52015DC0120

1. Uvod

Za izvajanje okvirne direktive o vodah iz leta 2000[1] morajo države članice na pregleden in participativen način sprejeti vrsto stroškovno učinkovitih ukrepov. Države članice morajo povzetek teh ukrepov (vključenih v njihove „programe ukrepov“) navesti v načrtih upravljanja povodij, ki se posodabljajo vsakih šest let. Komisija je leta 2012 objavila oceno načrtov upravljanja povodij, ki so bili takrat na voljo[2].

Učinkovito upravljanje voda, ki se zahteva z okvirno direktivo o vodah, pomaga državam članicam, da se pripravijo na izjemne vremenske razmere, ki postajajo zaradi podnebnih sprememb pogostejše in povzročajo ogromno škodo[3]. Kot dopolnitev okvirne direktive o vodah je bila leta 2007 sprejeta direktiva o poplavah, ki od držav članic zahteva, da ocenijo in kartirajo poplavno ogroženost in nevarnost ter ju obvladujejo z vzpostavitvijo načrtov za obvladovanje poplavne ogroženosti[4].

Obe direktivi sta dosegli ključno točko pri svojem izvajanju. To sporočilo predstavlja oceno dosedanjega napredka, pri čemer upošteva dejstvo, da sta direktivi povezani in da bi njuno izvajanje moralo biti usklajeno. Ocena temelji na prvih poročilih o posebnih ukrepih, ki so jih države članice sprejele za izvedbo ukrepov, povzetih v njihovih načrtih upravljanja povodij. Temelji na oceni načrtov upravljanja povodij[5], ki jo je Komisija opravila leta 2012, in izpolnjuje merila iz člena 18(4) okvirne direktive o vodah, v skladu s katerim mora Komisija leta 2015 objaviti začasno poročilo o izvajanju programov ukrepov držav članic.

Ocena programov ukrepov držav članic in ovrednotenje njihovih predhodnih ocen poplavne ogroženosti, ki ju opravi Komisija, sta osnova za priporočila, ki so navedena na koncu tega dokumenta. Ta so predstavljena ob upoštevanju drugega načrta upravljanja povodij in prvega načrta za obvladovanje poplavne ogroženosti, ki naj bi ju države članice sprejele do konca leta 2015 in o katerih trenutno potekajo javne razprave.

Temu sporočilu je priloženih sedem delovnih dokumentov služb Komisije. Dva vključujeta podrobnejšo oceno napredka pri dosedanjem izvajanju okvirne direktive o vodah in direktive o poplavah[6]. Ostalih pet vključuje oceno načrtov upravljanja povodij Belgije, Grčije, Španije, Portugalske in Hrvaške[7], ki leta 2012 še niso bili sprejeti.

2. Izkoriščanje priložnosti, ki jih prinaša vodna politika EU

Okvirna direktiva o vodah in druge z vodo povezane direktive[8] so pripomogle k izboljšanju varstva voda v EU. Na splošno lahko Evropejci varno pijejo vodo iz vodovodov ter plavajo v tisočih obalnih vodah, rekah in jezerih po vsej EU. Onesnaževanje iz komunalnih, industrijskih in kmetijskih virov je zakonsko urejeno.

Preverjanje ustreznosti sladkovodne politike EU iz leta 2012[9] je potrdilo, da trenutni okvir vodne politike obravnava izzive, s katerimi se soočajo evropske sladke vode. Vendar nas čaka še veliko dela, preden bo kakovost vseh voda v EU dovolj dobra, kar je posledica desetletij predhodne degradacije in še vedno neučinkovitega upravljanja: v načrtu za varovanje evropskih vodnih virov[10], ki ga je Komisija objavila leta 2012, je bilo ugotovljeno, da približno polovica površinskih voda v EU leta 2015 verjetno ne bo dosegla dobrega ekološkega stanja. Poleg tega so bile vrzeli v spremljanju kemijskega stanja površinskih voda tako velike, da je bilo v letu 2012 stanje več kot 40 % vodnih teles neznano in je bila določitev izhodišča nemogoča. Zdi se, da je stanje v zvezi s podzemnimi vodami bolj pozitivno, vendar so težave v nekaterih povodjih še vedno velike[11].

Kot je navedeno v odgovoru na prvo evropsko državljansko pobudo o človekovi pravici do vode[12], bo Komisija okrepila izvajanje svoje zakonodaje o vodah, pri čemer se bo oprla na zaveze iz sedmega okoljskega akcijskega programa in načrta za vodo. Načrt predlaga širok spekter orodij za izvajanje, ki so bila sprejeta v delovnem programu za skupno strategijo izvajanja okvirne direktive o vodah v obdobju 2013–2015[13]. Poleg tega je Komisija od leta 2012 okrepila dialog z državami članicami in organizirala obsežna dvostranska srečanja z njimi, da bi razpravljale o oceni načrtov upravljanja povodij držav članic, ki jo je opravila Komisija, in se dogovorile o posebnih ukrepih za izboljšanje izvajanja.

Skupna strategija izvajanja in dvostranski procesi so državam članicam pomagali s pojasnitvijo zahtev okvirne direktive o vodah, vzpostavitvijo novih orodij za izvajanje in predlaganjem rešitev na podlagi prejšnjih izkušenj. Če bodo države članice to uspešno vključile in izvedle v posodobitvi načrtov upravljanja povodij leta 2015, dodatni izvršilni ukrepi ne bodo potrebni[14]. Vendar bo Komisija še naprej obravnavala kršitve na prednostnih področjih[15], na katerih so se navedena sredstva izkazala za neučinkovita pri izboljšanju izvajanja.

Vodna politika EU je Uniji tudi omogočila razvoj dinamičnega vodnega sektorja, ki je vodilen na svetovni ravni, saj vključuje 9 000 dejavnih MSP[16] in zagotavlja skoraj 500 000 delovnih mest s polnim delovnim časom[17]. Zato je veliko več kot le odziv na okoljske zahteve: je gradnik, s katerim bo EU spodbudila zeleno in modro rast ter postala bolj gospodarna z viri. Tehnologije za upravljanje vodnih virov so na primer osrednji del ekoloških inovacij in Komisija je leta 2012 ustanovila evropsko partnerstvo za inovacije v zvezi z vodo[18], da bi olajšala razvoj inovativnih rešitev, ki bi lahko prispevale k trajni oživitvi gospodarstva ob prilagajanju na podnebne spremembe.

3. Ocena „programov ukrepov“ iz okvirne direktive o vodah, ki jo opravi Komisija

Programi ukrepov vsebujejo obvezne osnovne ukrepe, vključno z nekaterimi ukrepi, sprejetimi na podlagi številnih direktiv, ki so obstajale pred okvirno direktivo o vodah, in drugimi, ki so značilni za okvirno direktivo o vodah, kot so nadzor nad odvzemanjem vode, odvajanje, razpršeno onesnaževanje ali fizične spremembe vodnih teles. Poleg tega morajo države članice sprejeti dopolnilne ukrepe, če je to potrebo za dosego okoljskih ciljev.

Slika 1. Poenostavljen prikaz postopka opredelitve in zapolnitve vrzeli med scenarijem brez sprememb in ciljem dobrega stanja voda za leto 2015.

Iz ocene Komisije je razvidno, da so mnoge države članice svoje ukrepe načrtovale na podlagi načel „kaj že obstaja in/ali je že v pripravi“ in „kaj je izvedljivo“, ne da bi upoštevale obstoječe stanje vodnih teles in pritiske, za katere je bilo v načrtih upravljanja povodij ugotovljeno, da preprečujejo doseganje „dobrega stanja“. Namesto oblikovanja najprimernejših in stroškovno najučinkovitejših ukrepov, s katerimi bi se zagotovilo doseganje „dobrega stanja“ voda in s tem tudi odprava dolgotrajne vrzeli v uspešnosti, so številne države članice pogosto zgolj ocenile, v kolikšni meri bodo obstoječi ukrepi prispevali k doseganju okoljskih ciljev okvirne direktive o vodah. To povzroča izjeme, ki se uporabljajo preveč ohlapno in brez ustrezne utemeljitve. V večini primerov, v katerih se uporabljajo izjeme in je bilo doseganje „dobrega stanja“ preloženo, ni jasno, ali so bili sprejeti ukrepi za napredek pri doseganju cilja, kot zahteva direktiva.

Okoljski cilji okvirne direktive o vodah so količinsko opredeljeni in vezani na jasen časovni razpored. Jasno je, da pristop številnih držav članic, tj. „korak v pravo smer“ (predvsem) na podlagi scenarijev brez sprememb, ne zadostuje za doseganje okoljskih ciljev za večino vodnih teles.

3.1.           Onesnaženost voda zaradi kmetijstva, industrije in gospodinjstev

Za zmanjšanje onesnaženosti in s tem izpolnitev ciljev okvirne direktive o vodah je treba najprej pravilno izvesti številne druge direktive in uredbe. To vključuje direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode, direktivo o nitratih, direktivo o trajnostni rabi pesticidov in direktivo o industrijskih emisijah, ki imajo ključno vlogo pri obravnavanju točkovnih virov in razpršenega onesnaževanja ter bi jih bilo zato treba upoštevati v načrtih upravljanja povodij in programih ukrepov.   

V kmetijskem sektorju zadnje poročilo o direktivi o nitratih[19] kaže na rahlo izboljšanje glede onesnaženosti podzemnih voda z nitrati, hkrati pa poudarja potrebo po sprejetju nadaljnjih ukrepov za zmanjšanje in preprečevanje onesnaževanja.  To potrjuje tudi analiza programov ukrepov, ki so jih sporočile države članice. Kljub dejstvu, da je 63 % vodnih območij poročalo, da izvajanje direktive o nitratih ne zadostuje za obravnavanje razpršenega onesnaževanja na ravni, ki je potrebna za zagotovitev doseganja ciljev okvirne direktive o vodah, niso bili dodani potrebni ukrepi za odpravo preostalih pomanjkljivosti. Razpršeno onesnaževanje znatno vpliva[20] na 90 % vodnih območij, 50 % vodnih teles površinskih voda in 33 % teles podzemne vode v celotni EU. Glavni vir razpršenega onesnaževanja je kmetijski sektor. Kljub določenemu napredku v zvezi z zmanjšanjem uporabe mineralnih gnojil[21] še vedno ostajajo številne vrzeli v osnovnih ukrepih, ki so jih sprejele države članice za odpravo pritiskov iz kmetijstva, vključno s pomanjkanjem ukrepov za nadzor nad emisijami fosfatov in nitratov izven območij, kjer obstaja nevarnost onesnaženja z nitrati, kakor so bila določena z direktivo o nitratih. Dopolnilni ukrepi, o katerih se poroča na področju kmetijstva, so večinoma prostovoljni, vključno s programi svetovanja in kmetijsko-okoljskimi ukrepi v okviru skupne kmetijske politike (SKP), kot sta ekstenzifikacija kmetij in ekološko kmetovanje.

Na področju gospodinjstev je bilo izvajanje direktive o čiščenju komunalne odpadne vode izziv predvsem s finančnega in načrtovalnega vidika v zvezi z velikimi infrastrukturnimi naložbami v kanalizacijo in čistilne naprave. Izvajanje je v državah EU-15 napredovalo[22] in številne države članice so blizu popolne skladnosti z direktivo. Za večino držav EU-13 pa se prehodna obdobja, ki so bila izpogajana v pristopnih pogodbah, zaključujejo in večina držav je še vedno zelo daleč od popolne skladnosti z direktivo, kljub znatnim prizadevanjem v zadnjem desetletju. Glavni izzivi za države EU-15 se nanašajo na vzdrževanje in prenavljanje sistemov za zbiranje in čiščenje komunalnih odplak, medtem ko si morajo novejše države članice še naprej prizadevati za vzpostavitev minimalne zahtevane infrastrukture. Poleg tega je poplavljanje iz kanalizacije[23] še vedno eden glavnih virov onesnaževanja v mestnih območjih in bo v prihodnjih letih v celotni EU zahtevalo znatne naložbe. Za povečanje stopenj skladnosti so bile države članice v letu 2014 pozvane, naj predložijo podrobne programe izvajanja, vključno z načrtovanjem naložb v infrastrukturo. Komisija te trenutno analizira.

Onesnaževanje, ki je posledica industrijskih dejavnosti, je lahko še zlasti pomembno za nekatera onesnaževala in vodna telesa. Direktiva o industrijskih emisijah določa glavne načine za odpravo tega problema, zlasti z zahtevo, da morajo upravljavci industrijskih obratov uporabljati „najboljše razpoložljive tehnologije“ za zagotovitev visoke ravni varstva okolja na splošno (tj. kakovost vode, zraka in tal). Pristojni nacionalni organi zagotovijo, da so mejne vrednosti emisij v dovoljenjih za industrijske emisije v skladu z „najboljšimi razpoložljivimi tehnologijami“ in upoštevajo ustrezne vodne cilje. Čeprav se to do določene mere izvaja, je iz programov ukrepov razvidno, da se ne izvaja sistematično, in tudi če se izvaja, se o tem ne poroča[24].

Večina držav članic je začela s popisom emisij prednostnih snovi, kot zahteva direktiva o okoljskih standardih kakovosti. S pomočjo tega dela ter analiz  pritiskov in učinkov opredeljujejo vire onesnaževanja. Delež vodnih teles, za katera je bilo ugotovljeno, da so jih prizadeli točkovni ali razpršeni viri onesnaženja, se med državami članicami zelo razlikuje. Za popis večina držav članic še ni količinsko opredelila razpršenih emisij, ki prihajajo iz različnih virov. Tudi število onesnaževal, ki so jih države članice opredelile kot onesnaževala nacionalnega pomena[25], se zelo razlikuje. Posledično je večina ukrepov, ki so jih države članice določile v zvezi s kemičnim onesnaževanjem, preveč splošnih z izidi, ki niso količinsko opredeljeni, namesto da bi bili značilni za posamezno snov ali vir.

3.2. Prekomerna poraba vode: prekomeren odvzem

Odvzem vode, ki presega naravno sposobnost obnavljanja, predstavlja velik pritisk za površinske in podzemne vode v EU, zlasti zaradi namakanja v državah ob Sredozemskem in Črnem morju ter tudi zaradi urbanizacije in drugih gospodarskih dejavnosti v različnih delih EU. Zaradi prekomernega odvzema je močno prizadetih 10 % vodnih teles površinskih voda in 20 % teles podzemne vode. Kadar v povodjih že prihaja do prekomernega odvzema zaradi intenzivne porabe vode, okvirna direktiva o vodah od držav članic zahteva, da sprejmejo ukrepe za ponovno vzpostavitev dolgoročne trajnosti odvzema, kot je revizija dovoljenj ali boljše izvrševanje. Vendar so prvi programi ukrepov pokazali, da se ta problem ne obravnava ustrezno, saj so se v prizadetih vodnih telesih zelo pogosto uporabljale izjeme, ki pogosto niso bile ustrezno utemeljene.

Poleg tega so prvi načrti upravljanja povodij pokazali, da večina držav članic ni upoštevala potreb narave po vodi, kar bi morale storiti, da bi se dosegli okoljski cilji okvirne direktive o vodah. Pogosto so upoštevale le minimalni tok, ki ga je treba ohranjati v poletnem obdobju, niso pa upoštevale različnih dejavnikov[26], ki so nujno potrebni za ekosisteme, da se ti lahko razvijajo in v celoti prinašajo koristi. To pomeni, da izvedeni ukrepi ne zagotavljajo doseganja „dobrega stanja“ številnih vodnih teles, ki jih je prizadel znaten odvzem ali urejanje toka (npr. za namakanje, hidroelektrarne, oskrbo s pitno vodo, plovbo). Hkrati pa so države članice aktivno podprle razvoj skupnega razumevanja ekoloških tokov in načinov, na katere bi jih bilo mogoče bolje upoštevati pri izvajanju okvirne direktive o vodah. Na podlagi tega je nastal dokument s smernicami, ki naj bi ga države članice začele uporabljati leta 2015[27]. Skupna strategija za izvajanje iz okvirne direktive o vodah je tudi omogočila izmenjavo dobrih praks pri uporabi vodnih bilanc, ki vključujejo okoljske potrebe za zagotovitev, da je dodelitev vode trajnostna[28], ter uporabo tehnologije daljinskega zaznavanja v podporo inšpekcijskim pregledom in za spremljanje nezakonitega odvzema[29].

3.3. Spreminjanje toka in fizičnih značilnosti vodnih teles

Spreminjanje toka in fizičnih značilnosti (hidromorfologije) vodnih teles je med glavnimi dejavniki, ki preprečujejo doseganje dobrega stanja voda, vendar prvi programi ukrepov na splošno predlagajo nezadostne ukrepe za reševanje tega problema. Spremembe so najpogosteje posledica razvoja sive infrastrukture, kot so kanali za izsuševanje, jezovi za namakanje ali hidroelektrarne, zajezitve za lažjo plovbo, nasipi za varstvo pred poplavami itd. Nekateri ukrepi za odpravo tega so bili opredeljeni v skoraj vseh načrtih upravljanja povodij, vendar so pogosto zelo splošni, brez prednostnega razvrščanja in brez jasne povezave z obstoječimi pritiski ali pričakovanimi učinki. Poleg tega nekatere države članice niso razvile metod za oceno stanja voda, ki bi upoštevale hidromorfološke spremembe, kar omejuje njihovo sposobnost za uspešno reševanje tega problema.

4. Povezava z direktivo o poplavah

Splošno znano je, da se bo zaradi podnebnih sprememb velik del Evrope soočal s povečanjem števila in pogostosti poplav. Leta 2007 je bil z direktivo o poplavah vzpostavljen vseevropski okvir, ki lahko državam članicam pomaga pri opredelitvi, oceni in obravnavanju poplavne ogroženosti.

Kot je običajno za obvladovanje tveganj, se direktiva o poplavah izvaja v iterativnih ciklusih. Ob koncu vsakega šestletnega ciklusa se pripravijo načrti za obvladovanje poplavne ogroženosti. Prvi sklop načrtov naj bi se pripravil do konca leta 2015 in bi moral biti usklajen z načrti upravljanja povodij[30] iz okvirne direktive o vodah, da bi se izkoristile sinergije med instrumenti. Ukrepi za naravno zadrževanje vode[31] so primer ukrepov, ki lahko hkrati prispevajo k doseganju ciljev okvirne direktive o vodah in direktive o poplavah, saj krepijo in ohranjajo sposobnost vodonosnikov, tal in ekosistemov za naravno zadrževanje in shranjevanje. Ukrepi, kot so ponovna povezava poplavnega območja z reko, obnova rečnih meandrov in ponovna vzpostavitev močvirij, lahko dolvodno zmanjšajo ali odložijo poplavne valove, hkrati pa izboljšajo kakovost in razpoložljivost vode, ohranjajo habitate ter povečajo odpornost proti podnebnim spremembam.

Prvi korak v postopku obvladovanja ogroženosti, ki je bil vzpostavljen z direktivo o poplavah, je bila priprava predhodnih ocen poplavne ogroženosti do konca leta 2011 in opredelitev območij, za katere obstaja možnost pomembne poplavne ogroženosti, kar je državam članicam omogočilo, da se pri izvajanju osredotočijo na območja z velikimi tveganji. Predhodne ocene so večinoma temeljile na razpoložljivih informacijah o večjih poplavah v preteklosti in napovedih možnih večjih poplav v prihodnosti.

Večina držav članic je pripravila nove predhodne ocene poplavne ogroženosti, medtem ko so se druge zanašale na obstoječe ocene oziroma na kombinacijo novih in obstoječih ocen. Poplave rek so daleč najpogosteje poročani vir poplav v EU, sledijo jim poplave, ki so posledica prekomernih padavin, in morske poplave. Najpogostejše posledice, o katerih se poroča, so gospodarske, ki jim sledijo posledice za zdravje ljudi[32]. Merila za opredelitev večjih poplav in metode za količinsko opredelitev učinkov so različni ter v nekaterih primerih niso podrobno opredeljeni.

Le tretjina držav članic je pri oceni poplavne ogroženosti neposredno upoštevala dolgoročne trende (podnebne in družbenogospodarske spremembe). To je presenetljivo, saj so se izgube zaradi poplav v Evropi v zadnjih desetletjih znatno povečale, predvsem zaradi družbenogospodarskih dejavnikov, kot je povečanje premoženja na poplavnih območjih, in zaradi spreminjajočega se podnebja.

Drugi korak v postopku obvladovanja ogroženosti iz direktive o poplavah je bila priprava kart poplavne nevarnosti in kart poplavne ogroženosti za območja, za katera obstaja možnost pomembne poplavne ogroženosti, do konca leta 2013. Komisija trenutno ocenjuje informacije, ki so jih sporočile države članice[33].

Kljub navedenim vrzelim vse države članice prvič do zdaj istočasno sprejemajo ukrepe znotraj istega okvira za preprečevanje ali zmanjšanje družbene, gospodarske in okoljske škode, ki lahko nastane zaradi poplavne ogroženosti. Poleg tega jim je direktiva o poplavah dala močno spodbudo, da se poleg varstva osredotočijo tudi na preprečevanje in ozaveščanje[34]. Karte poplavne nevarnosti in karte poplavne ogroženosti bi morale zdaj nosilce odločanja in organe usmeriti k ukrepom, namenjenim zmanjšanju poplavne ogroženosti, in sicer na način, ki je učinkovit in trajnosten za vodo in družbo.

5. Kako do naložbenih priložnosti in oblikovanja cen vode za zmanjšanje neučinkovitosti

Potreba po boljšem izvajanju in večjem vključevanju ciljev vodne politike na druga področja politike, vključno s politikami financiranja, kot so SKP ter evropski strukturni in investicijski skladi, je priznana. Rezultati obdobja financiranja 2007–2013 kažejo, da države članice niso v polni meri izkoristile možnosti financiranja EU za podporo ciljem okvirne direktive o vodah[35], ne glede na nekatere dobre primere[36]. Člen 38 nekdanje uredbe o razvoju podeželja[37], ki bi se lahko navezoval na finančne ukrepe iz okvirne direktive o vodah, se je na primer zelo redko uporabil[38]. Sredstva, ki so na voljo za izgradnjo mestnih čistilnih naprav, se v nekaterih primerih niso porabila ali pa je pri njihovi dodelitvi prišlo do zamud, delno zaradi pomanjkanja ustreznega načrtovanja. Komisija je leta 2014 od držav članic zahtevala, da v skladu s členom 17 direktive o čiščenju komunalne odpadne vode predložijo programe izvajanja, vključno s podrobnim načrtovanjem naložb, in bo podrobno spremljala njihovo izvajanje. Bolj splošno, programi ukrepov ne izkoriščajo vedno možnosti financiranja EU, da bi prispevali k ciljem načrtov upravljanja povodij.

Poleg tega programi ukrepov potrjujejo, da se pobude za učinkovito porabo vode in pregledno oblikovanje cen vode ne uporabljajo v vseh državah članicah in sektorjih, ki uporabljajo vodo, delno zaradi pomanjkljivega merjenja. Da bi se oblikovale spodbujevalne cene, bi se morala uporaba vode že v izhodišču zaračunavati na podlagi dejansko porabljenih količin. To zahteva obsežno merjenje, zlasti za kmetijstvo v povodjih, v katerih je namakanje glavni porabnik vode. Kljub znatnemu napredku v nekaterih državah članicah pri prilagajanju politik oblikovanja cen vode zahtevam okvirne politike o vodah, so ukrepi za zagotovitev povračila okoljskih stroškov in stroškov virov omejeni. Pomanjkanje povračila stroškov, vključno z okoljskimi stroški, stroški virov in infrastrukture, se samo prišteva k računu, ki ga bodo morale plačati prihodnje generacije na območjih, ki se bodo soočila z dramatičnim pomanjkanjem vode in pomanjkljivo vodno infrastrukturo.

Za spodbujanje pravilnega izvajanja oblikovanja cen vode so bili z uredbo o skupnih določbah[39] določeni predhodni pogoji za dostop do financiranja v okviru politike razvoja podeželja in kohezijske politike. V zvezi s tem Komisija izvaja oceno politike oblikovanja cen vode in povračila stroškov v državah članicah ter v primerih, ko so bile odkrite pomanjkljivosti, zahteva akcijske načrte. Kot je priznano v nedavni sodbi Sodišča EU[40], povračilo stroškov (z oblikovanjem cen ali na druge načine) potencialno velja za širok spekter vodnih storitev, ki vplivajo na vodo. Kadar se država članica odloči, da za določeno dejavnost uporabe vode ne bo uporabila povračila stroškov, mora natančno pojasniti, kateri drugi ukrepi so bili sprejeti za zagotovitev doseganja ciljev okvirne direktive o vodah.

6. Zaključki in priporočila

Naslednji zaključki in priporočila so bili osnova za to, kako lahko programi ukrepov:

uskladijo okoljske in gospodarske cilje z zanašanjem na ukrepe, ki zagotavljajo čisto vodo v zadostnih količinah za naravo, ljudi in industrijo; zagotovijo dolgoročno trajnost in gospodarsko izvedljivost kmetijstva in akvakulture v EU; podprejo proizvodnjo energije, trajnostni prevoz in razvoj turizma, s čimer prispevajo k resnično zeleni rasti gospodarstva EU.

Potreba po trdni osnovi za programe ukrepov

Države članice si morajo bolj prizadevati, da bi njihovi programi ukrepov temeljili na uravnoteženi oceni pritiskov in vplivov na vodni ekosistem ter na zanesljivi oceni stanja voda. V nasprotnem primeru bodo ob pomanjkljivi osnovni oceni pritiskov celotni načrti upravljanja povodij neutemeljeni in obstaja tveganje, da države članice ne bodo opravile dela tam, kjer je to najbolj potrebno, ter na stroškovno učinkovit način.

Spremljanje bi bilo treba ohraniti in/ali izboljšati. Zlasti bi bilo treba izboljšati spremljanje stanja voda pri površinskih vodah, predvsem v zvezi s prednostnimi snovmi. Številne države članice bi morale nujno odpraviti preostale pomanjkljivosti metod za oceno ekološkega stanja voda. Zlasti je pomemben razvoj metod, ki upoštevajo hidrološke in fizične spremembe vodnih teles, in nekatere države članice so jih že razvile. Tako nastala razširjena baza znanja bi morala zagotoviti, da so ukrepi bolje usmerjeni k doseganju ciljev okvirne direktive o vodah.

Analiza vrzeli: kaj je treba storiti za dosego ciljev?

Da bi lahko pravilno zasnovale svoje programe ukrepov, morajo države članice opredeliti najbolj stroškovno učinkovito kombinacijo ukrepov, ki so potrebni za zapolnitev vrzeli med obstoječim stanjem in „dobrim stanjem“ voda. Ta analiza vrzeli je potrebna, da se razume, kaj je treba storiti za dosego ciljev, koliko časa bo potrebnega ter kakšni stroški bodo pri tem nastali in komu. Poleg tega so ustrezno utemeljene izjeme zaradi tehnične neizvedljivosti ali nesorazmernih stroškov možne le na podlagi te analize. Tudi če so izjeme utemeljene, morajo države članice vseeno zagotoviti, da se ukrepi čim bolj približajo ciljem.

Prilagajanje porabe vode okoljskim ciljem okvirne direktive o vodah in izvajanje sprememb

Obstoječa dovoljenja, npr. za odvzem vode (vključno z vodno pravico), odvajanje, hidroelektrarne itd., bi bilo treba ponovno pregledati in po potrebi posodobiti, da bi se zagotovila njihova skladnost s cilji okvirne direktive o vodah. Nekatere države članice to že počnejo, druge pa bi jim morale slediti.

Po ponovnem pregledu dovoljenj morajo države članice zagotoviti, da se ta upoštevajo. To lahko vključuje inšpekcijske preglede na podlagi pristopa za ugotavljanje tveganj neskladnosti in zagotovitev ustrezne zmogljivosti za kazenski pregon.

Boj proti onesnaževanju

Države članice morajo okrepiti osnovne ukrepe za boj proti razpršenemu onesnaževanju iz kmetijstva. Kljub dejstvu, da je do doseganja „dobrega stanja“ še dolga pot in da ukrepi, ki so bili sprejeti pred okvirno direktivo o vodah, na številnih vodnih območjih ne zadostujejo, se številne države članice zanašajo samo na prostovoljne ukrepe. Čeprav lahko ti učinkovito zapolnijo del preostale vrzeli, je znatno izboljšanje možno le, če se sprejmejo obvezni osnovni ukrepi.

Države članice bi morale vire onesnaževanja obravnavati z doslednim izvajanjem ukrepov iz okvirne direktive o vodah in zakonodaje na področju vode, zlasti direktive o nitratih, direktive o industrijskih emisijah in direktive o čiščenju komunalne odpadne vode. To je veliko bolj zaželeno od obdelave na koncu verige, na primer za zagotovitev visoke kakovosti pitne vode ob hkratnem izogibanju visokim stroškom obdelave in varstvu okolja. Države članice se spodbuja, naj nadaljujejo z razširjanjem določitve vodovarstvenih območij, da bi se zaščitila območja, ki se uporabljajo za odvzem pitne vode, zlasti glede površinskih voda. Poleg tega morajo zagotoviti, da so ukrepi usmerjeni na vire in kemikalije, zaradi katerih vodna telesa ne uspejo doseči „dobrega stanja“.

Obravnava količinskih vidikov, vključno s povezavo s kakovostjo

Iz ocene programov ukrepov, ki jo je opravila Komisija, je razvidna potreba po boljši obravnavi povezave med kakovostjo in količino pri ocenjevanju pritiskov na vodne ekosisteme ter po sprejetju ukrepov, ki obravnavajo odvzem in urejanje toka.

Pomanjkanje vode in suše so čedalje večji problem na številnih območjih v Evropi, vsaj sezonsko, in so posledica podnebnih sprememb. Količinski problemi postopoma vplivajo na čedalje več vodnih območij po vsej EU in države članice morajo sprejeti preventivne ukrepe, s katerimi bi preprečile premik na netrajnostne ravni odvzema. Kadar so ravni odvzema že previsoke, bi morale države članice sprejeti ustrezne ukrepe za ponovno vzpostavitev trajnostnih ravni rabe vode. To je zlasti pomembno za podzemno vodo, zlasti v primerih, ko je povezana s pomembnimi ekosistemi, odvisnimi od vode, in pogosto zaščitenimi območji, kot so močvirja. Vse izjeme morajo biti ustrezno utemeljene v načrtih upravljanja povodij na podlagi pogojev, določenih v okvirni direktivi o vodah.

Obravnava sprememb toka in fizičnih sprememb vodnih teles

Kljub dejstvu, da je ena tretjina vodnih teles v EU močno prizadeta zaradi (hidrološkega) urejanja toka in fizičnih (morfoloških) sprememb, v programih ukrepov številnih držav članic ni določen jasen sklop meril, ki bi obravnavala to stanje.

Države članice bi morale ekološke tokove uporabljati v skladu z nedavno sprejetimi smernicami CIS ter izvesti ukrepe, ki bodo zaščitili in/ali obnovili te tokove tako za obstoječe kot tudi za nove uporabe. To od držav članic zahteva, da razvijejo metode spremljanja in ocenjevanja, s katerimi bi opredelile situacije, v katerih bi hidrološke spremembe lahko preprečile doseganje dobrega ekološkega stanja. Vendar je najpomembnejše spremembe že mogoče opredeliti in obravnavati z razpoložljivimi instrumenti in ukrepi, zmanjšanje vpliva odvzema in sprememb toka pa bi se moralo prednostno obravnavati v naslednjih programih ukrepov.

Pri mnogih vodnih telesih so fizične spremembe povezane s spremembami toka, zato ekološki tokovi morda ne bodo zadostovali in jih bo treba združiti z ukrepi za obnovo, če želimo doseči cilje okvirne direktive o vodah.

Pametna uporaba gospodarskih instrumentov in spodbud

Države članice bi morale prilagoditi neustrezno oblikovanje cen vodnih virov, zlasti v kmetijskem sektorju, pa tudi drugje. To še vedno povzroča zelo pomembno okoljsko in gospodarsko škodo, na primer zaradi neučinkovite rabe redkih vodnih virov ali onesnaževanja, zaradi česar je potrebna draga obravnava. S tem se zmanjšuje njihova razpoložljivost za številne gospodarske dejavnosti, kar spodkopava priložnosti za prihodnjo rast v številnih regijah EU. Ustrezno oblikovanje cen, ki bi bilo skladno z okvirno direktivo o vodah ter bi temeljilo na merjenju in povračilu stroškov, bi vodilo do učinkovite porabe vode, saj bi zmanjšalo nepotrebno porabo, dalo prednost izbiri poljščin ali sistemov kmetovanja, ki zmanjšujejo proizvodne stroške in izboljšujejo ekonomsko ravnotežje kmetij, hkrati pa bi pomagalo zbrati sredstva za zagotovitev dolgoročne trajnosti naložb v infrastrukturo in zmanjšanje izgub zaradi puščanja[41].

Usklajevanje izvajanja za pridobitev številnih koristi

Da bi bili programi ukrepov uspešni, je nujno sodelovanje na različnih ravneh in bi moralo temeljiti na obstoječih strukturah, ki so že pokazale svojo učinkovitost. To velja predvsem za vodna območja, kjer upravne ali nacionalne meje ne bi smele predstavljati ovire za izbiro najbolj stroškovno učinkovitih ukrepov. Velja tudi za izvajalce različnih aktov okoljske zakonodaje, saj so programi ukrepov iz okvirne direktive o vodah na primer bistveni za doseganje nekaterih ciljev direktive o poplavah, Okvirne direktive o morski strategiji ali strategije EU za biotsko raznovrstnost in direktive o habitatih.

Usklajeni časovni okviri za načrte upravljanja, ki se pripravijo na podlagi okvirne direktive o vodah in direktive o poplavah, so odlična priložnost, da se razpoložljive informacije o stanju in pritiskih uporabijo skupaj, ter da se pripravijo programi ukrepov, ki bodo pomagali doseči „dobro stanje“ in hkrati zmanjšali poplavno ogroženost. Te sinergije bi bilo treba v celoti izkoristiti.

Pri izbiri ukrepov za obvladovanje ogroženosti v skladu z direktivo o poplavah bi morale države članice upoštevati širok spekter dolgoročnih koristi ukrepov za naravno zadrževanje vode. Te bi bilo treba upoštevati tudi med oceno boljših okoljskih možnosti, ki se v skladu s členom 4(7) okvirne direktive o vodah zahtevajo za projekte, ki fizično spreminjajo vodna telesa.

Izvajanje direktive o poplavah do zdaj kaže spodbudne znake napredka. Glede na okvirni pristop direktive bo njen končni uspeh odvisen od ambicij držav članic in doslednega izvajanja njihovih načrtov za leto 2015 na izmerljiv način[42]. Izboljšati bi bilo treba metode, ki se uporabljajo za odkrivanje morebitnih obsežnih prihodnjih poplav in količinsko opredelitev morebitnih prihodnjih učinkov. Širše bi bilo treba upoštevati podnebne in družbenogospodarske spremembe (npr. širjenje mestnih območij in rabo zemljišč, katere posledica je pozidava tal), saj so pomembni elementi v obvladovanju poplavne ogroženosti.

Drugi krog načrtov upravljanja povodij omogoča tudi sinergije z razvojem prvega programa ukrepov iz Okvirne direktive o morski strategiji. Ta direktiva in okvirna direktiva o vodah se dopolnjujeta in bi se morali izvajati skupaj.

Izkoriščanje naložbenih priložnosti

Države članice bi morale izkoristiti številne možnosti, ki jih nudi EU za finančno podporo izvajanja programov ukrepov. Sem spadajo plačila za uvajanje kmetijskih praks, ki so koristne za podnebje in okolje, v okviru programov razvoja podeželja, financiranje iz skladov kohezijske politike v okviru ciljev v zvezi z vodo in prilagajanjem na podnebne spremembe, integrirani projekti LIFE, podpora iz programa Obzorje 2020 za inovacije v vodnem sektorju ter za uvajanje inovativnih rešitev, ki temeljijo na naravi, za obravnavanje družbenih izzivov, povezanih z vodo in obvladovanjem poplavne ogroženosti. Komisija je poglobljeno obravnavala partnerske sporazume, programe razvoja podeželja in operativne programe, ki so jih predlagale države članice za povečanje svojega prispevka k doseganju ciljev okvirne direktive o vodah, ter splošneje njihove okoljske koristi, vendar so za dejansko uporabo sredstev odgovorne posamezne države članice in regije.

Podobno bi morale države članice uporabiti inovacije, ki so bile razvite v okviru evropskih partnerstev za inovacije na področju vode ter kmetijske produktivnosti in trajnosti, in jih povezati z izzivi, ki se pojavljajo ob izvajanju okvirne direktive o vodah.

Poleg tega bi lahko države članice tudi izkoristile priložnosti iz naložbenega načrta za EU, ki ga je predlagala Komisija[43], zlasti v podporo razvoju vodne infrastrukture.

[1] Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike, UL L 327, 22.12.2000.

[2] Glej http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX:52012DC0670.

[3] Če ne bo prišlo do prilagoditev (tj. če predvidevamo, da se bo nadaljevalo trenutno varstvo pred poplavami rek do trenutnega stoletnega dogodka), naj bi se škoda v EU zaradi skupnega učinka podnebnih in družbenogospodarskih sprememb s 6,9 milijarde letno povečala na 20,4 milijarde letno do 20. let tega stoletja, na 45,9 milijarde letno do 50. let tega stoletja in na 97,9 milijarde letno do 80. let tega stoletja. Glej Rojas et al. (2013) „Climate change and river floods in the European Union: Socio-economic consequences and the costs and benefits of adaptation“, Global Environmental Change 23, 1737–1751, na voljo na http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0959378013001416#.

[4] Direktiva 2007/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o oceni in obvladovanju poplavne ogroženosti, UL L 288, 6.11.2007.

[5] Glej http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/impl_reports.htm#third.

[6] Poročilo o napredku pri izvajanju programov ukrepov na podlagi okvirne direktive o vodah; Poročilo o napredku pri izvajanju direktive o poplavah.

[7] Poročila o izvajanju načrtov upravljanja povodij na podlagi okvirne direktive o vodah.

[8] Direktiva 2006/118/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem in poslabšanjem, UL L 372, 27.12.2006; Direktiva 2008/105/ES Evropskega parlamenta in Sveta o okoljskih standardih kakovosti na področju vodne politike, UL L 348, 24.12.2008; Direktiva Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov, UL L 375, 31.12.1991; Direktiva Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode, UL L 135, 30.5.1991; Direktiva 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja), UL L 334, 17.12.2010; Direktiva Sveta 98/83/ES z dne 3. novembra 1998 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi, UL L 330, 5.12.1998; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2006/7/ES z dne 15. februarja 2006 o upravljanju kakovosti kopalnih voda, UL L 64, 4.3.2006; Direktiva 2008/56/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 2008 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju politike morskega okolja (Okvirna direktiva o morski strategiji), UL L 164, 25.6.2008; Direktiva 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti za doseganje trajnostne rabe pesticidov, UL L 309, 24.11.2009.

[9] SWD(2012) 393 final.

[10] COM(2012) 673 final.

[11] Glede na različne razmere v evropskih povodjih se v povprečju EU (pričakuje se, da bo leta 2015 približno 90 % vodnih teles doseglo dobro količinsko stanje podzemne vode in 77 % dobro kemijsko stanje podzemne vode) skrivajo velike regionalne težave. Poleg tega je zaradi velikih vrzeli in pomanjkljivosti v metodah za oceno stanja podzemnih voda, ki jih uporabljajo nekatere države članice, potrebna previdnost pri razlaganju podatkov.

[12] COM(2014) 177 final.

[13] Skupna strategija izvajanja (CIS) je odprt proces sodelovanja, ki vključuje Komisijo, države članice in deležnike. Začel se je leta 2001 in njegov cilj je olajšati izvajanje okvirne direktive o vodah.

[14] Priloga k poročilu o napredku pri izvajanju programov ukrepov na podlagi okvirne direktive o vodah vključuje posebna priporočila za ukrepe, ki jih morajo izvesti države članice. V njih se odražajo ocena Komisije in izidi dvostranskega procesa.

[15] Vključujejo uveljavljanje rokov za sprejetje načrtov upravljanja povodij, spremljanje in oceno, razpršeno onesnaževanje iz kmetijstva, infrastrukturo, ki ni v skladu z okvirno direktivo o vodah, itd., kar je usklajeno z izvrševanjem direktiv o nitratih in čiščenju komunalne odpadne vode.

[16] COM(2012) 216 final.

[17] „Potential for stimulating sustainable growth in the water industry sector in the EU and the marine sector — input to the European Semester“, Water Industry Final REPORT, Acteon — še ni bilo objavljeno.

[18] http://ec.europa.eu/environment/water/innovationpartnership/about_en.htm.

[19] COM(2013) 683 final.

[20] Obstaja tveganje, da vodno telo, ki je pod močnim pritiskom, z obstoječimi ukrepi ne bo doseglo „dobrega stanja“.

[21]http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Agri-environmental_indicator_-_mineral_fertiliser_consumption.

[22] Države članice, ki so k EU pristopile pred 1. majem 2004. Države EU-13 so pristopile po navedenem datumu.

[23] Poplavljanje meteornih vod ter odpadnih in meteornih vod skupaj.

[24] O ukrepih za nadgradnjo ali izboljšanje industrijskih čistilnih naprav se kot o ključni vrsti ukrepov poroča le na 29 vodnih območjih v osmih državah članicah.

[25] Pri tem gre za onesnaževalce površinskih voda, ki so značilni za posamezna povodja, ali onesnaževalce podzemnih voda, za katere države članice določajo mejne vrednosti.

[26] Npr. moč toka, pogostost, trajanje, čas in stopnja spremembe v primeru poplav.

[27] Glej dokument s smernicami CIS o ekoloških tokovih in izvajanju okvirne direktive o vodah, ki je na voljo na https://circabc.europa.eu/w/browse/a3c92123-1013-47ff-b832-16e1caaafc9a.

[28] Dokument s smernicami CIS o uravnoteženju porabe vode naj bi izšel spomladi 2015.

[29] Glej študijo o uporabi opazovanja Zemlje v podporo odkrivanju nedovoljenega odvzema vode, ki je na voljo na https://circabc.europa.eu/w/browse/fe1bf504-5dc4-4e12-a466-37c3a8c3eab4.

[30] Glej dokument z viri CIS o povezavi med direktivo o poplavah (2007/60/ES) in okvirno direktivo o vodah (2000/60/ES), ki je na voljo na https://circabc.europa.eu/w/browse/b91b99c7-835f-48fe-b0f5-57740b973d4c.

[31] Glej dokument o politiki CIS na področju ukrepov za naravno zadrževanje vode na https://circabc.europa.eu/w/browse/2457165b-3f12-4935-819a-c40324d22ad3.

[32] Približno devet od desetih od več kot 8 000 območij, za katera obstaja možnost pomembne poplavne ogroženosti in o katerih so poročale države članice, je povezanih s poplavami rek in večina jih poroča predvsem o možnih negativnih gospodarskih posledicah.

[33] Tri države članice do februarja 2015 niso predložile kart poplavne nevarnosti in ogroženosti.

[34] Področje obvladovanja ogroženosti je novo področje v okviru kohezijske politike za obdobje 2014–2020, s čimer so projekti, ki obravnavajo preprečevanje in obvladovanje z vremenom povezanih tveganj in naravnih nesreč, upravičeni do sofinanciranja.

[35] Glej posebno poročilo Računskega sodišča 04/2014 „Vključitev ciljev vodne politike EU v SKP: delni uspeh“, http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_04/SR14_04_SL.pdf.

[36] Na primer neproizvodne naložbe iz nekdanjega člena 41 uredbe o razvoju podeželja (1698/2005) so se uporabile za izboljšavo stanja obrežij vodotokov (npr. Flandrija) in za ponovno vzpostavitev močvirij (npr. Danska).

[37] Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), UL L 277, 21.10.2005.

[38] Za programsko obdobje 2007–2013 so bili ukrepi v zvezi z vodo iz člena 38 uredbe o razvoju podeželja 1698/2005 aktivirani leta 2010, ko so postali na voljo programi ukrepov iz okvirne direktive o vodah. Glede ukrepov iz člena 30 uredbe o razvoju podeželja 1305/2013 velika večina programov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 še ni odobrena in ni še jasno, ali bodo ukrepi v zvezi z vodo vključeni.

[39] Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006.

[40] Sodba z dne 11. septembra 2014 v zadevi C-525/12, Komisija proti Nemčiji.

[41] Glej dokument o dobrih praksah v zvezi s preprečevanjem puščanja, ki je na voljo na https://circabc.europa.eu/w/browse/bb786001-ed42-416d-836e-4835481ba508.

[42] Za merjenje uspešnosti je pomemben razvoj smernic za evidentiranje podatkov o izgubah v državah članicah EU: http://drr.jrc.ec.europa.eu/LossDataWorkshopOctober2014.

[43] http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/index_en.htm.