EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 7.12.2021

COM(2021) 765 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju režima posebnih ukrepov za kmetijstvo v korist najbolj oddaljenih regij Unije (POSEI)

1.Uvod

Najbolj oddaljene regije – Gvadelup, Francoska Gvajana, Martinik, Mayotte, Reunion in Francoski Sveti Martin, Azori in Madeira (Portugalska) ter Kanarski otoki (Španija) – so izredno bogastvo Evropske unije. Njihova edinstvena bogata biotska raznovrstnost, obsežne izključne ekonomske cone, bližina tretjih držav in lokacija, primerna za dejavnosti na področju vesolja in astrofizike, so pomembni za celotno EU.

Vendar njihov geografski položaj (oddaljenost, otoška lega, majhnost, težavna topografija in podnebje) omejuje njihov razvoj ter ovira njihovo vključevanje na notranji trg.

Poseben položaj najbolj oddaljenih regij je od leta 1999 priznan v Pogodbah EU, od leta 2009 pa so v skladu s členom 349 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) upravičene do posebnih ukrepov na področju ključnih politik EU, kot so kmetijstvo, kohezija in konkurenca.

Program POSEI (program možnosti, vezanih zlasti na oddaljenost in otoško naravo najbolj oddaljenih regij) je del splošnega strateškega pristopa Komisije k najbolj oddaljenim regijam 1 : v programskem obdobju 2014–2020 so evropski strukturni in investicijski skladi ter Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) tem regijam zagotovili skoraj 13,3 milijarde EUR, kar je pomemben vir naložb in ustvarjanja delovnih mest. Poleg tega se zanje uporabljajo posebna pravila, kot so posebna pravila o državni pomoči za tekoče poslovanje in naložbe ter posebna pravila o obdavčenju in carini, da bi se povečala njihova konkurenčnost.

V zvezi s tem se v okviru programa POSEI izvajajo posebni ukrepi za kmetijstvo.

V tem poročilu je ocenjeno izvajanje programa POSEI med letoma 2015 in 2019. Upoštevajo se zlasti izkušnje Komisije pri izvajanju programa do leta 2019 (proračunsko leto 2020) ter analiza in zaključki študije „Synthesis study of annual implementation reports of POSEI programmes and the programme for the smaller Aegean Islands for 2015-2019“ (sintetična študija letnih poročil o izvajanju programov POSEI in programa za manjše egejske otoke za obdobje 2015–2019), ki jo je izvedla družba Ecorys med januarjem 2021 in oktobrom 2021.

2.Program POSEI: začetki, razvoj in sedanji položaj

Program POSEI je bil vzpostavljen leta 1989 za francoska čezmorska območja (Gvadelup, Martinik, Francoska Gvajana, Reunion in od leta 2014 Mayotte), leta 1991 pa je bil uveden še za Kanarske otoke, Azore in Madeiro.

Leta 2006 je bil program s sprejetjem Uredbe Sveta (ES) št. 247/2006 2 temeljito spremenjen z uvedbo programskega pristopa. Zadevne države članice so nato Komisiji v odobritev predložile celovite programe.

Program POSEI je bil revidiran leta 2013 v okviru usklajevanja z Lizbonsko pogodbo. Uredba (EU) št. 228/2013 Evropskega parlamenta in Sveta je bila sprejeta leta 2013, sledilo pa je sprejetje Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 179/2014 in Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 180/2014.

Program POSEI se financira iz EKJS. Uredba (EU) št. 228/2013 določa zgornjo mejo na proračunsko leto za: francoske najbolj oddaljene regije (278,41 milijona EUR), Kanarske otoke (268,42 milijona EUR) ter Azore in Madeiro (106,21 milijona EUR).

Pri reformi skupne kmetijske politike (SKP) za obdobje 2023–2027 sta sozakonodajalca sprejela odločitev, da bo program POSEI ostal nespremenjen in tako ne bo vključen v strateške načrte SKP. Sredstva EU za program POSEI se bodo ohranila na trenutni ravni, s čimer se priznava njegova posebna vloga pri podpori kmetijstva v najbolj oddaljenih regijah.

S programom POSEI se v najbolj oddaljenih regijah nadomeščajo ukrepi iz prvega stebra SKP, razen tistih, ki so del skupne ureditve trga za sadje in zelenjavo, vino in čebelarstvo.

Slika 1 v Prilogi prikazuje finančno izvajanje (plačani zneski v primerjavi z načrtovanimi zneski) za programe v obdobju 2015–2019.

3.Pravna podlaga poročila

Člen 32(3) Uredbe (EU) št. 228/2013 določa, da mora Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti poročilo, iz katerega je razviden vpliv ukrepov, sprejetih v okviru te uredbe do 30. junija 2015 3 in nato vsakih pet let.

4.Cilji, program in načrtovanje

Cilj programa POSEI je prispevati k uresničitvi naslednjih ciljev, kakor so opredeljeni v členu 2 Uredbe (EU) št. 228/2013:

·zagotovitev preskrbe najbolj oddaljenim regijam z osnovnimi kmetijskimi proizvodi;

·zagotovitev razvoja sektorja za diverzifikacijo živali in posevkov ter

·ohranitev razvoja in okrepitev konkurenčnosti tradicionalnih kmetijskih dejavnosti.

V okviru programov sta bili izvedeni dve vrsti ukrepov, in sicer posebni režim preskrbe ter podpora lokalni proizvodnji.

Ukrepa morata biti v skladu s pravom EU ter s skupno kmetijsko politiko (SKP) in drugimi politikami EU.

4.1.Posebni režimi preskrbe

Na voljo sta dve obliki podpore: oprostitev uvoznih dajatev pri uvozu iz tretjih držav ter pomoč za preskrbo s proizvodi Unije.

Z Uredbo (EU) št. 228/2013 so bile določene zgornje meje za posamezno finančno leto za posebni režim preskrbe: 72,7 milijona EUR za Kanarske otoke, 26,9 milijona EUR za francoske najbolj oddaljene regije in 21,2 milijona EUR za Azore in Madeiro. Količina proizvodov, ki bi jim bilo treba dodeliti podporo v okviru posebnega režima preskrbe, se določi vsako leto na podlagi napovedi zadevne države članice. Posebni režim preskrbe ne sme škodovati lokalni proizvodnji in njeni rasti.

4.2.Podpora lokalni proizvodnji

Ukrepi podpore lokalni proizvodnji podpirajo proizvodnjo, predelavo in trženje lokalnih kmetijskih proizvodov. Obstajata dve vrsti ukrepov: ukrepi za tradicionalno proizvodnjo, ki zaobjemajo zgodovinske izvozne sektorje (kot je sektor banan na Guadeloupu, Martiniku in Kanarskih otokih) ter ukrepi za diverzificirane proizvode, načeloma za lokalno prehrano (sadje in zelenjava ter živalska proizvodnja).

Navzkrižna skladnost se uporablja za plačila, dodeljena kmetom v okviru SKP, ter vzpostavlja povezavo med plačili in tem, da kmetje upoštevajo vrsto pravnih predpisov EU za okolje, javno zdravje ter zdravje živali in rastlin.

4.3.Načrtovanje, ki ga izvedejo države članice

V programu POSEI so ukrepi v okviru posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji podrobno opredeljeni v posameznih programih. Vsak nacionalni program je tako precej specifičen in pripravljen v skladu s prednostnimi nalogami, ki so jih določili nacionalni organi za svoj kmetijski sektor v tesnem sodelovanju z zainteresiranimi stranmi. Te prednostne naloge se lahko prilagajajo letno, da se izpolnijo izražene potrebe, in sicer s spremembami programa (člen 40 Uredbe (EU) št. 180/2014).

Države članice vsako leto do 30. septembra predložijo letno poročilo o izvajanju svojega programa za preteklo leto (člen 39(1) zgoraj omenjene uredbe).

4.3.1.Program POSEI za Francijo

Posebni režim preskrbe je usmerjen pretežno v osnovne kmetijske proizvode za lokalno industrijo predelave krme in za kmetijsko-živilsko predelovalno industrijo. Leta 2019 je bilo dodeljenih 26,9 milijona EUR, približno 10 % najvišjih dodeljenih finančnih sredstev. Največ sredstev v okviru posebnega režima preskrbe prejema Reunion, ki mu sledita Gvadelup in Martinik.

Podpora lokalni proizvodnji vključuje skupino ukrepov, ki podpirajo različne dele vrednostne verige: podporo (i) sektorju banan (129,1 milijona EUR, dodeljenih leta 2019), (ii) sektorju sladkorja, sladkornega trsa in ruma (74,86 milijona EUR), (iii) diverzifikaciji posevkov (14,1 milijona EUR), (iv) živinorejskemu sektorju (30,7 milijona EUR) ter (v) prečnim ukrepom, kot sta tehnična podpora, referenčna mreža itd. (2,8 milijona EUR). Iz proračuna EKJS za podporo lokalni proizvodnji v okviru programov POSEI je bilo 73,3 % proračunskih sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (46,4 % za sektor banan ter 26,9 % za sektorje sladkornega trsa, sladkorja in ruma).

Francija od leta 2009 dodatno dodeljuje nacionalna finančna sredstva (45 milijonov EUR leta 2019), in sicer izključno za diverzifikacijske ukrepe v okviru podpore lokalni proizvodnji.

4.3.2.Program POSEI za Španijo

Posebni režim preskrbe je usmerjen na kmetijske vložke, proizvode za prehrano ljudi in predelavo (62,09 milijona EUR, dodeljenih za leto 2019, približno 23 % najvišjih dodeljenih finančnih sredstev, kar je najvišji delež v okviru posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji v najbolj oddaljenih regijah).

Podpora lokalni proizvodnji vključuje tri skupne ukrepov: podporo (i) sektorju sadja in zelenjave (36 milijonov EUR), (ii) sektorju banan (141,1 milijona EUR) ter (iii) živalski proizvodnji (25 milijonov EUR). Iz sredstev programov POSEI za podporo lokalni proizvodnji je bilo 72 % sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (70 % za sektor banan in 5 % za sektor paradižnikov za izvoz).

V okviru podpore lokalni proizvodnji je bilo za podporo živalski proizvodnji in proizvodnji zelenjave dodeljeno dodatno nacionalno dopolnilno financiranje. Znesek na proračunsko leto se je gibal od 11 do 17 milijonov EUR za proizvodnjo zelenjave in od 6 do 8 milijonov EUR za živalsko proizvodnjo.

4.3.3.Program POSEI za Portugalsko

Portugalski program zajema dva precej različna podprograma, prvega za Azore (76,8 milijona EUR leta 2019) in drugega za Madeiro (30,6 milijona EUR) 4 .

Na Azorih je posebni režim preskrbe usmerjen na žita in druge stranske proizvode za industrijo pridelave krme in živinorejski sektor; posebni režim preskrbe na Madeiri je usmerjen tudi na proizvode za živalski vložek, vendar v manjši meri, in vključuje tudi proizvode za prehrano ljudi. Celotni dodeljeni znesek za posebni režim preskrbe za leto 2019 znaša 17,17 milijona EUR (16 % najvišjih dodeljenih finančnih sredstev).

Podpora lokalni proizvodnji za Azore vključuje pet ukrepov: podporo (i) živalski proizvodnji (57,76 milijona EUR leta 2019), (ii) lokalnim posevkom (11,9 milijona EUR leta 2019), (iii) predelavi (0,85 milijona EUR leta 2019) in (iv) tehnični podpori (1,29 milijona EUR 5 ). Iz financiranja programov POSEI za podporo lokalni proizvodnji je bilo 81,8 % sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (mleko in meso). V okviru podpore lokalni proizvodnji je bilo za podporo živalski proizvodnji in proizvodnji zelenjave v letu 2019 dodeljeno dodatno regionalno dopolnilno financiranje v višini 8 milijonov EUR.

Podpora lokalni proizvodnji za Madeiro temelji na treh ukrepih: (i) osnovni podpori za kmete (4,3 milijona EUR leta 2019), (ii) podpori za kmetijsko in živinorejsko vrednostno verigo (13,3 milijona EUR leta 2019), ter (iii) trženju lokalnih proizvodov (1,56 milijona EUR leta 2019). Iz skupnih sredstev v okviru programov POSEI za podporo lokalni proizvodnji je bilo 54 % sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (sektorjema banan in vina). Za podporni ukrep za (ii) kmetijsko in živinorejsko vrednostno verigo je bilo v letu 2019 dodeljenih 1,17 milijona EUR dodatnega regionalnega dopolnilnega financiranja.

4.3.4.Povzetek programov

Strateške odločitve držav članic za porazdelitev posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji se precej razlikujejo, kot je poudarjeno v Prilogi na sliki 2 za posebni režim preskrbe in na sliki 3 za podporo lokalni proizvodnji.

Pri posebnem režimu preskrbe dajejo Azori in francoske najbolj oddaljene regije prednost pridelavi krme in/ali žit za prehrano živali, s čimer zmanjšajo stroške živinorejskega sektorja na otokih. Kanarski otoki in Madeira, ki posebnemu režimu preskrbe dajejo večjo pomembnost kot druge regije (24 % oziroma 36 % najvišjih dodeljenih sredstev v okviru programov POSEI), so usmerjeni na proizvode za neposredno prehrano ljudi in na podporo predelavi. Kljub manjšemu poudarku na uvozu živalske krme skoraj tretjino podpore v okviru posebnega režima preskrbe še vedno namenjajo tej zadnji kategoriji izdelkov.

V vseh najbolj oddaljenih regijah se podpora lokalni proizvodnji zagotavlja pretežno za tradicionalne izvozne sektorje, v okviru katerih je 77 % združenih dodeljenih sredstev namenjenih ukrepom podpore lokalni proizvodnji v tem obdobju, pri čemer je približno 23 % sredstev dodeljenih diverzifikaciji. Najvišji delež za tradicionalne sektorje je bil zaznan pri Franciji (približno 82 %), najnižji pa pri Madeiri (55–56 %). Visok delež dodeljenih sredstev za navedene sektorje potrjuje prednostno prizadevanje za njihovo ohranitev.

Na splošno so deleži, namenjeni tradicionalnim sektorjem in diverzifikaciji sektorjev, ostali stabilni.

5.Finančno izvajanje

Stopnje finančnega izvajanja so skozi celotno obdobje, ki ga zajema to poročilo, zelo visoke, pri čemer je povprečna stopnja izvajanja med 97,9 % in 98,9 %.

Podrobnosti v zvezi s finančnim izvajanjem za obdobje 2015–2019 so predstavljene v preglednici 1 v Prilogi.

6.Ocena programa

6.1.Zagotovitev preskrbe s kmetijskimi proizvodi

S programi POSEI je bila zagotovljena preskrba s proizvodi, ki so jih posebej izbrale najbolj oddaljene regije v okviru proračunskih omejitev za posebne režime preskrbe in zmanjšanih dodatnih stroškov. V obdobju pregleda so bile predvidene bilance preskrbe s proizvodi iz EU skoraj v celoti uporabljene 6 z visokimi stopnjami izvajanja v vseh regijah, medtem ko so bile oprostitve uvoznih dajatev za uvoz iz tretjih držav (proizvodi, izvzeti iz tarif) uporabljene v veliko manjši meri.

Glede na sklepne ugotovitve zbirnega poročila je bil program POSEI precej učinkovit pri doseganju svojega cilja zagotavljanja preskrbe zadevnih območij s proizvodi, ki so osnovnega pomena za prehrano ljudi ali za predelavo kot kmetijski vložki.

Ugotovljeno je bilo, da so ravni enote podpore posebnim režimom preskrbe skoraj vedno nižje od ocenjenih dodatnih stroškov. Pomoč za posebne režime preskrbe se torej lahko šteje za sorazmerno. Ugotovljeno je bilo tudi, da je program POSEI učinkovit tudi pri doseganju splošnega cilja.

6.2.Usklajenost med posebnimi režimi preskrbe in podporo lokalni proizvodnji

Instrumenta posebnega režima preskrbe ter podpore lokalni proizvodnji sta se prek sprememb programa izvajala usklajeno, tj. na način, da je število morebitnih konkurenčnih proizvodov bilo omejeno, posebni režim preskrbe pa ni ogrožal lokalne proizvodnje ali njene rasti.

6.3.Ohranjanje kmetijskih dejavnosti

Podpora v okviru programa POSEI je pomagala ohraniti kmetijske proizvodne dejavnosti v najbolj oddaljenih regijah. Močno je prispevala tudi k dohodkom. Čeprav so bili programi precej učinkoviti pri zagotavljanju dolgoročne prihodnosti in razvoja sektorjev živinoreje in diverzifikacije posevkov, so bili manj učinkoviti v tradicionalnih kmetijskih sektorjih, za katere je bilo ugotovljeno, da v večini podsektorjev proizvodnja upada. Kljub temu je imel program POSEI v obdobju 2015–2019 nedvomno velik pomen pri ohranjanju proizvodnje v teh sektorjih.

Opaziti je bilo mogoče velike razlike v obsegu razvoja kmetijskih zemljišč in zaposlovanja. Medtem ko se je površina kmetijskih zemljišč v uporabi povečala na Kanarskih otokih, Azorih in v Francoski Gvajani, je na Martiniku ostala stabilna, v drugih najbolj oddaljenih francoskih regijah in na Madeiri pa se je zmanjšala.

Kar zadeva spremembe v zaposlovanju v kmetijstvu, se je to na Martiniku in Madeiri znatno zmanjšalo. Na Azorih, v Francoski Gvajani in na Kanarskih otokih je bil zabeležen pozitiven trend.

6.3.1.Tradicionalna proizvodnja

V sektorju banan se je celotni obseg proizvodnje v tem obdobju zmanjšal za približno 10 %. Na Gvadelupu se je proizvodnja banan prepolovila, znaten 28-odstotni padec pa kažejo tudi podatki za Martinik: ti trendi so predvsem posledica ponavljajočih se podnebnih katastrof. Hkrati so Kanarski otoki, največji proizvajalec, ki prejema podporo v okviru programa POSEI, v istem obdobju zabeležili 5-odstotno rast. Podobno je bila količina proizvedenih banan na Madeiri leta 2019 za 22 % večja kot leta 2015.

V sektorju sladkorja se je kljub znatni podpori v okviru programa POSEI zmanjšala proizvodnja sladkornega trsa (–15 %), kar prav tako velja za proizvodnjo sladkorja (–11 %), medtem ko je predelava ruma narasla (+15 %). Ta pozitiven trend je bil še posebej očiten v Francoski Gvajani.

Površina za proizvodnjo paradižnikov za izvoz se je na Kanarskih otokih močno zmanjšala, in sicer z 2 478 ha leta 2006 na 352 ha leta 2020 kljub načrtu za prestrukturiranje. Sektor je izgubil svojo glavno primerjalno prednost, ki je temeljila na osredotočenosti izvoza na evropske trge v zimskih mesecih. Razlog za to so konkurenca iz Maroka, španske celine ter evropske proizvodnje in višji stroški dela. Trend proizvodnje je jasno negativen.

Programi POSEI so prispevali k ohranitvi mlečne proizvodnje v najbolj oddaljenih regijah. Za Azore, ki je glavna regija mlečne proizvodnje in proizvodnje govejega mesa, je mlečna proizvodnja ostala stabilna, medtem ko se je proizvodnja govejega mesa povečala. Območja, določena za proizvodnjo govejega mesa, so se od leta 1999 več kot podvojila. Povečalo se je tudi število živali.

Mlečna proizvodnja se je povečala tudi na Kanarskih otokih in Madeiri. Hkrati je na otoku Reunion, ki je glavna francoska regija za mlečno proizvodnjo, mlečna proizvodnja v tem obdobju upadla, na Martiniku pa je v zadnjih letih skoraj izginila.

Vse najbolj oddaljene regije (z izjemo Azorov) še vedno niti zdaleč ne zadovoljujejo lokalnih potreb po mleku in mesu.

Proizvodnja vina na Madeiri se je v navedenem obdobju nekoliko zmanjšala, sektor pa kaže znake morebitnega znižanja svoje ravni konkurenčnosti. Proizvodnja vina Madeira se je med letoma 2015 in 2019 zmanjšala za približno 11 %, proizvodnja mirnega vina z oznako ZOP 7 pa se je povečala za 20 %.

6.3.2.Diverzificirana proizvodnja

Diverzifikaciji sektorjev je bilo dodeljenih približno 23 % letnih sredstev namenjenih podpori lokalni proizvodnji. Sektorji, ki so upravičeni do podpore, se razlikujejo glede na državo, vendar vključujejo sektorje posevkov in živali za vse regije. Za celotno vrednostno verigo so bili sprejeti različni podporni ukrepi, zlasti za predelavo in trženje.

Kar zadeva sektorje za diverzifikacijo posevkov je analiza letnih poročil o izvajanju pokazala, da se proizvodnja sadja in zelenjave zmanjšuje, kar velja tudi za stopnjo kritja lokalne potrošnje. Nekateri podsektorji so povečali svojo proizvodnjo in se zdi, da so povečali svojo konkurenčnost: to vključuje paradižnik za vse francoske najbolj oddaljene regije (zlasti Francoska Gvajana), papriko (Francoska Gvajana), melono (Francoska Gvajana in Gvadelup), pridelavo cvetja (Madeira) itd. Obseg proizvodnje v drugih podsektorjih se je zmanjšal, s čimer bi se lahko izgubila konkurenčnost: na primer krompir na Reunionu, sadje (zlasti pomaranče) na Azorih, do neke mere ananas in mango v Francoski Gvajani ter zelenjava na Madeiri. Zdi se, da se je konkurenčnost sektorja sadja in zelenjave na Kanarskih otokih zmanjšala, medtem ko se je v vinskem sektorju okrepila. Proizvodnja ruma na Madeiri prav tako kaže pozitiven trend.

Globalni razvoj števila živine na najbolj oddaljenih regijah je v tem obdobju precej negativen, pri čemer se število glav živine na splošno zmanjšuje. To zmanjševanje je še posebej opazno na Martiniku (–28 %). Vendar pa so zlasti Reunion, pa tudi Francoska Gvajana in Azori, kazali pozitiven trend. Za del lokalne proizvodnje se je zdelo, da je pod pritiskom zaradi poceni uvoza, zlasti uvoza zamrznjenega mesa.

Kljub vsem prizadevanjem držav članic se zdi, da se je strukturiranje sektorjev v najbolj oddaljenih regijah poslabšalo, saj je bilo leta 2019 manj proizvajalcev članov organizacij proizvajalcev kot v letu 2015, tako v sektorju posevkov kot v živinoreji.

Vse najbolj oddaljene regije so oblikovale različne podporne ukrepe za spodbujanje proizvodnje kakovostnih proizvodov (na primer ZOP/ZGO 8 ali izdelkov z nacionalnimi/regionalnimi oznakami kakovosti). Kljub temu pa je bil rezultat razmeroma mešan.

6.4.Prispevek k ciljem SKP

Program POSEI je v analiznem obdobju prispeval k splošnim ciljem SKP. Pripomogel je k ohranitvi ravni proizvodnje v večini sektorjev, s čimer se je znatno in trajnostno prispevalo k dohodkom kmetov, s tem pa tudi k trajnostni proizvodnji hrane. Trajnostno upravljanje se je izvajalo pretežno z izpolnjevanjem zahtev navzkrižne skladnosti. Ker program POSEI podpira zlasti proizvodne dejavnosti na bolj oddaljenih območjih, je prispeval k zagotavljanju uravnoteženega teritorialnega razvoja.

Med programi POSEI in programi za razvoj podeželja je obstajala močna skladnost, ki je ključnega pomena za doseganje ciljev SKP glede na medsebojno odvisnost med obema vrstama podpore. Ugotovljene so bile številne sinergije med programi POSEI in programi razvoja podeželja (usposabljanje, vzpostavitev kmetijskega gospodarstva mladih kmetov in naložbe, podprte s programi razvoja podeželja, ter proizvodnje, podprte s programi POSEI). Močna je tudi skladnost z nacionalno podporo, drugimi ukrepi skupne kmetijske politike (sektorji vina, sadja in zelenjave) ter programi Evropskega sklada za regionalni razvoj.

6.5.Ustreznost programa POSEI in dodana vrednost EU

Programi POSEI so zasnovani na način, ki najbolj oddaljenim regijam omogoča zadovoljivo reševanje problemov, povezanih s kmetijstvom, zlasti gospodarskih izzivov. Posebni cilji nove SKP obravnavajo predvsem tri gospodarske cilje, katerih namen je spodbujati odporen kmetijski sektor, medtem ko se vidik trajnostnosti še naprej zagotavlja s pravili o navzkrižni skladnosti. Če se zdi, da je zakonodajni okvir programa POSEI skladen 9 z novimi cilji SKP 10 , bi bilo treba v prihodnjih letih oceniti ustreznost učinkovitega izvajanja programov, da bi ugotovili, v kolikšni meri izpolnjuje zahteve povečane trajnostnosti in podnebnih ukrepov.

Na ravni politike je dodana vrednost EU pretežno pozitivno ocenjena: najbolj oddaljene regije se spoprijemajo s številnimi resnimi splošnimi ovirami, za katere so potrebni posebni ukrepi, ki so del strateškega pristopa Komisije, vključno s programom POSEI.

Na ravni oblikovanja in izvajanja programov se je shema izkazala za pozitivno tudi v smislu prožnosti, ki jo imajo države članice pri določanju svojih programov na podlagi svojih posebnih potreb, pri čemer se hkrati izpolnjujejo splošni cilji, kar omogoča usklajenost med različnimi programi.

6.6.Upravljanje in vodenje programov

Programi POSEI se na splošno zadovoljivo upravljajo glede na visoke stopnje izvajanja in rezultate revizije. Poročanje držav članic o izvajanju se je izboljšalo, zlasti v zadnjih letih, zahvaljujoč novi predlogi, s katero so se v letu 2018 11 pojasnile in poenostavile zahteve glede poročanja. Izboljšala so se tudi izplačila in poročanje o dopolnilni nacionalni pomoči na podlagi člena 23 Uredbe (EU) št. 228/2013.

Kljub temu so še vedno možne izboljšave: najprej bi bilo treba strategijo države članice bolje pojasniti v programih, vključno z nadaljnjim razvojem posebnih kazalnikov, o katerih se poroča v letnih poročilih o izvajanju. V programu bi bilo treba jasneje poudariti tudi prispevek režima k novim splošnim ciljem SKP in ga povezati s posebnimi količinsko opredeljenimi cilji.

Potrebna so dodatna prizadevanja za izboljšanje poročanja, saj poročila o izvajanju ne obravnavajo dovolj izpolnjevanja posebnih ciljev in na splošno vsebujejo zelo omejene informacije o uspešnosti programa pri doseganju ciljev.

7.Priporočila

7.1.Sprememba uredbe EU ni potrebna

Če se upošteva ocena programa iz točke 6, se sprememba Uredbe (EU) št. 228/2013 ne zdi potrebna.

7.2.Priporočila državam članicam

Splošna ocena izvajanja je razmeroma pozitivna, vendar so potrebna nadaljnja prizadevanja, zlasti glede strategije, poročanja in nekaterih drugih elementov.

Države članice bi morale v svojih programih opredeliti jasnejšo strategijo ter pri tem poudariti splošne cilje in količinsko opredeliti posebne cilje z ustreznimi kazalniki.

V preglednici 2 v Prilogi so navedene posebne točke, ki jih je treba izboljšati.

Poročanje bi bilo treba izboljšati, zlasti da bi se bolje ocenilo doseganje ciljev ter da bi se bolje opisal položaj kmetijskega sektorja in njegovega razvoja. Izboljšati bi bilo treba poročanje o kazalnikih uspešnosti.

Poleg tega priporočila iz poročila Evropske komisije iz leta 2016 12 še vedno veljajo. Ta zadevajo pravično porazdelitev podpore, spodbujanje trajnostnih kmetijskih praks, kakovost proizvodov (ekološka pridelava ali druge oznake in certifikacija), diferenciranje proizvodov (rjavi sladkor, banane iz trajnostne proizvodnje, sveže mleko, vino z zaščiteno označbo porekla itd.) in izmenjavo dobrih praks z drugimi najbolj oddaljenimi regijami (glej prilogo).

8.Sklepne ugotovitve

Splošna uspešnost programov POSEI v obdobju 2015–2019 je precej pozitivna, zlasti glede njihove zmožnosti reševanja posebnih kmetijskih izzivov, povezanih s posebnim geografskim položajem in trajnimi omejitvami najbolj oddaljenih regij, kot so opredeljene v členu 349 PDEU

Program POSEI se je z višjo stopnjo podpore in fleksibilnimi programskimi ukrepi izkazal kot učinkovit instrument za krepitev lokalne kmetijske proizvodnje in proizvodnje hrane ter blažitev tveganja opustitve kmetijskih dejavnosti, ki bi močno negativno vplivala na zaposlovanje ter socialno in teritorialno razsežnost najbolj oddaljenih regij.

Če program POSEI ne bo vključen v strateški načrt SKP, bi moral biti kljub temu skladen z novimi cilji SKP. Zahteva po skladnosti je izrecno določena v osnovni uredbi št. 228/2013. Sprememba sedanjega zakonodajnega okvira zato ni potrebna.

Kljub temu bi morale države članice upoštevati rezultate in priporočila tega poročila, da bi prilagodile svoje programe za učinkovitejše izvajanje ukrepov, boljšo zasnovo programov, večjo skladnost z novimi okoljskimi in socialnimi cilji SKP in več dopolnjevanja z drugo podporo iz SKP in/ali drugih skladov. Večja sinergija med različnimi oblikami podpore najbolj oddaljenim regijam bi povzročila tudi uspešnejšo in učinkovitejšo porabo proračuna, kar bi lahko pripomoglo tudi k nadaljnjemu razvoju lokalne kmetijske proizvodnje.

Priloga: Finančno izvajanje programov POSEI za obdobje 2015–2019

(1)

   COM(2017) 623 final „Trdnejše in prenovljeno strateško partnerstvo z najbolj oddaljenimi regijami EU“.

(2)    UL L 49, 21.2.2006.

(3)          Dogovorjeno je bilo, da bo prvo poročilo predloženo do 31. decembra 2016, da bi lahko vključili elemente ocene, ki jo je izvedel zunanji ocenjevalec.

(4)      Nacionalni organi so med oba podprograma porazdelili znesek 106,21 milijona EUR.

(5)      Ta ukrep se je uporabljal le v letih 2015 in 2016, nato pa je bil odstranjen iz programa.

(6)      Predstavljeno kot stopnja finančnega izvajanja, saj količin različnih proizvodov ni mogoče sešteti.

(7)      Zaščitena označba porekla – ZOP.

(8)      ZGO – zaščitena geografska označba.

(9)      Člen 4(2) Uredbe (EU) št. 228/2013 določa, da se „zagotovi [...] skladnost ukrepov, sprejetih na podlagi programov POSEI, z ukrepi, ki se izvajajo v okviru drugih instrumentov skupne kmetijske politike [...]“.

(10)       https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/new-cap-2023-27/key-policy-objectives-new-cap_sl

(11)      Priloga IX k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 180/2014, ki je bila dodana z Uredbo (EU) 2018/920 z dne 28. junija 2018 (UL L 164, 29.6.2018, str. 5).

(12)      Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju režima posebnih ukrepov za kmetijstvo v korist najbolj oddaljenih regij Unije (POSEI), (COM(2016) 797 final) – glej priporočila v Prilogi.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 7.12.2021

COM(2021) 765 final

PRILOGA

k

POROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju režima posebnih ukrepov za kmetijstvo v korist najbolj oddaljenih regij Unije (POSEI)

Preglednica 1 FINANČNO IZVAJANJE PROGRAMOV POSEI (2015–2019) – Pregled po državah članicah

Vir: GD AGRI na podlagi podatkov Agrex

Slika 1: Dodelitve finančnih sredstev za različne programe podpore v milijonih EUR

(vir: podatki Agrex)

Slika 2: Dodeljena tonaža posebnega režima preskrbe po vrsti končne uporabe, preskrba EU (v kt)

(vir: Ecorys na podlagi letnih poročil o izvajanju programa POSEI in programa za manjše egejske otoke, slika 7)

Slika 3: Porazdelitev podpore lokalni proizvodnji v letu 2019 med diverzifikacijo in tradicionalnimi poljščinami po najbolj oddaljenih regijah/manjših egejskih otokih        v milijonih EUR

(vir: Ecorys na podlagi letnih poročil o izvajanju, slika 17).

Preglednica 2 Točke, ki jih je treba izboljšati pri poročanju v zvezi s splošnimi in posebnimi cilji programov POSEI

Povzetek poročila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju režima posebnih ukrepov za kmetijstvo v korist najbolj oddaljenih regij Unije (POSEI) (COM(2016) 797 final):

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

7.1.

7.2.Priporočila državam članicam

Države članice bi morale v svojih programih opredeliti jasnejšo strategijo ter pri tem poudariti splošne cilje in določiti obseg posebnih ciljev z ustreznimi kazalniki. Pri tej strategiji bi bilo treba (i) poudariti posebnost kmetijstva in kmetijskih struktur v posamezni najbolj oddaljeni regiji, (ii) določiti prispevek k ciljem skupne kmetijske politike, zlasti v zvezi s trajnostno proizvodnjo, in (iii) pojasniti dopolnjevanje med posebnimi režimi preskrbe in podporo lokalni proizvodnji ter med programi POSEI, programom razvoja podeželja, nacionalno pomočjo in skupno ureditvijo trga, zlasti za sektor sadja in zelenjave.

Dodatno okrepljeno usklajevanje s programi razvoja podeželja bi moralo spodbujati tudi konkurenčnost.

Države članice bi morale biti pozorne zlasti na porazdelitev podpore med različne vrste kmetij ali sektorjev v nekaterih najbolj oddaljenih regijah, da bi zmanjšale razlike v dohodkih med upravičenci in sektorji ter da bi se bolje pokrile posebne potrebe.

Države članice bi morale poleg tega razviti trajnostne kmetijske prakse, tudi z okrepitvijo necenovne konkurenčnosti 1 ; to vključuje številne vidike, kot so kakovost proizvoda (ekološka pridelava ali druge oznake in certifikacija), uporaba pomembnih tehnoloških prednosti, okoljske zahteve itd. Nadalje se lahko razvija diferenciranje proizvodov z necenovno konkurenčnostjo (rjavi sladkor, banane iz trajnostne proizvodnje, sveže mleko, vino z zaščiteno označbo porekla itd.) v primerjavi s konvencionalnimi osnovnimi proizvodi, za katere najbolj oddaljene regije nimajo primerjalne prednosti. Okrepila bi se lahko tudi izmenjava dobrih praks z drugimi najbolj oddaljenimi regijami.

Poročanje bi bilo treba izboljšati, zlasti da bi se bolje ocenila skladnost s cilji, tudi za posebni režim preskrbe, ter da bi se bolje opisal položaj kmetijskega sektorja in njegovega razvoja, vključno s spremljanjem cen in konkurenčnim položajem lokalne proizvodnje glede na uvoze. Izboljšati bi bilo treba poročanje o kazalnikih uspešnosti.

Države članice bi morale več poročati o nacionalni podpori, sprejeti v skladu s členom 23 Uredbe (EU) št. 228/2013. Poleg tega bi morale zagotoviti dejansko plačilo dopolnilne nacionalne podpore (člen 23(2)), zlasti če ta podpora predstavlja velik delež skupnih dodeljenih sredstev.

(1)

 Necenovna ali strukturna konkurenčnost je sposobnost razlikovanja med proizvodi in/ali storitvami s konkurenčnimi prednostmi, ki niso povezane s ceno. Ustvarjanje tovrstnih prednosti temelji na tem, kako stranka dojema preskrbo.