EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 27.1.2016

COM(2016) 40 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

{SWD(2016) 15 final}

1.    UVOD

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je bil uveden ob pristopu Bolgarije k Evropski uniji leta 2007. Takrat je bilo dogovorjeno, da so potrebna nadaljnja prizadevanja za odpravo pomanjkljivosti na ključnih področjih, kot so reforma pravosodja, boj proti korupciji in boj proti organiziranemu kriminalu. Vse odtlej se s poročili, pripravljenimi v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, spremlja napredek Bolgarije in s specifičnimi priporočili dajejo usmeritve v podporo prizadevanjem bolgarskih organov. Komisija in Svet ministrov v svojih poročilih 1 oziroma sklepih 2 sledita napredku Bolgarije in izdajata priporočila za naprej. To poročilo povzema ukrepe, ki so bili sprejeti v preteklem letu, in daje priporočila za naslednje korake. Poročilo je rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z bolgarskimi organi, civilno družbo in drugimi deležniki. Kar zadeva praktične vidike, je imela Komisija na voljo tudi posebno podporo pravosodnih strokovnjakov iz drugih držav članic.

V poročilu, pripravljenem leta 2015 v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bil napredek v prejšnjem letu opisan kot počasen, Svet pa je v svojih sklepih Bolgarijo pozval, naj utrdi „politično odločenost za izvedbo reform in viden napredek“ 3 . V poročilu pa so bila navedena tudi številna področja, na katerih so bile ugotovljene težave, za katere so se v tistem času iskale rešitve. Tako sta bili pripravljeni dve celoviti reformni strategiji: ena za reformo pravosodja in druga za boj proti korupciji. Ti dve strategiji sta bili temelj številnim mejnikom v letu 2015 in bosta pomembni izhodišči tudi v letu 2016. Napredek se bo meril glede na to, v kolikšni meri bo Bolgarija zaveze v teh strategijah prelila v konkretne rezultate. Ravnanje pri težavnih primerih in ovirah na poti reform je odločilnega pomena za krepitev zaupanja bolgarskih državljanov in partnerjev v EU, pa tudi za presojo trajnosti reform. Tako se namreč lahko ugotovi, ali je prišlo do trajnih sprememb, ki so končni cilj tega procesa.

Komisija bo Bolgarijo še naprej podpirala pri prizadevanjih za izpolnitev ciljev v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Bolgarija že zdaj na številnih področjih prejema pomoč v obliki sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. 4 Poleg tega je Komisija v letu 2015 vzpostavila nov instrument v obliki podporne službe za strukturne reforme, ki zagotavlja tehnično pomoč reformnim prizadevanjem držav članic EU na najrazličnejših področjih. Pomoč zagotavljajo tudi države članice in mednarodne organizacije, pogosto v sodelovanju z bolgarsko civilno družbo. Taka udeležba je del odprte in demokratične družbe in lahko pomembno pripomore k reformnim prizadevanjem Bolgarije. Komisija pozdravlja dejstvo, da je Bolgarija – v skladu z navedbami predsednika bolgarske vlade 5 – izrazila zanimanje za nadaljnjo tehnično pomoč, in državo spodbuja, naj v celoti izkoristi vse razpoložljive možnosti. 

2.    STANJE REFORMNEGA PROCESA V BOLGARIJI

2.1    Reforma pravosodja

Neodvisnost, odgovornost in integriteta pravosodja

Že v poročilu, pripravljenem leta 2015 v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bilo ugotovljeno, da strategija za reformo pravosodja vsebuje celovit in podroben načrt za prihodnja leta. Po tem, ko je bila strategija januarja 2015 odobrena v bolgarski narodni skupščini, je vlada na njeni podlagi uvedla konkretne ukrepe na številnih področjih, za katere je neposredno pristojno ministrstvo za pravosodje. Za najpomembnejši preskus izvajanja strategije pa je v javni razpravi leta 2015 obveljala reforma vrhovnega sodnega sveta. Vrhovni sodni svet je osrednji organ bolgarskega pravosodnega sistema, ki ima široka pooblastila na področjih imenovanja, ocenjevanja, napredovanja in discipliniranja sodnikov in tožilcev, pa tudi za upravljanje proračuna za pravosodje. Poleg tega v imenu pravosodja nastopa v razmerju do družbe in ima tako osrednjo vlogo pri oblikovanju javnega mnenja o pravosodju kot celoti. Zaupanje javnosti v pravosodje je še naprej nizko. 6

Zato je delovanje vrhovnega sodnega sveta bistvenega pomena. Posebna težava sedanje strukture je, da se odločitve o kadrovskih zadevah in disciplinskih ukrepih, ki zadevajo sodnike in tožilce, sprejemajo v okviru ene same strukture. Čeprav ni enega samega zavezujočega modela za sestavo sodnih svetov, pa tako sodniki in tožilci menijo, da je neprimerno, da te odločitve sprejemajo mešane skupine sodnikov in tožilcev vrhovnega sodnega sveta. V primeru Bolgarije, za katero je značilno veliko število političnih imenovanj v vrhovni sodni svet, obstoječi model zbuja pomisleke glede neodvisnosti sodstva in možnosti pritiska na sodnike. Zato je bilo v strategiji reforme predlagano, da se v okviru vrhovnega sodnega sveta ustanovita dva ločena kolegija za kadrovske zadeve, po en za vsako vejo pravosodja.

Po obsežni razpravi je bilo spomladi sklenjeno, da nekatere od predlaganih sprememb terjajo spremembe ustave. Te spremembe je narodna skupščina sprejela decembra 2015. Sicer so se precej razlikovale od besedila, ki ga je prvotno predlagala vlada 7 , vendar njihovo sprejetje še vedno predstavlja pomemben korak pri reformi vrhovnega sodnega sveta. Znotraj vrhovnega sodnega sveta bosta oblikovana dva senata odločanja, poleg tega pa bodo okrepljene pristojnosti pravosodnega inšpektorata za preiskavo nasprotij interesov in nezakonitega bogatenja sodnikov 8 . Naslednji korak bo izvajanje reforme z zakonodajnimi spremembami zakona o pravosodnem sistemu. Vlada je zakonodajni sveženj pripravila in dala v javno obravnavo spomladi 2015, nato pa je ta čakal na izid razprave o ustavi 9 .

Prejšnja poročila v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje so opozorila na preostale pomisleke glede sposobnosti vrhovnega sodnega sveta, da izpolni svojo vlogo varuha neodvisnosti in integritete pravosodja. Spori se vrtijo okoli vprašanj, kot so nepregledni postopki za imenovanje sodnikov, nedoslednosti v disciplinskih postopkih ter pomanjkljivo ukrepanje na podlagi suma morebitne manipulacije pri naključnem dodeljevanju zadev na sodiščih. Tem vprašanjem se je pridružilo še sporno vmešavanje politike v delovanje vrhovnega sodnega sveta. Leta 2015 je stanje v zvezi s temi vprašanji dajalo mešano sliko. Na začetku leta je vrhovni sodni svet imenoval novega predsednika vrhovnega kasacijskega sodišča. Novi predsednik v svojih izjavah podpira reformo in vse kaže, da uživa ugled v pravosodju 10 . Spomladi je bilo imenovano tudi novo vodstvo mestnega sodišča v Sofiji, potem ko je moralo prejšnje vodstvo odstopiti sredi škandalov v zvezi s sodiščem. 11 Druge odločitve vrhovnega sodnega sveta o imenovanjih pa so še naprej zbujale pomisleke glede pomanjkanja preglednosti in možnega neprimernega vpliva. Mesto predsednika pritožbenega sodišča v Sofiji je nezasedeno že skoraj dve leti: čeprav se je nanj prijavil sodnik, ki je imel izrecno podporo sodnikov sodišča, vrhovni sodni svet ni zagotovil potrebne večine. 12 Jasna merila za presojo imenovanj ne obstajajo, kar zbuja dvome v nepristranskost postopkov imenovanja.

Ukrepi na podlagi resnih obtožb o korupciji in trgovanju z vplivom v pravosodju so bili sprejeti šele po notranjih in zunanjih pritiskih, vendar organi ne morejo ali ne želijo uvesti proaktivnih preiskav. V zadnjem poročilu v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje je bilo opozorjeno na nepravilnosti, odkrite na mestnem sodišču v Sofiji konec leta 2014; v poročilu je bilo glede na prve odzive vrhovnega sodnega sveta ugotovljeno, da svet ukrepanja na tem področju ne šteje za prednostno nalogo.  13 Uvedel pa je proces za izboljšanje naključnega dodeljevanja zadev na bolgarskih sodiščih in oktobra 2015 za celotno pravosodje vzpostavil nov centraliziran informacijski sistem, ki naj bi pomagal odpraviti pomanjkljivost, večkrat opredeljeno v poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Vendar se je vrhovni sodni svet le obotavljivo odzval na obtožbe resnih kršitev glavnih sodnikov na mestnem sodišču v Sofiji 14 . Disciplinski ukrepi so bili uvedeni šele veliko pozneje, potem ko je moral v več primerih posredovati minister za pravosodje. 15  

Jeseni 2015 so mediji poročali o domnevnem posnetku pogovora med članicama vodstva, vpletenima v nepravilnosti, ki so bile odkrite na mestnem sodišču v Sofiji 16 , kar je polemike le še okrepilo. Po večkratnih pozivih k neodvisni preiskavi 17 sta vrhovni sodni svet in tožilstvo napovedala preiskavi o vsebini posnetkov. 18 Za verodostojnost procesa je treba storiti vse potrebno, da bo preiskava opravljena na pregleden in nepristranski način. 19

Po dolgotrajni nezasedenosti položaja je narodna skupščina spomladi 2015 izvolila novega glavnega inšpektorja na pravosodnem inšpektoratu. Posamezni koraki postopka so bili tokrat bolj pregledno opredeljeni in civilna družba je bila pozvana, da predlaga kandidate. Ta pristop je bil uporabljen tudi v poznejšem postopku izvolitve novega kolegija inšpektorjev, ki se je začel jeseni in še poteka. 20 Postopek bo še zlasti pomemben, saj bo vloga inšpektorata pri obravnavi vprašanj integritete in znakov korupcije v pravosodju v prihodnje okrepljena. Zato bo pomembno, da se inšpektoratu zagotovijo viri za uspešno opravljanje njegovih okrepljenih pristojnost.

Reforma pravnega okvira

Sedanja reforma vrhovnega sodnega sveta je samo en, čeprav pomemben del nove bolgarske strategije za reformo pravosodja. Strategija je celovit dokument s številnimi cilji, od katerih mnogi zahtevajo zakonodajne spremembe. Kot že navedeno, je sveženj sprememb zakona o pravosodnem sistemu zdaj pripravljen na hitro obravnavo v narodni skupščini. Sveženj zajema spremembe na najrazličnejših področjih, njihov namen pa je izboljšati različne vidike upravljanja pravosodnega sistema. Cilj številnih predlogov je krepitev vloge sodnikov, ki niso na vodstvenih položajih, z namenom izboljšanja preglednosti in neodvisnosti. Cilj drugih sprememb pa so izboljšave pravil glede poklicne poti ali pravil o strokovnem usposabljanju za sodnike. Ostale spremembe so potrebne za uvedbo novih tehnologij za izboljšanje preglednosti, kakovosti in učinkovitosti (e-pravosodje). Med letom je znotraj pravosodja že potekala obsežna razprava o teh predlogih. Ključni preskus za Bolgarijo v letu 2016 bo njena zmožnost, da sprejme te spremembe 21 .

Zakonodajne spremembe se pripravljajo tudi na področju kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku. V preteklih poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje je bilo ugotovljeno tveganje, da bi se zaradi temeljne razprave o dolgoročni reformi zakonikov odložilo sprejetje nujnejših in bolj ciljno usmerjenih sprememb. 22 V zadnjih petih letih so se različne vlade lotile reforme kazenskega zakonika, vendar jim tega cilja zaenkrat ni uspelo doseči. 23 Leta 2015 je vlada sprožila nov razmislek o širši reformi kazenskopravne politike. 24 Cilj tega razmisleka je celovita reforma, ki bo zahtevala natančno analizo in pripravo, pa tudi široko posvetovanje znotraj pravosodja in pravnih poklicev. Medtem pa so bolgarski organi prepoznali potrebo po hitrejši izvedbi omejenega sklopa ciljno usmerjenih sprememb, zlasti da se odpravijo težave, zaradi katerih prihaja do zaostankov v kazenskih postopkih, in da se olajša pregon kaznivih dejanj korupcije. Nekatere spremembe za odpravo glavnih pomanjkljivosti so že bile sprejete, vendar se mora njihov učinek v praksi še pokazati 25 .

Kakovost in učinkovitost pravosodja

Kakovost in učinkovitost pravosodja je treba presojati glede na to, v kolikšni meri je pravici zadoščeno v sistemu kot celoti: ali se državljani lahko zanesejo na to, da bo pravosodni sistem zagotavljal pravične možnosti pravnih sredstev, ali se storilci kaznivih dejanj učinkovito preganjajo in ali je pravici zadoščeno v skladu z zakonom.  26 Ti pomisleki so bili izraženi lani, ko je Evropsko sodišče za človekove pravice navedlo, da je že v več kot 45 sodbah proti Bolgariji ugotovilo, da organi niso izpolnili svoje obveznosti učinkovite preiskave, in menilo, da gre pri teh ponavljajočih se pomanjkljivostih za sistemske težave. 27 Čeprav je to očitno problem kazenskega pregona kot celote, je jasno, da težave ostajajo v tožilstvu in sodstvu.

Vsakodnevno upravljanje pravosodja je odgovornost vrhovnega sodnega sveta, zajema pa tudi vprašanja, kot so imenovanje, ocenjevanje, usposabljanje, disciplinsko ukrepanje in razporejanje relativne delovne obremenitve sodnikov in pravosodnih organov. V preteklih poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje je bila neenakomerna obremenitev sodišč obravnavana kot problematična v smislu kakovosti in učinkovitosti sodnega postopka ter tudi neodvisnosti sodnikov. 28 Visoka delovna obremenitev vpliva predvsem na večja sodišča, zlasti tista v Sofiji, na drugih sodiščih pa je delovna obremenitev nizka. V letu 2015 je tako kot v prejšnjih letih vrhovni sodni svet poskušal odpraviti neravnovesja v delovni obremenitvi sodišč z odpiranjem novih delovnih mest na bolj obremenjenih sodiščih in zapiranjem delovnih mest na sodiščih z manjšo delovno obremenitvijo. Vendar je imel ta pristop doslej le zanemarljiv učinek. Za celovitejšo rešitev je bilo treba pripraviti harmonizirane standarde delovne obremenitve in širšo socio-ekonomsko analizo regionalnih sodišč; oboje je opravil pododbor vrhovnega sodnega sveta. To analitično delo je bilo zaključeno leta 2015, rezultati pa bi zdaj morali zagotoviti podlago za bolj sistematično upravljanje kadrovskih virov in morda tudi za reorganizacijo sodišč. Vrhovni sodni svet namerava v prvem koraku predstaviti predloge o strukturi regionalnih sodišč, ki bodo predloženi v javno obravnavo v letu 2016. Novi harmonizirani standardi bi mu morali zagotoviti podatke za racionalizacijo drugih delov sistema, vključno z okrožnimi, pritožbenimi in upravnimi sodišči. Tudi brez take reforme bi že standardi morali zagotoviti boljše izhodišče za razporejanje kadrovskih virov med različnimi deli sistema. Take odločitve, ki so sicer pogosto občutljiva tema, bi morale prispevati k izboljšanju splošne kakovosti in učinkovitosti v okolju splošnega pomanjkanja virov. 29  

V splošnem pa bo treba strategijo za reformo pravosodja dopolniti z vodstvenimi odločitvami na številnih področjih. Tesno usklajevanje zakonodajnih in vodstvenih odločitev je še zlasti pomembno pri uvedbi e-pravosodja. Ključno bo, da se razvije zmogljivost za upravljanje zapletenih vodstvenih in tehničnih postopkov, potrebnih za ustrezno izvajanje e-pravosodja, tudi na področjih, kot sta varstvo podatkov in varnost.

Standardi delovne obremenitve bi lahko bili koristni tudi na področju disciplinskih ukrepov, zlasti za določitev objektivnejše podlage za sankcije v primeru nespoštovanja procesnih rokov. 30 Vendar so težave na tem področju bolj globoko zakoreninjene, saj sodniki na splošno menijo, da odločitve vrhovnega sodnega sveta niso niti pregledne niti objektivne. Ta problem bi bilo mogoče rešiti z določitvijo jasnih standardov za disciplinske postopke in sankcije ter bolj sistematičnim komuniciranjem, pri katerem bi se navedla povezava med posamezno odločbo in splošnim standardom. Neobstoj jasnih disciplinskih standardov je zlasti problematičen, ko postopek zadeva kršitev etičnega kodeksa ali dejanja, ki spodkopavajo ugled pravosodja, 31 natančen obseg disciplinske odgovornosti pa ni jasen. V takih primerih obstaja tveganje samovoljnih odločitev, s katerimi se ustrahuje sodnike, ki v javnosti spregovorijo o povsem legitimnih temah.

Tožilstvo ima znotraj pravosodnega sistema kot celote ključno vlogo. Eden ciljev vladne strategije za reformo pravosodja je tudi širša reforma državnega tožilstva, in sicer na podlagi neodvisne analize. Med glavnimi cilji te reforme je spodbujanje pogostejšega prevzemanja pobude in močnejšega občutka odgovornosti z manj hierarhično organizacijsko kulturo ter krepitvijo odgovornosti in zaupanja javnosti v državno tožilstvo kot celoto. Taka reforma bi temeljila na ukrepih, sprejetih v zadnjih letih, in načrtovani reformi bolgarske kazenskopravne politike. Potrebo po temeljitejši reformi tožilstva potrjuje stalno pomanjkanje prepričljivih rezultatov v primerih korupcije in organiziranega kriminala na visoki ravni 32 , o tem pa pogosto razpravljajo tudi neodvisni opazovalci v Bolgariji. V preteklih poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje je bila kot najprimernejša možnost za opredelitev jasnih prihodnjih ukrepov večkrat priporočena objektivna analiza konkretnih primerov korupcije na visoki ravni, ki so ostali brez sodnega epiloga.

2.2    Korupcija

Četrto in peto merilo za Bolgarijo v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje se nanašata na potrebo po učinkovitih ukrepih za preprečevanje korupcije, vključno s korupcijo na visoki ravni in korupcijo v javnih institucijah nasploh. Bolgarija se stalno uvršča med države članice EU z največjo zaznano stopnjo korupcije in korupcija velja za eno največjih ovir za poslovanje v tej državi. 33 Prejšnja poročila v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje so opozorila na pomanjkljivosti pri prizadevanjih na tem področju. 34 Institucije, ki so bile ustanovljene za boj proti korupciji, so bile označene kot razdrobljeni in neusklajeni organi, ki niso kos izzivu.

Bolgarski organi so te težave leta 2015 končno prepoznali in vlada je sprejela novo, celovito nacionalno strategijo za boj proti korupciji. Strategija predstavlja pomemben korak naprej, saj vsebuje jasno analizo izzivov in predlaga sklop konkretnih ukrepov za rešitev ugotovljenih težav. Nov izziv pa bo zagotoviti njeno izvajanje. 35 Ustanovljen je bil nacionalni koordinacijski svet, ki naj bi usklajeval prizadevanja in spremljal napredek. Vendar gre za institucijo na politični ravni, ki bo za doseganje uspeha potrebovala politično podporo na najvišji ravni in podporo učinkovitih operativnih struktur. Stopnja politične podpore novemu pristopu je bila postavljena pod vprašaj, ko vladni predlog novega zakona o preprečevanju korupcije septembra 2015 ni prestal prve obravnave v narodni skupščini. Osnutek zakona je bil zasnovan v podporo pristopu s trdno institucionalno osnovo: predvideval je ustanovitev enega samega protikorupcijskega organa, odgovornega za nadzor nad nasprotjem interesov in prijavami premoženja visokih javnih uslužbencev in funkcionarjev ter za preiskave zaradi suma korupcije in nezakonitega bogatenja. 36 Poleg tega je osnutek zakona vključeval reformo nadzora nad nasprotji interesov ter zasebnim premoženjem visokih javnih uslužbencev in funkcionarjev.

Zavrnitev tega osnutka zakona v septembru je bila presenečenje za vlado in je dodatno odložila njeno glavno pobudo za odpravo korupcije med visokimi javnimi uslužbenci in funkcionarji. Razprava se je v glavnem vrtela okoli vprašanja uporabe anonimnih prijav, saj ni bilo opravljeno razlikovanje med možnostjo prejemanja anonimnih prijav in potrebo po pridobivanju dokaznih sredstev, ki se lahko uporabijo pred sodiščem. Vlada se je sicer zavezala, da si bo v letu 2016 pospešeno prizadevala za sprejetje zakona, vendar njen neuspeh pri prvem poskusu zbuja pomisleke glede dejanskega soglasja o tem, da je treba odpraviti korupcijo na visoki ravni in izvajati novo protikorupcijsko strategijo. Odločenost Bolgarije v letu 2016 se bo presojala zlasti po tem, ali bo ta zakon ponovno predložen v obravnavo in sprejet ter ali bo nato ustanovljena nova institucija.

V okviru protikorupcijske strategije je bolgarska vlada uvedla številne druge pobude za boj proti korupciji v javni upravi nasploh. Te vključujejo reformo upravnih inšpektoratov, ukrepe za izboljšanje sistema javnih naročil in pripravo sektorskih načrtov za boj proti korupciji, ki vsebujejo preventivne ukrepe v več sektorjih z visokim tveganjem korupcije „na nizki ravni“. 37 Te ukrepe bo treba nenehno nadgrajevati, zlasti kadar bodo potrebne zakonodajne spremembe. 38  

Poleg tega mora Bolgarija doseči prepričljive rezultate v smislu uspešne preiskave in pregona primerov korupcije na visoki ravni, ki se zaključijo s pravnomočno obsodbo na sodišču. Državno tožilstvo je ubralo pragmatičen pristop za krepitev zmogljivosti z organizacijskimi spremembami in tesnejšim sodelovanjem z drugimi ustreznimi službami. Zadnji korak v tej strategiji je bila aprilska vzpostavitev okrepljene medagencijske enote pri mestnem tožilstvu v Sofiji, ki je pristojna za preiskovanje in pregon korupcije na visoki ravni. 39 Vse kaže, da to tesnejše sodelovanje med službami v specializirani strukturi že prinaša rezultate. V številnih zadevah je bil začet postopek pred sodiščem, 40 v več zadevah pa preiskava še poteka. Vendar se bodo prizadevanja Bolgarije pri odpravljanju korupcije na visoki ravni presojala glede na to, ali se bodo postopki zaključili s pravnomočnimi sodbami, ki se bodo tudi izvrševale. Kar zadeva pravnomočne obsodbe v zadevah korupcije na visoki ravni, je uspeh zaenkrat omejen. 41  

2.3    Organizirani kriminal

Šesto merilo v okviru mehanizma za sodelovanje in spremljanje zadeva boj proti organiziranemu kriminalu. Leta 2012 je Bolgarija vzpostavila specializirano sodišče in tožilstvo za organizirani kriminal, ki začenjata dosegati rezultate v smislu števila vloženih obtožnic in izrečenih obsodb. Vendar postopke v zadevah hudih oblik organiziranega kriminala še vedno ovirajo zapleteni predpisi in formalistični kazenski postopki. 42 Znaki kažejo, da še vedno prihaja do resnega zastraševanja prič, kar otežuje postopke. Bolgarija bo morala v zadevah hudih oblik organiziranega kriminala pokazati prepričljive rezultate v smislu izrečenih pravnomočnih sodb, ki se bodo tudi izvrševale. Resnost tega izziva je nedavno potrdilo več umorov, ki so bili očitno povezani z organiziranim kriminalom. Veliko število naročenih umorov v zadnjih letih ostaja nepojasnjenih. 43  

Bolgarija je leta 2015 spremenila postopkovna pravila, da bi odpravila težave, ugotovljene v preteklih poročilih v okviru mehanizma za sodelovanje in spremljanje v zvezi z begom storilcev kaznivih dejanj pred roko pravice in preobremenjenostjo specializiranega tožilstva z manj pomembnimi zadevami, ki niso povezane z organiziranim kriminalom. Zaenkrat je še prezgodaj, da bi lahko ocenili vpliv teh sprememb. V zvezi z vprašanjem bega storilcev kaznivih dejanj pred roko pravice so bile ugotovljene nove težave, tokrat bolj organizacijske narave, v teku pa so prizadevanja za njihovo odpravo.

Bolgarija je leta 2012 spremenila tudi zakon o zaplembi premoženja, pridobljenega s kaznivimi dejanji. Medtem ko se zadeve, ki so se reševale po starem zakonu, zaključujejo in jih nadomeščajo izkušnje z novim zakonom, je bilo ugotovljenih več težav, ki zahtevajo zakonodajne spremembe. Komisija za zaplembo premoženja je pripravila podrobne predloge za odpravo teh težav, ki bi jih morala narodna skupščina čim prej obravnavati.

Posebna preiskovalna služba za boj proti organiziranemu kriminalu je bila v začetku leta 2015 prenesena nazaj na ministrstvo za notranje zadeve, potem ko je bila od leta 2013 del državne agencije za nacionalno varnost. Tokrat je bil prenos bolje organiziran kot leta 2013, vendar je vseeno zmotil delovanje službe. Zdaj bo pomembno, da se direktoratu za organizirani kriminal zagotovijo stabilnost in viri, ki jih potrebuje pri svojem delu. V zakonu, po katerem je bil izveden prenos, so bila ugotovljena številna pravna vprašanja, zlasti v zvezi s pravno opredelitvijo pristojnosti direktorata za organizirani kriminal. Zdi se, da navedena vprašanja po nepotrebnem omejujejo njegovo delovanje.

3.    ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA

Leta 2015 je Bolgarija po obdobju, v katerem je bilo videti, da politična nestabilnost onemogoča napredek, sprejela nekatere pomembne ukrepe, da bi reformo ponovno uvrstila na dnevni red. Strategiji za reformo pravosodja in boj proti korupciji predstavljata podrobna načrta za ukrepanje. Vendar je jasno, da bo doseganje konkretnega in oprijemljivega napredka na podlagi teh strategij velik izziv za leto 2016. Sprejetih je bilo več pobud in pri nekaterih je bil dosežen konkreten napredek. Decembra je Bolgarija spremenila svojo ustavo. Spremembe so se sicer precej razlikovale od prvotno predlaganega besedila, vendar njihovo sprejetje še vedno predstavlja pomemben korak pri reformi vrhovnega sodnega sveta. Zdaj je treba sprejeti nadaljnje ukrepe za zakonsko uveljavitev vseh sprememb, ki so predvidene v strategiji za reformo pravosodja. Pri drugih pobudah je prišlo do nazadovanja, zlasti pri protikorupcijski strategiji, saj je narodna skupščina zavrnila osnutek zakona, s katerim bi se ustanovil en sam organ za boj proti korupciji. Vlada je napovedala, da namerava predlog v spremenjeni obliki ponovno predložiti, vendar je zavrnitev pokazala na neobstoj političnega soglasja o procesu reform.

Počasen napredek v zadevah korupcije na visoki ravni ali zadevah organiziranega kriminala ter negotovo odzivanje in ukrepanje v zvezi s spornimi dogodki, na primer na mestnem sodišču v Sofiji leta 2014, še naprej spodkopavajo zaupanje javnosti v zmožnost bolgarskih organov, da zadostijo pravici. Na sistemske težave, ki jih je v Bolgariji ugotovilo Evropsko sodišče za človekove pravice glede njene obveznosti učinkovite preiskave kaznivih dejanj, opozarjajo tudi številna poročila v okviru mehanizma za sodelovanje in spremljanje, odziv Bolgarije na te pomanjkljivosti pa še vedno ni dovolj odločen. Številna priporočila, navedena v poročilu v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje iz leta 2015, so še vedno relevantna.

Kar zadeva neodvisnost pravosodja, je spodbudno, da se bolgarski sodniki v svojih izjavah za javnost zavzemajo za reformo pravosodja. To je zdrav znak razvoja nove kulture zaupanja med bolgarskimi sodniki. Nekaj konkretnega napredka je bilo doseženega tudi pri upravljanju pravosodja. Vendar so prizadevanja bolgarskih organov na ključnih področjih upravljanja pravosodja še vedno premalo odločna.

Komisija pričakuje nadaljnje tesno sodelovanje z Bolgarijo, da se zagotovi uresničevanje ciljev mehanizma za sodelovanje in preverjanje, ter Bolgarijo poziva k ukrepanju na naslednjih področjih:

1. Neodvisnost, odgovornost in integriteta pravosodja

Bolgarija je sprejela ukrepe za reformo vrhovnega sodnega sveta in krepitev pravosodnega inšpektorata. Zdaj je treba te zaveze izvajati. Pomembno bo tudi graditi na že sprejetih ukrepih za izboljšanje verodostojnosti v zvezi z naključnim dodeljevanjem zadev in imenovanji. Zato bi Bolgarija morala:

izvesti reformo vrhovnega sodnega sveta s potrebnimi spremembami zakona o pravosodnem sistemu;

pravosodnemu inšpektoratu hitro zagotoviti pravna pooblastila in materialne vire, da bo lahko izpolnjeval svojo novo vlogo pri varstvu integritete in boju proti korupciji znotraj pravosodnega sistema;

vzpostaviti zmogljivosti znotraj vrhovnega sodnega sveta in pravosodnega inšpektorata za spremljanje uporabe in varnosti novega sistema za naključno dodeljevanje zadev na sodiščih. Ti instituciji morata zagotoviti preglednost v zvezi z rezultati inšpekcij in sprejetimi ukrepi za odpravo ugotovljenih težav;

pokazati prepričljive rezultate v vrhovnem sodnem svetu v smislu preglednih in doslednih odločitev o imenovanjih, pri čemer se morajo take odločbe sprejemati na podlagi jasnih meril zaslužnosti in integritete ter pravočasno;

ustvariti pogoje za nepristransko preiskavo različnih obtožb o korupciji na visoki ravni na mestnem sodišču v Sofiji, zlasti v zvezi z morebitnimi sistemskimi implikacijami take korupcije, vključno z morebitnimi podobnimi praksami na drugih sodiščih.

2. Reforma pravosodnega sistema

Ministrstvo za pravosodje je pripravilo celovit sveženj sprememb zakona o pravosodnem sistemu, o katerem je v pravosodju leta 2015 potekala obširna razprava; cilj tega svežnja je izvajanje vladne strategije za reformo pravosodja. Že pred časom izdano priporočilo za posodobitev bolgarskega kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku je še vedno aktualno. Zato bi morala Bolgarija:

sprejeti spremembe zakona o pravosodnem sistemu v skladu z vladno strategijo za reformo pravosodja, vključno z reformami za okrepitev vloge posameznih sodnikov in tožilcev, ter zagotoviti njeno izvajanje v tesnem sodelovanju s pravosodnimi organi;

pripraviti sklop ciljno usmerjenih sprememb za odpravo glavnih problemov v kazenskih postopkih, zlasti problemov, ki vplivajo na zapletene zadeve korupcije in organiziranega kriminala;

sprejeti celovito reformo kazenskopravne politike v skladu s zamislimi iz strategije za reformo pravosodja.

3. Standardi v pravosodju

Bolgarija bi morala v letu 2016 nadaljevati z reformami v ključnih delih pravosodja, vključno z ustreznimi spremembami zemljevida pristojnosti, da se izboljšata splošna kakovost in učinkovitost, izvajanjem e-pravosodja, jasnimi standardi za disciplinske postopke in nadaljnjo reformo tožilstva. V ta namen bi morala:

reformirati zemljevid pristojnosti za regionalna sodišča in predstaviti načrt splošnejše racionalizacije sodišč na vseh ravneh, da se izboljšata splošna kakovost in učinkovitost, tudi s prerazporeditvijo virov, če je to potrebno glede na splošno analizo delovne obremenitve na sodiščih;

določiti jasen časovni okvir za uvedbo e-pravosodja in vzpostaviti potrebne zmogljivosti za spremljanje in usmerjanje njegovega izvajanja;

razviti prakso utemeljevanja disciplinskih odločb v skladu z jasnimi in objektivnimi standardi in načeli; izvesti neodvisno oceno disciplinske prakse v sedanjem vrhovnem sodnem svetu od leta 2012;

opraviti neodvisno analizo tožilstva v skladu z vladno strategijo za reformo pravosodja in ob upoštevanju že izvedenih reformnih ukrepov.

4. Korupcija

Pobude na tem področju bi se morale osredotočati na izvajanje nove nacionalne protikorupcijske strategije, sprejete spomladi 2015. Glavna prioriteta bi morala biti hitra ponovna obravnava vladnega predloga novega zakona o preprečevanju korupcije; pri tem bi bilo treba upoštevati morebitne specifične pomisleke, hkrati pa zagotoviti, da predlog večinoma ostane skladen s cilji iz protikorupcijske strategije. V ta namen bi Bolgarija morala:

sprejeti nov zakon o preprečevanju korupcije v skladu s protikorupcijsko strategijo, ki bo predvideval ustanovitev enega samega organa z močnim neodvisnim mandatom za boj proti korupciji na visoki ravni; poskrbeti za hitro ustanovitev nove institucije in ji zagotoviti potrebna sredstva;

sprejeti spremembe zakona o javni upravi, da se okrepijo pooblastila in neodvisnost notranjih inšpekcijskih služb, ter določiti en sam sklop minimalnih standardov za oceno tveganja in obveznosti poročanja v javnem sektorju;

agenciji za javno naročanje zagotoviti pravna pooblastila in organizacijsko zmogljivost, da bo lahko na podlagi ocene tveganja izvajala poglobljene preglede postopkov javnega naročanja;

na ministrstvu za notranje zadeve nadaljevati prizadevanja za odpravo korupcije na nizki ravni; uvesti podobne pobude v drugih sektorjih javne uprave, za katera je značilno visoko tveganje korupcije;

spremljati napredek v kazenskih zadevah, ki zadevajo domnevno korupcijo na visoki ravni, tako v predsodni fazi kot med samim sojenjem, ter izvajati ukrepe za reševanje ugotovljenih težav.

5. Organizirani kriminal

Bolgarija mora v zadevah hudih oblik organiziranega kriminala pokazati prepričljive rezultate v smislu pravnomočnih obsodb. Poskrbeti bo treba tudi za vzpostavitev pravnih in institucionalnih pogojev, ki omogočajo uspešno sodelovanje organov kazenskega pregona in pravosodja. V ta namen bi Bolgarija morala:

spremljati napredek v kazenskih zadevah, ki zadevajo hude oblike organiziranega kriminala, tako v predsodni fazi kot med samim sojenjem, poskrbeti za izvrševanje obsodb ter izvajati ukrepe za reševanje ugotovljenih težav;

hitro odpraviti pravne težave glede pristojnosti in delovanja direktorata za organizirani kriminal pri ministrstvu za notranje zadeve ter direktoratu zagotoviti organizacijsko stabilnost, ki jo potrebuje za opravljanje svojega dela;

spremeniti zakon o zaplembi premoženja, pridobljenega s kaznivimi dejanji, da se komisiji za zaplembo premoženja omogoči učinkovito delovanje.

(1)

     Pretekla poročila so na voljo na: http://ec.europa.eu/cvm/progress_reports_en.htm.

(2)

     Zadnji sklepi Sveta so bili sprejeti 17. marca 2015.

(3)

     7281/15, str. 3. http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm.  

(4)

     V programskem obdobju 2007–2013 je bilo v okviru operativnega programa za razvoj upravnih zmogljivosti za povabila k oddaji prijave v pravosodju namenjenih 51 milijonov EUR; zaradi nezanimanja sodišč in tožilstev je bilo porabljenih le 25 milijonov EUR. V okviru novega programskega obdobja 2014–2020 je bila vključena prednostna os za pravosodje z dodelitvijo v višini 30,1 milijona EUR.

(5)

     Izjava ob robu zasedanja Evropskega sveta z dne 17. decembra 2015.

(6)

     Nizko zaupanje javnosti potrjujejo javnomnenjske raziskave. Velika večina Bolgarov (96 % v letu 2014) dojema pomanjkljivosti v pravosodju kot velik problem (raziskava Flash Eurobarometer 406, januar 2015, str. 9); glej tudi indeks vladavine prava za leto 2015, ki ga je pripravila organizacija World Justice Project (str. 70): http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/roli_2015_0.pdf , in poročilo Svetovnega gospodarskega foruma o konkurenčnosti v svetu, str. 124–125: http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2015-2016 .

(7)

     Potem ko je bil v zadnjem trenutku eden od članov, ki jih je predlagal parlament, prerazporejen iz senata za tožilstvo v senat za sodstvo, je odstopil minister za pravosodje, glavno poklicno sodniško združenje pa je protestiralo. To je bilo obravnavano kot krepitev političnega vpliva v senatu za sodnike v okviru vrhovnega sodnega sveta in hkrati kot zmanjšanje odgovornosti državnega tožilstva.

(8)

     Poleg tega je bilo odpravljeno tajno glasovanje o kadrovskih zadevah v vrhovnem sodnem svetu in uvedena dvotretjinska večina za izvolitev kandidatov, ki jih je predlagal parlament.

(9)

     Zaradi tega so bile odložene tudi druge pomembne spremembe (glej v nadaljevanju).

(10)

     Potem ko je odbor za etiko vrhovnega sodnega sveta razmišljal o uvedbi disciplinskega postopka proti predsedniku vrhovnega kasacijskega sodišča Lozanu Panovu, ker je bil ta v svojem govoru kritičen zaradi pomanjkljive podpore reformi pravosodja, je več kot 200 sodnikov podpisalo pismo v njegovo podporo.

(11)

     Ta postopek je s svojim angažmajem pospešil novi predsednik vrhovnega kasacijskega sodišča.

(12)

     Zadnji postopek decembra 2015 je zaznamovalo posredovanje bolgarske zveze sodnikov, ki se je kritično odzvala na javne izjave o kandidatu na politični ravni. Opozorila je tudi na številne druge nedavne odločitve vrhovnega sodnega sveta, ki so po njenem mnenju problematične.

(13)

     COM(2015) 36 final, str. 4–5.

(14)

     Dve članici vodstva nista več sodnici na navedenem sodišču.

(15)

     Ti dogodki so ponovno zbudili pomisleke v zvezi s pomanjkanjem jasnih standardov pri disciplinskih ukrepih vrhovnega sodnega sveta.

(16)

     Nekdanja predsednica mestnega sodišča v Sofiji in še ena sodnica; zoper obe trenutno poteka kazenska preiskava.

(17)

     Med drugim so k neodvisni preiskavi pozvali zveza sodnikov, minister za pravosodje in predsednik vrhovnega kasacijskega sodišča.

(18)

     Vrhovni sodni svet je 14. januarja zaključil svojo preiskavo, vendar v spornih okoliščinah. Sodniško združenje je bilo v odprtem pismu kritično do pomanjkanja preglednosti v postopku.

(19)

     Posebno vprašanje v zvezi s tem zadeva agresivne in polarizirajoče kampanje nekaterih medijev, ki so pogosto usmerjene proti posameznim pravosodnim delavcem. Neuravnoteženo poročanje medijev med disciplinskimi ali kazenskimi preiskavami predstavlja dodaten izziv za pravosodne organe.

(20)

     Za deset mest je bilo predlaganih 20 kandidatov; številni predlogi so prišli iz pravosodja ali poklicnih združenj. O končnem izboru bo z glasovanjem odločala narodna skupščina.

(21)

     Novoustanovljeni svet za izvajanje strategije za reformo pravosodja bi moral biti uporaben forum za pospešitev izvajanja te in drugih pobud ter za spremljanje napredka v zvezi s številnimi različnimi vidiki strategije za reformo pravosodja.

(22)

     COM(2015) 36, str. 10.

(23)

     Osnutek reforme kazenskega zakonika, ki ga je pripravila prejšnja vlada leta 2014, ni bil uspešen, ker ni izpolnil pričakovanj in je bila narodna skupščina razpuščena kmalu po njegovi predstavitvi.

(24)

     Strategija za reformo pravosodja, ki jo je predlagala vlada, predvideva širšo reformo kazenskopravne politike in delo na tem področju poteka v okviru ministrstva za pravosodje.

(25)

     Glej stran 9 o begu obtožencev pred roko pravice in tehnično poročilo v oddelkih 3.2 in 6.2.

(26)

     Ni na primer nezanemarljivo, da je bil v nekaterih primerih čezmejnega kriminala napredek pri kazenskem pregonu v Bolgariji veliko počasnejši kot v drugih državah članicah.

(27)

     Systemic problem of ineffectiveness of investigations in Bulgaria  ECHR 070 (2015) . 

(28)

     Zaradi velike delovne obremenitve so sodniki izpostavljeni tveganju disciplinskih ukrepov v primeru nespoštovanja dogovorjenih rokov. To zbuja pomisleke o neodvisnosti v okolju, kjer standardi za disciplinsko ukrepanje niso vedno povsem jasni.

(29)

     To vprašanje je prišlo v ospredje ob nedavnih polemikah v zvezi z višino proračunskih sredstev za pravosodje; ministrstvo za finance je soglašalo s povečanjem sredstev za leto 2016 le pod pogojem, da bodo sprejeti ukrepi za boljše izvrševanje proračuna v prihodnjih letih.

(30)

     Številni disciplinski postopki se nanašajo na zaostanke pri izvajanju obveznih postopkovnih korakov. Zadevni sodniki se v takih primerih pogosto sklicujejo na veliko delovno obremenitev.

(31)

     Gre za disciplinske kršitve iz člena 307 zakona o pravosodnem sistemu.

(32)

     V nekaterih primerih se zdi, da tožilstvo ni želelo nadaljevati preiskav, tudi v primerih, povezanih s sredstvi EU (Tehnično poročilo, str. 24–25).

(33)

     Tehnično poročilo, str. 18.

(34)

     Pomanjkljivosti pri izvajanju prejšnje bolgarske protikorupcijske strategije so bile poudarjene v oceni, ki so jo bolgarski organi zaključili v začetku leta 2015. Glej COM(2015) 36, str. 7.

(35)

     Politično neukrepanje in nespremljanje izvajanja sta bila izpostavljena kot težavi, ki sta v preteklosti zavirali izvajanje protikorupcijske politike.

(36)

     Nova institucija bi tesno sodelovala s komisijo za zaplembo premoženja in tožilstvom, imela pa bi tudi neodvisna upravna preiskovalna pooblastila. Poleg tega bi lahko zagotovila bolj sistematičen odgovor na obtožbe o korupciji, saj bi bile v eni sami instituciji združene funkcije treh obstoječih institucij, tj. komisije za nasprotje interesov, centra za preprečevanje korupcije (BORKOR) in oddelkov nacionalnega revizijskega urada, pristojnih za preverjanje prijav zasebnega premoženja.

(37)

     Tovrstna prizadevanja napredujejo na ministrstvu za notranje zadeve, kjer se izvajajo v okviru splošne reforme tega ministrstva.

(38)

     Osnutek sprememb zakona o javni upravi, ki zadevajo inšpektorate, naj bi bil že pripravljen, vendar še ni bil predložen narodni skupščini v sprejetje.

(39)

     Ta enota je bila vzpostavljena z združitvijo dveh obstoječih enot, ki sta bili vzpostavljeni v letu 2013 oziroma 2014 za preiskovanje kaznivih dejanj sodnikov in lokalne korupcije.

(40)

     Tudi v primerih, ki zadevajo visoke funkcionarje, kot so sodniki in župani.

(41)

     V več odmevnih zadevah, ki so se začele z obtožbami resnih kršitev, so bile sodbe pozneje razveljavljene ali pa je na sodišču prišlo do zavlačevanja ali pa je tožilstvo umaknilo obtožnico zaradi pomanjkanja dokazov ali iz postopkovnih razlogov.

(42)

     Potekajo prizadevanja, da bi poiskali rešitve za te probleme, po potrebi z zakonodajnimi spremembami. Glej oddelek 2.1.

(43)

     Nedavni umor poslovneža je bil povod za ostro odprto pismo konfederacije delodajalcev in industrijalcev v Bolgariji: http://krib.bg/bg/news/Otvoreno-pismo-na-KRIB-do-Ministara-na-vatreshnite-raboti/