EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 11.10.2017

COM(2017) 591 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o enotnem mehanizmu nadzora, ustanovljenem v skladu z Uredbo (EU) št. 1024/2013

{SWD(2017) 336 final}

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o enotnem mehanizmu nadzora, ustanovljenem v skladu z Uredbo (EU) št. 1024/2013

I. Uvod

Predsednik Juncker je v govoru o stanju v Uniji 13. septembra 2017 1 poudaril, da je treba dokončati bančno unijo, da bo lahko v celoti uresničila svoj potencial kot del močne ekonomske in monetarne unije. Dokončana bančna unija bo skupaj z unijo kapitalskih trgov spodbujala stabilen in povezan finančni sistem v EU. Povečala bo odpornost ekonomske in monetarne unije na negativne pretrese, tako da bo znatno olajšala čezmejno delitev tveganja z zasebnim sektorjem ter hkrati zmanjšala potrebo po delitvi tveganja z javnim sektorjem.

Finančna kriza in kriza državnega dolga v EU v zadnjem desetletju sta pokazali, da nepopoln gospodarski in finančni okvir EU ni zadoščal, da bi v letih gospodarske uspešnosti preprečil nastanek politik, ki niso vzdržne, niti ni omogočil, da bi se negativni pretresi v fazi makroekonomskega popravka, ki je sledila, učinkovito absorbirali. Kriza je zlasti pokazala neželene povezave med nacionalnimi bančnimi sektorji in državo – tako imenovan začarani krog. Bančna unija je bila ustanovljena za prekinitev te povezave in preprečevanje uporabe nacionalnih proračunov za reševanje bank v težavah.

V ta namen so v načrtu Komisije na podlagi enotnega pravilnika predvideni trije stebri za bančno unijo: enotni mehanizem nadzora, enotni mehanizem za reševanje bank in skupni sistem jamstva za vloge.

V skladu s sklepi Evropskega sveta z dne 19. oktobra 2012 je bil vzpostavljen enotni mehanizem nadzora za zagotovitev nadzora najvišje kakovosti, izvajanje politike Unije na področju bonitetnega nadzora kreditnih institucij na usklajen in učinkovit način ter za dosledno uporabo enotnega pravilnika. Enotni mehanizem nadzora (v nadaljnjem besedilu: EMN) je bil zasnovan kot sistem, ki ga sestavljajo pristojni nacionalni organi sodelujoče države članice (države članice, ki so del euroobmočja, in katera koli druga država članica, ki tesno sodeluje z EMN) in Evropska centralna banka (v nadaljnjem besedilu: ECB). V ta namen so bile z Uredbo Sveta (EU) št. 1024/2013 (v nadaljnjem besedilu: uredba o EMN) na ECB prenesene specifične naloge v zvezi z bonitetnim nadzorom kreditnih institucij.

To poročilo vsebuje oceno ustanovitve in delovanja enotnega mehanizma nadzora, da se določi njegova učinkovitost kot prvega stebra bančne unije. Poročilo je del širše ocene napredka, doseženega pri bančni uniji, kot je določeno v sporočilu Komisije „Dokončanje bančne unije“. Hkrati je tudi prvi pregled uporabe uredbe o EMN v skladu s členom 32 navedene uredbe, ki ga je opravila Komisija.

V uredbi o EMN se od Komisije zahteva, da izvede obsežen pregled celotne uporabe uredbe o EMN s poudarkom na odkrivanju morebitnega vpliva na nemoteno delovanje notranjega trga. V tem poročilu so na kratko analizirani osrednji vidiki uredbe o EMN in njene uporabe ter navedene glavne ugotovitve. Priloženi delovni dokument Komisije daje globlji vpogled v obravnavane teme. Ker je EMN še v zgodnji fazi, ni bilo mogoče enako podrobno oceniti vseh vidikov, naštetih v pooblastilu Komisije za pregled iz člena 32 uredbe o EMN. Zaradi obsega pooblastila za pregled v uredbi o EMN se to poročilo osredotoča na zakonodajni, institucionalni in postopkovni okvir EMN. Komisija pozdravlja druge ocene, ki se trenutno izvajajo, kot so program za ocenjevanje finančnega sektorja (FSAP), ki ga izvaja Mednarodni denarni sklad, preverjanje konvergence s strani Evropskega bančnega organa (EBA) in različni pregledi, ki jih izvaja Evropsko računsko sodišče, ki so dopolnilo k temu poročilu, ter bodo prispevale k celoviti oceni EMN z vključevanjem različnih vidikov in pogledov.

Na podlagi analize dokumentov in pogovorov z ustreznimi interesnimi skupinami Komisija na splošno pozitivno ocenjuje izvajanje uredbe o EMN in prvi dve leti dela ECB v njeni nadzorniški pristojnosti. Prvi steber bančne unije je zdaj v celoti vzpostavljen in deluje, kar ima očitne koristi v smislu enotnih pogojev delovanja in zaupanja, ki izhajajo iz celostnega nadzora kreditnih institucij.

Na nekaterih področjih obstajajo možnosti za nadaljnje izboljšanje delovanja nadzornega okvira. Za obravnavo nekaterih ugotovljenih težav so v poročilu razlage zakonodajnega okvira, sklicevanja na potekajoče razprave o spremembah zadevne zakonodaje Unije ali predlogi, kako bi lahko ECB to upoštevala v pri svojem delovanju. V tem trenutku Komisija meni, da ni potrebno predlagati sprememb uredbe o EMN.

V tem poročilu se priznava, da je bil nadzorni steber bančne unije uspešno vzpostavljen in deluje v celoti z jasno dodano vrednostjo z vidika finančne stabilnosti in povezovanja trgov. To je pomembno vedeti pri nadaljevanju dela za dokončanje bančne unije pred koncem leta 2019, kot je določeno v sporočilu Komisije o dokončanju bančne unije, sprejetem hkrati s tem poročilom, ter v skladu s pozivi iz poročila petih predsednikov iz leta 2015 2 in dokumentom z razmislekom o poglobitvi ekonomske in monetarne unije (EMU) (v nadaljnjem besedilu: razmislek).

II. Ocena uporabe uredbe o EMN

Pregled se osredotoča na najpomembnejše vidike delovanja EMN kot enotnega mehanizma nadzora za banke. Analiza je sestavljena iz petih obsežnih tem, ki zajemajo ključne točke iz pooblastila za pregled iz uredbe o EMN:

·upravljanje EMN;

·glavna orodja, ki jih je razvila ECB za opravljanje svojih nadzorniških nalog;

·izvajanje nadzorniških nalog s strani ECB;

·sodelovanje z zadevnimi organi EU in mednarodnimi organi; ter

·stroškovna učinkovitost EMN.

Številni problemi so skupni tem petim temam, zato se upoštevajo pri celotnem poročilu zaradi splošnega vpogleda v delovanje EMN. Ti zadevajo zlasti:

·sposobnost preživetja EMN in učinkovitost zaščitnih ukrepov iz uredbe o EMN;

·ravnotežje med nalogami in pristojnostmi, prenesenimi na razne stranke v okviru EMN;

·učinek EMN na notranjem trgu in

·ustreznost orodij in pooblastil, ki jih ima ECB na voljo za opravljanje svojih nalog.

Več vidikov pooblastila, podeljenega Komisiji na podlagi člena 32 uredbe o EMN, ni bilo mogoče natančno oceniti, saj na tej stopnji ni bilo na voljo dovolj informacij za kakršne koli tehtne sklepe. Na primer, glede na to, da z državami članicami zunaj euroobmočja ni bil sklenjen noben dogovor o tesnem sodelovanju, ni mogoče oceniti učinka zadevnih členov. Čeprav je v zvezi s potencialnim vplivom na nacionalne bančne sisteme mogoče opaziti nekatere nastajajoče trende, je še prezgodaj, da bi to pripisali morebitnemu vplivu EMN in odkrili druge morebitne vplive na strukture nacionalnih bančnih sistemov. Nazadnje je na pooblastilo za oceno fiskalnih vplivov, ki bi jih lahko imele nadzorniške odločitve na sodelujoče države članice, in na vpliv sprememb v zvezi z ureditvami za financiranje reševanja, bistveno vplivala poznejša uvedba EMR, zato bi ju bilo ustrezneje obravnavati po pregledu EMR.

A. Upravljanje EMN

Za doseganje splošnih ciljev zagotavljanja varnosti in trdnosti bančnega sistema EU zahteva EMN učinkovito upravljanje in notranje postopke, uravnotežene s primernimi ureditvami prevzemanja odgovornosti, ustreznega postopanja in neodvisnosti z jasnim ločevanjem med monetarnimi in nadzorniškimi funkcijami, ter učinkovito razdelitev odgovornosti med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi v okviru EMN. Ta oddelek povzema ugotovitve Komisije v zvezi z upravljanjem EMN.

Ureditve glede odgovornosti, ustreznega postopanja in neodvisnosti

Komisija je ocenila odgovornost ECB ob upoštevanju njenih političnih, pravosodnih in upravnih razsežnosti. Na podlagi analiziranih informacij je s pregledom ugotovljeno, da so ureditve odgovornosti, ki se uporabljajo za ECB, na splošno učinkovita.

Zlasti se v praksi pogosto uporabljajo različni procesi in postopki za zagotavljanje odgovornosti do političnih organov, kot so Evropski parlament, Svet, Euroskupina in nacionalni parlamenti.

Naslovniki nadzorniških odločitev ECB dokaj pogosto pozovejo ECB, da prevzamejo odgovornost pred Sodiščem Evropske unije (SEU), kar kaže na to, da se ureditve odgovornosti pravosodja uporabljajo v praksi. Glede na ureditev odgovornosti, ki se uporablja za ECB, in pooblastilo SEU za pregled zakonitosti odločitev ECB, ponuja ECB širše možnosti za pravno presojo kot številni pristojni nacionalni organi.

Kar zadeva upravno odgovornost je ECB predmet obsežnih dopolnilnih pregledov, ki jih opravljajo različni upravni organi v EU, in sicer Komisija, Evropsko računsko sodišče (ERS), Evropski bančni organ (EBA) in evropski varuh človekovih pravic. ECB je dokazala, da priporočila, izdana na podlagi teh pregledov, jemlje resno in jih pogosto preoblikuje v prilagoditve svojih pravil ali ravnanja. Poleg tega ECB dejavno prispeva k nadzoru, ki ga izvaja Mednarodni denarni sklad (MDS) v državah članicah euroobmočja, in igra ključno vlogo v tekočih akcijskih načrtih za finančne storitve EU/EO. V tem pregledu je bila obravnavana tudi učinkovitost zunanje revizije, ki se uporablja za ECB, ob upoštevanju, da je treba področje uporabe pooblastila ERS za revizijo ECB obravnavati v kontekstu splošne ureditve odgovornosti, ki se uporablja za ECB v njeni nadzorni funkciji, in ob upoštevanju dejstva, da se pooblastila nacionalnih revizijskih organov glede pristojnih nacionalnih organov zelo razlikujejo. Obenem je treba poudariti, da mora ECB v skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije (PDEU) ERS predložiti vse dokumente ali informacije, ki so potrebne za to, da ERS opravlja nalogo, ki ustreza njegovemu zakonitemu pooblastilu. Koristno bi bilo, da ECB in ERS skleneta medinstitucionalni sporazum, v katerem določita načine za izmenjavo informacij, pri čemer se ERS dovoli dostop do vseh informacij, ki jih potrebuje za opravljanje svojih revizijskih nalog.

Konvergenčna poročila, ki jih pripravi EBA, se zdijo še eno učinkovito orodje za pregled, s pomočjo katerega ECB zagotavlja skladnost z enotnim pravilnikom. Nasprotno pa na podlagi nezanesljivih dokazov se zdijo pristojnosti EBA za ukrepanje v primerih kršitev prava Unije manj učinkovite v zvezi z ECB, ker postopek odločanja v EBA zahteva od pristojnih nacionalnih organov v sodelujočih državah članicah in v nesodelujočih državah članicah dvojno večino, medtem ko bi večina pristojnih nacionalnih organov iz sodelujočih držav članic že podprla odločitev ECB, potem ko jo sprejmeta Nadzorni odbor in Svet ECB.

Pregled prav tako kaže, da so vzpostavljene ustrezne ureditve neodvisnosti, in ni našel dokaza o tem, da bi bila njihova učinkovitost vprašljiva.

ECB je uvedla mehanizme za posvetovanje, ustrezno postopanje in notranje pritožbe, ki temeljijo na podrobnih okvirih. Zaželeno je, da ECB razvija kulturo posvetovanja, ki presega njene formalne obveznosti, prav tako pa se ECB spodbuja, da se posvetuje vedno, ko namerava nadalje prispevati k usklajevanju pravil in praks. Zdi se, da ustrezna postopkovna pravila podpira trden okvir. Pomembno je, da ECB vzpostavi pravilno ravnovesje pri določanju rokov ali označevanju dokumentov za zaupne, da se preprečijo vsakršne neupravičene omejitve procesnih pravic strank, ki jih zadevajo odločitve ECB.

Zadevne osebe aktivno uporabljajo razpoložljiv pritožbeni mehanizem zoper odločitve ECB, upravni odbor za pregled, in ECB meni, da imajo njena mnenja širši vpliv v nadzorni praksi ECB kot posamezni primeri, na katere se sklicujejo. To poročilo ne najde dokazov o pomanjkljivostih. Koristno bi bilo izkoristiti vse več sodne prakse, ki jo ustvarja upravni odbor za pregled, in sicer tako, da se zagotovi večja preglednost nad delom, ki ga opravlja upravni odbor za pregled, na primer z objavo na spletni strani ECB povzetkov odločitev upravnega odbora za pregled in ob ustreznem upoštevanju pravil o zaupnosti.

Odločanje

Komisija je pregledala ureditve upravljanja, na katerih temelji odločanje ECB v zvezi z nadzorniškimi dejavnostmi.

Organa odločanja ECB sta Svet ECB in izvršilni odbor. Svet ECB je tudi odgovoren za odločitve, ki jih sprejme EMN. Da bi se upoštevale specifične naloge EMN, so bile ustanovljene posebne nadzorne strukture (npr. Nadzorni odbor) in postopki (npr. postopek z neugovarjanjem) za podporo Svetu ECB, kadar ukrepa na podlagi nalog, prenesenih na ECB z uredbo o EMN.

Ob upoštevanju velikega števila odločitev in njihove raznovrstnosti se zdi, da sodelovanje Nadzornega odbora in Sveta ECB pri vsaki odločitvi ustvarja pomemben pritisk na vire teh organov, saj vpleta vse pristojne nacionalne organe in nacionalne centralnih bank. Obstajajo velike razlike med posameznimi nadzorniškimi odločitvami v smislu kompleksnosti, vpliva in pomembnosti za nadzorovane subjekte. Takšna raznolikost obstaja med različnimi vrstami odločitev (npr. odločitve SREP v primerjavi z odobritvami instrumentov navadnega lastniškega temeljnega kapitala), pa tudi znotraj iste kategorije odločitev (npr. odločitev o sposobnosti in primernosti za odbor pomembne nadrejene družbe v primerjavi z odločitvijo o sposobnosti in primernosti za upravljanje povezane odvisne družbe). Takšne razlike niso bile upoštevane v procesu odločanja, kar je privedlo do nesorazmerne uporabe virov ECB pri rutinskih odločitvah ali odločitvah z nižjim splošnim vplivom. Ta položaj je organom odločanja ECB preprečeval, da bi se osredotočali na pomembna vprašanja nadzora, ter od ECB in pristojnih nacionalnih organov pogosto zahteval nesorazmerno veliko dela in virov pri pripravi uradnega postopka odločanja 3 . Za obravnavo teh vprašanj je ECB poenostavila postopek odločanja s predlogami, pisnimi postopki in združevanjem odločitev ter sprejela okvir za prenos nekaterih rutinskih odločitev ali odločitev z zmanjšanim morebitnim vplivom 4 . Še vedno je treba preskusiti, ali bo okvir za prenos vzpostavil ustrezno ravnotežje med odločitvami, ki so delegirane, in tistimi, ki niso, kar bo v končni fazi privedlo do boljše uporabe virov.

Ločitev nadzorniških in monetarnih funkcij

Da se prepreči navzkrižje interesov med nadzorniškimi nalogami ECB na eni strani in monetarno politiko ter vsemi drugimi nalogami, ki jih izvaja ECB, na drugi strani, uredba o EMN zahteva ločitev monetarnih in nadzorniških funkcij.

ECB je to izvajala prek vrste postopkovnih pravil, ki so zagotavljala organizacijsko ločevanje osebja, ločene sestanke in postopke odločanja za Svet ECB, ločeno poročanje, pravila o zaupnosti in posredovanje v sporih zaradi nasprotja interesov. Večina osebja, ki opravlja nadzorniške naloge, je nameščena v organizacijsko ločenih oddelkih, ima jasne linije za poročanje Nadzornemu odboru in stroga pravila o zaupnosti. Ti funkciji si delita nekatere storitve, kot so pravna služba, notranja revizija ali človeški viri. To ne ogroža načela ločevanja, če izvajajo le podporne funkcije. Vendar pa je treba v primerih, ko takšne deljene službe nudijo svetovanje, ki je ključno za sprejemanje odločitev politike ECB, upoštevati okrepljene varnostne ukrepe.

Pripravljalno delo za makrobonitetne naloge, prenesene na ECB z uredbo o EMN, izvaja oddelek ECB, odgovoren za finančno stabilnost, ki sodeluje pri nadzorniških in drugih nalogah ECB. Hkrati daje poseben postopek za sprejemanje makrobonitetnih odločitev na podlagi člena 5 uredbe o EMN Svetu ECB vidnejšo vlogo v celotnem postopku odločanja v primerjavi z vlogo, ki jo ima Svet ECB pri sprejemanju mikrobonitetnih nadzorniških odločitev. Medtem ko je odločitev ECB, da bo izkoristila obstoječe strokovno znanje in zmogljivosti svojega obstoječega oddelka za utrditev svojih novih nadzornih nalog, povezanih z makrobonitetnimi pooblastili, razumljiva, pa je pomembno, da ECB zagotovi, da je Nadzorni odbor ustrezno vključen v postopek odločanja in da vse odločitve v skladu s členom 5 uredbe o EMN temeljijo na dokončnem osnutku, ki ga predlaga Nadzorni odbor.

Razdelitev nalog in odgovornosti med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi

EMN kot sistem je sestavljen iz ECB, ki je na osrednji ravni zadolžena, da zagotovi splošno delovanje in učinkovitost sistema, in pristojnih nacionalnih organov kot decentralizirane plasti. Uredba o EMN določa jasno razdelitev odgovornosti. Pristojne nacionalne organe zadolžuje, da pomagajo ECB pri vseh njenih nadzorniških ukrepih in določa, da imajo glavno odgovornost za nadzor nad manj pomembnimi institucijami. ECB ob pomoči pristojnih nacionalnih organov izvaja neposreden nadzor nad pomembnimi institucijami, sprejema odločitve o skupnih postopkih, nadzira skladnost nadzora pristojnih nacionalnih organov nad manj pomembnimi institucijami, daje navodila pristojnim nacionalnim organom in lahko prevzame neposreden nadzor nad manj pomembnimi institucijami.

Ta delitev nalog in odgovornosti navidezno dobro deluje v praksi, pri čemer ECB v stalnem sodelovanju s pristojnimi nacionalnimi organi nadgrajuje strokovno znanje in izkušnje, nacionalni organi pa krepijo svoje strokovno znanje na podlagi intenzivnejše interakcije z drugimi pristojnimi nacionalnimi organi ter ECB. Na tej stopnji EMN se zdi porazdelitev nalog med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi na splošno uravnotežena.

Čeprav ni dokazov o kakršnem koli nasprotju ali motečih namenih ECB, pa imajo nekateri pristojni nacionalni organi pomisleke glede vloge ECB v zvezi z manj pomembnimi institucijami. Ti pristojni nacionalni organi zahtevajo predvidljivost glede obsega, v katerem lahko ECB vpliva na nadzor manj pomembnih institucij ali ga na koncu prevzame. Nadzor nad manj pomembnimi institucijami je bil privzeto dodeljen pristojnim nacionalnim organom, ECB pa lahko uveljavlja svojo pravico, da prevzame nadzor nad manj pomembnimi institucijami le, če obstaja nujna in zadostna utemeljitev za odstopanje od tega pravila. Vendar pa je treba določbe o prenosu odgovornosti v zvezi z manj pomembnimi institucijami na ECB v uredbi o EMN razlagati v smislu, da ima ECB dovolj prožnosti za posredovanje, kadar je to potrebno za opravljanje njenih nalog 5 . Zato je za ECB možnost dajanja navodil in smernic pristojnim nacionalnim organom, ključno orodje za zagotavljanje usklajenega in učinkovitega izvajanja bonitetnega nadzora v bančni uniji. Enako pomembno je, da je ECB po potrebi sposobna prevzeti nadzor nad manj pomembnimi institucijami, da se zagotovi skladna uporaba visokih standardov nadzora. Za prožnost ECB pri uporabi teh orodij ne veljajo dodatne omejitve.

Pojavljajo se nekatera vprašanja glede preostalih pristojnosti pristojnih nacionalnih organov in tega, kako se lahko uporabljajo za izogibanje porazdelitvi odgovornosti v okviru EMN. Nedavne strukturne spremembe na trgu kažejo na trend, da imajo skupine tretjih držav vedno bolj zapletene strukture v Uniji, ki delujejo prek subjektov, ki so zunaj nadzora ECB. ECB na primer ne bi imela pooblastil za nadzor nad investicijskimi podjetji ali evropskimi podružnicami institucij, ki imajo sedež v tretjih državah, kar bi lahko pomenilo vrzel v celotnem pooblastilu ECB in odprlo vrata za regulativno in nadzorno arbitražo. Posebno vprašanje so največja investicijska podjetja, ki zagotavljajo ključen grosistični trg in naložbene bančne storitve po vsej EU ter so po naravi podobna bankam. Ta podjetja zaradi velikosti in medsebojne povezanosti pomenijo jasno tveganje za finančno stabilnost. Zato zanje v bistvu veljajo iste obveznosti kot za kreditne institucije. Vendar ni nujno, da jim izda dovoljenje in jih nadzoruje isti organ kot kreditne institucije, kar lahko ustvari neenotne konkurenčne pogoje pri uporabi CRD in CRR. Pregledi CRD in CRR ter bonitetne obravnave investicijskih podjetij, ki so trenutno v teku, so lahko priložnost za obravnavo tega vidika.

Komisija v oceni priznava posebnost dolžnosti ECB, da uporablja nacionalno zakonodajo, s katero so prenesejo ustrezne direktive, in njeno sposobnost, da iz te nacionalne zakonodaje izpelje konkretna pooblastila. Za podporo tega edinstvenega primera so potrebna jasna načela. Zato je izpostavljeno, da bi bilo treba nadzorniška pooblastila ECB iz uredbe o EMN razlagati dovolj široko, da bi vključevala pooblastila, ki so nacionalnim organom dana z nacionalno zakonodajo za izvajanje nadzorniških funkcij v okviru CRD in CRR v zvezi s kreditnimi institucijami. Glede na to, da lahko ECB izvršuje pooblastila le v mejah nalog, za katere je zadolžena, je treba za vsak primer posebej preveriti , ali posebno pooblastilo, dano na podlagi nacionalne zakonodaje, spada na področje posebnih nalog, za katere je zadolžena ECB, ali ne. Ker je takšna analiza vsakega posameznega primera zapletena in ni vedno predvidljiva, se predlaga, da prihodnja zakonodaja EU nadzorna pooblastila izrecno določi v določbah, ki se neposredno uporabljajo.

B. Orodja za nadzor

ECB je za opravljanje svojih nadzorniških nalog na podlagi pooblastil, ki so ji bila zaupana v uredbi o EMN, razvila in uporabila vrsto ključnih orodij za nadzor. Ta oddelek povzema ugotovitve Komisije o teh orodjih in njihovi koristnosti za opravljanje nadzorniških nalog ECB.

Razvrstitev nadzorovanih subjektov

Za določitev natančne vloge ECB in pristojnih nacionalnih organov v zvezi s posameznimi nadzorovanimi subjekti mora ECB na podlagi uredbe o EMN ugotoviti, ali so subjekti pomembne ali manj pomembne institucije. Medtem ko je izhodišče v skladu z uredbo o EMN razvrstitev, ki temelji na kvantitativnih merilih, pa ECB upošteva tudi morebitne „posebne okoliščine“, ki bi upravičevale odstopanje od teh meril. Čeprav je ECB le izjemoma odstopala od privzete dodelitve, pa bi bila dobrodošla večja preglednost v zvezi z utemeljitvijo za odločitve o ponovni razvrstitvi.

ECB prav tako pogosto uporablja dodatne podrazvrstitve nadzorovanih subjektov za različne namene, na primer pri določanju obsega svojega sodelovanja, izvajanju vsakodnevnega nadzora, uporabi sorazmernosti, zagotavljanju medsebojne primerjave, določanju, katere podatke morajo pristojni nacionalni organi posredovati itd. Te razvrstitve so koristne za ECB zaradi zagotavljanja enakih konkurenčnih pogojev na nadzorni ravni med primerljivimi institucijami ter so učinkovit način za organizacijo njenih dejavnosti. Medsebojno delovanje različnih razvrstitev in njihov pomen za različne nadzorniške dejavnosti pa nista vedno preprosta. Zato je priporočljivo, da ECB izboljša obveščanje o metodologijah, na katerih temeljijo te razvrstitve, kot tudi o posledicah različnih kategorij v smislu nadzorniških ukrepov.

Skupne nadzorniške skupine

Skupne nadzorniške skupine predstavljajo EMN kot sistem; so orodje, s katerim ECB pri izvajanju pristojnosti glede neposrednega nadzora nad pomembnimi institucijami izkorišča strokovno znanje osebja pristojnih nacionalnih organov. Odgovorne so za stalen nadzor nad pomembnimi institucijami, s tem ko jim je bilo zaupano izvajanje nalog, naštetih v programu nadzorniški pregledov, usklajevanje inšpekcijskih pregledov na kraju samem in povezovanje s pristojnimi nacionalnimi organi.

Razvoj okvira za skupne nadzorniške skupine je proces izkustvenega učenja, ki je še vedno predmet prilagajanj. Izzivi se nanašajo na dejstvo, da predstavljajo skupne nadzorniške skupine resnične oblike sodelovanja pri nadzoru, ki zahteva povezovanje virov v okviru nove institucionalne ureditve. V prvih letih delovanja so se skupne nadzorniške skupine, ki so opravile večino dela in na podlagi katerih so bile sprejete nadzorniške odločitve, izkazale za funkcionalne in verodostojne. ECB si je zelo prizadevala za razvoj skupnih nadzorniških skupin v ključno orodje za usklajen nadzor v euroobmočju. Vendar pa je prišlo do nekaterih pomislekov v zvezi z nekaterimi strukturni vidiki okvira, ki bi lahko vplivali na učinkovitost skupnih nadzorniških skupin v praksi, kot so neusklajene linije poročanja, jezikovne težave in premalo osebja. ECB se spodbuja, naj ta vprašanja pravočasno obravnava, da se zagotovi učinkovito delovanje skupnih nadzorniških skupin.

Horizontalne funkcije

Eden od ciljev EMN je zagotoviti usklajen nadzor v bančni uniji. V ta namen namenski generalni direktorat gosti tako imenovane „horizontalne funkcije“, ki opredeljujejo politike nadzora ECB, zagotavljajo zbliževanje nadzornih pristopov med skupnimi nadzorniškimi skupinami in usklajujejo izvrševanje drugih bistvenih specializiranih nalog. Vzpostavitev horizontalnih funkcij je dobrodošla, saj je bistvena za zagotavljanje doslednosti pri uporabi visokokakovostnih standardov nadzora za vse banke v bančni uniji.

Za učinkovitost pri opravljanju svojih nalog morajo horizontalne funkcije spodbujati uravnoteženo sodelovanje s pristojnimi nacionalnimi organi. To ravnovesje je bilo večinoma doseženo na področju razvoja politike nadzora, zlasti z vzpostavitvijo neformalnih podpornih struktur s svetovalno vlogo (npr. mreže strokovnjakov). Uporabo mrež s strani ECB za pridobitev prispevkov pristojnih nacionalnih organov v zvezi s vprašanji politike, bi bilo treba pozdraviti kot prožno orodje za sodelovanje znotraj EMN. Čeprav ni potrebe po formalizaciji vseh tovrstnih struktur, pa bi lahko jasnejši položaj za stabilne in vplivne mreže zagotovil boljši pregled njihovih pristojnosti, upravljanja in linij poročanja. Poleg tega se je treba izogibati širjenju mrež s poenostavitvijo obstoječih struktur in opredelitvijo območij, ki bi imela največ koristi od rezultatov teh struktur sodelovanja.

Nekateri pristojni nacionalni organi so izrazili kritiko v zvezi s sodelovanjem s horizontalnimi funkcijami, zlasti kar zadeva način vpliva horizontalnega dela na rezultat dela skupnih nadzorniških skupin. Za večjo preglednost do pristojnih nacionalnih organov in za preprečitev ozkih grl v postopku odločanja bi lahko ECB predvidela bolj sistematično in pravočasno poročanje ustreznim koordinatorjem in podkoordinatorjem skupne nadzorniške skupine o spremembah, ki jih predlagajo njene horizontalne funkcije v zvezi osnutkom odločitev, ki jih pripravijo skupne nadzorniške skupine.

Inšpekcijski pregledi na kraju samem

Inšpekcijski pregledi na kraju samem so ključno orodje nadzornikov za preverjanje skladnosti in zbiranje informacij, potrebnih za izvajanje njihovih nalog neposredno na kraju, kjer se nahaja nadzorovan subjekt. ECB je dobro napredovala pri vzpostavljanju svoje funkcije za nadzor na kraju samem. Pravila in postopki že zagotavljajo visoko stopnjo usklajenosti nadzorniških praks na tem področju. To se bo v bližnji prihodnosti še okrepilo z dobrodošlim skupnim učnim načrtom usposabljanja ENM za inšpektorje na kraju samem. ECB bi morala pri tem programu usposabljanja tesno sodelovati z EBA, da se preprečijo podvajanja in zagotovijo sinergije za inšpektorje v vseh državah članicah.

Vendar pa se pri izvajanju usklajenih postopkov še vedno kažejo razlike, zlasti v zvezi s količinsko opredelitvijo ugotovitev iz inšpekcijskih pregledov, ki jih opravijo preiskovalne skupine, in odzivi skupne nadzorniške skupine na te ugotovitve. ECB bi morala spodbujati dosledno izvajanje skupnih postopkov za inšpekcijske preglede na kraju samem in zagotoviti, da so tudi rezultati takšnih pregledov ustrezno usklajeni.

Poleg tega je še vedno potrebno nadaljnje izboljšanje zaposlovanja v skupinah za inšpekcijske preglede na kraju samem. To bi lahko dosegli s povečanjem deleža zaposlenih ECB in z zagotavljanjem predvidljivosti za ECB glede razpoložljivosti osebja pristojnih nacionalnih organov za inšpekcijske preglede na kraju samem. Za ECB je sprejemljivo, da je občasno odvisna od zunanjih svetovalcev, zlasti kadar je potrebno posebno strokovno znanje, ki ga včasih ni mogoče zlahka najti znotraj virov v EMN. Vendar pa bi morala biti uporaba zunanjih strokovnjakov pri inšpekcijskih pregledih na kraju samem omejena, spremljati pa jih morali ustrezni zaščitni ukrepi. Na primer, zunanji strokovnjaki ne bi smeli voditi skupin za inšpekcijske preglede na kraju samem ali predstavljati več kot polovice članov ekipe, saj bi to lahko ogrozilo ugled in sprožilo vprašanja glede zaupnosti EMN.

Kolegiji

Splošni kolegiji ostajajo forum za usklajevanje nadzora čezmejnih bančnih skupin, ki svoje dejavnostmi opravljajo zunaj euroobmočja. Trenutno so glavno orodje za sodelovanje s pristojnimi nacionalnimi organi iz nesodelujočih držav članic, za kateri se zdi, da ECB zelo cenijo kot svojo novo nasprotno stranko. ECB se je izkazala kot verodostojen in dobro organiziran predsednik kolegijev ter je kakovostno prispevala k razpravam kolegija. Kolegiji so tudi pomembno orodje, s pomočjo katerega lahko ECB izvaja svoje naloge v zvezi s pomembnimi podružnicami kreditnih institucij iz držav zunaj euroobmočja, za katere deluje kot gostujoči nadzornik. ECB je treba pohvaliti zaradi dogovorov o sodelovanju, ki jih je sklenila v kratkem času, in se spodbuja, naj zaključi preostala pogajanja z vsemi ustreznimi organi.

Opcije in diskrecijske pravice

V začetni fazi si je ECB še posebej prizadevala za uskladitev izvajanja opcij in diskrecijskih pravic. Ta prizadevanja so bila uspešna in jih je treba pohvaliti, saj so usklajena pravila o izvajanju opcij in diskrecijskih pravic s strani pristojnih organov prispevala k izboljšanju enakih konkurenčnih pogojev v euroobmočju za pomembne in manj pomembne institucije. Pohvalno je, da ECB ne uporablja splošnega pristopa k usklajevanju, temveč obravnava vsako posamezno opcijo in diskrecijsko pravico v kontekstu različnih izhodišč v sodelujočih državah članicah in različnih potreb, ki so značilne za nacionalne bančne sektorje. Prav tako se ceni, da želi ECB doseči enake konkurenčne pogoje z razširitvijo usklajevanja na nadzor manj pomembnih institucij, pri tem pa ustrezno upošteva sorazmernost. Vendar je obžalovanja vredno, da za nekatere opcije in diskrecijske pravice ni bil dosežen cilj izdaje popolnoma usklajenega standarda, pri čemer je ECB sprejela, da bo hkrati obstajalo več ureditev 6 .

C. Izvajanje nadzornih nalog

Uredba o EMN je ECB zaupala številne posebne nadzorniške naloge z namenom zagotavljanja varnosti in trdnosti bank pod njenim nadzorom. V okviru tega tretjega področja je Komisija ocenila uspešnost glavnih nadzorniških nalog, za katere je zadolžena ECB.

Skupni postopki za pridobitev dovoljenj in ocena pridobitev

ECB je bila zadolžena za tri naloge v zvezi z vsemi kreditnimi institucijami v bančni uniji (pomembne institucije in manj pomembne institucije): izdaja dovoljenja, odvzem dovoljenja ter ocenjevanje pridobitev kvalificiranih deležev (v nadaljevanju: skupni postopki). Te naloge so posebne ne le zaradi širokega obsega, kar zadeva subjekte, ki jih zajemajo, temveč tudi zaradi pomembne vloge, ki so jo dobili pristojni nacionalni organi pri pripravljalnem delu.

Skupni postopki za izdajo dovoljenj in ocenjevanje pridobitev predstavljajo velik izziv za ECB ob upoštevanju kratkih veljavnih rokov, velikega števila sklepov in zapletenosti ocenjevanja predlogov, ki jih pripravijo pristojni nacionalni organi na podlagi devetnajstih različnih nacionalnih pravnih okvirov. Ti postopki se opirajo na tesno sodelovanje med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi. Takšno sodelovanje predstavlja v EMN obveznost ter bi ga morale uresničevati vse strani v dobri veri in v vseh fazah (t.j. v začetni fazi odobritve kot tudi pri preverjanju skladnosti). ECB in pristojni nacionalni organi so opravili izjemno delo in uspelo jim je oblikovati orodja in postopke, s pomočjo katerih lahko ECB izpolni svoje naloge v okviru veljavnih omejitev časovnega okvira. Razvoj skupnih postopkov kaže, da se medsebojno zaupanje med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi povečuje, s čimer konstruktivno podpira delovanje EMN.

Stalni nadzor pomembnih institucij: ocena sposobnosti in primernosti

Za zagotovitev, da bodo banke primerno upravljale svoja tveganja, ima ECB nalogo za vsakega člana uprave pomembne institucije oceniti, ali je sposoben in primeren za opravljanje svojih nalog. To je ustvarilo zelo veliko operativno breme za Nadzorni odbor in Svet ECB, predvsem zaradi velikega števila postopkov in različnih postopkovnih rokov, predvidenih v nacionalnih ureditvah. Zato je bilo to področje izbrano za prvo preskušanje prihajajočega okvira za prenos pooblastil, ki naj bi pospešil odločanje in zmanjšal zaostanke. Vendar pa to ne bo poenostavilo zapletenosti analize za ECB, dokler se podrobnosti bistvenih pravil pripravljajo neusklajeno.

ECB je dejavno sodelovala pri pripravi posvetovalnega dokumenta EBA o revidiranih smernicah o ocenjevanju sposobnosti in primernosti. Hkrati je ECB izdala svoja posvetovanja v zvezi s priročnikom o oceni sposobnosti in primernosti, ki ga je dokončala in objavila pred dokončnim oblikovanjem smernic EBA. Pozdravlja se jasna zavezanost ECB za revizijo priročnika ECB ob upoštevanju morebitnih sprememb dokončanih smernic EBA, da se zagotovi popolna vsebinska uskladitev.

Stalni nadzor pomembnih institucij: Soglasja in opustitve v zvezi s kapitalom

Odobritve kapitalskih instrumentov odražajo osrednje odgovornosti glede nadzora, ki bi jih bilo treba dosledno uporabljati v vsej Uniji. EBA, ki ima splošno pooblastilo za pregled kakovosti kapitala, to področje posebej temeljito pregleduje. Glede na obsežno strokovno znanje EBA na področju preverjanja združljivosti kapitalskih instrumentov, izdanih v Uniji, z merili za upravičenost CRR za namene kapitala, je pomembno, da pristojni organi na tem področju tesno sodelujejo z EBA. Zato se ECB spodbuja, naj vzpostavi okvir, ki bo zagotavljal na eni strani notranji horizontalni pregled vseh kapitalskih instrumentov, ki jih izdajo institucije, ki jih nadzoruje ECB, po drugi strani pa učinkovito in dosledno sodelovanje z EBA glede ocene kakovosti takih kapitalskih instrumentov v skladu z nalogami, dodeljenimi EBA.

Kar zadeva uporabo opustitev, je ugotovljeno, da je ECB razmeroma pogosto uporabila nekatere opustitve v skladu z opredelitvijo pogojev za take opustitve v priročniku ECB o opcijah in diskrecijskih pravicah. Preudarna uporaba opustitev, določena v zakonodaji, je dobrodošla in bi jo morala ECB še naprej izvajati, tudi z dodatnim lajšanjem pogojev za njihovo izvajanje 7 v okviru omejitev iz CRR. Usklajeni pogoji za uporabo opustitev, ki jih je razvila ECB, se lahko nadgrajujejo v okviru prizadevanj za nadaljnji razvoj bančne unije, ki upoštevajo možnost uporabe opustitev na čezmejni ravni, kadar to vodi v učinkovitejše upravljanje s kapitalom ali likvidnostjo in ne vzbuja pomislekov glede bonitetnih zahtev.

Stalni nadzor pomembnih institucij: notranji modeli

ECB je uspešno vzpostavila zanesljiv postopek za oceno notranjih modelov. Gledano v celoti, razpoložljivi dokazi kažejo, da je postopek ECB za odobritev notranjih modelov strog in ga ECB dobro vodi. Postopek bo izboljšal verodostojnost notranjih modelov, ki jih uporabljajo banke pod nadzorom EMN, in posledično zaupanje vlagateljev v ustreznost kapitalskih zahtev bank in končno v njihovo odpornost. Ciljni pregled notranjih modelov (projekt TRIM) prav tako velja za dobro naložbo v nadzor, ki bo privedel do enakovrednejših konkurenčnih pogojev in večje uskladitve nadzorniških praks.

Vzpostavitev funkcij za odobritev in pregled modela je bila zamudna in je povzročila nekaj zaostankov pri odobritvah modelov ter morebiti podaljšala trajanje odobritev modelov v začetni fazi. Vendar pa dokazi, ki jih je zagotovila ECB, kažejo, da se to v bližnji prihodnosti ne bo več dogajalo. Poleg tega je treba poudariti, da ECB zagotavlja resnično dodano vrednost v smislu kakovosti nadzora modelov, in sicer zaradi njenega obsežnega strokovnega znanja, zlasti v primerjavi z nekaterimi manjšimi pristojnimi nacionalnimi organi. ECB lahko zagotovi boljši nadzor tudi v primerjavi z večjimi pristojnimi nacionalnimi organi, ker ima na razpolago večjo skupino strokovnjakov, kar omogoča natančnejšo primerjavo modelov.

Pomembno je, da EMN sodeluje z EBA z namenom izmenjave dobrih praks s pristojnimi organi držav članic zunaj euroobmočja, s čimer prispeva k nadzorniškemu zbližanju ne samo v euroobmočju ampak na celotnem enotnem trgu EU.

Stalni nadzor pomembnih institucij: Postopek nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja (SREP)

ECB je uspela v zelo kratkem času uporabiti enoten SREP za vse pomembne institucije, na podlagi skupne metodologije, ki vključuje najboljše prakse. V letih 2015 in 2016 so SREP spodbudili povečanje ravni kapitala v bankah, kar je nadalje okrepilo stabilnost in odpornost bančnega sistema v euroobmočju. Poleg tega se je ECB z obravnavo pomanjkljivosti in hitro vključitvijo regulativnih sprememb v svojo metodologijo izkazala kot prilagodljiva organizacija, ki se je pripravljena učiti. V tem pogledu so dosežki ECB v zvezi s SREP izjemni, prizadevanja ECB pa zelo dobrodošla.

ECB bi morala pri nadaljnjem razvoju svojih metodologij in postopkov še naprej konstruktivno sodelovati s Komisijo in EBA, zlasti kar zadeva uporabo smernic za drugi steber. Poleg tega se ECB poziva, naj v svojo metodologijo SREP vključi povratne informacije, ki jih je posredoval EBA v okviru svojega dela pri oceni konvergence.

Pregled odločitev v zvezi z SREP, ki so jih sprejele horizontalne funkcije ECB, omogoča dosledno uporabo SREP in prispeva k doseganju podobnih rezultatov v zvezi s SREP za podobne institucije. Pomembno je, da se ohrani pravilno ravnovesje in da prizadevanje za skladnost ne omeji rezultatov na zelo ozek pas, kar bi dejansko pomenilo neupoštevanje narave SREP, značilne za posamezno banko. Poleg tega se ECB spodbuja, naj izboljša komunikacijo s pristojnimi nacionalnimi organi kar zadeva metode, ki se uporabljajo za prilagoditev odločitev o SREP, ki jih predlagajo skupne nadzorniške skupine, na horizontalni ravni.

Zlasti: možnost vpliva na oblikovanje bančnih rezervacij za slaba posojila

Nazadnje se ECB spodbuja, naj uporablja celotno paleto nadzorniških pooblastil, kar bo omogočilo obravnavanje tveganj z najustreznejšimi nadzorniškimi orodji. Obstoječa pooblastila vključujejo možnost, da pristojni organ vpliva na raven oblikovanja rezervacij banke v okviru veljavnega računovodskega okvira in uvede potrebne prilagoditve (odbitki in podobno), če na primer računovodske rezervacije z nadzorniškega vidika ne zadoščajo 8 . To je zlasti pomembno v kontekstu obravnave slabih posojil, kar je poudarjeno v akcijskem načrtu EU o slabih posojilih 9 .

Stalni nadzor pomembnih institucij: Pregon in kaznovanje

ECB se je v fazi zagona osredotočala na pridobivanje znanja o bonitetnem položaju nadzorovanih subjektov in je svoja pooblastila glede pregona in sankcioniranja uporabila le v redkih primerih. Učinkovitost okvira za sankcioniranje in kazenski pregon bo zato treba podrobneje oceniti, ko se naberejo obsežnejše praktične izkušnje. Za učinkovito izvajanje okvira za sankcioniranje je bistveno, da ECB in pristojni nacionalni organi še naprej sodelujejo v dobri veri.

Že sedaj so opazne nekatere očitne neenakosti (na primer različno področje uporabe pooblastil za sankcioniranje v nasprotju z nadzorniškimi pooblastili), pomanjkanje skupnega sklopa ukrepov pregona in ukrepov za sankcioniranja ter širok manevrski prostor pri razlagi obstoječih pravil EU o sankcioniranju. Te neenakosti lahko vplivajo na enakopravnost konkurenčnih pogojev in bi jih bilo treba natančno spremljati z vidika posledic za učinkovitost izvajanja nadzornih nalog ECB.

Pregled nadzora pristojnega nacionalnega organa nad manj pomembnimi institucijami

Sektor manj pomembnih institucij je zelo raznolik in je bil namenoma prepuščen neposrednemu nadzoru s strani pristojnih nacionalnih organov, ECB pa je bila zadolžena za spremljanje izvajanja nadzora pristojnih nacionalnih organov, da se zagotovi skladnost rezultatov nadzora in skladna uporaba visokih standardov nadzora. Nadzorna vloga ECB je bistvena pri oblikovanju takega ravnanja, saj bi zagotovila skladno in dosledno izvajanje pravil skrbnega in varnega poslovanja. Kadar je to potrebno za zagotovitev skladne uporabe visokih standardov nadzora, lahko ECB prevzame neposredni nadzor manj pomembnih institucij. Glede na ta okvir mora ECB vzpostaviti ravnovesje med usklajenostjo na eni strani ter prožnostjo in sorazmernostjo na drugi strani. Usklajevanje pomeni, da je treba zagotoviti zadostno raven konvergence v zvezi z nadzorniškim pristopom, ki se uporablja za manj pomembne institucije v sodelujočih državah članicah, ter med manj pomembnimi in pomembnimi institucijami v sodelujočih državah članicah. To pomeni razvoj skupnih pristopov k nadzoru manj pomembnih institucij v okviru glavnih pristojnosti pristojnih nacionalnih organov.

Prožnost in sorazmernost pomeni, da so pristojni nacionalni organi sposobni prilagoditi svoje nadzorniške dejavnosti velikosti, kompleksnosti in tveganosti zadevnih institucij. V tem smislu so zlasti dobrodošla prizadevanja ECB, da bi razvila metodologijo SREP za manj pomembne institucije, ki bi temeljila na metodologiji SREP za pomembne institucije, vendar pa bi vsebovala elemente, ki omogočajo sorazmernost in prožnost nadzora.

Izvajanje makrobonitetnih funkcij

Makrobonitetna pooblastila in orodja v CRD–CRR so relativno nova, zaradi česar so pristojni nacionalni organi in imenovani organi pridobili le omejene izkušnje z uporabo. Dodatna makrobonitetna pooblastila ECB je mogoče ustrezno oceniti le v okviru širše analize uporabe makrobonitetnih pooblastil nacionalnih organov. V tej fazi ni videti večjih ovir za sodelovanje ECB pri usklajevanju makrobonitetnih ukrepov znotraj bančne unije niti pri izvajanju dodatnih pooblastil. Roki za izvedbo postopkov so zelo kraki, a jih je mogoče, podobno kot v drugih primerih, izpolniti z ustreznim in pravočasnim sodelovanjem.

Kljub temu obstajajo nekatera odprta vprašanja glede področja uporabe makrobonitetnih orodij kot tudi glede vzajemnega delovanja med različnimi orodji, ki jih je mogoče uporabiti za makrobonitetne namene, in ustreznimi pristojnostmi zadevnih organov. Sozakonodajalci trenutno obravnavajo en vidik, in sicer uporabo ukrepov iz drugega stebra za makrobonitetne namene, na podlagi predloga Komisije iz novembra 2016 za revizijo CRD, v katerem predlagane spremembe predvidevajo prepoved uporabe zahtev iz drugega stebra za obravnavo makrobonitetnih in sistemskih tveganj.

D. Povezava z drugimi zadevnimi organi

ECB pri izvajanju svojih nadzorniških odgovornosti tesno sodeluje z drugimi evropskimi in mednarodnimi organi. Za učinkovito sodelovanje je treba zagotoviti, da EMN izvaja svoje naloge ter hkrati prispeva k učinkovitemu kriznemu upravljanju bank in širšemu nadzorniškemu zbliževanju na ravni EU in mednarodni ravni. Četrta tema pregleda Komisije se osredotoča na interakcijo med ECB in EBA, Evropskim odborom za sistemska tveganja (ESRB), Enotnim odborom za reševanje (SRB), mednarodnimi oblikovalci standardov (Odbor za finančno stabilnost in Baselski odbor za bančni nadzor) in Evropsko komisijo zaradi njene vloge pri vprašanjih, ki jih pokrivajo EMN in ti drugi organi.

Sodelovanje z Evropskim bančnim organom – nadzorniško zbliževanje in stresni testi

Uredba o EMN ni spremenila vloge in pooblastil EBA, ki ostaja regulativna agencija, odgovorna za dokončno oblikovanje in vodenje enotnega pravilnika za bančni sektor v EU, pa tudi za zagotavljanje dosledne uporabe enotnega pravilnika. ECB mora ravnati v skladu s pravili EBA. Vendar pa je treba priznati, da mora ECB pri izvajanju pravil EBA uporabljati svoje instrumente, kar lahko vpliva na EBA zaradi razširjene uporabe instrumentov ECB v devetnajstih državah članicah. Priporočljivo bi bilo, da se ECB v svojih pravilih, vključno tistih, ki so sprejeta v obliki uredb, sklicuje na ustrezna pravila EBA ali na ustrezne poteke dela EBA. Prav tako bi bilo priporočljivo, da ECB svoje pobude za izvajanje tesno usklajuje v smislu vsebine in časovnega razporeda s pobudami za izvajanje EBA. Poleg tega se, da bi se izognili prekrivanju in neskladnostim pri razlagi enotnega pravilnika, ECB svetuje, naj tesno sodeluje z EBA in si prizadeva, da bi se izognila temu, da bi njeno orodje za vprašanja in odgovore zajemalo vprašanja, ki bi jih moral obravnavati EBA, ali da bi bilo v nasprotju z odgovori, ki jih je EBA že posredoval.

Namen ECB, da zagotovi popolno skladnost EMN s smernicami in priporočili EBA, se ocenjuje pozitivno. ECB se poziva, naj si še naprej prizadeva za popolno skladnost s smernicami in priporočili EBA, vključno s povratnimi informacijami glede dela EBA na področju konvergence.

Uvedba EMN je hkrati priložnost za hitrejše napredovanje pri izvajanju nadzorniške konvergence. ECB pogosto olajšuje usklajevanje stališč med pristojnimi nacionalnimi organi za EMN pri oblikovanju regulativnih rezultatov dela EBA, in zagotavlja dragoceno strokovno znanje na vseh ravneh postopka odločanja. ECB se spodbuja, naj v vseh delovnih procesih EBA deluje dosledno proaktivno, zlasti če EBA to izrecno zahteva.

ECB tudi tesno sodeluje pri stresnem testu za celotno EU. Glede na to, da je stresni test skupni projekt, pri kateri so odgovornosti jasno porazdeljene, je nujno, da vsi vpleteni pristojni organi (vključno z ECB) in EBA tesno sodelujejo med seboj.

Sodelovanje z Evropskim odborom za sistemska tveganja – makrobonitetna konvergenca

Sodelovanje med ECB v njeni nadzorniški funkciji in ESRB je potrebno, da se zagotovi skladnost med nalogami ECB in splošnim makrobonitetnim usklajevanjem znotraj ESRB. Interakcija in sodelovanje med ESRB in tehničnimi odbori EMN sta se sčasoma izboljšala, zlasti kar zadeva izmenjavo informacij in preprečevanje podvajanja dela, vendar pa se njuna področje in osredotočenost dela še vedno razlikujeta. V okviru pregleda uredb o ESRB 10 se predlaga formalizacija institucionalnega zastopanja ECB v njeni nadzorniški funkciji v strukturi upravljanja ESRB in dodatno izboljšanje usklajevanja njihovih dejavnosti.

Sodelovanje z Enotnim odborom za reševanje – zgodnje posredovanje in sprožitev reševanja

Od ustanovitve SRB kot organa bančne unije za reševanje januarja 2016 morata EMN in SRB tesno sodelovati. Podpisan je bil memorandum o soglasju, ki omogoča izmenjavo informacij, ki jih SRB potrebuje za pripravo in sprejemanje ukrepov za reševanje. Ukrepi, sprejeti v letu 2017 v zvezi z več bankami v težavah, so pokazali, da je sodelovanje uspešno. Izkušnje iz nedavnih primerov bodo vsem vpletenim pomagale, da še izboljšajo uporabo pravil v praksi in delovanje sistema. Med vprašanji, povezanimi z EMN, to zadeva na primer praktične načine sodelovanja in izmenjave informacij med vsemi evropskimi in nacionalnimi organi, ki sodelujejo pri zgodnjem posredovanju in reševanju, postopke, ki vodijo do odločitve, ali banka propada ali ne oziroma ali bo verjetno propadla ali ne, ter uporabo pregledov kakovosti sredstev za določitev, ali so izpolnjeni pogoji za preventivno dokapitalizacijo. Z vse več pridobljenimi izkušnjami v praksi je pomembno, da se okvir sodelovanja nenehno ocenjuje in izboljšuje, če je to potrebno. Komisija bo na tem področju še naprej usklajevala svoje delo z EMN in SRB, pri čemer bo upoštevala celostno delovanje mehanizma za reševanje, tudi z vidika okvira EU za državno pomoč.

Kadar ECB načrtuje sprejem ukrepov za zgodnje posredovanje v zvezi z nadzorovano institucijo, za katero je SRB organ za reševanje, mora o takšnih ukrepih obvestiti SRB, ki se lahko pripravi na reševanje zadevne institucije ter v sodelovanju z ECB pozorno spremlja izvajanje ukrepov zgodnjega posredovanja. Opažene so bile nekatere neskladnosti v pravnem okviru ukrepov zgodnjega posredovanja, ki bi jih bilo mogoče odpraviti z natančno pojasnitvijo uporabe pooblastil za zgodnje posredovanje, kadar se ti prekrivajo z nadzorniškimi pooblastili. Poleg tega bi bilo mogoče načrtovati vključitev pooblastil za zgodnje posredovanje neposredno v uredbi o vzpostavitvi enotnega mehanizma za reševanje, da se ECB omogoči uporaba pooblastil iz zakonodaje Unije, ki se neposredno uporablja. Dokler se taka pojasnila ne zapišejo v zakonodajo, vključno s primeri, ki sprožijo zgodnje posredovanje, se priporoča, da ECB razvije svojo strategijo za krizno upravljanje in zlasti opredeli okoliščine, ki zahtevajo ukrepe zgodnjega posredovanja, in da SRB jasno sporoči vse ukrepe, naslovljene na institucije, katerih finančni položaj se slabša, da se omogoči učinkovitejše sodelovanje.

Končno je ECB kot pristojni organ pooblaščena, da določi, kdaj institucija pod nadzorom propada ali bo verjetno propadla. Ta določitev je predpogoj za začetek reševanja, način izvajanja pa bo treba preučiti pri prihodnjih revizijah EMR.

Sodelovanje v Baselskem odboru za bančni nadzor in Odboru za finančno stabilnost – mednarodno regulativno zbliževanje

Pozitivno je, da je ECB pridobila in aktivno uporablja članstvo v ustreznih mednarodnih organih za določanje standardov, Odboru za finančno stabilnost in Baselskem odboru za bančni nadzor. ECB lahko v tej vlogi dejavno prispeva k pripravi mednarodnih standardov za bančni sektor, pri čemer ima več vpliva kot EBA ali Komisija, ki imata v Baselskem odboru za bančni nadzor le status opazovalk. Še vedno je težko doseči polno uskladitev prispevkov evropskih članic v Baslu, vendar pa so prizadevanja ECB na tem področju v sodelovanju s Komisijo pomembna in bi jih bilo zato treba spodbujati.

E. Stroškovna učinkovitost EMN

Ta oddelek se osredotoča na stroškovno učinkovitost EMN ter ocenjuje razvoj na področju učinkovitosti nadzornih postopkov in stroškov nadzora v prvih letih obstoja EMN.

Temeljitejša analiza prispevka EMN k nemotenemu delovanju enotnega trga bi zahtevala daljše obdobje opazovanja. Kljub izzivom v prvih letih delovanja EMN pa je velika večina bank pod neposrednim nadzorom ECB v letu 2015 opazila izboljšanje kakovosti nadzora, zlasti glede doslednosti nadzora med različnimi subjekti v bančni skupini. Ta pozitiven razvoj so potrdili tudi pristojni nacionalni organi, ki so opazili precejšne izboljšave pri delovanju kolegijev nadzornikov po zaslugi učinkovitega vodstva ECB. Poleg tega so pomembne institucije leta 2016 opozorile na boljše sodelovanje z ECB.

Hkrati so se nadomestila za nadzor od začetka EMN povišala, ker prispevki za nabor sredstev na ravni ECB niso izravnani z zmanjšanjem prispevkov za sredstva in stroške v pristojnih nacionalnih organih. V letu 2016 so se tudi nadomestila nekoliko povečala v primerjavi z letom 2015, kar kaže na večje število zaposlenih v ECB.

Sedanji okvir za nadomestila za nadzor določa jasen, pregleden in enostaven način porazdelitve nadomestil med nadzorovane institucije. Uporaba povprečja tveganju prilagojenih aktiv banke in bilančne vsote kot ključa za porazdelitev nadomestil med nadzorovane banke je prava pot ob upoštevanju preostalih negotovosti glede tega, v kolikšni meri uteži tveganja, ki jih uporabljajo banke, odražajo njihovo dejansko stopnjo tveganja. Sedanja metodologija ECB za nadomestila določa sorazmernost z razdelitvijo proračuna za pomembne in nepomembne institucije glede na razporeditev stroškov. S takšno razdelitvijo proračuna je bilo zagotovljeno, da so nadomestila kot delež plačane bilančne vsote za manj pomembne institucije približno dvakrat nižja kot za pomembne institucije.

ECB bi morala pri naslednjem pregledu metodologije za nadomestila razmisliti, ali bi bilo mogoče uvesti več sorazmernosti, npr. z možnim razlikovanjem med prednostnimi manj pomembnimi institucijami, katerih nadzor zahteva več sredstev, in drugimi manj pomembnimi institucijami.

Omeniti je treba, da je ECB vzpostavila delujoč sistem za merjenje uspešnosti, ki omogoča sledenje napredku, doseženem v različnih nadzornih in drugih notranjih postopkih, ter zagotavlja potrebno podlago za oceno stroškovne učinkovitosti in uspešnosti. To je hvalevredna pobuda, ki bi jo bilo mogoče še izboljšati, tako da bi zajela vse vidike nadzorniških dejavnostih ECB in nazadnje vključila tudi pristojne nacionalne organe.

III. Sklepi

Na podlagi analiz, upoštevanih v tem poročilu, in spremnega delovnega dokumenta služb Komisije pregled, ki ga je opravila Komisija, kaže, da je bila vzpostavitev enotnega mehanizma nadzora na splošno uspešna. Na začetku je bilo mogoče opaziti nekatere organizacijske izzive, vendar so jih ECB in pristojni nacionalni organi dobro rešili, kar dokazuje visoko sposobnost za odzivanje in prilagajanje.

ECB je ob pomoči pristojnih nacionalnih organov uvedla potrebne postopke in orodja, ki so omogočili nemoten prenos nadzorniških pristojnosti nad pomembnimi institucijami ter ji omogočajo izvajanje njenih usklajevalnih in nadzorniških funkcij. Na podlagi takega okvira je ECB v celoti prevzela svojo nadzorniško vlogo in je v dveh letih uspela ustvariti ugled kot učinkovit in strog nadzorni organ. To je izreden dosežek, zlasti kadar so bili roki izredno kratki, poleg tega so bile okoliščine za nadzor v devetnajstih sodelujočih držav članic zelo raznolike.

Na podlagi strukture upravljanja ECB, kot je določena v Pogodbi, je bil namen uredbe o EMN sprejetje učinkovitih postopkov odločanja, ki odražajo značilnosti EMN. Upati je na znatno izboljšanje tega vidika z novim okvirom za prenos, ki bo omogočil, da bodo na vmesnih ravneh upravljanja znotraj ECB sprejete rutinske ali nadzorniške odločitve z manjšim vplivom.

V zvezi z neodvisnostjo ECB ni bilo opaziti večjih težav. Kar zadeva načelo ločevanja, bi morala ECB zagotoviti, da so vzpostavljeni in se uporabljajo vsi zaščitni ukrepi, zlasti za storitve, na katerih temeljijo nadzorniška funkcija ECB in vse druge funkcije, ki jih izvaja ECB. ECB je poleg tega pozvana, naj zagotovi ustrezno sodelovanje Nadzornega odbora pri makrobonitetnem odločanju.

Ta prva faza EMN je bila pomembna za pridobitev zaupanja vseh zadevnih zainteresiranih strani. Za vzpostavitev takega zaupanja so politični, sodni in upravni organi nadzorno vlogo ECB večkrat ocenili in jo šteli za odgovorno. Uporaba mehanizmov za ohranjanje odgovornosti ECB je bila intenzivna in redna, vendar ni pokazala večjih pomanjkljivosti v načinu, kako ECB izvaja svoje nadzorniške naloge. Do določenih nesoglasij je prišlo v zvezi z obsegom pooblastil ERS za pregled ECB – vprašanje, ki naj bi se rešilo z izrečeno zavezo za boljše sodelovanje v okviru drugega pregleda, ki ga bo opravilo ERS.

Temeljna razsežnost EMN je sestavljena iz sodelovanja med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi. Z izjemo nekaterih začetnih negotovosti glede nadzorniških pooblastil, določenih v nacionalni zakonodaji, niso bile ugotovljene večje težave, ki bi vplivale na delitev nalog in odgovornosti v uredbi o EMN. V praksi se je sodelovanje postopoma razvijalo, pa tudi zaupanje med različnimi strankami je raslo vzporedno z vse več skupnimi izkušnjami. Pristojni nacionalni organi v sodelujočih državah članicah so pokazali, da so pripravljeni učinkovito sodelovati z ECB ter ji pomagati pri razvoju politike nadzora in opravljanju nadzorniških dejavnosti. Sodelovanje v dobri veri med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi je bistvenega pomena in vse strani so pozvane, naj še naprej zvesto sodelujejo.

Razmerje med ECB in EBA je prav tako pomemben vidik delovanja EMN v okviru notranjega trga. Pri tem pregledu je bila opažena pozitivna dinamika sodelovanja, ki koristi vsem stranem, ECB pa se spodbuja, naj še naprej sodeluje in se usklajuje z EBA, zlasti v zvezi z izvajanjem enotnega pravilnika.

Učinkovitost nadzora nad bankami v euroobmočju se je izboljšala že v prvih letih delovanja EMN. Za pomembne institucije je regulativni okvir bolj usklajen, nadzor pa temelji na skupnih metodologijah, ki se uporabljajo na dosleden način. Kakovost nadzora naj bi se povečala v zvezi z več ključnimi področji nadzora, zlasti SREP, notranjimi modeli, oceno sposobnosti in primernosti in delovanjem kolegijev. ECB je sprejela tudi pomembne ukrepe za uskladitev nadzorniških praks za manj pomembne institucije, vendar pa je za povečanje stopnje usklajenosti in spodbujanje uporabe skupnih najboljših praks pri nadzoru manj pomembnih institucij potrebnega več časa. Na splošno je mogoče opaziti pozitiven vpliv na konkurenčne pogoje med pomembnimi institucijami v sodelujočih državah članicah ter med pomembnimi in manj pomembnimi institucijami v sodelujočih državah članicah. Poleg tega so zaradi zelo ugodne ocene vloge ECB v kolegijih nadzornikov ter njenih bistvenih prispevkov k razpravam v EBA prisotni pozitivni učinki prelitja na celotnem notranjem trgu.

Na splošno se zdi, da uporaba uredbe o EMN dobro deluje v praksi, brez potrebe po večjih spremembah pravnega okvira na tej stopnji. Pomanjkljivosti, ugotovljene v tem poročilu, se lahko popravijo predvsem z ukrepi, ki bi jih morala sprejeti ECB, ali s spremembami zadevne zakonodaje Unije, o katerih zdaj razpravljata Evropski parlament in Svet v okviru predlogov Komisije iz novembra 2016. Nekatere vidike uporabe uredbe o EMN bo treba nadalje podrobneje spremljati in oceniti, potem ko bo na voljo več izkušenj v zvezi z EMN.

Komisija ugotavlja, da je bil nadzorni steber bančne unije uspešno vzpostavljen, dobro deluje in dokazuje svojo učinkovitost. EMN predstavlja trden in zanesljiv del bančne unije, ki lahko pokaže svoj popoln potencial v kontekstu dokončane bančne unije.

(1) https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_sl.   

(2) https://ec.europa.eu/commission/publications/five-presidents-report-completing-europes-economic-and-monetary-union_sl.

(3) Pristojni nacionalni organi so se pritoževali glede sredstev, ki jih potrebujejo za pripravo svojega stališča za Nadzorni odbor in Svet ECB o vprašanjih, ki z njihovega stališča niso vsa pomembna in ki so jih znotraj svojih organizacij obravnavali na srednji vodstveni ravni.

(4) Sklep Evropske centralne banke (EU) 2017/933 z dne 16. novembra 2016 o splošnem okviru za prenos pooblastil za odločanje o pravnih instrumentih v zvezi z nadzorniškimi nalogami (ECB/2016/40); Sklep Evropske centralne banke (EU) 2017/934 z dne 16. novembra 2016 o prenosu pooblastila za odločanje o pomembnosti nadzorovanih subjektov (ECB/2016/41); Sklep Evropske centralne banke (EU) 2017/935 z dne 16. novembra 2016 o prenosu pooblastila za sprejetje odločitev o sposobnosti in primernosti ter o ocenjevanju izpolnjevanja zahtev glede sposobnosti in primernosti (ECB/2016/42); Sklep Evropske centralne banke (EU) 2017/936 z dne 23. maja 2017 o imenovanju vodij delovnih enot za sprejetje delegiranih sklepov o sposobnosti in primernosti (ECB/2017/16); Sklep Evropske centralne banke (EU) 2017/937 z dne 23. maja 2017 o imenovanju vodij delovnih enot za sprejetje delegiranih sklepov o pomembnosti nadzorovanih subjektov (ECB/2017/17).

(5) To razlago je nedavno potrdilo SEU, ki je poudarilo, da izvajanje neposrednega bonitetnega nadzora nad manj pomembnimi institucijami s strani pristojnih nacionalnih organov „omejuje ECB, ki ima v skladu s členom 6(5)(a) in (b) osnovne uredbe [uredba o ENM] na eni strani pooblastilo, da navedenim organom „izdaja uredbe, smernice ali splošna navodila, na podlagi katerih se izvajajo naloge, določene v členu 4 [navedene uredbe] […], .... in na drugi, da nacionalni organ razglasi za nepristojnega in „odloči, da bo sama neposredno izvajala vsa zadevna pooblastila v zvezi z eno ali več kreditnimi institucijami“. Glej sodbo v zadevi T-122/15, sodba Splošnega sodišča (četrti razširjeni senat) z dne 16. maja 2017 v zadevi Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank proti Evropski centralni banki, točka 24.

(6) Na primer, v zvezi s prehodnimi ureditvami za izračun kapitala v skladu s CRR.

(7) Zlasti v primeru čezmejnih opustitev v zvezi z likvidnostjo.

(8) Ta pooblastila so vključena v člen 16(2)(d) uredbe o EMN, katerega besedilo je enako besedilu člena 104(1)(d) direktive CRD. Niso pa računovodska pooblastila, ki bi ECB omogočala uvedbo posebne določbe, ampak ECB omogočajo, da vpliva na politiko oblikovanja rezervacij banke v okviru računovodskih standardov, na primer, kadar tak okvir omogoča prožnost pri izbiri politik ali zahteva subjektivne ocene; določena izvedba, ki jo izbere institucija, pa z nadzorniškega vidika ni ustrezna ali dovolj preudarna. Poleg tega lahko ECB od kreditnih institucij zahteva, da za izračune kapitala uporabijo posebne prilagoditve (odbitki, filtri ali podobni ukrepi), če se računovodska obravnava, ki jo uporablja banka, z nadzorniškega vidika ne šteje za preudarno.

(9) Akcijski načrt za zmanjševanje slabih posojil v Evropi – Sklepi Sveta (11. julij 2017), http://www.consilium.europa.eu/register/en/content/out/?&typ=ENTRY&i=ADV&DOC_ID=ST-11173-2017-INIT

(10) Uredba (EU) št. 1092/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o makrobonitetnem nadzoru nad finančnim sistemom Evropske unije in ustanovitvi Evropskega odbora za sistemska tveganja (v nadaljnjem besedilu: ESRB), in Uredbe Sveta (EU) št. 1096/2010 z dne 17. novembra 2010 o dodelitvi posebnih nalog Evropski centralni banki v zvezi z delovanjem Evropskega odbora za sistemska tveganja (v nadaljnjem besedilu: uredba ECB/ESRB). Komisija je 20. septembra 2017 predložila zakonodajne predloge, v katerih predlaga formalizacijo vloge Nadzornega odbora ECB v ESRB. Glej https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2017-538_en.