjakov iz držav članic, in stanju v zvezi z ukrepi za odpravo pomanjkljivosti, ki so jih sprejele države članice.

Dejavnosti ocenjevanja, izvedene leta 2022

Komisija je leta 2022 zaključila drugi programski cikel schengenskih ocenjevanj, v okviru katerega je obiskala Španijo, Norveško, Švedsko, Islandijo, Dansko in Portugalsko. Poleg tega so bili ocenjeni Grčija, Italija, Malta, Luksemburg, Ciper, Belgija, Avstrija, Francija in Nizozemska v zvezi z izvajanjem skupne vizumske politike 2 . Luksemburg je bil ocenjen tudi v zvezi z izvajanjem zahtev glede varstva podatkov.

Te države članice so obiskale ocenjevalne skupine, ki so ocenile, ali se zunanje meje upravljajo v skladu z zahtevanimi standardi, in tudi ukrepe v schengenskem območju, vključno z učinkovitim izvajanjem politike vračanja, policijskega sodelovanja in Schengenskega informacijskega sistema. Del dejavnosti ocenjevanja so bili tudi ukrepi v tretjih državah v okviru vizumske politike. Posebna pozornost je bila namenjena preverjanju spoštovanja temeljnih pravic pri izvajanju schengenskega pravnega reda, vključno z izvajanjem veljavnih zahtev glede varstva podatkov.

Med vsemi ocenjevanji, izvedenimi leta 2022, so bili obravnavani strateški elementi na nacionalni ravni, da bi se ocenjevalnim ekipam zagotovilo dobro razumevanje osrednje organizacije in strategije organov za izvajanje schengenskega pravnega reda, vključno z elementi, kot so usposabljanje in človeški viri, analiza tveganja in načrtovanje ravnanja v izrednih razmerah. Te točke so bile ocenjene z obiski pri osrednjih organih, vključno z nacionalnimi centri za operativno usklajevanje, policijskimi upravami, ministrstvi in uradi SIRENE. Obiski na strateški ravni so bili izvedeni skupaj z obiski na operativni ravni, na primer na glavnih mejnih prehodih in mednarodnih letališčih, policijskih postajah in v centrih za pridržanje.

Rezultati drugih spremljevalnih mehanizmov, zlasti ocene ranljivosti agencije Frontex, so bili ustrezno upoštevani pri pripravi in izvajanju dejavnosti ocenjevanja, s čimer se je zagotovila ozaveščenost o aktualnih razmerah.

Schengenska ocenjevanja iz leta 2022 zagotavljajo splošno sliko izvajanja schengenskega pravnega reda na schengenskem območju v državah članicah. Na splošno je raven izvajanja schengenskega pravnega reda na visoki ravni, vendar so bile med ocenjevanji leta 2022 v treh primerih ugotovljene resne pomanjkljivosti. Zaključek akcijskih načrtov, ki zadevajo resne pomanjkljivosti 3 , je absolutna prednostna naloga za schengensko območje. Večina resnih pomanjkljivosti, opredeljenih v prejšnjem letu, je bila odpravljenih ali pa se trenutno rešujejo. Zlasti je na področju upravljanja zunanjih meja ocenjevanje Španije razkrilo slabo kakovost in pomanjkljive mejne kontrole na večini obiskanih mejnih prehodov. Sprejeti so bili hitri ukrepi za odpravo težav s povezljivostjo in drugih tehničnih težav sistemov mejne kontrole, Komisija pa bo letos izvedla ponovni obisk in ocenila napredek. Poleg tega so bile v primeru Islandije ugotovljene resne pomanjkljivosti na področju policijskega sodelovanja zaradi neučinkovitosti zmogljivosti iskanja islandske policije. Posledično policisti niso mogli sistematično zaznavati aktivnih razpisov ukrepov med razpisi ukrepov v Schengenskem informacijskem sistemu. Islandski organi so, takoj ko so bili uradno obveščeni, sprejeli ukrepe za obravnavo te težave. Preveritveni obisk je načrtovan tudi letos. Nazadnje, za resno pomanjkljivost so se štele velike zamude, ki so jih pri odobritvi terminov sestankov imeli zunanji ponudniki storitev za vložitev vloge za izdajo vizuma na Nizozemskem. Nizozemski organi so se zavezali, da bodo to težavo prednostno obravnavali, Komisija pa še naprej spremlja ukrepe za odpravo pomanjkljivosti, ki se izvajajo.

Poleg tega je mogoče na podlagi rezultatov ocenjevanj ugotoviti nekaj skupnih težav v več državah članicah, ki zahtevajo posebno pozornost.

·Ocenjevanja upravljanja zunanjih meja, izvedena leta 2022, so pokazala slabo upravljanje evropskega integriranega upravljanja meja v nekaterih državah članicah in slabo sodelovanje med agencijami. Splošno slabe mejne kontrole, zlasti na morskih mejah, slabo varovanje morske meje skupaj z neskladnostjo v analizi tveganja ter razpršeno spremljanje razmer v večini ocenjenih držav članic leta 2022 ostajajo glavna vprašanja, ki vzbujajo zaskrbljenost.

·Ocenjevanja so razkrila, da v primerjavi z ocenjevanji, izvedenimi v prejšnjih letih, obstaja večja zaveza za prizadevanja za učinkovitejšo politiko vračanja. Vendar še ni dovolj osredotočenosti za izboljšanje notranjih vidikov vračanja, razpoložljiva orodja pa niso v celoti izkoriščena. Omejitve pri sodelovanju in odsotnost učinkovitih sistemov za upravljanje primerov vračanja močno ovirajo možnost za izvajanje vračanja.

·Večina držav članic je sicer izkazala dobro skladnost z ustreznim schengenskim pravnim redom na področju policijskega sodelovanja, ponavljajoča se težava pa je bil omejen ali pomanjkljiv dostop policijskih enot do Vizumskega informacijskega sistema za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje terorističnih kaznivih dejanj in drugih hudih kaznivih dejanj. Veliko držav članic ni imelo vzpostavljenega sistema za zagotovitev takega dostopa.

·Stalnica v vseh ocenjevanjih na področju vizuma leta 2022 so bile znatne zamude pri odobritvi terminov sestankov za prosilce za vizum, da bi ti lahko vložili svoje vloge, in/ali pri obdelavi vlog. Pogosto je bilo ugotovljeno, da sodelovanje konzulatov držav članic z zunanjimi ponudniki storitev in spremljanje nista bila optimalna.

·Ocenjevanja za preverjanje uporabe Schengenskega informacijskega sistema so razkrila, da veliko držav članic funkcije poizvedb po prstnih odtisih še vedno ne uporablja v zadostni meri. Prikaz vseh razpoložljivih podatkov v nacionalnih aplikacijah SIS, kot so fotografije in prstni odtisi, še ni optimalen.

·Ocenjevanja za preverjanje spoštovanja zahtev glede varstva podatkov pri izvajanju schengenskega pravnega reda so pokazala, da nekatere države članice organom za varstvo podatkov še niso zagotovile dovolj človeških in finančnih virov, da bi ti lahko opravljali s schengensko ureditvijo povezane naloge, zlasti ker organi za varstvo podatkov ne morejo vedno izvajati obveznih revizij varstva podatkov.

Komisija je v skladu z okrepljenim schengenskim ocenjevalnim in spremljevalnim mehanizmom, ki se je začel uporabljati oktobra 2022, februarja 2023 organizirala tudi prvi preveritveni obisk v Belgiji, da bi spremljala napredek, dosežen pri izvajanju akcijskega načrta, povezanega z ocenjevanjem na področju upravljanja zunanjih meja iz leta 2020. Napredek je bil opažen v zvezi s strateškim usklajevanjem, izvajajo pa se ukrepi za utrditev nacionalnega in medagencijskega sodelovanja.

Leta 2022 ni bilo izvedenih nenapovedanih obiskov.

Delovanje nabora strokovnjakov

Komisija je po sprejetju nove uredbe o schengenskem ocenjevalnem in spremljevalnem mehanizmu oblikovala nabor strokovnjakov za leto 2023, da bi zagotovila hitrejšo in manj obremenjujočo udeležbo zadostnega števila izkušenih strokovnjakov.

Vse države članice so imenovale vsaj enega strokovnjaka za vsako področje politike, na katerem so ocenjene, razen če bi imenovanje bistveno vplivalo na opravljanje nacionalnih nalog 4 . Skupaj je bilo imenovanih 570 nacionalnih strokovnjakov, od tega jih je bilo 514 izbranih za nabor za leto 2023, pri čemer so se upoštevala splošna in posebna merila, opredeljena v Uredbi in v pozivu državam članicam k imenovanju 5 .

Nabor strokovnjakov je glavni vir strokovnjakov za dejavnosti ocenjevanja in spremljanja, ki se izvajajo leta 2023. Objavljen je bil dodaten poziv za strokovnjake za iskanje posebnih strokovnjakov za tematsko ocenjevanje na področju nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami.

Pregled ukrepov držav članic za odpravo pomanjkljivosti

Po dejavnosti ocenjevanja morajo države članice obravnavati ugotovljene pomanjkljivosti ter Svetu in Komisiji predložiti akcijski načrt z ukrepi za njihovo odpravo, ki jih je treba izvesti. Z objavo tega drugega poročila o stanju schengenske ureditve se spremljanje ukrepov držav članic za odpravo pomanjkljivosti po schengenskem ocenjevanju prenese na spletno orodje KOEL-SCHEVAL. Ta odmik od birokracije bo omogočil boljši pregled stanja izvajanja priporočil in boljšo skladnost z zahtevami glede poročanja na podlagi nove uredbe.

Od začetka prvih schengenskih ocenjevanj v okviru usklajevanja Komisije leta 2015 so ocenjevalne skupine zaključile več kot 50 akcijskih načrtov. Na podlagi najnovejših ocen poročil o nadaljnjem ukrepanju, ki so jih predložile države članice, Komisija zaključuje akcijske načrte Portugalske, Litve, Malte, Norveške, Češke, Madžarske in Slovaške na področju skupne vizumske politike, akcijske načrte Estonije na področju meja in vračanja ter akcijski načrt Madžarske na področju upravljanja zunanjih meja, saj so bila vsa priporočila v celoti izvedena.

Poleg tega Komisija zaključuje tudi vse akcijske načrte v zvezi s priporočili iz ocenjevanj, ki so bila izvedena v letih 2015 in 2016 6 . Vendar je ta zaključek tehnične narave, saj se nanaša na akcijske načrte, ki vsebujejo neizvedene ukrepe iz prejšnjih ocenjevanj, medtem ko je že bilo izvedeno novo ocenjevanje za zadevno državo članico na zadevnem področju politike in so bila oblikovana nova priporočila. Ti ukrepi se prenesejo v akcijski načrt novega ocenjevanja, da se prepreči podvajanje obveznosti poročanja. Podobno bodo, ko bodo države članice predložile svoje akcijske načrte v zvezi z zadnjimi ocenjevanji, vsi stari akcijski načrti tehnično zaključeni v pregledu ustreznosti novega akcijskega načrta 7 .

Kot je razvidno iz zgornje preglednice, je odprtih še precejšnje število akcijskih načrtov (168 od 255). Vendar je treba opozoriti, da lahko Komisija akcijske načrte načeloma zaključi le, ko so v celoti izvedena vsa priporočila 9 . Stanje posameznih akcijskih načrtov izkazuje, da je bil dosežen pomemben napredek in da splošna stopnja izvajanja v veliki meri presega 75 %. Prednostna področja za okrepljeno izvajanje vključujejo mejne kontrole, varovanje meje, sistem EUROSUR in učinkovitost sistema vračanja.

Pregled stopnje izvajanja priporočil Delovne skupine za schengensko evalvacijo po področjih politike

Upravljanje zunanjih meja:

Vračanje:

Policijsko sodelovanje:

Obsežni informacijski sistemi:

Skupna vizumska politika:

(1)

     Uredba Sveta (EU) 2022/922 z dne 9. junija 2022 o vzpostavitvi in delovanju ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1053/2013

(2)

     Omenjene države članice zaradi omejitev potovanj po pandemiji COVID-19 v letu 2020 ali 2021 niso mogle biti ocenjene v zvezi z izvajanjem skupne vizumske politike, tako kot so bile ocenjene v zvezi z drugimi področji politike.

(3)

     Ko se ugotovijo resne pomanjkljivosti, ocenjevalna skupina in Svet za ocenjeno državo članico uporabita strožji nadzor. Ocenjena država članica mora poročati pogosteje, izvede pa se ponovni obisk, da se ugotovi napredek pri odpravi pomanjkljivosti.

(4)

     V skladu s členom 17(2) Uredbe se „od držav članic ne zahteva, da imenujejo strokovnjake za področja, na katerih iz objektivnih razlogov niso ocenjene, ali v izjemnih okoliščinah, če bi imenovanje bistveno vplivalo na opravljanje nacionalnih nalog. Če se država članica sklicuje na slednje, Komisiji pisno predloži razloge in informacije o teh izjemnih okoliščinah.“

(5)

     V členu 15(1) Uredbe je določeno, da imajo strokovnjaki „ustrezne kvalifikacije, vključno z dobrim teoretičnim znanjem in izkušnjami na področjih, ki jih zajema ocenjevalni in spremljevalni mehanizem, dobro poznajo načela, postopke in tehnike ocenjevanja ter se lahko učinkovito sporazumevajo v skupnem jeziku.“ V skladu s členom 17(5) morajo države članice imenovati strokovnjake, ki izpolnjujejo te pogoje.

(6)

     Tehnično so zaključeni naslednji akcijski načrti: Avstrija – Schengenski informacijski sistem in varstvo podatkov (2015); Belgija – Schengenski informacijski sistem (2015); Nemčija – vračanje (2015); Lihtenštajn – vračanje in varstvo podatkov (2015); Nizozemska – varstvo podatkov (2015); Grčija– vračanje, policijsko sodelovanje, Schengenski informacijski sistem (vse leta 2016); Francija – upravljanje zunanjih meja, vračanje, Schengenski informacijski sistem (vse leta 2016); Italija – upravljanje zunanjih meja, vračanje, Schengenski informacijski sistem (vse leta 2016); Luksemburg – Schengenski informacijski sistem (2016) ter Malta – upravljanje zunanjih meja, vračanje, policijsko sodelovanje in Schengenski informacijski sistem (vse leta 2016). Akcijskega načrta na podlagi ocenjevanja Grčije leta 2016 na področju upravljanja zunanjih meja ni bilo mogoče zaključiti, ker veliko ukrepov še ni bilo izvedenih. Akcijskih načrtov na področju varstva podatkov za Belgijo, Nemčijo, Grčijo, Francijo, Italijo, Luksemburg in Malto (v zvezi z ocenjevanji leta 2015 in 2016) ni bilo mogoče zaključiti zaradi zamud pri sprejetju ocenjevalnih poročil ali priporočil po ocenjevanjih v letih 2020 in 2021.

(7)

     Za tehnično zaključene je že zdaj mogoče razglasiti akcijske načrte, povezane z ocenjevanji Islandije, Norveške in Švedske leta 2017 v zvezi s Schengenskim informacijskim sistemom ter Španije na področju skupne vizumske politike po novih ocenjevanjih leta 2022.

(8)

     Preglednica prikazuje število akcijskih načrtov, ki izhajajo iz rednih ocenjevanj, ki jih je Komisija zaključila, vključno z akcijskimi načrti, zaključenimi v poročilu o stanju schengenske ureditve za leto 2023.

(9)

     Razen v primeru tehničnih zaključkov, kot je navedeno zgoraj, čeprav morajo v tem primeru države članice o odprtih priporočilih poročati v novem poročilu.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 16.5.2023

COM(2023) 274 final

PRILOGA

k

Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu,
Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij

Poročilo o stanju schengenske ureditve 2023

PRILOGA 2

Zbirka najboljših praks, opredeljenih v okviru schengenskega ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma

Ker je schengensko območje brez nadzora na notranjih mejah (v nadaljnjem besedilu: schengensko območje) še vedno temelj evropskega povezovanja, je učinkovito izvajanje schengenskih pravil ključno za zagotavljanje nemotenega čezmejnega gibanja oseb, krepitev varnosti ob hkratnem spoštovanju temeljnih pravic in spodbujanje sodelovanja med državami članicami. Opredelitev najboljših praks in inovativnih rešitev držav članic, ki bi jih lahko uporabile druge države članice, je v središču novega schengenskega ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma. Njegov namen je izboljšati izvajanje schengenskega pravnega reda.

Ta zbirka združuje vrsto najboljših praks in inovativnih rešitev, ki zajemajo različne vidike schengenskega pravnega reda, vključno z upravljanjem meja, vračanjem, vizumsko politiko, kazenskim pregonom, varstvom podatkov in uporabo informacijskih sistemov, ki so bile opredeljene med schengenskimi ocenjevanji, ki so potekala med izvajanjem prvega (2015–2019) in drugega (2020–2022) večletnega ocenjevalnega programa.

Namen zbirke najboljših praks je zagotoviti vpogled v inovativne strategije, orodja in ukrepe, ki lahko podpirajo organe držav članic pri izvajanju schengenskega pravnega reda, ter jim pomagati nadgrajevati preizkušene pristope in tehnike pri predložitvi novih predlogov in pobud. Njen namen je tudi okrepiti okvir, oblikovan v ustrezni delovni skupini Sveta, za nadaljnje olajšanje izmenjave izkušenj in znanja ter medsebojnega učenja držav članic ter spodbujanje k njima. To bi olajšalo zlasti vzajemno učenje in spodbudilo sodelovanje med državami članicami, kar bi privedlo do boljšega izvajanja schengenske strukture. Namen zbirke ni, da bi nadomestila ali ponavljala obstoječe najboljše prakse, vključene v različna veljavna priporočila ali priročnike Komisije ali Sveta, ampak naj bi jih dopolnila z novimi elementi.

Komisija namerava to zbirko posodobiti vsako leto ter vanjo vključiti nove in inovativne ukrepe, ki so jih ocenjevalne skupine opredelile med dejavnostmi schengenskih ocenjevanj v predhodnem letu.

Te najboljše prakse bi morale tudi podpirati učinkovito izvajanje večletne strateške politike za evropsko integrirano upravljanje meja. Zato so države članice pozvane, naj ustrezne najboljše prakse vključijo v svoje nacionalne strategije za integrirano upravljanje meja za evropsko integrirano upravljanje meja.

Ta zbirka je pojasnjevalna in ni pravno zavezujoča. Namenjena je kot dragocen vir za oblikovalce politik, uradnike organov kazenskega pregona in druge deležnike, ki sodelujejo pri zagotavljanju nemotenega in učinkovitega delovanja schengenskega območja, pa tudi kot podpora možnim rešitvam za ukrepe za odpravo pomanjkljivosti, ki se nanašajo na prihodnja priporočila, ki jih predlagajo ocenjevalne skupine. Je del letnega poročila iz člena 25 Uredbe Sveta (EU) 2022/922.

1.Upravljanje zunanjih meja

2.Vizumska politika

3.Vračanje

4.Policijsko sodelovanje

5.Obsežni informacijski sistemi

Schengenski informacijski sistem (SIS)

6.Varstvo podatkov