EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 24.11.2016

COM(2016) 724 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o razvoju razmer na trgu mleka in mlečnih izdelkov ter učinku določb svežnja ukrepov za mleko

{SWD(2016) 367 final}

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o razvoju razmer na trgu mleka in mlečnih izdelkov ter učinku določb svežnja ukrepov za mleko

   1.    PODROČJE UPORABE

Sveženj ukrepov za mleko 1 2 , ki je bil objavljen marca leta 2012 (in vključen v Uredbo (EU) št. 1308/2013 3 – „Uredba o SUT“), je niz zakonodajnih določb, ki je stopil v veljavo 3. oktobra 2012 in se bo izvajal do 30. junija 2020.

Člen 225(b) Uredbe o SUT določa, da mora Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu poslati dve poročili, prvo do 30. junija 2014 in drugo do 31. decembra 2018. Poročili morata vsebovati informacije o razvoju trga v sektorju mleka in mlečnih izdelkov ter predvsem obravnavati učinek členov od 148 do 151, člena 152(3) in člena 157(3) („določbe svežnja ukrepov za mleko“) na proizvajalce mleka in proizvodnjo mleka v regijah z omejenimi možnostmi v povezavi s splošnim ciljem ohranjanja proizvodnje v takih regijah. Poročili morata vsebovati možne spodbude za kmete, da sklenejo sporazume o skupni proizvodnji, in vse ustrezne predloge.

Komisija je prvo od obeh poročil v skladu z Uredbo sprejela 13. junija 2014 4 . 

Na izrednem zasedanju Sveta za kmetijstvo in ribištvo 7. septembra 2015, 5 ki je bilo organizirano zaradi težkih razmer na trgu, je Komisija predlagala, da se rok za pripravo poročila o svežnju ukrepov za mleko, ki je bil predviden za leto 2018, prestavi v leto 2016.

Slovaško predsedstvo je označilo delovanje dobavne verige za prednostni ukrep, ki bo izveden v drugi polovici leta 2016, kar je že preučila projektna skupina za kmetijske trge (AMTF).

Poročilo temelji na odgovorih držav članic na vprašalnik in uradnih obvestilih, ki jih določajo izvedbena pravila 6 . Analiza vključuje tudi podatke neodvisne raziskave o organizacijah proizvajalcev ob upoštevanju določb svežnja ukrepov za mleko, za katero je bil zadolžen Inštitut za tehnološko predvidevanje iz Skupnega raziskovalnega središča.

   2.    OCENA RAZMER NA TRGU MLEKA IN MLEČNIH IZDELKOV 

Sektor mleka je po izredno visokih cenah mleka in mlečnih izdelkov, ki so bile najvišje ob koncu leta 2013 in v začetku leta 2014, vstopil v obdobje svetovnega neravnovesja povpraševanja in ponudbe, ki je bilo prisotno na trgu vse leto 2015 in v prvi polovici leta 2016. Kljub temu da je svetovno povpraševanje upadlo zaradi sprejetja ruske prepovedi uvoza avgusta 2014 in da se je na Kitajskem v prvi polovici leta 2015 zmanjšala količina uvoza, se je svetovna ponudba povečala zaradi prilagajanja cen in ugodnega vremena.

Komisija že od septembra 2014 neprekinjeno izvaja varovalne instrumente. Posneto mleko v prahu je v okviru javne intervencije na voljo od julija 2015.

Pogoji na trgu so se izboljšali od pomladi leta 2016, ko so cene za mlečne izdelke v EU dosegle najnižjo točko. Ti pozitivni znaki še niso vidni na odkupnih cenah mleka na trgu, vendar se bo po ocenah sprememba poznala od avgusta 2016 naprej.

Srednjeročne napovedi dviga cen mleka in mlečnih izdelkov so ugodne. Svetovno in domače povpraševanje se bo po predvidevanjih še naprej enakomerno povečevalo, tako da bo lahko sektor mleka v EU razvil svoj pridelovalni potencial in izboljšal svoj položaj ter delež na svetovnih trgih.

Podrobnejše informacije o razvoju razmer na trgu in napovedi so navedene v delovnem dokumentu služb Komisije, ki je priložen temu poročilu.

3.    UČINEK DOLOČB SVEŽNJA UKREPOV ZA MLEKO 7

Sveženj ukrepov za mleko vsebuje niz določb, ki imajo različna področja uporabe in veljavnosti. Določbe o obveznih pogodbah se lahko nanašajo na vse vrste sistemov za zbiranje mleka. Vendar se določbe o organizacijah proizvajalcev in skupnih pogajanjih na splošno bolj nanašajo na države članice, v katerih je sistem zadrug manj razvit.

Določbe o skupnih pogajanjih so omejene na proizvajalce, ki poslujejo v priznanih organizacijah proizvajalcev, pod pogojem, da kmetu surovega mleka ni treba oddati na podlagi njegovega članstva v zadrugi 8 .

V grafu 1 je prikazana ocena deleža proizvodnje kravjega mleka glede na vrsto pogodbenega razmerja. Določbe svežnja ukrepov za mleko o organizacijah proizvajalcev in skupnih pogajanjih so relevantne za približno 36 % oddaj kravjega mleka v EU (npr. mleko, oddano zunaj zadrug).

Graf 1    Pogodbeni odnosi

Naslednji pododdelki opisujejo, kakšen je bil učinek vsake določbe v svežnju ukrepov za mleko. Podrobnejše informacije o razvoju obveznih pogodb in organizacij proizvajalcev so navedene v delovnem dokumentu služb Komisije, ki je priložen temu poročilu.

3.1.    Obvezne pogodbe (člen 148)

Obvezne pogodbe v skladu s členom 148 Uredbe o SUT pokrivajo 41 % oddaj mleka v EU v 13 državah članicah.

Preglednica 1:    Obvezne pogodbe

V Bolgariji, Franciji, Italiji, na Poljskem in v Romuniji velja obveznost sklepanja pisnih pogodb samo za razmerja med proizvajalci in prvimi kupci. V drugih državah članicah veljajo ti pogoji za vsa oskrbovalna razmerja v verigi med kmeti in predelovalci, tudi če je med njimi več posrednikov.

Sveženj ukrepov za mleko ne pokriva pogodb za oddajo med kmeti in zadrugami, katerih člani so, in kodeksov dobre prakse. Kljub temu lahko te včasih vsebujejo določbe, ki so podobne določbam v členu 148 Uredbe o SUT.

Proizvajalci in predelovalci v Združenem kraljestvu so se po zgledu določb svežnja ukrepov za mleko leta 2012 dogovorili o prostovoljnem kodeksu praks 9 . Kodeks določa pogodbe pod podobnimi pogoji, kot so določeni v svežnju ukrepov za mleko in pokriva več kot 85 % proizvodnje surovega mleka v tisti državi članici. Tudi pregled izvajanja kodeksa, ki ga je leta 2014 opravil škotski parlament, je pokazal zelo dobre rezultate.

V Belgiji prav tako od leta 2009 veljajo neobvezujoči medpanožni kodeksi, ki pokrivajo 85 % proizvajalcev in 98 % kupcev, in vključujejo zlasti dogovore o kakovosti, odpovednem roku za kmete in kupce, trajnosti in vlogi organizacij proizvajalcev.

V Nemčiji so obvezujoči predpisi o pogojih za oddajo surovega mleka obstajali že pred sprejetjem svežnja ukrepov za mleko in večinoma izpolnjujejo zahteve iz člena 148 Uredbe o SUT.

V Španiji so bili leta 2015 sprejeti drugačni prostovoljni kodeksi dobre prakse in sporazumi 10 , ki obravnavajo posrednike v agroživilskem sektorju in predvsem medpanožne organizacije v sektorju mleka in mlečnih izdelkov.

Če upoštevamo vse predpise, ki so določeni v obveznih pogodbah (v skladu s členom 148 Uredbe o SUT), prostovoljnih kodeksih in razmerjih z zadrugami, je trenutno približno 95 % vseh oddaj mleka v EU vezano na katerega od formalnih sporazumov.

3.2.    Organizacije proizvajalcev in združenja organizacij proizvajalcev (člen 152(3)) 

260 organizacij proizvajalcev je bilo v skladu z določbami svežnja ukrepov za mleko do konca leta 2015 priznanih v 11 državah članicah, pri čemer je bila večina teh organizacij v treh državah članicah: v Nemčiji, Franciji in Italiji. Samo ena od njih se osredotoča na ovčje mleko. Povzetek trenutnega stanja meril za priznanje organizacij proizvajalcev v vsaki državi članici in število priznanih organizacij proizvajalcev sta prikazana v preglednici A v Prilogi k temu poročilu.

3.2.1    Ocena držav članic o organizacijah proizvajalcev

Večina držav članic vidi potencial za organizacije proizvajalcev in združenja organizacij proizvajalcev na njihovih ozemljih, izjema so tiste članice, ki so navedle, da imajo učinkovit sistem zadrug ali struktur, ki temelji na skupinah proizvajalcev. Nemčija, ki ima najbolj razvito strukturo organizacij proizvajalcev v EU, bolj podpira preoblikovanje obstoječih organizacij proizvajalcev v večje strukture (združenja organizacij proizvajalcev), kot pa ustvarjanje novih. Proizvajalci v Franciji se prav tako bolj nagibajo k združenjem organizacij proizvajalcev.

Letna tržna proizvodnja 259 priznanih organizacij proizvajalcev kravjega mleka bi znašala približno 13 % vseh oddaj mleka v EU leta 2015 in 37 % vseh oddaj mleka zunaj zadružnih zvez v EU. Glavni razlogi, zakaj ta delež ni večji, so naslednji:

1) kmetje nimajo zadostnega znanja o ciljih, vplivih in prednostih združevanja v organizacije proizvajalcev;

2) nezadostna finančna podpora pri ustanavljanju organizacij proizvajalcev (deloma so vzrok za to pomanjkljive informacije, saj obstajajo možnosti pri programih za razvoj podeželja).

Drugi navedeni vzroki:

Administrativne in finančne ovire pri ustanavljanju in urejanju priznanja organizacij proizvajalcev.

V nekaterih od 13 novih držav članic EU so kmetje opustili sisteme zadružne proizvodnje, ki so obstajali pred letom 1992, in se priključili zasebnim podjetjem, zato se morda ne bodo želeli ponovno priključiti zadružnim strukturam. Kmetje naj bi se tudi bali, da bodo izgubili samostojnost v širšem smislu.

Kmetje ne poznajo zgodb o uspehu, ki bi jih spodbudile k izvajanju boljših praks.

Negotovost o velikosti manevrskega prostora za organizacije proizvajalcev in združenja organizacij proizvajalcev v okviru pravil konkurence.

Dvom, da lahko organizacije proizvajalcev dosežejo boljše rezultate s skupnimi pogajanji ali da bi za vse svoje člane zagotovile prevzem mleka.

Na podlagi teh omejitev države članice ponujajo več zamisli, ki bi spodbudile ustanavljanje novih organizacij proizvajalcev ali izboljšale delovanje obstoječih organizacij (s širšim pristopom, da bi bili kmetje bolj naklonjeni sklepanju sporazumov o skupni proizvodnji):

Osveščanje kmetov o načinu delovanja in potencialu organizacij proizvajalcev.

Izboljšanje vodstvenih in pogajalskih sposobnosti osebja v organizacijah proizvajalcev.

Nudenje finančne podpore za ustanavljanje in delovanje organizacij proizvajalcev. Podpora za ureditev organizacij proizvajalcev je že na voljo v okviru drugega stebra 11 , vendar je bila predvidena samo za 16 držav članic 12 . Na operativni ravni politika za razvoj podeželja že vsebuje določene ukrepe na področju sodelovanja, usposabljanja/svetovanja in naložb. Iz tega razloga mora vsaka pobuda stremeti k boljšemu izkoriščanju obstoječih instrumentov namesto k ustvarjanju novih.

Nudenje finančnih spodbud organizacijam proizvajalcev in zadrugam, da bodo vlagale v predelovalne zmogljivosti, kar bi jim omogočilo predelovanje lastnega mleka in doseganje večjega deleža končne cene izdelkov. Možnosti, ki to omogočajo, že obstajajo v pobudah za razvoj podeželja 13 .

Dajanje prednosti organizacijam proizvajalcev pred posameznimi proizvajalci, kadar želijo izkoristiti sheme pomoči, v obliki premij, dajanje prednosti z določanjem meril za upravičenost ali višanjem stopenj sofinanciranja.

3.2.2    Stališče organizacij proizvajalcev in predstavnikov kmetov 

Vse organizacije proizvajalcev, ki so bile priznane v svežnju ukrepov za mleko, so prejele prošnjo za izpolnitev ankete, da bi odkrili razloge za ustanavljanje organizacij in razumeli, kakšne so prednosti in slabosti članstva v organizaciji proizvajalcev. 63 organizacij proizvajalcev je odgovorilo na vprašalnike, ki so bili na voljo v jezikih njihovih držav.

Med razlogi za ustanovitev organizacije proizvajalcev so anketiranci na prvo mesto postavili željo po boljši ceni mleka, potem so sledili razlogi stabilnejša cena, izboljšava položaja proizvajalca v dobavni verigi nasploh in zagotovitev zbiranja mleka od vseh članov organizacij proizvajalcev.

Z vidika doseganja ciljev je približno 60 % organizacij proizvajalcev potrdilo, da so deloma ali v celoti dosegli stabilnejšo ceno. Skoraj 70 % organizacij je doseglo boljšo ceno, medtem ko je približno 20 % organizacij proizvajalcev poročalo, da niso dosegli ne enega ne drugega cilja. Približno 65 % organizacij proizvajalcev navaja, da so deloma ali v celoti izboljšali položaj proizvajalcev v verigi, medtem ko 14 % organizacij meni, da ga niso.

Namen prikazovanja najvišje stopnje realizacije je zagotovitev zbiranja mleka od vseh članov organizacij proizvajalcev, pri čemer je skoraj 60 % sodelujočih trdilo, da so v celoti dosegli svoj cilj. Če dodamo odgovore sodelujočih, ki so deloma dosegli svoj cilj, ta odstotek znaša 71 %. Približno 73 % sodelujočih je imelo deloma ali precej boljše informacije o trgu za sprejemanje odločitev v zvezi s proizvodnjo, čeprav je več sodelujočih ta cilj doseglo samo deloma.

Ključne dejavnosti organizacij proizvajalcev, ki so izpolnile vprašalnik, vključujejo veliko več kot pogajanje o cenah (okoli 85 % organizacij proizvajalcev). Organizacije proizvajalcev se pogajajo tudi o količinah oddanega mleka (okoli 75 %), pogojih za oddajo (okoli 60 %) in plačilnih pogojih (okoli 70 %). Večina teh organizacij proizvajalcev (okoli 80 %) nudi eno ali več storitev, kar zviša vrednosti oddanega mleka in/ali podpira dejavnosti proizvajalcev: zbiranje mleka (okoli 50 %), organizacija izmenjave informacij/izkušenj (okoli 65 %), organizacija kontrol kakovosti (okoli 50 %), organizacija nudenja tehničnih ali gospodarskih nasvetov (okoli 40 %), organizacija skupnih nakupov (okoli 30 %).

Organizacije proizvajalcev poročajo, da so glavne prednosti za kmete, ki so njihovi člani, možnost skupnih pogajanj glede pogodbenih pogojev in boljše upravljanje s količinami mleka. Nekatere organizacije proizvajalcev kot prednosti navajajo tudi boljše cene mleka, stabilnost podjetij, prednost enega sogovornika za stike s predelovalci in boljše informacije o trgu.

Organizacije proizvajalcev redkeje navajajo slabosti za kmete. Nekateri anketiranci so navedli naslednje: prispevki, ki jih morajo plačevati člani organizacij proizvajalcev, količina potrebnih virov (tako človeških kot materialnih) in omejitev neodvisnosti kmetov pri podjetniških odločitvah.

Samo 11 od 63 organizacij proizvajalcev bi razmislilo o združevanju v predelovalno zadrugo, k čemer jih spodbujajo predvsem možnost za razvoj podjetja, boljše cene mleka za njihove člane in boljši položaj proizvajalcev v dobavni verigi. Velika večina organizacij proizvajalcev sploh ne razmišlja o tej možnosti, večinoma zaradi velike naložbe, ki bi bila potrebna, (in nezadostne javne podpore) ter pomanjkanja podjetniškega interesa pri članih organizacij proizvajalcev.

Večina sodelujočih vidi potencial za ustanovitev več organizacij proizvajalcev v svojih državah članicah (samo 11 sodelujočih je zavrnilo to možnost). Nezadostna organizacija v sektorju, premalo zgodb o uspehu in splošna nezainteresiranost za sodelovanje med kmeti (eden od razlogov za to je želja kmetov po neposrednih stikih s kupci) so navedeni kot glavni razlogi, da organizacije proizvajalcev še niso bile izkoriščene v celoti.

Podobno so bile anketirane tudi organizacije kmetov, predvsem zato, da bi raziskovalci lahko ocenili potencial organizacij proizvajalcev v njihovih državah članicah.

Med državami članicami, ki nimajo priznanih organizacij proizvajalcev, Danska, Finska, Nizozemska, Švedska, Avstrija, Irska, Slovenija in Poljska ne vidijo nobenega potenciala za ta instrument, saj naj bi struktura zadrug (na Poljskem so to skupine proizvajalcev) že omogočala dobro organizacijo v sektorju. Litva navaja, da nima organizacij proizvajalcev zaradi slabe organizacije v sektorju, zaradi česar bi imele tudi omejen potencial. Predstavniki kmetov v Estoniji in Latviji pritrjujejo, da imajo organizacije proizvajalcev potencial.

Med državami članicami s priznanimi organizacijami proizvajalcev bo ta instrument kmalu izčrpan v Nemčiji, Italiji in Franciji, ki predstavljajo 92 % priznanih organizacij proizvajalcev v EU. Posebno v Franciji se predvideva, da se bo razvilo manj organizacij proizvajalcev, vendar bodo te večje (ali združene v združenja organizacij proizvajalcev) in transverzalna (mleko bodo oddajale več predelovalcem).

Nobenega potenciala za organizacije proizvajalcev ne vidijo organizacije kmetov v Španiji (nezadostna organizacija v sektorju, ni priročen instrument), na Češkem (tam so že razmeroma velike kmetije), na Portugalskem in v Belgiji (dobro razvita struktura zadrug). Nasprotno pa predstavniki s Hrvaške, iz Romunije in Združenega kraljestva vidijo potencial za ustanovitev več organizacij proizvajalcev na svojih ozemljih.

3.3.    Skupna pogajanja (člen 149)

Šest držav članic je poročalo o oddajah surovega mleka v letih 2014 in 2015 v okviru pogodb, sklenjenih s skupnim pogajanjem. Količine, dogovorjene s skupnimi pogajanji, so pokrile 25 % vseh njihovih oddaj mleka v letu 2015, kar znaša približno 13 % vseh oddaj surovega mleka v EU.

Ni bilo poročil o posegih organov za varstvo konkurence zaradi izključevanja konkurence ali resne škode za mala ali srednje velika podjetja za predelavo surovega mleka, ki bi bili posledica skupnih pogajanj.

Preglednica 2:    Oddaje kravjega mleka v letih 2014 in 2015 v okviru pogodb, sklenjenih s skupnim pogajanjem

V Španiji je edina priznana organizacija proizvajalcev ovčjega mleka poročala o skupnih pogajanjih za približno 71 000 ton v letu 2014 in za 46 000 ton v letu 2015 (skoraj 100 % svoje tržne proizvodnje). Razlog za manjše količine oddanega mleka je manjše število članov organizacije proizvajalcev (s 729 je padlo na 548). Prav tako se je v Španiji leta 2015 pojavila nova organizacija proizvajalcev, ena od obstoječih organizacij je izgubila priznanje, vendar je nova precej manjša od stare.

Na Češkem se je leta 2015 zmanjšal delež oddaj, dogovorjenih s skupnimi pogajanji. Glavni razlog za to je izbris 7 organizacij proizvajalcev v tistem letu.

V Franciji delež zadnja tri leta enakomerno narašča, kar je skladno s porastom števila priznanih organizacij proizvajalcev vsako leto.

V Nemčiji je delež ostal razmeroma stabilen, če upoštevamo dejstvo, da je Nemčija skoraj izrabila potencial za ustanavljanje novih organizacij proizvajalcev; razlog za nihanje deleža je predvsem razvoj oddaj mleka v celotni državi. V primerjavi z letom 2014 se je delež leta 2015 nekoliko znižal, vpliv združenj organizacij proizvajalcev pa se je povečal: dve od štirih priznanih združenj organizacij proizvajalcev sta prijavili skupna pogajanja za skupno količino 5,5 milijona ton mleka v letu 2015 (kar znaša 42 % celotne količine, dogovorjene s skupnimi pogajanji).

Države članice so navedle nekatere dejavnike za uspeh pri dodatnem razvijanju skupnih pogajanj:

Primerna velikost organizacij proizvajalcev. Organizacije proizvajalcev morajo biti dovolj velike, da se bodo lahko uspešno pogajale. Po drugi strani pri prevelikih novoustanovljenih organizacijah proizvajalcev obstaja tveganje, da ne bodo delovale učinkovito. Nemčija in Francija sta državi članici z največjim številom priznanih organizacij proizvajalcev in največjih deležem skupnih pogajanj. Organizacije proizvajalcev v Nemčiji imajo običajno okoli 100 članov, v francoskih organizacijah pa je včlanjenih okoli 250 kmetov. Na prvi stopnji se zdi koristno ustanoviti organizacije proizvajalcev obvladljive velikosti, da se pozneje razvijejo v večje strukture, kot so združenja organizacij proizvajalcev, saj je ogromne organizacije proizvajalcev s 1 000 do 2 000 člani težko upravljati.

Osveščanje med kupci mleka o potencialni koristi sodelovanja pri skupnih pogajanjih s skupinami kmetov (lažje pogajanje, nižji transakcijski stroški, zagotovljena oddaja in boljše sporazumevanje).

Finančna podpora za organizacije proizvajalcev (poleg že obstoječe podpore), ki je odvisna od doseženih ciljev skupnih pogajanj, bi lahko spodbudila tako prakso in nadaljnje povezovanje proizvajalcev ter predelovalcev.

Solidarnosti med proizvajalci je ključnega pomena za učinkovito delovanje organizacij proizvajalcev. Organizacije ne bodo delovale učinkovito, če se bodo kmetje lahko izogibali pogodbam, ki so jih sklenile organizacije, in si prizadevali za ugodnejše pogoje.

Pri večini organizacij proizvajalcev, ki so odgovarjale na anketo (73 %), so skupna pogajanja obvezujoča za člane organizacij proizvajalcev. Zgolj 9 od 63 anketirancev oddaja del mleka nekomu drugemu kot organizaciji proizvajalcev ali se za to pogaja. Pogodbe sklenejo kmetje sami ali to v njihovem imenu storijo organizacije proizvajalcev, pri čemer kmetje običajno izberejo drugo možnost (skoraj 60 %).

3.4.    Uravnavanje ponudbe sira z zaščiteno označbo porekla ali zaščiteno geografsko označbo (člen 150)

Dve državi članici sta sprejeli pravila za upravljanje ponudbe sira z zaščiteno označbo porekla ali zaščiteno geografsko označbo. Francija je sprejela pravila za sire Comté, Beaufort, Reblochon in Gruyère ter Italija za sire Asiago, Grana Padano, Parmigiano Reggiano in Pecorino Romano. Ustrezna obvestila so objavljena na spletišču svežnja ukrepov za mleko 14 .

Obe državi članici ocenjujeta, da je ta instrument učinkovit z vidika prilagajanja ponudbe povpraševanju, stabilizacije cene in ščitenja proizvodnje na območjih z omejenimi možnostmi.

3.5.    Medpanožne organizacije (člen 157(3))

10 medpanožnih organizacij je bilo priznanih v sektorju mleka in mlečnih izdelkov v petih državah članicah: v Franciji (skupno 6, od tega so štiri na ravni regije), Španiji, na Madžarskem, Nizozemskem in Portugalskem. Na Madžarskem medpanožna organizacija pokriva tri stopnje dobavne verige, od proizvajalcev do trgovin na drobno, medtem ko preostale medpanožne organizacije povezujejo samo proizvajalce in industrijo (na Nizozemskem ima trgovinska organizacija partnerske zveze z medpanožno organizacijo in je v njenem odboru dejavna kot svetovalka).

Vseh pet držav članic meni, da njihove medpanožne organizacije delujejo ustrezno z vidika zbliževanja interesov različnih deležnikov v dobavni verigi.

Izmed držav članic, ki nimajo priznanih medpanožnih organizacij, Italija, Slovenija, Poljska, Grčija, Romunija, Hrvaška, Belgija in do določene mere tudi Latvija vidijo potencial za take strukture. Pri ostalih državah sta glavna razloga za neuporabo tega instrumenta že razvit model sodelovanja ali pomanjkanje zanimanja izvajalcev.

Člen 210 Uredbe (EU) št. 1308/2013 15 določa sporazume in usklajena ravnanja priznanih medpanožnih organizacij, za katere pod določenimi pogoji ne velja člen 101(1) PDEU.

Člen 164 Uredbe (EU) št. 1308/2013 določa zahteve za mehanizem o razširitvi pravil, ki jih lahko uporabijo medpanožne organizacije. Na podlagi teh določb je Francija v letih 2015 in 2016 poslala štiri obvestila o prijavah članov za financiranje skupnih ukrepov splošnega interesa za sektor mleka in mlečnih izdelkov, ki bi jih izvedle regionalne medpanožne organizacije.

Tako organizacije proizvajalcev kot organizacije kmetov, ki so bile anketirane, podpirajo medpanožne organizacije, ker imajo več manevrskega prostora in so zato učinkovitejše. Nekatere organizacije zahtevajo večjo prilagodljivost pri določanju zahtev za uporabo mehanizma o razširitvi pravil ali večjo vlogo pri preprečevanju in obvladovanju krize (posebno pri načrtovanju proizvodnje, poleg že obstoječih določb v členu 222 SUT).

3.6.    Obvezno prijavljanje oddaj mleka (člen 151)

Države članice morajo od 1. maja 2015 dalje Komisijo do 25. dne tekočega meseca obveščati o skupni količini surovega kravjega mleka, ki je bila prejšnji mesec oddana prvim kupcem, dejavnim na njihovem ozemlju.

Informacije, ki jih posredujejo države članice o sprejetih ukrepih za upoštevanje teh regulativnih zahtev, v veliki večini primerov zagotovijo, da je vse mleko, ki je bilo oddano v enem mesecu, prijavljeno znotraj določenega roka.

Raven upoštevanja roka, tj. 25. dan tekočega meseca, v prvih 13 mesecih, odkar je bil sprejet sistem obveščanja (to vključuje obdobje med aprilom 2015 in aprilom 2016), je podrobno prikazana v preglednici B Priloge k temu poročilu. 12 držav članic je v celoti upoštevalo rok, medtem ko je bilo 8 držav članic opazno izboljšalo upoštevanje rokov v prvih mesecih leta 2016. Manj uspešne so bile tiste države članice, ki imajo manj stroga pravila za prve kupce.

   4.    VPLIV SVEŽNJA UKREPOV ZA MLEKO NA PROIZVAJALCE MLEKA IN PROIZVODNJO MLEKA V REGIJAH Z OMEJENIMI MOŽNOSTMI

V proizvodnji mleka ni enotne opredelitve „regije z omejenimi možnostmi“, zato so morale države članice v vprašalnikih razložiti, kakšna merila uporabljajo pri prepoznavanju takih regij. Navedle so 5 različnih pravnih podlag. Najpogosteje so navajale „območja z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami“, ki so določena v členih 31 in 32 Uredbe št. 1305/2013 (12 držav članic). Druge države članice so navajale območja z omejenimi možnostmi (Uredba št. 1257/1999), manj razvite regije (Uredba št. 1308/2013) in direktivi 75/268/EGS in 85/148/EGS. Šest držav članic je navajalo različne opise brez pravne podlage in štiri države članice niso podale nobene opredelitve regij z omejenimi možnostmi.

Glede na te raznolike opredelitve „območij z omejenimi možnostmi“ bi se delež proizvodnje mleka v območjih z omejenimi možnostmi razvijal, tako kot je prikazano v spodnjem grafu:

Graf 2:    Proizvodnja mleka v regijah z omejenimi možnostmi

Graf 2 prikazuje razmeroma stabilno razporeditev proizvodnje mleka v območjih z omejenimi možnostmi in takih brez omejitev v daljšem obdobju. Samo pri Hrvaški je viden velik razkorak, vendar je to prej posledica ponovne opredelitve „regije z omejenimi možnostmi“ kot pa dejanske razlike med regijami.

Države članice niso poročale o nobenih opaznih razlikah pri trendih proizvodnje mleka in številu proizvajalcev mleka med regijami z omejenimi možnostmi in takimi brez omejitev. Ranljivost območij, v katerih se proizvaja mleko, ne vpliva na porast proizvodnje mleka in delež opuščanja kmetij. Iz tega razloga je mogoče predvideti tudi nagibanje k stabilni in obsežnejši proizvodnji mleka in zmanjšanje števila podjetij (z večjimi čredami in povprečno mlečnostjo krav).

Glede na poročila držav članic o pogodbenih odnosih je relativna teža mlečnih zadrug v regijah z omejenimi možnostmi večja kot v drugih območjih države. Tako je stanje v Italiji, na Poljskem, Švedskem, v Franciji, Estoniji in do določene mere tudi na Portugalskem, v Grčiji in Romuniji, kjer so skupni deleži oddaj mleka predelovalnim in zbiralnim zadrugam v regijah z omejenimi možnostmi višji (zaradi česar je tudi delež zasebnih predelovalcev nižji) kot pri tistih, prikazanih v grafu 1. Kljub temu imajo določbe svežnja ukrepov za mleko pri pogodbenih odnosih, organizacijah proizvajalcev in skupnih pogajanjih v regijah z omejenimi možnostmi razmeroma manjši pomen.

Države članice na splošno dojemajo sveženj ukrepov za mleko kot uporaben instrument za splošno prestrukturiranje sektorja mleka in mlečnih izdelkov, vendar menijo, da sveženj posebej ne obravnava regij z omejenimi možnostmi. Francija je edina država članica, ki meni, da so organizacije proizvajalcev in uravnavanje ponudbe sira z zaščiteno označbo porekla ali zaščiteno geografsko označbo koristne za ohranjanje proizvodnje mleka v regijah z omejenimi možnostmi (pri čemer je delež zapuščenih kmetij nekoliko nižji v goratih predelih kot v nižinah).

   5.    ZAKLJUČKI

Sveženj ukrepov za mleko je bil sprejet zaradi krize leta 2009. Njegov glavni cilj je bil izboljšati položaj proizvajalcev v verigi. Obstajajo dokazi, da je bil do neke mere učinkovit, med drugim z različnimi skupnimi ukrepi proizvajalcev, ki presegajo sveženj ukrepov za mleko, za nadaljnje učinkovito izboljšanje tega položaja pa je mogoče storiti še več:

Obvezne pogodbe o oddaji se na široko uporabljajo v državah članicah, kjer je delež zadrug nizek. Ta instrument formalizira odnose med proizvajalci in predelovalci v državah članicah, ki predstavljajo 41 % vseh oddaj mleka v EU.

Organizacije proizvajalcev so priznane v 11 državah članicah. Te organizacije proizvajalcev opazno izboljšujejo razmere za kmete: več kot 60 % organizacij proizvajalcev, ki so sodelovale v anketi, trdi, da imajo boljše ali stabilnejše cene mleka. Večina organizacij proizvajalcev počne precej več kot se samo pogaja glede cen in oddaj: 80 % organizacij proizvajalcev nudi eno ali več storitev, kar zviša vrednost oddanega mleka in/ali podpira dejavnosti proizvajalcev, kot so na primer zbiranje mleka, kontrole kakovosti, tehnična podpora in skupne naložbe. Uspešni primeri, ki so posledica teh ukrepov, morajo biti ovrednoteni do te mere, da bodo dolgoročno izboljšali učinkovitost in stabilnost proizvajalcev mleka.

Skupna pogajanja s prvimi kupci, ki jih kmetje dojemajo kot eno glavnih prednosti članstva v organizaciji proizvajalcev, se posebno pogosto uporabljajo v Nemčiji, Franciji in na Češkem, do določene mere tudi v Španiji, Združenem kraljestvu in Bolgariji, pri čemer ni poročil o kršenju pravil o konkurenci.

Uravnavanje ponudbe sira z zaščiteno označbo porekla ali zaščiteno geografsko označbo je obrodilo pozitivne rezultate v dveh državah članicah, kjer se je uveljavilo, kar je bilo doseženo s prilagajanjem ponudbe povpraševanju, s stabilizacijo cen in zaščito proizvodnje sira v območjih z omejenimi možnostmi.

Medpanožne organizacije pripomorejo k večji preglednosti dobavne verige in so se izkazale za uporabne pri raznovrstnih dejavnostih, na primer pri določanju standardiziranih pogodb, promociji in nudenju tehničnih nasvetov.

Določba o obveznem prijavljanju oddaj mleka je zagotovila strog sistem poročanja o količinah, istočasno pa je bistveno izboljšala delež pravočasnih prijav.

Čeprav države članice na splošno opažajo, da sveženj ukrepov za mleko posebej ne obravnava regij z omejenimi možnostmi, Francija obstoj organizacij proizvajalcev in uravnavanje ponudbe sira z zaščiteno označbo porekla ali zaščiteno geografsko označbo dojema kot koristno za ohranjanje proizvodnje mleka v takih regijah.

Države članice, organizacije proizvajalcev in organizacije kmetov so enotni, da imata dva ključna instrumenta v svežnju ukrepov za mleko, tj. organizacija proizvajalcev in skupna pogajanja, potencial, vendar vseh možnosti še niso v celoti izkoristile. Na ravni EU ali držav članic bi se lahko uvedli izobraževalni, finančni ali operativni ukrepi:

Delavnice s strokovnjaki držav članic, ki bi opisovali svoje izkušnje in predstavljali najboljše prakse v svojih državah.

Kampanje za osveščanje kmetov in predelovalcev o načinu delovanja in potencialu organizacij proizvajalcev:

opraktični primeri zgodb o uspehu v obstoječih organizacijah proizvajalcev;

orazprave in izmenjava informacij o dobrih praksah med kmeti;

omožnosti financiranja v okviru programov za razvoj podeželja;

oprednosti skupnih pogajanj in drugi skupni ukrepi tako za proizvajalce kot za predelovalce;

ojasne informacije o tem, kaj lahko in česa ne sme početi organizacija proizvajalcev, kaj lahko člani pričakujejo od nje, predvsem v povezavi pravili konkurence.

Spodbujanje držav članic, ki vidijo resnični potencial za razvoj organizacij proizvajalcev, vendar niso vključile podpore za ustanavljanje teh organizacij v programe za razvoj podeželja, da predlagajo uvedbo teh sprememb.

Dajanje prednosti organizacijam proizvajalcev pred posameznimi proizvajalci, kadar želijo izkoristiti sheme pomoči, v obliki premij; dajanje prednosti z določanjem meril za upravičenost ali višanjem stopenj sofinanciranja. Države članice bi lahko razmislile tudi o nudenju davčnih ugodnosti na nacionalni ravni.

Nudenje dodatne finančne podpore organizacijam proizvajalcev glede na uspešnost pri doseganju ciljev skupnih pogajanj kot tudi pri drugih skupnih dejavnostih, ki bi povečale ugled organizacij proizvajalcev.

Spodbujanje združevanja organizacij proizvajalcev v združenja, tako da bi članice združenjem organizacij proizvajalcev nudile enake možnosti financiranja, potem ko so organizacije že dobro uveljavljene.

Preverjanje možnosti za uvedbo zahteve, da morajo kmetje, ki so člani organizacije proizvajalcev, oddati vse mleko (ali minimalni delež) svoji organizaciji, ali zahteve, da se morajo kupci mleka pogajati z organizacijo proizvajalcev namesto z njenim članom, da se tako ne bodo mogli izogniti skupnim pogajanjem z organizacijami proizvajalcev.

Spreminjanje administrativnih pogojev in zahtev za priznanje organizacije proizvajalcev, tako da bi članice določile ustrezno minimalno velikost organizacije in istočasno preprečile diskriminacijo med kmeti v različnih državah članicah glede na veljavna merila.

Spodbujanje držav članic k sprejemanju ukrepov, s katerimi bi predvsem podpirale ustanavljanje organizacij proizvajalcev s skupnimi ukrepi, ki obsegajo več kot skupna pogajanja in povečajo njihov vpliv v dobavni verigi mleka. Poleg teh priporočil za organizacije proizvajalcev in skupna pogajanja bi bilo dobro razmisliti tudi o širjenju vloge medpanožnih organizacij.

Glede na ugotovitve dejanskega stanja v tem poročilu je sveženj ukrepov za mleko resnično izboljšal stanje, vendar bi za uresničevanje vseh možnosti potrebovali več časa in sredstev, predvsem na področju skupnih ukrepov, ki obsegajo več kot skupna pogajanja. Iz tega razloga je treba razmisliti o podaljšanju uporabe svežnja tudi po letu 2020, pri čemer je treba upoštevati potrebo po spodbujanju globlje vključitve proizvajalcev v organizacije proizvajalcev.

(1)

Uredba (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 (UL L 347, 20.12.2013, str. 671).

(2)

Uredba (EU) št. 261/2012; UL L 94, 30.3.2012, str. 38.

(3)

Sveženj se ne sme zamenjati z drugačnimi svežnji podpornih ukrepov, ki so bili izvršeni za sektor mleka in mlečnih izdelkov med letoma 2014 in 2016.

(4)

  http://ec.europa.eu/agriculture/milk/milk-package/com-2014-354_sl.pdf

(5)

  http://ec.europa.eu/agriculture/commissioner-speeches/pdf/katainen-agri-council-07-09-2015_en.pdf

(6)

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 511/2012 z dne 15. junija 2012 o uradnih obvestilih v zvezi z organizacijami proizvajalcev in medpanožnimi organizacijami ter pogodbenimi pogajanji in razmerji iz Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v sektorju mleka in mlečnih izdelkov.

(7)

Instrumenti svežnja ukrepov za mleko so dostopni prek povezave http://ec.europa.eu/agriculture/milk/milk-package/index_en.htm .

(8)

Obstajajo zadruge, ki zbirajo in predelujejo mleko, in take, ki mleko samo zbirajo. Z vidika zakonodaje o konkurenci lahko Uredba št. 1218/2010 o skupinski izjemi za specializacije pokriva dejavnosti predelovalnih zadrug. Stanje zadrug, ki mleko samo zbirajo in za katere ne veljajo določbe svežnja ukrepov za mleko, mora biti individualno ocenjeno v skladu s pravili konkurence.

(9)

  http://www.dairyuk.org/images/2012_Voluntary_Code_of_Practice.pdf  

(10)

http://www.magrama.gob.es/es/megustalaleche/acuerdos-lacteos/

(11)

Člen 27 Uredbe (EU) št. 1305/2013: Ustanovitev skupin in organizacij proizvajalcev.

(12)

BE, BG, CY, EE, ES, FR, GR, HR, HU, IT, LT, LV, PL, PT, RO in SI.

(13)

Člen 17 Uredbe (EU) št. 1305/2013: Naložbe v osnovna sredstva.

(14)

  http://ec.europa.eu/agriculture/milk/milk-package/index_en.htm

(15)

Prej člen 177 Uredbe (EU) št. 1234/2007.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 24.11.2016

COM(2016) 724 final

PRILOGA

k

POROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o razvoju razmer na trgu mleka in mlečnih izdelkov ter učinku določb svežnja ukrepov za mleko

{SWD(2016) 367 final}

PRILOGA

Preglednica A: Organizacije proizvajalcev: Minimalna merila držav članic za priznanje

* Skupaj z zahtevo za število kmetov, če ni navedeno drugače.

Več držav članic ima različne zahteve, na primer za ekološke kmetovalce, proizvajalce ovčjega ali kozjega mleka in organizacije proizvajalcev na določenem geografskem območju.

Preglednica B: Mesečna obvestila o oddajah mleka – oddaje v roku