EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 16.11.2015

COM(2015) 800 final

SPOROČILO KOMISIJE

OSNUTKI PRORAČUNSKIH NAČRTOV ZA LETO 2016: CELOVITA OCENA

Kazalo

1. Uvod

2. Fiskalna prilagoditev v euroobmočju v skladu z nacionalnimi načrti

3. Pregled posameznih osnutkov proračunskih načrtov

1. Uvod

Zakonodaja EU določa, da države članice euroobmočja Komisiji do 15. oktobra predložijo osnutke proračunskih načrtov za naslednje leto s ciljem izboljšati usklajevanje nacionalnih fiskalnih politik v ekonomski in monetarni uniji 1 . V načrtih je povzeta vsebina predlogov proračunov, ki so jih vlade predložile nacionalnim parlamentom. Komisija o vsakem načrtu poda mnenje, pri čemer oceni, ali je načrt skladen z obveznostmi države v okviru Pakta za stabilnost in rast. Komisija mora podati tudi celovito oceno proračunskega stanja in obetov v euroobmočju kot celoti. Ta ocena je vsebovana v tem sporočilu.

Šestnajst držav članic euroobmočja je skladno z določbami tako imenovanega zakonodajnega dvojčka do 15. oktobra Komisiji poslalo svoje osnutke proračunskih načrtov za leto 2016. Grčiji in Cipru, tj. dvema državama članicama euroobmočja, v katerih še poteka program za makroekonomsko prilagoditev, načrta ni treba predložiti, saj program že vključuje natančno spremljanje javnih financ. Španija je osnutek proračunskega načrta predložila že septembra, Komisija pa je mnenje o njem sprejela 12. oktobra.

Portugalska ni predložila načrta, kot zahteva zakonodaja. To se doslej še ni zgodilo in se ne bi smelo ponoviti. Celo osnutek proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjene politike, ki je sprejemljiv v primeru volitev, zagotavlja pomembne in pregledne informacije o temeljnih proračunskih gibanjih, kar olajšuje skupno preučitev splošne fiskalne naravnanosti v euroobmočju in zagotavlja enako obravnavanje držav članic.

Komisija spoštuje proračunsko neodvisnost držav članic, hkrati pa v mnenjih podaja objektivno svetovanje glede politik, zlasti nacionalnim vladam in parlamentom, s čimer omogoča ocenjevanje skladnosti predlogov proračunov s fiskalnimi pravili EU. Zakonodajni dvojček zagotavlja obsežen nabor instrumentov za obravnavo ekonomske in proračunske politike kot zadeve skupnega interesa, kar je tudi namen Pogodbe.

Poleg tega je Svet julija 2015 pozval Euroskupino, naj spremlja in usklajuje fiskalne politike držav članic euroobmočja ter skupno fiskalno naravnanost v euroobmočju, da se zagotovi rasti prijazna in diferencirana fiskalna politika 2 . Svet je priporočil, naj države članice euroobmočja, brez poseganja v izpolnjevanje zahtev iz Pakta za stabilnost in rast, „[u]skladijo fiskalne politike za zagotovitev, da bo skupna fiskalna naravnanost euroobmočja v skladu s tveganji za vzdržnost in cikličnimi pogoji“. Na tem priporočilu temelji ocena Komisije.

Namen tega sporočila je dvojen. Prvič, prikazuje celotno sliko proračunske politike na ravni euroobmočja, izhajajoč iz horizontalne ocene osnutkov proračunskih načrtov. Ta ocena odraža horizontalno oceno programov stabilnosti, ki se opravi spomladi, vendar je poudarek bolj na naslednjem letu in ne toliko na srednjeročnih fiskalnih načrtih. Drugič, podaja pregled osnutkov proračunskih načrtov na ravni držav z obrazložitvijo pristopa Komisije k njihovemu ocenjevanju, zlasti glede skladnosti z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Ocena se razlikuje glede na to, ali je država članica v preventivnem ali korektivnem delu Pakta za stabilnost in rast, upošteva pa tudi zahteve Pakta v zvezi z ravnjo in dinamiko dolga sektorja država.

2. Fiskalna prilagoditev v euroobmočju v skladu z nacionalnimi načrti

Splošne ugotovitve

Okrevanje po gospodarski in finančni krizi se v euroobmočju postopoma krepi. Glede na makroekonomske predpostavke iz osnutkov proračunskih načrtov se bo BDP v letu 2015 povečal za 1,7 % v šestnajstih zadevnih državah članicah (EO-16), kar je nekoliko več od 1,4-odstotne rasti, pričakovane ob predložitvi programov stabilnosti aprila 2015 (tabela 1). Za leto 2016 se obeti glede rasti večinoma ujemajo s spomladanskimi, tj. rast BDP naj bi v EO-16 znašala 1,9 %, medtem ko je bila v programih stabilnosti napovedana 1,8-odstotna rast. Z napovedano okrepitvijo rasti se razlika med dejansko in potencialno proizvodnjo zmanjšuje. V skladu z načrti naj bi proizvodna vrzel v EO-16 v letu 2015 predvidoma znašala –1,5 % potencialnega BDP, v letu 2016 pa naj bi se nadalje znižala na –0,75 %, medtem ko je v letu 2013 znašala kar –2,5 %. Ta trend je opazen v veliki večini držav članic, čeprav med državami obstajajo razlike. Inflacija naj bi ostala nizka, obeti v zvezi s tem se od pomladi na splošno niso spremenili. Po navedbah iz osnutkov proračunskih načrtov bo leta 2015 stopnja inflacije znašala 0,4 %, leta 2016 pa naj bi se povečala na 1,1 % (brez sprememb glede na programe stabilnosti).

Skupni nominalni proračunski primanjkljaj naj bi se v tem in naslednjem letu še naprej zmanjševal. V EO-16 naj bi primanjkljaj v letu 2015 znašal 1,9 % BDP, kar pomeni zmanjšanje v primerjavi z lani, ko je znašal 2,4 % 3 . V letu 2016 se bo skupni delež primanjkljaja predvidoma rahlo znižal, in sicer na 1,7 % BDP. To je v nasprotju z zmanjšanjem za 0,4 odstotne točke v letu 2016, kakor je bilo napovedano v programih stabilnosti. Ob upoštevanju nekoliko boljših makroekonomskih obetov to kaže, da je manjše znižanje primanjkljaja morda posledica manjšega fiskalnega napora (glej nadaljevanje). Vendar je za nekaj držav članic verjetno, da k temu deloma prispeva tudi povečanje izdatkov v zvezi z begunsko krizo.

Nadaljevanje zaustavitve konsolidacije, merjeno s spremembo skupnega strukturnega salda, je potrjeno v osnutkih proračunskih načrtov za obdobje 2015–2016. To je na splošno v skladu z napovedmi za celotno obdobje 2015–2016, vključeno v spomladanske programe stabilnosti (za strukturni saldo se je takrat načrtovalo, da bo ostal v letih 2015 in 2016 nespremenjen). Programi stabilnosti so odražali stanje v osnutkih proračunskih načrtov držav članic jeseni lansko leto, ki so napovedovali, da se bo zaustavitev konsolidacije v letu 2014 nadaljevala tudi v letu 2015. Glede na osnutke proračunskih načrtov se zdaj predvideva, da se bo strukturni saldo leta 2015 izboljšal (0,25 % BDP), čemur pa naj bi naslednje leto sledilo zmanjšanje za 0,25 % BDP 4 . Do zaustavitve fiskalne konsolidacije je prišlo v času, ko se gospodarski obeti, čeprav še vedno negotovi, postopoma izboljšujejo, proizvodna vrzel pa se zmanjšuje. Skupaj z dejstvom, da samo šest držav članic (in samo ena, ki sodi med največja gospodarstva) načrtuje, da bodo dosegle ali presegle svoje srednjeročne proračunske cilje v začetku leta 2016 5 , to kaže, da načrtovana strukturna prilagoditev v letu 2016 ne bo izpolnila zahtev iz Pakta za stabilnost in rast. Vendar bi bilo treba skupno prilagoditev v tem smislu razumeti zgolj informativno, saj ne zajema pomembnih razlik med državami članicami glede zahtev iz Pakta, ki jih Komisija ocenjuje za vsako posamezno državo.

Potem ko je leta 2014 skupni delež dolga dosegel najvišjo raven, tj. 92 % BDP, naj bi se v letih 2015 in 2016 nekoliko zmanjšal, kar je na splošno v skladu z napovedmi, na katerih temeljijo programi stabilnosti. To je posledica rasti nominalnega BDP in negativne prilagoditve stanj in tokov (kar pomeni, da naj bi bilo zmanjšanje dolga posledica drugih dejavnikov in ne primanjkljaja sektorja država) 6 . Skupni delež 89 % BDP v letu 2016 zajema širok razpon nacionalnih podatkov. Deleži dolga v posameznih državah članicah znašajo od 131 % BDP v Italiji do rahlo pod 10 % BDP v Estoniji. Podatki za Grčijo, Ciper in Portugalsko, tj. tri države članice z visoko stopnjo zadolženosti, niso vključeni. 

Tabela 1: Pregled ekonomskih in javnofinančnih agregatov (EO-16) za leti 2015–2016

Vpliv begunske krize

V več primerih osnutki proračunskih načrtov navajajo vpliv izrednega pritoka beguncev na proračun (Avstrija, Belgija, Nemčija in Italija). Medtem ko so osnutki proračunskih načrtov očitna priložnost za predložitev posebnih informacij o morebitnih proračunskih stroških v zvezi z begunci, sama narava tega izrednega dogodka 7 in dejstvo, da so osnutki proračunskih načrtov omejeni na države članice euroobmočja, pomeni, da lahko druge države članice predložijo svoje informacije v drugih dokumentih. To je potrebno tudi zaradi upoštevanja razvoja razmer na terenu.

Prožnost, ki je vgrajena v Pakt za stabilnost in rast, omogoča izredno porabo, povezano z neobičajnimi dogodki, nad katerimi vlade nimajo nadzora, tako v okviru preventivnega kot tudi korektivnega dela Pakta. Preventivni del Pakta izrecno predvideva, da se lahko začasna odstopanja glede na zahtevano fiskalno prilagoditev v smeri srednjeročnega proračunskega cilja dovolijo predhodno in da se lahko v vsakem primeru naknadno ne upoštevajo na podlagi podatkov o realizaciji, pod pogojem, da so posledica i) izrednega dogodka, ii) na katerega država članica ne more vplivati, iii) ki pomembno vpliva na finančni položaj države in (iv) ne ogroža fiskalne vzdržnosti v srednjeročnem obdobju. Korektivni del predvideva podobne določbe glede začetka postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, kadar je kot izreden opredeljen čezmerni primanjkljaj, ki je posledica “izrednega dogodka, na katerega zadevna država članica ne more vplivati in ki pomembno vpliva na finančni položaj države“, pod pogojem, da primanjkljaj ostane blizu 3 % BDP. Nepričakovani stroški v zvezi s pritokom beguncev se lahko upoštevajo tudi pri oceni „učinkovitih ukrepov“, ko se ocenjuje skladnost s priporočili v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

Treba je poudariti, da so zahteve za prilagoditev v skladu s Paktom za stabilnost in rast tako v preventivnem kot tudi v korektivnem delu določene v smislu spremembe strukturnega salda. Zato bi morale ustrezne vrednosti v skladu z določbami glede „izrednega dogodka“ odražati (samo) obseg, v katerem takšni dogodki vplivajo na spremembo strukturnega salda na letni ravni v primerjavi s spremembo, ki bi bila zabeležena, če do zadevnega dogodka ne bi prišlo. Komisija bo zato načeloma uporabila te določbe Pakta za stabilnost in rast pri (naknadnem) ocenjevanju začasnih odstopanj od zahtev za leti 2015 in 2016 zaradi dodatnih stroškov v vsakem od teh dveh let, ki so posledica izrednega pritoka beguncev v primerjavi s prejšnjim letom. Kjer je primerno, vsebujejo mnenja Komisije o osnutkih proračunskih načrtov stvarne izjave o tem, kako bi se lahko ocena o skladnosti spremenila, če bi se ustrezno upoštevali stroški v zvezi z begunci.

Komisija bo za vsak posamezen primer posebej pripravila končno oceno, v kateri bo vključena tudi ocena upravičenih zneskov, na podlagi zabeleženih podatkov, ki so jih predložili organi zadevnih držav članic. Proračunski stroški v zvezi s pritokom beguncev se ne bodo šteli kot enkraten ukrep, saj dodatni odhodki niso nujno začasni in enkratni. Prav tako bi morali biti neposredno povezani s pritoki beguncev in njihovimi neposrednimi posledicami (npr. nudenje zatočišča in upravni stroški, lokalni sprejem, prevozi itd.) ter brez kakršnih koli ciljno usmerjenih prispevkov iz ustreznih skladov EU (in na splošno iz proračuna EU).

Struktura fiskalne prilagoditve

Osnutki proračunskih načrtov predvidevajo le manjše spremembe v strukturi javnih financ v letih 2015 in 2016 za euroobmočje kot celoto (tabela A5.5 in grafa A5.1a–b v Prilogi 5). Delež javnofinančnih odhodkov v BDP se bo v letu 2016 predvidoma zmanjšal za 0,6 odstotne točke. Vendar je to navidezno veliko zmanjšanje predvsem posledica cikličnih pogojev. Dejansko delež odhodkov, popravljen za učinek gospodarskega cikla, kaže znižanje za samo 0,25 odstotne točke. To zmanjšanje se izniči z načrtovanimi znižanji davkov, kar dokazuje večji padec ciklično prilagojenega deleža prihodkov (–0,5 odstotne točke v letu 2016). V tem smislu se načrti držav članic za zmanjšanje odhodkov kot deleža potencialnega proizvoda na skupni ravni v zadnjih nekaj letih v veliki meri niso uresničili. Napoved Komisije iz jeseni 2015 potrjuje majhno zmanjšanje deleža strukturnih odhodkov in večje zmanjšanje deleža strukturnih prihodkov iz osnutkov proračunskih načrtov. Na splošno enotna davčna elastičnost v osnutkih proračunskih načrtov in napovedi Komisije kaže, da so zmanjšanja prihodkov posledica vladnih ukrepov (tabela A5.6 v Prilogi 5).

Glede na preučitev rasti prijazne narave skupnih načrtov za odhodke iz osnutkov proračunskih načrtov se za načrtovano prilagoditev ne pričakuje, da bi škodila srednjeročnim možnostim za rast, vendar pa obstajajo možnosti za bolj rasti prijazne izbire pri zmanjševanju porabe. Večina kategorij odhodkov naj bi se kot odstotek proizvodnje znižala. Največja so znižanja sredstev za zaposlene, socialnih prejemkov in vladnih nabav blaga in storitev (graf A 5.2 v Prilogi 5). Poleg tega imajo države članice koristi od velikih prihrankov pri odhodkih za obresti (kot je podrobneje obravnavano v naslednjem oddelku). Ker večina produktivnih odhodkov ni primarno prizadetih, se za načrtovano prilagoditev ne pričakuje, da bi škodila srednjeročnim možnostim za rast, vendar pa obstajajo možnosti za bolj rasti prijazne izbire pri zmanjševanju porabe. Zlasti se pričakuje tudi zmanjšanje naložb v osnovna sredstva. Napoved Komisije je na splošno v skladu z osnutki proračunskih načrtov in potrjuje, da so največja znižanja socialnih prejemkov in plač v javnem sektorju, vendar predvideva manjši padec vladnih nabav blaga in storitev. Poleg tega napoved Komisije predvideva nekoliko večjo vlogo zmanjšanj odhodkov za obresti, kot je navedena v osnutkih proračunskih načrtov.

Ukrepi, predstavljeni v osnutkih proračunskih načrtov, bi imeli samo zmeren učinek na davčno strukturo EO-16 kot celote v letu 2015. Pravzaprav se za vse tri glavne kategorije (posredni davki, neposredni davki in socialni prispevki) pričakuje, da se bodo zmanjšale kot delež BDP, vendar brez znatne spremembe njihove relativne teže. Na strani prihodkov so napovedi Komisije skladne z osnutki proračunskih načrtov (graf A5.3 v Prilogi 5).

Kljub temu je iz osnutkov proračunskih načrtov razvidno jasno zavedanje držav članic euroobmočja glede koristi, ki jih prinaša zmanjšanje davčne obremenitve dela, in mnoge države članice načrtujejo ali izvajajo različne konkretne ukrepe (tabela 2). Medtem ko so mnogi ukrepi glede na velikost izziva razmeroma skromni, osnutki proračunskih načrtov nekaterih držav članic vključujejo ambiciozne pakete za znižanje davčne obremenitve dela, ki bodo verjetno imeli pomemben pozitiven učinek na rast in zaposlovanje. Najobsežnejše reforme se uvajajo v državah članicah, ki imajo trenutno v primerjavi s povprečjem v EU relativno visoke davke na delo, kot so Avstrija, Belgija in Francija. Obenem nekatere države članice, v katerih je obdavčitev dela razmeroma majhna, prav tako uvajajo relevantne ukrepe. Ukrepi so na splošno dobro usmerjeni, s poudarkom na tistih skupinah, pri katerih visoka obdavčitev dela predstavlja največ ovir za zaposlovanje. V praksi to običajno pomeni znižanje davkov na ravneh nizkih prihodkov, pri čemer več držav članic povečuje davčno olajšavo, medtem ko nekatere zmanjšujejo stopnje ali spreminjajo razrede dohodninske lestvice za zmanjšanje davčne obremenitve oseb z nizkimi dohodki. Nekatere države članice znižujejo tudi obdavčitev oseb s srednjimi dohodki, maloštevilna povišanja davkov, ki so vključena v osnutkih proračunskih načrtov, pa zadevajo osebe z višjimi dohodki. Večina osnutkov proračunskih načrtov ne navaja podrobnosti o financiranju zmanjšanja davčne obremenitve dela. Vsaj v nekaterih primerih se zdi, da celotno ali trajno financiranje ni popolnoma zagotovljeno.

Napoved Komisije iz jeseni 2015 in osnutki proračunskih načrtov

Glede splošnih ekonomskih in fiskalnih obetov napoved Komisije večinoma potrjuje sliko, ki jo daje šestnajst osnutkov proračunskih načrtov, kar prav tako kaže na nadaljnje, čeprav zmerno gospodarsko okrevanje v svetovnih razmerah, ki pomenijo večji izziv. Napoved Komisije predvideva, da bo realna rast BDP leta 2015 znašala 1,6 %, leta 2016 pa se bo povečala na 1,8 %. Domače povpraševanje trenutno podpirajo konjunktura nizkih cen nafte, še vedno razmeroma nizek menjalni tečaj eura, akomodativna monetarna politika in pretežno nevtralna fiskalna naravnanost. Obenem ostaja temeljna dinamika domačega povpraševanja počasna. Svetovne ekonomske razmere so se poslabšale, predvsem na Kitajskem in v nekaterih drugih nastajajočih tržnih gospodarstvih, svetovna trgovina pa se je močno upočasnila. Poleg tega lahko številna gibanja, npr. nadaljnji upad svetovne trgovine, učinki prelivanja upočasnitve rasti v nastajajočih gospodarstvih, večji od pričakovanih, ali širjenje negativnih učinkov prek finančnih trgov, vodijo v nižjo rast, kot jo pričakuje Komisija.

Vse boljše ekonomske razmere se odražajo tudi v vse manjši razliki med dejansko in potencialno proizvodnjo v napovedi Komisije. Negativna proizvodna vrzel v višini 2,25 % potencialnega BDP leta 2014 naj bi se letos zmanjšala na 1,75 %, leta 2016 pa na 1 %.

Boljše možnosti za rast se ne odražajo v gibanju cen, saj so obeti glede inflacije na skupni ravni še vedno zmerni. Napoved Komisije predvideva letošnjo inflacijo po HICP v višini le 0,1 %, leta 2016 pa naj bi se zvišala na 1 % zaradi postopnega zmanjševanja proizvodne vrzeli in zelo akomodativne naravnanosti monetarne politike. Kljub nezanemarljivim razlikam med državami članicami naj bi obrestne mere leta 2016 ostale na rekordno nizkih ravneh. Obenem se za leto 2016 pričakuje nadaljevanje velikega presežka prihrankov pri naložbah, zunanji saldo euroobmočja pa naj bi imel presežek v višini 3,6 % BDP, kar je le nekoliko manj od vrednosti leta 2015 (3,7 % BDP). Zunanjetrgovinski presežek, ki je eden največjih na svetu v smislu vrednosti, je le delno posledica učinka nizkega menjalnega tečaja eura in nizkih cen primarnih proizvodov. Kaže tudi na pomanjkanje domačega povpraševanja in dejstvo, da je okrevanje pretežno odvisno od zunanjih dejavnikov.

Skupni nominalni primanjkljaj naj bi se z 2,0 % BDP leta 2015 znižal na 1,7 % BDP leta 2016, pri čemer naj bi strukturni saldo letos ostal nespremenjen, leta 2016 pa naj bi se rahlo poslabšal. Neizboljšanje strukturnega salda, ki ga za leto 2015 pričakuje Komisija, vključuje napovedano znižanje odhodkov za obresti, kar odraža dejstvo, da so se donosi državnih obveznic od konca leta 2013 močno zmanjšali in v prvi polovici leta 2015 dosegli rekordno nizke ravni. Zaradi nizkih obrestnih mer so se skupna plačila obresti držav članic euroobmočja v zadnjih nekaj letih zmanjšala, saj so se od padca obrestnih mer obnovili veliki zneski dolga (Priloga 4).

Na skupni ravni naj bi se torej strukturni primarni saldo v letu 2015 poslabšal za 0,5 % BDP. Komisija podobno pričakuje, da bo rahlo strukturno poslabšanje v letu 2016 bolj izrazito (–0,25 % BDP), ko bo ocenjeno na podlagi primarnega salda. Nepričakovane koristi zaradi rekordno nizkih obrestnih mer na javni dolg za države članice pomenijo priložnost, da predvsem konsolidirajo javne finance ter (odvisno od razmer v posamezni državi) vlagajo v infrastrukturo in reformirajo svoja gospodarstva 11 .

Medtem ko je skupna slika primanjkljaja v euroobmočju v osnutkih proračunskih načrtov in napovedi Komisije večinoma skladna, so lahko razlike med primanjkljaji iz posameznih osnutkov proračunskih načrtov in napovedi Komisije razmeroma velike iz razlogov, ki se razlikujejo po posameznih državah. Komisija za večino držav napoveduje višji primanjkljaj od napovedanega v posameznih osnutkih proračunskih načrtov, pri čemer so največje razlike pri Španiji, Belgiji in Slovaški (tabela A5.1 in graf A5.4 v Prilogi 5). Preostale pozitivne razlike v napovedih so vse znotraj razpona 0,3 odstotne točke, za Nemčijo, Estonijo in Finsko pa Komisija napoveduje manjši primanjkljaj.

Komisija napoveduje rahlo višji skupni dolg, kot ga napovedujejo države članice. Medtem ko skupni delež dolga ostaja na zelo visoki ravni, Komisija pričakuje, da se bo tako letos kot naslednje leto znižal in leta 2016 dosegel 90 % BDP. Vendar je treba tudi priznati, da je za velik delež znižanja dolga v euroobmočju zaslužna Nemčija. Če Nemčije ne upoštevamo pri izračunih, se po napovedi Komisije skupni delež dolga stabilizira šele leta 2016 pri 100 % BDP. Tudi tu so razlike med napovedmi v osnutkih proračunskih načrtov in napovedjo Komisije na ravni držav članic lahko večje, razlogi pa so po posameznih državah različni. Večje razlike so povezane s Španijo in Irsko (tabela A5.3 in graf A5.5 v Prilogi 5). V večini primerov se razlike med napovedmi gibljejo med nič in 1 % BDP.

Skupnega deleža dolga v euroobmočju ni mogoče oceniti v smislu skladnosti z zahtevami Pakta za stabilnost in rast glede dolga, saj imajo države članice, iz katerih je sestavljen, različen status v okviru Pakta za stabilnost in razvoj 12 . Za osem držav članic euroobmočja, ki so predložile osnutke proračunskih načrtov, pa velja referenčno merilo glede zmanjševanja dolga. V skladu z napovedjo Komisije naj bi merilo izpolnjevalo šest od osmih držav.

Ocena fiskalne prilagoditve v euroobmočju

Glede velikosti strukturne proračunske prilagoditve napoved Komisije potrjuje nadaljevanje pretežno nevtralne fiskalne naravnanosti v euroobmočju leta 2016 po skorajšnji zaustavitvi konsolidacije javnih financ po letu 2014. To potrjuje alternativna meritev diskrecijskega fiskalnega napora, ki kaže rahlo poslabšanje fiskalnega položaja v letih 2015 in 2016.

Glede primerne naravnanosti na skupni ravni bi bilo treba usmerjenost fiskalnega položaja v obdobju 2015–2016 oceniti glede na dvojni cilj dolgoročne vzdržnosti javnih financ in kratkoročne makroekonomske stabilizacije. Za dolgoročno vzdržnost mora javni dolg postati in ostati vzdržen, pri čemer je treba upoštevati sedanjo raven dolga in napovedane prihodnje odhodke, povezane s staranjem 13 . Makroekonomska stabilizacija je lahko izražena v smislu primerno hitrega zmanjševanja proizvodne vrzeli v kratko- do srednjeročnem obdobju ob hkratnem zagotavljanju prehoda z zunanjih na domače vire rasti v sedanjih razmerah. Instrumenti makroekonomske politike, ki so na voljo za dosego tega cilja, so omejeni v okviru sedanje monetarne politike, ko so ob zelo nizki inflaciji nominalne obrestne mere že skoraj enake mejni vrednosti nič, kar še dodatno poudarja pomen fiskalne politike. Ocena skupne fiskalne naravnanosti euroobmočja glede na tveganja za vzdržnost in ciklične pogoje kaže na potrebo po nadaljnjem zmanjšanju še vedno visokega deleža dolga brez oviranja gospodarskega okrevanja in ob hkratnem izogibanju procikličnim politikam. Glede navedenega predhodni izračuni Komisije kažejo, da bi bila zmerna konsolidacija v letu 2016, kot jo zahtevajo priporočila za posamezne države in nakazujejo kazalniki za vzdržnost, skladna z zmanjšanjem proizvodne vrzeli. Nasprotno bi lahko fiskalna naravnanost, namenjena hitrejšemu zmanjševanju proizvodne vrzeli, ovirala izboljšanje vzdržnosti in se izkazala za nezdružljivo z izpolnjevanjem zahtev iz Pakta za stabilnost in rast.

Ob usklajevanju obeh ciljev se zdi pretežno nevtralna skupna fiskalna naravnanost euroobmočja, ki se pričakuje za naslednje leto, večinoma ustrezna, če se upoštevajo tudi rekordno nizke obrestne mere in visok zunanjetrgovinski presežek, kar kaže na potrebo po določeni stopnji podpore povpraševanju. Obenem bi lahko prihranki zaradi nizkih plačil obresti na podlagi svoje nestalne narave pomenili tveganje, če bi se uporabili za stalno povečanje javnih odhodkov ali zmanjšanje davkov.

Pomisleke v zvezi z vzdržnostjo potrjuje rahlo poslabšanje strukturnega salda euroobmočja iz napovedi Komisije za leto 2016, ki je lahko manjše od povprečnih prilagoditev, ki jih morajo izvesti države članice euroobmočja v skladu s Paktom za stabilnost in rast 14 . Poleg tega je navedeno posledica zelo majhne ali celo negativne prilagoditve v državah članicah, ki imajo vedno težave z vzdržnostjo, ob tem pa v drugih državah članicah ni zadostne usmerjenosti v uporabo razpoložljivega fiskalnega manevrskega prostora.

3. Pregled posameznih osnutkov proračunskih načrtov

Mnenja Komisije o osnutkih proračunskih načrtov se osredotočajo na izpolnjevanje določb Pakta za stabilnost in rast ter priporočil, ki so bila izdana na tej podlagi. Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, Komisija v mnenjih oceni napredek pri odpravi čezmernega primanjkljaja glede na ciljni nominalni in strukturni primanjkljaj. Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta, se v mnenjih Komisije ocenita izpolnjevanje srednjeročnega proračunskega cilja ali napredek pri njegovem doseganju ter izpolnjevanje določb glede dolga, da se ugotovi, ali je osnutek v skladu z zahtevami Pakta in fiskalnimi priporočili za posamezno državo, ki jih je nanjo julija naslovil Svet.

Vse države članice euroobmočja, ki niso v programu za makroekonomsko prilagoditev, z izjemo Portugalske, so svoje osnutke proračunskih načrtov predložile do 15. oktobra. Portugalska ni predložila osnutka proračunskega načrta ob predpostavki nespremenjene politike, kar ni v skladu z zakonodajnim dvojčkom, in Komisija poziva Portugalsko, naj čim prej predloži popoln osnutek proračunskega načrta. Španija je osnutek proračunskega načrta predložila že septembra, Komisija pa je mnenje o njem sprejela 12. oktobra.

Pri nobenem od osnutkov proračunskih načrtov ni bilo ugotovljeno „zelo resno neizpolnjevanje obveznosti“, kot je navedeno v členu 7(2) Uredbe (EU) št. 473/2013. Kljub temu nekateri predloženi načrti povzročajo zaskrbljenost.

V tabelah 2a in 2b so povzete ocene osnutkov proračunskih načrtov posameznih držav iz mnenj Komisije, sprejetih 16. novembra, skupaj z oceno napredka pri reformah v zvezi s fiskalnim upravljanjem. Te ocene temeljijo na napovedi Komisije iz jeseni 2015. Za lažjo primerjavo so ocene načrtov povzete v treh splošnih kategorijah, ki imajo različen pomen glede na to, ali je država članica v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ali ne:

Skladen: glede na napoved Komisije proračunskih načrtov ni treba prilagajati v okviru nacionalnega proračunskega postopka, da bi zagotovili skladnost s pravili Pakta za stabilnost in rast.

Večinoma skladen: Komisija nacionalne organe poziva, naj s sprejetjem ustreznih ukrepov v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast, na podlagi naslednje obrazložitve:

Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem: čeprav napoved Komisije kaže, da bo cilj v zvezi z nominalnim primanjkljajem dosežen, je fiskalni napor očitno manjši v primerjavi s priporočeno vrednostjo, kar ogroža skladnost s priporočilom v okviru postopka čezmernega primanjkljaja.

Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast: glede na napoved Komisije lahko osnutek proračunskega načrta povzroči določen odklon od srednjeročnega cilja ali prilagoditvene poti za njegovo dosego, vendar nezadostna prilagoditev ne bi pomenila znatnega odklona od zahtevane prilagoditve. Te države članice po oceni dosegajo referenčno merilo glede zmanjšanja dolga, kjer se to uporablja.

Tveganje neskladnosti: glede na napoved Komisije ni mogoče pričakovati, da bo osnutek proračunskega načrta zagotovil skladnost z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Komisija zato nacionalne organe poziva, naj s sprejetjem ustreznih ukrepov v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast, na podlagi naslednje obrazložitve:

Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem: če se napoved Komisije za leto 2016 naknadno potrdi, bi to lahko privedlo do pospešitve postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, saj po napovedi ne bo dosežen niti priporočen fiskalni napor niti priporočen ciljni nominalni primanjkljaj.

Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast: napoved Komisije kaže na znaten odklon od srednjeročnega cilja ali zahtevane prilagoditvene poti za njegovo dosego v letu 2016 in/ali neskladnost z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga, če se slednje uporablja.

Na podlagi sporočila Komisije z naslovom Kako čim bolje izkoristiti prožnost v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast z dne 13. januarja 2015 sta Italija in Finska v svojih osnutkih proračunskih načrtov 15 zaprosili za odklon od priporočene prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja v okviru prožnosti, pri čemer sta se sklicevali na klavzuli o strukturnih reformah in naložbah. Opozoriti je treba, da bi na tej stopnji odobritev prožnosti potekala zunaj običajnega cikla evropskega semestra in bi odstopala od postopka, predvidenega v sporočilu o prožnosti v okviru Pakta za stabilnost in rast. Ker Finska nima zadostnega varnostnega razmika do referenčne vrednosti za primanjkljaj, tj. 3 % BDP, se v vsakem primeru ocenjuje, da v letu 2016 ni upravičena do začasnega odklona, za katerega je zaprosila. Glede Italije se zdi, da bi bila lahko na podlagi napovedi Komisije merila za upravičenost do naložbene klavzule izpolnjena. Komisija bo to upoštevala pri oceni naslednjega programa stabilnosti. Posebna pozornost bo namenjena vprašanju, ali se odklon od prilagoditvene poti učinkovito uporablja za povečanje naložb, in načrtom za nadaljevanje prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja. Komisija bo tudi ocenila, ali je napredek pri programu strukturnih reform v skladu s priporočili Sveta.

Poleg tega osnutki proračunskih načrtov v vrsti primerov (Avstrija, Belgija, Nemčija in Italija) navajajo proračunski učinek izjemnega pritoka beguncev. Kot je navedeno zgoraj, prožnost, ki je vgrajena v Pakt za stabilnost in rast, dovoljuje postopne (od enega do drugega leta) izjemne stroške, povezane z neobičajnimi dogodki, nad katerimi vlade nimajo nadzora (kot so dodatni stroški zaradi izjemnega povečanja pritoka beguncev), tako v okviru preventivnega kot tudi korektivnega dela Pakta. Komisija bo pripravila končno oceno, tudi upravičenih zneskov, na podlagi zabeleženih podatkov, ki jih predložijo organi zadevnih držav članic, ko bo ocenjevala (naknaden) začasni odklon od zahtev za leti 2015 in 2016.

Poleg tega je Komisija predhodno ocenila stopnjo splošne skladnosti z reformami fiskalnega upravljanja, opredeljenimi v priporočilih za posamezne države leta 2015. Ocena osnutkov proračunskih načrtov je povzeta v petih splošnih kategorijah. Te so:

Brez napredka: država članica ni niti napovedala niti sprejela nikakršnih ukrepov za obravnavo ustreznih priporočil.

Omejen napredek: država članica je napovedala nekaj ukrepov za obravnavo ustreznih priporočil, toda videti je, da so ti ukrepi nezadostni in/ali obstaja tveganje glede njihovega sprejetja/izvajanja.

Določen napredek: država članica je napovedala ali sprejela ukrepe za obravnavo ustreznih priporočil. Ukrepi so videti obetavni, vendar še niso bili vsi izvedeni in njihovo izvajanje ni zagotovljeno v vseh primerih.

Znaten napredek: država članica je sprejela ukrepe, ki so bili večinoma izvedeni. Ti ukrepi v veliki meri obravnavajo ustrezna priporočila.

Priporočila se v celoti izvajajo: država članica je sprejela in izvedla ukrepe za primerno obravnavo ustreznih priporočil.

Izčrpna ocena napredka, doseženega pri izvajanju priporočil za posamezne države iz leta 2015, bo podana v poročilih o državah za leto 2016 in v okviru priporočil za posamezne države iz leta 2016, ki jih bo Komisija sprejela maja.

 
Tabela 2a: Pregled posameznih mnenj Komisije o osnutkih proračunskih načrtov – države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast

* V poročilu v skladu s členom 126(3) PDEU z dne 27. februarja 2015 je bilo ugotovljeno, da je merilo glede dolga takrat veljalo za izpolnjeno.

** Če bi bil trenutno ocenjen proračunski učinek izjemnega pritoka beguncev izključen iz ocene, predvideni odklon od priporočene prilagoditvene poti ne bi bil več znaten.

*** Ker so bili priglašeni primanjkljaj za leto 2014 ter načrtovani primanjkljaj in dolg za leto 2015 nad referenčnimi vrednostmi, določenimi v Pogodbi, je Komisija 16. novembra 2015 objavila poročilo v skladu s členom 126(3) PDEU, v katerem je bilo ugotovljeno, da tako cilj glede primanjkljaja kot tudi merilo glede dolga veljata za izpolnjena.

Tabela 2b: Pregled posameznih mnenj Komisije o osnutkih proračunskih načrtov – države članice, za katere velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast

* Za državo trenutno velja korektivni del Pakta, vendar bi lahko zanjo z letom 2016 začel veljati preventivni del Pakta, če bi dosegla pravočasno in vzdržno odpravo primanjkljaja.

** Komisija je 12. oktobra sprejela mnenje o osnutku proračunskega načrta Španije. Portugalska do 15. oktobra ni predložila osnutka proračunskega načrta za leto 2016.

(1)

     Kot določa Uredba (EU) št. 473/2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju. To je ena od dveh uredb tako imenovanega zakonodajnega dvojčka, ki je začel veljati maja 2013.

(2)

     Priporočilo Sveta z dne 14. julija 2015 o izvajanju širših smernic ekonomskih politik držav članic, katerih valuta je euro (UL C 272, 18.8.2015, str. 100).

(3)

   Pri sklicevanju na načrte držav članic temeljijo podatki za leto 2014 na podatkih iz osnutkov proračunskih načrtov in zato ne smejo vključevati popravkov Eurostata iz uradnega obvestila o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz jeseni 2015.

(4)

     Poslabšanje strukturnega proračunskega položaja v letu 2016 na skupni ravni potrjuje alternativno merjenje diskrecijskega fiskalnega napora, ki v skladu z osnutki proračunskih načrtov kaže na rahlo negativno prilagoditev, za razliko od 0,25 % BDP, ki je bil predviden v času programov stabilnosti (tabela A5.7 v Prilogi 5). Diskrecijski fiskalni napor je alternativni kazalnik fiskalne naravnanosti, razvit za analitične namene, in je ločen od kazalnikov, ki se uporabljajo za ocenjevanje skladnosti s Paktom za stabilnost in rast. Sestavljen je iz pristopa „od spodaj navzgor“ na strani prihodkov in v bistvu pristopa „od zgoraj navzdol“ na strani odhodkov. Dodatne informacije so na voljo v delu III dokumenta „Report on Public Finances in EMU 2013“, European Economy, 4, 2013.

(5)

     Nemčija, Estonija, Litva, Luksemburg, Nizozemska in Avstrija. Poleg tega naj bi prihodnje leto dve državi članici ostali v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, in sicer Španija in Francija.

(6)

     Načrtovano zmanjšanje skupnega deleža dolga je veliko manjše, če se iz njega izvzame Nemčija (–0,7 v primerjavi z –2,5 odstotne točke v obdobju 2015–2016 skupaj).

(7)

     Finska je predložila tudi podatke o predvidenih stroških, povezanih s povečanjem števila beguncev v letu 2015, in sicer v dopisu, v katerem je navedla tudi druge pomembne dejavnike, ki jih je treba upoštevati v okviru njenega poročila v skladu s členom 126(3) PDEU.

(8)

    http://www.consilium.europa.eu/sl/meetings/eurogroup/2014/07/07/ .

(9)

      http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/144872.pdf .

(10)

    http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/12-eurogroup-statement-structural-reform/ .

(11)

     Ta načela je 5. oktobra 2015 potrdila Evroskupina: http://www.consilium.europa.eu/sl/meetings/eurogroup/2015/10/05/ .

(12)

     Zahteve glede dolga, ki veljajo za države članice v okviru Pakta za stabilnost in rast, se razlikujejo glede na to, ali za države velja korektivni ali preventivni del Pakta in ali je delež dolga nad ali pod 60 % BDP.

(13)

     Kazalnik vzdržnosti SE, ki ga uporablja Komisija in prikazuje skupni napor, potreben v obdobju 2016–2021 za zmanjšanje dolga na 60 % BDP do leta 2030, ob upoštevanju pogojnih obveznosti, povezanih s staranjem, kaže na prilagoditev v višini približno 0,25 % BDP v letu 2016 in poznejših letih.

(14)

     Izračun skupne zahteve po prilagoditvi za euroobmočje je zapleten zaradi številnih dejavnikov, predvsem obravnave držav, ki presegajo zastavljene cilje, in predpostavk glede doseganja nominalne ali strukturne prilagoditve za države članice, za katere velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast. Vendar rahlo poslabšanje, ki ga Komisija napoveduje za euroobmočje, glede na zahtevano minimalno strukturno izboljšanje v višini 0,5 % BDP kot referenčno merilo v okviru korektivnega dela in podobno referenčno prilagoditev v okviru preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast skoraj zagotovo ne bi izpolnilo skupne zahteve.

(15)

     Finska je uradno zaprosila za prožnost v okviru posodobljenega programa stabilnosti, ki ga je predložila 28. septembra 2015 skupaj z osnutkom proračunskega načrta.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 16.11.2015

COM(2015) 800 final

PRILOGE

k

SPOROČILU KOMISIJE

Osnutki proračunskih načrtov za leto 2016: celovita ocena

PRILOGA 1: Ocena osnutkov proračunskih načrtov posameznih držav

Države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast

Načrti, ki so skladni z obveznostmi države

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Nemčije, za katero trenutno veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter določbe glede dolga, skladen z določbami Pakta. Ugoden proračunski položaj Nemčije bi moral tudi omogočiti nadaljnje povečanje javnih naložb v infrastrukturo, izobraževanje in raziskave, kot je priporočil Svet v okviru evropskega semestra, ter kritje dodatnih odhodkov zaradi prihoda velikega števila prosilcev za azil, vendar tega še ni bilo mogoče v celoti vključiti v proračunske načrte. Komisija prav tako meni, da je Nemčija dosegla omejen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva nemške organe, naj pospešijo napredek.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Estonije, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, skladen z določbami Pakta.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Luksemburga, za katerega trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, skladen z določbami Pakta. Komisija prav tako meni, da je Luksemburg dosegel omejen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva luksemburške organe, naj pospešijo napredek.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Nizozemske, za katero trenutno veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast in prehodne določbe glede dolga, skladen z določbami Pakta. Komisija nacionalne organe poziva, naj dosledno izvršujejo proračun za leto 2016. Komisija prav tako meni, da je Nizozemska dosegla določen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva nizozemske organe, naj zagotovijo nadaljnji napredek.

Po upoštevanju dodatnih informacij, ki so jih sporočili slovaški organi, Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Slovaške, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, skladen z določbami Pakta. Komisija slovaške organe poziva, naj proračun za leto 2016 izvajajo dosledno. Komisija prav tako meni, da je Slovaška dosegla omejen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva slovaške organe, naj pospešijo napredek.

Načrti, ki so večinoma skladni

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Belgije, za katero trenutno veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast in (prehodne) določbe glede dolga, večinoma skladen z določbami Pakta. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2015 obstaja zlasti tveganje določenega odklona od zahtevane prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja. Komisija zato nacionalne organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija tudi meni, da je Belgija dosegla določen napredek glede na priporočila za posamezno državo, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem (vključno s pokojninskim sistemom, fiskalnim okvirom in davčnim sistemom) ter poziva belgijske organe k nadaljnjemu napredku.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Latvije, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, večinoma skladen z določbami Pakta. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2015 obstaja zlasti tveganje določenega odklona od zahtevane prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja. Komisija zato latvijske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Malte, za katero trenutno veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast in prehodne določbe glede dolga, večinoma skladen z določbami Pakta. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2015 obstaja zlasti tveganje določenega odklona od zahtevane prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja. Komisija zato malteške organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Malta dosegla določen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva nacionalne organe, naj zagotovijo nadaljnji napredek.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Finske, za katero trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, večinoma skladen z določbami Pakta. Obstaja zlasti tveganje določenega odklona od zahtevane prilagoditve za doseganje srednjeročnega cilja v letih 2015 in 2016. Komisija finske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Finska dosegla omejen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva finske organe, naj pospešijo napredek.

Načrti, pri katerih obstaja tveganje neskladnosti

Na splošno Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Italije, za katero trenutno veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast in prehodne določbe glede dolga, obstaja tveganje neizpolnitve določb Pakta. V skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2015 obstaja zlasti tveganje znatnega odklona od zahtevane prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja v letu 2016. Komisija bo še naprej pozorno spremljala izpolnjevanje obveznosti Italije v okviru Pakta za stabilnost in rast, zlasti v povezavi z oceno prihodnjega programa za stabilnost. Pri „celoviti oceni“ možnega odstopanja od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja bo Komisija upoštevala navedene ugotovitve o morebitni upravičenosti Italije do prožnosti v okviru Pakta za stabilnost in rast. Posebna pozornost bo namenjena vprašanju, ali se odstopanje od prilagoditvene poti učinkovito uporablja za povečanje naložb, obstoju verodostojnih načrtov za obnovitev prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja ter napredku pri izvajanju načrta strukturnih reform ob upoštevanju priporočil Sveta. Komisija zato italijanske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Italija dosegla določen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva italijanske organe, naj zagotovijo nadaljnji napredek.

Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Litve, za katero trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, obstaja tveganje neizpolnitve določb Pakta. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2015 zahtevana prilagoditev za doseganje srednjeročnega cilja ne bo dosežena in pričakovati je znaten odklon od srednjeročnega cilja v letu 2016. Komisija zato nacionalne organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Litva dosegla omejen napredek glede priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva litovske organe, naj pospešijo napredek.

Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Avstrije, za katero trenutno veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast in prehodne določbe glede dolga, obstaja tveganje neizpolnitve določb Pakta. Dejansko jesenska napoved Komisije kaže na tveganje znatnega odklona od srednjeročnega cilja v letu 2016. Vendar če ocena ne bi vključevala trenutne ocene vpliva izrednega pritoka beguncev na proračun, predvideni odklon ne bi bil več znaten. Komisija avstrijske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Avstrija dosegla omejen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva avstrijske organe, naj pospešijo napredek.

Države članice, za katere velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast

Načrti, ki so večinoma skladni

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Irske, za katero trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, z letom 2016 pa bi lahko začel zanjo veljati preventivni del Pakta, če bo čezmerni primanjkljaj pravočasno in vzdržno odpravljen, večinoma skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Glede na napoved Komisije obstaja zlasti tveganje določenega odstopanja od referenčne vrednosti za odhodke v letu 2016. Poleg tega Komisija ugotavlja, da dodatna javna poraba, napovedana za zadnje tri mesece leta 2015, prihaja v času, ko ima irsko gospodarstvo že tako izjemno močno rast. Komisija zato opozarja na prejšnje usmeritve iz priporočila Sveta v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem z dne 7. decembra 2010 in evropskega semestra glede porabe nepričakovanih prihodkov za pospešitev zmanjševanja dolga ter irske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Irska dosegla določen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva irske organe, naj zagotovijo nadaljnji napredek.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Francije, za katero trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, večinoma skladen na podlagi ciljnega nominalnega primanjkljaja, čeprav naj bi bil fiskalni napor po vseh meritvah bistveno pod priporočeno ravnjo. Proračunska strategija temelji na izidu primanjkljaja v letu 2014, ki je boljši od pričakovanega, in izboljšanju cikličnih pogojev, kar ogroža skladnost s priporočilom Sveta z dne 10. marca 2015. Komisija zato francoske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Francija dosegla določen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva francoske organe, naj zagotovijo nadaljnji napredek.

Komisija meni, da je osnutek proračunskega načrta Slovenije, za katero trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, z letom 2016 pa bi lahko začel zanjo veljati preventivni del Pakta, če bo čezmerni primanjkljaj pravočasno in vzdržno odpravljen, večinoma skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast. Obstaja zlasti tveganje določenega odklona, ki pa je blizu znatnemu, od prilagoditvene poti za doseganje srednjeročnega cilja v letu 2016. Komisija zato slovenske organe poziva, naj z ustreznimi ukrepi v okviru nacionalnega proračunskega postopka zagotovijo, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Komisija prav tako meni, da je Slovenija dosegla določen napredek pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva slovenske organe, naj zagotovijo nadaljnji napredek.

Načrti, pri katerih obstaja tveganje neskladnosti

Komisija meni, da pri osnutku proračunskega načrta Španije, za katero trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast, obstaja tveganje neizpolnitve določb Pakta. Izboljšanje nominalnega proračunskega primanjkljaja, ki je načrtovano v osnutku proračunskega načrta za odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2016, tj. rok, določen v priporočilu iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz leta 2013, temelji predvsem na oživljeni nominalni rasti BDP in rahlo optimističnih predpostavkah o rasti v letu 2016; pri tem se računa tudi na omejitev odhodkov, vendar za nekatere načrtovane prihranke še niso bili sprejeti posebni ukrepi. Po napovedih naj bi bil fiskalni napor po vseh meritvah znatno nižji od priporočene ravni. Na podlagi ad hoc napovedi Komisije ni pričakovati, da bo Španija zagotovila doseganje nominalnih proračunskih ciljev, določenih v priporočilu iz postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz leta 2013. Komisija zato španske organe poziva, naj strogo izvršujejo proračun za leto 2015 in sprejmejo potrebne ukrepe v okviru nacionalnega proračunskega postopka za zagotovitev, da bo proračun za leto 2016 skladen s Paktom za stabilnost in rast. Glede na tveganja neskladnosti, poudarjena zgoraj, in dejstvo, da osnutek proračunskega načrta ne vključuje posodobljenih in v celoti opredeljenih ukrepov za regionalne vlade, se nacionalne organe poziva, naj čim prej predložijo posodobljen osnutek proračunskega načrta, vključno z v celoti opredeljenimi regionalnimi ukrepi. Komisija prav tako meni, da je Španija dosegla določen napredek pri doseganju skladnosti v zvezi s priporočili za posamezne države, ki jih je izdal Svet v sklopu evropskega semestra leta 2015 v zvezi s fiskalnim upravljanjem, in poziva španske organe, naj zagotovijo nadaljnji napredek.

PRILOGA 2: Metodologija in predpostavke, na katerih temelji napoved Komisije iz jeseni 2015

V skladu s členom 7(4) Uredbe (EU) št. 473/2013 se „[s]plošni oceni [...] priložijo metodologija [...] in predpostavke najnovejših gospodarskih napovedi služb Komisije za posamezne države članice, vključno z ocenami vpliva skupnih proračunskih ukrepov na gospodarsko rast.“ Predpostavke, na katerih temelji napoved Komisije iz jeseni 2015, ki jo neodvisno pripravijo službe Komisije, so obrazložene v samem dokumentu z napovedjo 1 .

Proračunski podatki do leta 2014 temeljijo na podatkih, ki so jih države članice uradno sporočile Komisiji do 1. oktobra 2015 in jih je 21. oktobra potrdil Eurostat. Eurostat je umaknil pridržek glede kakovosti podatkov o primanjkljaju sektorja država, ki jih je sporočila Portugalska, ki ga je izrazil v sporočilu za javnost aprila 2015, zaradi negotovosti glede statističnega učinka dokapitalizacije banke Novo Banco leta 2014. Eurostat ni imel popravkov na podatke, ki so jih predložile države članice v jesenskem ciklu poročanja za leto 2015. Eurostat je izrazil pridržek glede kakovosti podatkov, ki jih je sporočila Avstrija, in sicer glede nezadostnega upoštevanja pravil na podlagi nastanka poslovnega dogodka pri evidentiranju odhodkov in prihodkov, ki so določena v ESR 2010.

Za potrebe napovedi so bili ukrepi v podporo finančni stabilnosti evidentirani v skladu s sklepom Eurostata z dne 15. julija 2009 2 . Dovolj natančno znane kapitalske injekcije so bile vključene v napoved kot finančne transakcije, kar pomeni, da se je zaradi njih povečal dolg, ne pa primanjkljaj, razen če ni zadevna država članica sporočila drugače. Državna jamstva za obveznosti bank in bančne vloge niso vključena kot odhodki države, razen če obstajajo dokazi, da so bila unovčena pred zaključkom napovedi. Vendar je treba opozoriti, da posojila, ki jih bankam odobrijo vlada ali drugi subjekti iz javnega sektorja, ponavadi povečajo javni dolg.

Za leto 2016 so bili upoštevani sprejeti proračuni ali predlogi proračunov, predloženi nacionalnim parlamentom, in vsi drugi dovolj natančno znani ukrepi. Zlasti so v tej napovedi upoštevane vse informacije iz osnutkov proračunskih načrtov, ki so bili predloženi do sredine oktobra. Predpostavka nespremenjene politike, ki je bila uporabljena pri napovedih za leto 2017, implicira ustrezno ekstrapolacijo gibanja prihodkov in odhodkov ter vključitev dovolj natančno znanih ukrepov.

Evropski agregati za dolg sektorja država v napovedih za leta 2015–2017 so objavljeni na nekonsolidirani osnovi (tj. medvladna posojila niso upoštevana). Zaradi zagotovitve doslednosti v časovnih vrstah so tudi pretekli podatki objavljeni na enaki osnovi. Za leto 2014 to pomeni, da je delež javnega dolga v BDP v euroobmočju za 2,4 odstotne točke višji od konsolidiranega deleža dolga sektorja država, ki ga je objavil Eurostat v sporočilu za javnost št. 186/2015 z dne 21. oktobra 2015 3 . V projekcijah dolga sektorja država za posamezne države članice v letih 2015–2017 so upoštevani učinek jamstev za evropski instrument za finančno stabilnost 4 , dvostranska posojila drugim državam članicam in udeležba v kapitalu evropskega mehanizma za stabilnost, načrtovana na presečni dan napovedi.

Glede na napoved Komisije iz jeseni 2015 skupni proračunski ukrepi za leto 2016, navedeni v osnutkih proračunskih načrtov, povečujejo skupni primanjkljaj za okoli 0,1 % BDP. Prihranki pri odhodkih so ocenjeni na 0,2 % BDP, medtem ko skupni ukrepi na strani prihodkov vplivajo na povečanje primanjkljaja za okoli 0,3 % BDP. Skupni avtomatski učinek na rast bi bil kratkoročno zelo majhen (manj kot 0,1 odstotne točke).

Pri razlagi te ocene je potrebna previdnost, kajti:

Neukrepanje v zvezi z javnofinančnimi neravnotežji bi lahko povečalo krhkost finančnih sredstev ter povzročilo večje razmike in višje posojilne obrestne mere, kar bi negativno vplivalo na rast.

Cilj uredbe je oceniti učinke ukrepov, sprejetih v osnutkih proračunskih načrtov. Zato sprejeti ukrepi, ki so začeli veljati pred pripravo osnutkov proračunskih načrtov, niso vključeni v oceno (čeprav lahko vplivajo na napoved).

Ukrepi z učinkom v letu 2016 lahko izravnajo tudi obstoječe ukrepe z enkratnim učinkom v letu 2015 in trendno povečanje odhodkov. Na skupni ravni EO-16 Komisija ocenjuje učinek enkratnih ukrepov v letu 2015 na 0,0 % BDP, trendno povečanje odhodkov (merjeno s spremembo ciklično prilagojenega deleža odhodkov) brez ukrepov politik pa na 0 % BDP.

PRILOGA 3: Analiza občutljivosti

V skladu s členom 7 Uredbe (EU) št. 473/2013 „[c]elovita ocena vključuje analize občutljivosti, ki prikazujejo tveganja za vzdržnost javnih financ v primeru neugodnega ekonomskega, finančnega ali proračunskega dogajanja“. V tej prilogi je zato predstavljena analiza občutljivosti gibanja javnega dolga na morebitne makroekonomske pretrese (za rast, obrestne mere in primarni javnofinančni saldo), ki se opira na rezultate stohastičnih projekcij dolga 5 . Analiza omogoča oceno možnega učinka negativnih in pozitivnih tveganj v zvezi z nominalno rastjo BDP na dinamiko javnega dolga ter učinkov pozitivnih/negativnih gibanj na finančnih trgih, ki se odražajo v nižjih/višjih stroških izposojanja za vlade, ter fiskalnih pretresov, ki vplivajo na javnofinančni proračunski položaj. Osnovni scenarij, v katerem se simulirajo pretresi, so makrofiskalne projekcije v jesenski napovedi Komisije in osnutkih proračunskih načrtov držav članic.

Z uporabo stohastičnih projekcij se negotovost prihodnjih makroekonomskih razmer vključi v analizo dinamike javnega dolga okrog „osrednjega“ scenarija projekcij dolga, ki v spodnjih dveh grafih ustreza scenariju iz napovedi Komisije iz jeseni 2015 oziroma scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov, pri čemer se rezultati poročajo za države EO–16 (v obeh primerih se za leta po obdobju, ki ga zajema napoved, uporabi običajna predpostavka nespremenjene fiskalne politike) 6 . Pretresi se simulirajo na makroekonomskih razmerah (kratkoročne in dolgoročne obrestne mere na državne obveznice, stopnja rasti, primarni javnofinančni saldo), predpostavljenih v osrednjem scenariju, da se dobi „stožec“ (porazdelitev) možnih potekov dolga, ki je predstavljen v spodnjem grafu. Stožec ustreza širokemu razponu možnih izhodiščnih makroekonomskih razmer, pri čemer se za rast, obrestne mere in primarni saldo simulira tudi do 2 000 pretresov. Velikost in korelacija pretresov odražata preteklo gibanje spremenljivk 7 . To pomeni, da metodologija ne zajame negotovosti v realnem času, ki je lahko v sedanjem trenutku višja, zlasti za proizvodno vrzel. Pahljačasta diagrama v spodnjem grafu tako dajeta verjetnostno informacijo o dinamiki dolga za EO–16, pri čemer so upoštevani možni pretresi za rast, obrestne mere in primarni saldo v obsegu in korelaciji, kot sta bila zabeležena v preteklosti.

V pahljačastih diagramih je predvideni potek dolga po osrednjem scenariju (okrog katerega so simulirani makroekonomski pretresi) označen s prekinjeno črto, potek projekcije dolga, ki razpolavlja niz vseh možnih potekov, dobljenih s simulacijo pretresov (mediana), pa z neprekinjeno črno črto v sredini stožca. Sam stožec zajema 80 % vseh možnih potekov dolga, dobljenih s simulacijo 2 000 pretresov za rast, obrestne mere in primarni saldo (spodnja in zgornja črta, tj. meji stožca, predstavljata 10. oziroma 90. percentil porazdelitve) in s tem iz osenčenega območja izključuje simulirane poteke dolga (20 % vseh), ki so posledica skrajnejših (manj verjetnih) pretresov (ekstremni dogodki (ang. „tail events“)). Različno osenčena območja znotraj stožca predstavljajo različne deleže v celotni porazdelitvi možnih potekov dolga. Temno modro območje (med 40. in 60. percentilom) vsebuje 20 % vseh možnih gibanj dolga, ki so bližje osrednjemu scenariju.

Graf A3.1: Pahljačasta diagrama na podlagi stohastičnih projekcij javnega dolga okrog scenarija iz napovedi Komisije (KOM) in scenarija iz osnutkov proračunskih načrtov (OPN)

Vir: Napoved Komisije iz jeseni 2015, osnutki proračunskih načrtov za leto 2016 in izračuni služb Komisije.

Pahljačasta diagrama tako za scenarij Komisije kot za scenarij iz osnutkov proračunskih načrtov kažeta približno 50-odstotno verjetnost, da bo delež javnega dolga v BDP za države EO-16 v letu 2016 zaradi neugodnih makroekonomskih pretresov slabši od napovedanega 8 . Če upoštevamo tako negativna kot pozitivna tveganja za primarni javnofinančni saldo, rast in razmere na finančnih trgih v obeh scenarijih, se dolg v EO-16 v letu 2016 giblje med 87 % oziroma 94–95 % BDP z 80-odstotno verjetnostjo (ker stožec predstavlja 80 % vseh možnih simuliranih potekov dolga). Spodnja in zgornja meja intervala deleža dolga v letu 2016 bi bili nekoliko višji za scenarij Komisije kot za scenarij iz osnutkov proračunskih načrtov zaradi majhne razlike med zadevnima osrednjima napovedma, pri katerih so se simulirali pretresi (delež dolga nad 91 % po scenariju Komisije v primerjavi z 90,4 % po scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov).

Po letu 2016, tj. v obdobju, ki ga zajemajo sedanji osnutki proračunskih načrtov, rezultati simulacije pri scenariju Komisije in scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov kažejo, da ostaja razlika med napovedanimi deleži dolga v primeru pretresov omejena. Na koncu obdobja, ki ga zajema projekcija, upoštevanega v pahljačastih diagramih (leto 2020), obstaja 50-odstotna verjetnost, da bo delež dolga višji od 84 % iz scenarija na podlagi osnutkov proračunskih načrtov oziroma 85 % BDP iz scenarija Komisije. Ta majhna razlika je predvsem posledica dejstva, da primarni strukturni saldo ostaja stabilen na nekoliko višjem zadnjem napovedanem presežku v scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov v primerjavi s scenarijem Komisije.

Ob tem velja opozoriti, da metodologija ne zajame negotovosti v realnem času, kot so lahko značilne zlasti za oceno proizvodne vrzeli, ker velikost in korelacija pretresov odražata preteklo gibanje spremenljivk. Glede na pretekle izkušnje z obsežnimi popravki ocen proizvodne vrzeli, pri katerih je bila potencialna proizvodnja pogosto ocenjena nižje kot v realnem času, to pomeni dodaten vir tveganj za prihodnje poteke dolga, ki v zgornji analizi niso upoštevana.

PRILOGA 4: Trenutne nizke obrestne mere

Najnovejša gibanja

Donosnost državnih obveznic držav euroobmočja je od konca leta 2013 močno upadla in v prvi polovici leta 2015 dosegla zgodovinsko nizke stopnje, nato pa se je v poletnih mesecih nekoliko povečala. Vendar je donosnost še vedno veliko pod svojim dolgoletnim povprečjem, saj se 10-letne obrestne mere za štiri največje države članice euroobmočja gibljejo med 0,51 % in 1,64 % 9 .

Zaradi nižjih obrestnih mer so se v zadnjih nekaj letih tudi zmanjšala skupna plačila obresti sektorja država. Za EO-16 kot celoto so se odhodki za obresti zmanjšali z 2,9 % BDP v letu 2012 na 2,3 % v letu 2015 in naj bi po pričakovanjih letos ostali nespremenjeni glede na letošnje osnutke proračunskih načrtov. Največji upad odhodkov za obresti v obdobju 2012–2016 je mogoče opaziti na Irskem (–1,1 % BDP), v Italiji (–1,0 %), Belgiji (–0,9 %) in Nemčiji (–0,8 %), medtem ko so se odhodki za obresti v istem obdobju povečali samo v Sloveniji (+0,9 %) zaradi izrazitega povečanja dolga sektorja država. Napoved Komisije iz jeseni 2015 je večinoma v skladu s pričakovanji držav članic, pri čemer največje razlike za leto 2016 znašajo 0,1 % BDP.

Države članice v veliki meri niso pričakovale strmega padca obrestnih mer in posledičnega zmanjšanja plačil obresti. Preučitev prejšnjih programov za stabilnost in letošnjih osnutkov proračunskih načrtov bolj osvetli (nepričakovane) prihranke zaradi trenutnih nizkih obrestnih mer. Na skupni ravni EO-16 je bilo v programih za stabilnost iz leta 2013 napovedano povečanje odhodkov za obresti v višini 0,1 % BDP v obdobju 2012–2016. Nasprotno pa je bilo v programih za stabilnost iz let 2014 in 2015, v katerih je bilo postopno upoštevano znižanje obrestnih mer, napovedano, da se bodo odhodki za obresti v tem obdobju zmanjšali, in sicer za 0,2 % oziroma 0,7 % BDP. Slednjo projekcijo potrjujejo tudi osnutki proračunskih načrtov. Čeprav so morda imeli določeno vlogo dejavniki, kot so dinamika dolga, profil zapadlosti dolga in statistične prerazvrstitve (npr. prehod na standard nacionalnih računov ESR 2010), je verjetno, da zaporedni popravki projekcij odhodkov za obresti odražajo predvsem nepričakovano znižanje obrestnih mer.

Posledice za javne finance

Postopno upadanje odhodkov za obresti je potekalo hkrati z veliko manjšim izboljšanjem srednjeročnega proračunskega položaja, kot je izmerjen s strukturnim primarnim saldom. Po projekcijah iz programov za stabilnost iz leta 2013 naj bi se strukturni primarni saldo v EO-16 v obdobju 2012–2016 izboljšal za 1,75 % BDP (graf A4.1). Izboljšanje, ki izhaja iz osnutkov proračunskih načrtov, naj bi dejansko znašalo 0,25 % BDP. Iz tega sledi, da se, gledano v celoti, načrtovano znižanje strukturnega primarnega primanjkljaj v veliki meri ni uresničilo. Posledično je to odtehtalo plačila držav članic za obresti v tem istem obdobju, ki so bila nižja od pričakovanih.

Graf A4.1: Spremembe strukturnega (primarnega) salda in odhodkov za obresti v obdobju 2012–2016, vladni načrti

Opomba: Graf prikazuje kumulativne spremembe strukturnega primarnega salda, odhodkov za obresti in strukturnega salda v obdobju 2012–2016 v EO-16, kot izhajajo iz programov za stabilnost iz let 2013, 2014 in 2015 (PS 13, PS 14 in PS 15) ter letošnjih osnutkov proračunskih načrtov (OPN 16).

Vir: Programi/načrti držav članic in izračuni služb Komisije.

Manjše izboljšanje agregatnega (primarnega) strukturnega salda je potekalo v širšem kontekstu daljšega obdobja nizke inflacije in nizke rasti proizvodnje, kar je posledično vplivalo na javne finance. Znižanje obrestnih mer je povezano z zelo nizko nominalno rastjo BDP v zadnjih nekaj letih. Slednje je na različne načine negativno vplivalo na nominalne salde, kar je povzročilo zmanjšanje prihodkov, ki je bilo veliko večje od zmanjšanja (če je sploh prišlo do njega) primarnih odhodkov. To morda ni bilo v celoti zajeto v standardni prilagoditvi nominalnih saldov zaradi cikličnega učinka, ki je posledica, na primer, neobičajnega odzivanja prihodkov na gospodarsko rast ali določene rigidnosti pri odzivanju odhodkov na gibanja cen. Poleg tega je imela nizka nominalna rast BDP neposreden učinek na stanje javnega dolga kot deleža BDP. Na splošno primarni saldi, slabši od pričakovanih, skupaj z verjetno višjim učinkom „snežene kepe“, ki meri skupni učinek odhodkov za obresti in gospodarske rasti na spremembe deleža dolga, od pričakovanega, kažejo veliko manj pozitivno sliko kot gibanje odhodkov za obresti, obravnavano ločeno.

Obeti in ranljivost

Stroški servisiranja dolga v euroobmočju bodo v prihodnjih letih verjetno ostali na zgodovinsko nizki ravni. Dejansko so bili po padcu obrestnih mer obnovljeni veliki zneski dolga in donosnost državnih obveznic bo po pričakovanjih še nekaj časa razmeroma nizka zaradi slabših obetov glede rasti, močnega zasebnega povpraševanja po varnih sredstvih in razširjenega programa nakupa vrednostnih papirjev, ki ga izvaja ECB (izvajal naj bi se vsaj do septembra 2016).

Prihodnje gibanje obrestnih mer bo različno vplivalo na odhodke za plačila, odvisno od profila zapadlosti dolga. Delež neporavnanega dolga, ki ga bo treba obnoviti v prihodnjih letih, bi lahko kazal na obseg, v katerem lahko posamezne države članice še dodatno izkoristijo nizke obrestne mere, če bodo razmere ostale nespremenjene, in hkrati tudi pokazal, v kolikšni meri bi bile lahko države članice prizadete v primeru znatnega povečanja obrestnih mer. Razmere na tem področju so v državah članicah zelo različne, pri čemer deleži neporavnanega dolga, ki ga bo treba obnoviti do leta 2018, segajo od 0 % v primeru Luksemburga do 44 % v primeru Španije (graf A4.2)  10 . Poleg tega bodo morale države članice financirati prihodnje primanjkljaje, ko bodo nastali.

Graf A4.2: Delež dolga, ki zapade do leta 2018

Opomba: Podatki o državnem dolgu, ki zapada, na dan 18. septembra 2015. Pokritost: centralna država.

Vir: Bloomberg in izračuni služb Komisije.

Srednjeročni načrti držav članic temeljijo na razmeroma preudarnih predpostavkah. Dejansko se zdijo programi za stabilnost iz leta 2015 skladni s postopnim povečanjem dolgoročne donosnosti državnih obveznic, kar je mogoče v različni meri šteti za razumno predpostavko po državah članicah 11 . Zlasti se je zdelo izpostavljenih obrestnim tveganjem več močno zadolženih držav. Nasprotno bi bili v malo verjetnem scenariju, da se obrestne mere približajo ravni iz obdobja 2000–2010 že do konca obdobja, ki ga zajema program, tj. do leta 2018, odhodki za obresti v letu 2018 višji za okoli 0,5 % BDP za euroobmočje kot celoto v primerjavi s programi. Še zlasti in v stresnem scenariju pa bi bilo povečanje odhodkov za obresti še višje, če bi se obrestne mere znova dvignile na ravni, zabeležene na vrhuncu državne dolžniške krize.

PRILOGA 5: Grafi in tabele

Tabela A5.1: Ciljna raven nominalnega primanjkljaja (v % BDP) za EO-16 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM)

Tabela A5.2a: Spremembe strukturnega salda (v % BDP) za EO-16 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM) 12

Tabela A5.2b: Spremembe strukturnega primarnega salda (v % BDP) za EO-16 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM) 13

Tabela A5.3: Delež javnega dolga v BDP (v % BDP) za EO-16 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM)

Tabela A5.4: Realna rast BDP (v % BDP) za EO-16 v skladu s programi za stabilnost (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM)

Tabela A5.5: Sestava konsolidacije javnih financ v letih 2015 in 2016 za EO-16 v skladu s programi stabilnosti (PS), osnutki proračunskih načrtov (OPN) in napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM) 14

Tabela A5.6: Kratkoročne elastičnosti, ki so podlaga za projekcije prihodkov v EO-16 za leto 2016: Osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM) in OECD

Opomba: Pri primerjavi elastičnosti, ki izhajajo iz osnutkov proračunskih načrtov in napovedi Komisije, ter elastičnosti iz napovedi OECD je potrebna previdnost. Elastičnosti iz prvih dveh virov so neto elastičnosti glede na rast BDP, pri zadnjem viru pa so, strogo gledano, izračunane glede na proizvodno vrzel. Na splošno so razlike sicer zelo majhne.

Tabela A5.7: Diskrecijski fiskalni napori: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM) in programi za stabilnost (PS) 15

Graf A5.1a: Predvidene spremembe deleža odhodkov za leto 2016 v EO-16: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM)

Graf prikazuje spremembe deležev odhodkov (leva stran) med letoma 2015 in 2016. Raven odhodkov, prikazana na desni strani, predstavlja projekcijo deleža odhodkov v letu 2015 iz napovedi Komisije. Ta se le nekoliko razlikuje od ocen iz osnutkov proračunskih načrtov, na podlagi katerih je izračunana sprememba odhodkov glede na osnutke proračunskih načrtov.

Graf A5.1b: Predvidene spremembe deleža prihodkov za leto 2016 v EO-16: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM)

Graf prikazuje spremembe deležev prihodkov (leva stran) med letoma 2015 in 2016. Raven prihodkov, prikazana na desni strani, predstavlja projekcijo deleža prihodkov v letu 2015 iz napovedi Komisije. Ta se le nekoliko razlikuje od ocen iz osnutkov proračunskih načrtov, na podlagi katerih je izračunana sprememba prihodkov glede na osnutke proračunskih načrtov.

Graf A5.2: Predvidene spremembe glavnih vrst odhodkov (v % BDP) za leto 2016 v EO-16: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM)

Graf prikazuje prispevke glavnih komponent odhodkov k predvidenim spremembam deležev odhodkov v BDP.

Graf A5.3: Predvidene spremembe glavnih vrst davčnih prihodkov (v % BDP) za leto 2016 v EO-16: osnutki proračunskih načrtov (OPN) v primerjavi z napovedjo Komisije iz jeseni 2015 (KOM)

Graf prikazuje prispevke glavnih komponent prihodkov k predvidenim spremembam deležev prihodkov v BDP.

Graf A5.4: Primerjava nominalnih saldov sektorja država (v % BDP), ki so predvideni za leto 2016 v napovedi Komisije iz jeseni 2015 (KOM) in v osnutkih proračunskih načrtov (OPN)

Graf prikazuje nominalne salde sektorja država za leto 2016 iz napovedi Komisije (vodoravna os) v primerjavi s tistimi iz osnutkov proračunskih načrtov (navpična os). Države članice, ki ležijo nad (pod) simetralo kvadranta, so tiste, pri katerih je Komisija napovedala višji (nižji) nominalni saldo v primerjavi z osnutki proračunskih načrtov.

Graf A5.5: Razčlenitev razlike v ciljnih vrednostih dolga (v % BDP) za leto 2016 med napovedjo Komisije iz jeseni 2015 in osnutki proračunskih načrtov

V grafu so prikazane predvidene razlike v deležih javnega dolga v BDP, razčlenjene na učinke osnove, primarne salde, prilagoditve stanj in tokov ter učinke „snežene kepe“. Učinek „snežene kepe“ predstavlja razliko med predvidenimi stopnjami rasti in obrestnimi merami.

(1)

     Metodološke predpostavke, na katerih temelji napoved Komisije iz jeseni 2015, so na voljo na: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/forecasts/index_en.htm ).

(2)

     Na voljo na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

     Na voljo na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7036737/2-21102015-AP-EN.pdf .

(4)

     V skladu s sklepom Eurostata z dne 27. januarja 2011 o statističnem evidentiranju dejavnosti, izvedenih v okviru evropskega instrumenta za finančno stabilnost, ki je na voljo na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(5)

     Uporabljena metodologija za stohastične projekcije javnega dolga je predstavljena v oddelku 3.3.3 poročila Evropske komisije o fiskalni vzdržnosti za leto 2012 ter v prispevku Berti K. (2013), „Stochastic public debt projections using the historical variance–covariance matrix approach for EU countries“, European Economy, Economic Paper št. 480.

(6)

     To vključuje predpostavko, da bo primarni strukturni –saldo za države EO–16 ostal nespremenjen pri zadnji napovedani vrednosti, tj. nekoliko nad presežkom v višini 1 % v letu 2016 po scenariju iz osnutkov proračunskih načrtov oziroma presežku v višini 1 %v letu 2017 po scenariju Komisije.

(7)

     Predpostavlja se, da pretresi sledijo skupni normalni porazdelitvi.

(8)

     V letu 2016 prekinjena črta, ki predstavlja napovedi za osrednji scenarij v obeh pahljačastih diagramih tako v scenariju na podlagi osnutkov proračunskih načrtov kot v scenariju Komisije ,sovpada s črto, ki označuje 50. percentil porazdelitve, (kar pomeni, da bi bilo 50 % vseh možnih vrednosti za delež javnega dolga v BDP v letu 2016 nad napovedano vrednostjo)).

(9)

     Donosnost 10-letnih obveznic na dan 23. oktobra 2015, 18:25. Vir: Bloomberg.

(10)

     Podatki o državnem dolgu, ki zapada, na dan 18. septembra 2015. Pokritost: centralna država. Vir: Bloomberg. Treba je opozoriti, da ti podatki za nekatere države, kot je Španija, vključujejo dolžniške instrumente, ki jih izdajo drugi organi in za katere jamči centralna država ter lahko vplivajo na meddržavno primerjavo.

(11)

     Dodatne informacije so na voljo v „The 2015 Stability and Convergence Programmes: an Overview“, European Economy, Institutional Paper št. 2, julij 2015.

(12)

   Ciklično prilagojeni saldi brez enkratnih in začasnih ukrepov iz PS in OPN, ki jih je Komisija preračunala na podlagi informacij, predloženih v programih / načrtih, z uporabo skupno dogovorjene metodologije.

(13)

   Ciklično prilagojeni primarni saldi brez enkratnih in začasnih ukrepov iz PS in OPN, ki jih je Komisija preračunala na podlagi informacij, predloženih v programih / načrtih, z uporabo skupno dogovorjene metodologije.

(14)

   Ciklično prilagojeni deleži prihodkov in odhodkov ter ciklično prilagojeni saldi brez enkratnih in začasnih ukrepov iz PS in OPN, ki jih je Komisija preračunala na podlagi informacij, predloženih v programih / načrtih, z uporabo skupno dogovorjene metodologije.

(15)

   Diskrecijski fiskalni napor je alternativni kazalnik fiskalne naravnanosti, razvit za analitične namene, in je ločen od kazalnikov, ki se uporabljajo za ocenjevanje skladnosti s Paktom za stabilnost in rast. Sestavljen je iz pristopa „od spodaj navzgor“ na strani prihodkov in v bistvu pristopa „od zgoraj navzdol“ na strani odhodkov. Dodatne informacije so na voljo v delu III dokumenta „Report on Public Finances in EMU 2013“, European Economy, 4, 2013.