This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0064
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document PROPOSAL FOR A DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a framework for maritime spatial planning and integrated coastal management
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument K PREDLOGU DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o vzpostavitvi okvira za pomorsko prostorsko načrtovanje in celostno upravljanje obalnih območij
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument K PREDLOGU DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o vzpostavitvi okvira za pomorsko prostorsko načrtovanje in celostno upravljanje obalnih območij
/* SWD/2013/064 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument K PREDLOGU DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o vzpostavitvi okvira za pomorsko prostorsko načrtovanje in celostno upravljanje obalnih območij /* SWD/2013/064 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument K PREDLOGU DIREKTIVE EVROPSKEGA
PARLAMENTA IN SVETA o vzpostavitvi okvira za pomorsko
prostorsko načrtovanje in celostno upravljanje obalnih območij 1. Uvod Namen te ocene učinka je oceniti
ukrepanje EU za celostno upravljanje obal, morij in oceanov, ki od sektorskega
pristopa prehaja k celostnemu in skladnemu postopku odločanja. Predlagani
ukrep ni področen, temveč se nanaša na vsa področja politik iz
Pogodbe, ki zadevajo človekove dejavnosti v morskih regijah in na obalnih
območjih ter varstvo morskega in obalnega okolja. Evropa preživlja finančno krizo, ki
zahteva osredotočanje na pobude za učinkovito rabo virov in
omogočanje rasti. Človekove dejavnosti na evropskih obalah in morjih
se povečujejo ter imajo velik potencial za rast. Vendar vse pogosteje
naletijo na omejitve zaradi konkurence za prostor ali nevarnosti za okolje.
Zato je treba čim prej izvesti politično pobudo za zagotovitev
usklajenega in učinkovitega upravljanja človekovih rab v morskih
regijah in na obalnih območjih. V „modri knjigi“ EU iz leta 2007 z
naslovom „Celostna pomorska politika za Evropsko unijo“ je bilo pomorsko
prostorsko načrtovanje opredeljeno kot sredstvo za povezovanje
človekovih dejavnosti na morju. Podobno je bilo celostno upravljanje
obalnih območij v Priporočilu 2002/413/ES in Protokolu o
integriranem upravljanju obalnih območij k Barcelonski konvenciji
določeno kot proces za podporo izvajanju politik EU. Komisija zdaj
predlaga, naj se navedeni sredstvi oblikujeta skupaj. Pomorsko prostorsko
načrtovanje in celostno upravljanje obalnih območij sta povezana, kar
zadeva njuno geografsko pokrivanje (območje prehoda s kopnega na morje) in
njun splošni cilj (upravljati človekove rabe na njunih zadevnih področjih
uporabe). Ocena učinka prihodnjega ukrepanja je bila izvedena, da bi
zagotovili kar največjo učinkovitost in dodano vrednost izbrane
možnosti. 2. Opredelitev problema in cilji Opredeljeni splošni problem zadeva konkurenco za
pomorski in obalni prostor ter izčrpanost virov, ki ju je mogoče
razčleniti na šest ključnih problemov: ·
(1) nasprotujoče si zahteve glede prostora: povečano povpraševanje po omejenem prostoru v morskih regijah
povzroča nesoglasja med različnimi rabami morja; tradicionalne dejavnosti,
kot so ribištvo, ladijski promet, poglabljanje dna in črpanje nafte, se
širijo, hkrati pa prostor zase zahtevajo nove rabe, vključno s turizmom in
pridobivanjem rudnin, v zadnjem času pa tudi proizvodnjo vetrne energije
in priobalno morsko akvakulturo; ·
(2) neučinkovita raba morskega prostora: pomanjkanje medsektorskega usklajevanja pri dodeljevanju morskega
prostora rabam je privedlo do razpršenosti dejavnosti in zavzemanja večjih
območij, kot je potrebno. Posledica tega so tudi višji stroški; ·
(3) neuravnotežena raba obalnega prostora: človeški vpliv na obalna območja narašča. Pozidana
območja v obalnih regijah EU so se v zadnjih dveh desetletjih
povečala za več kot 20 %. Vrzeli v zakonodaji EU, npr. o obalni
eroziji, so ovira za trajnostno in skladno upravljanje tega razvoja; ·
(4) nepopolno izkoriščanje gospodarskih
potencialov: neobstoj skladnih in preglednih postopkov
za upravljanje človekovih rab povzroča nepotrebne stroške. Negotovost
in nepredvidljivost primernega dostopa do morja negativno vplivata na poslovno
ozračje za vlagatelje. V postopku posvetovanja je bilo potrjeno, da
dejavnosti potrebujejo preglednost, stabilnost in predvidljivost; ·
(5) nezadostno prilagajanje podnebnim tveganjem: kljub precejšnjim tveganjem zaradi podnebnih sprememb na obalnih
območjih Evrope ni usklajenega okvira, s katerim bi se ukrepi za blažitev
in prilagajanje povezali v celovito načrtovanje rabe morij ali obal.
Večina obalnih držav članic EU nima načrta za prilagajanje
podnebnim spremembam ali strategije, namenjene obalnim območjem; ·
(6) slabšanje morskega in obalnega okolja: intenzivna in večja raba obalnih in pomorskih območij ter
tesna povezanost med dejavnostmi na kopnem in tistimi na morju sta privedli do
večjih okoljskih obremenitev in izčrpanosti virov. Zakonodaja za
varstvo okolja je vzpostavljena, vendar ne vključuje medsektorskega in
čezmejnega usklajevanja. Osnovni vzroki za probleme se nanašajo na (1)
pomanjkanje skladnega in trajnostnega načrtovanja pomorskih rab,
vključno s pomanjkanjem izmenjave podatkov; (2) nezadostno skladnost ali
povezanost med različnimi politikami in programi EU, ki vplivajo na morja
in obale; (3) pomanjkanje skladnega in trajnostnega čezmejnega sodelovanja
znotraj morskih regij ter (4) nezadostno udeležbo zainteresiranih strani. Splošni cilj
ukrepanja EU je zagotoviti trajnostni razvoj obalnih in pomorskih območij
EU v skladu z ekosistemskim pristopom. Njegov namen je tudi podpreti doseganje
številnih drugih ciljev iz Pogodbe, zakonodaje in politik EU, vključno s
strategijo Evropa 2020, okoljsko, energetsko in ribiško politiko, politiko
pomorskega prometa ter kohezijsko politiko. Vsak ukrep EU v tem okviru bi moral
biti omejen na določanje orodij za doseganje zgoraj navedenih ciljev
politik. V ta namen so operativni cilji postopkovne narave: skladno
oblikovanje in izvajanje postopkov za upravljanje in načrtovanje
človekovih rab pomorskega prostora (opredeljeno kot pomorsko prostorsko
načrtovanje) ter za usklajevanje instrumentov politik upravljanja obalnih
območij v vseh obalnih državah članicah (opredeljeno kot celostno
upravljanje obalnih območij), priprava in nadaljnji razvoj skupnih
načel in pristopov za postopke pomorskega prostorskega načrtovanja in
celostnega upravljanja obalnih območij ter vzpostavitev in izvajanje
ustreznega čezmejnega sodelovanja. 3. Analiza subsidiarnosti in dodana
vrednost za EU Pomorsko prostorsko načrtovanje in
celostno upravljanje obalnih območij sta vključena v celostno
pomorsko politiko Evropske unije. Cilj celostne pomorske politike je zagotoviti
boljšo usklajenost med sektorskimi politikami iz PDEU ter doseči več
hkratnih gospodarskih, družbenih in okoljskih ciljev. Pobude, ki so bile do
zdaj izvedene v okviru celostne pomorske politike, kot je Uredba Sveta
št. 1255/2011, so bile zato sprejete z več pravnimi podlagami, ki se
nanašajo na tiste sektorske politike, ki vplivajo na morja, obale in oceane. Enaka utemeljitev velja za zakonodajne ukrepe
o pomorskem prostorskem načrtovanju. Zadevne sektorske politike obsegajo
ribištvo, energijo, promet, ozemeljsko kohezijo in okolje. ·
Priporočilo EU o celostnem upravljanju obalnih
območij iz leta 2002 je temeljilo na
členu 192(1) PDEU. Vendar je celostno upravljanje obalnih
območij – tako kot pomorsko prostorsko načrtovanje – del medsektorske
politike (celostne pomorske politike), katere namen je zagotoviti usklajenost
med različnimi področji politik iz Pogodbe. Zato bi moralo prihodnje ukrepanje glede
pomorskega prostorskega načrtovanja in celostnega upravljanja obalnih
območij temeljiti na širši pravni podlagi za zagotovitev, da področje
uporabe sprejetih ukrepov zajema vse politike EU, ki zadevajo upravljanje morij
in obal. Na ravni držav članic bi bilo treba
izvesti podrobno načrtovanje v skladu z njihovimi ustreznimi upravnimi in
ustavnimi strukturami. Namen ukrepanja EU ni določitev praktičnih
postopkov načrtovanja. Vendar je to ukrepanje pomembno, če obalne in
pomorske rabe ter ekosistemi segajo prek nacionalnih meja, in bi prineslo
dodano vrednost z zagotavljanjem skladnosti posameznih ukrepov na tem
področju. Zlasti bi se z navedenim ukrepanjem preprečili
različni pristopi in različne ravni napredka. Dodana vrednost
ukrepanja EU je bila priznana v odzivih v okviru javnega posvetovanja. Cilji prihodnjega
ukrepanja glede pomorskega prostorskega načrtovanja in celostnega
upravljanja obalnih območij so na splošno podobni. Z obema se predvideva
sprejetje celostnega pristopa k upravljanju oceanov, in sicer z izboljšanim
pomorskim in obalnim upravljanjem. Poleg tega imata tudi druge skupne
točke, kot so potrebe po podatkih. Torej je mogoče s skupno
zakonodajno pobudo doseči precejšnje sinergije. Z ločenima pobudama
bi se povečalo tveganje neskladnosti, zmede pa tudi višjih stroškov
izvajanja. 4. Možnosti V oceni učinka je opredeljenih in
obravnavanih več (pod)možnosti in mogočih kombinacij ter
izhodiščni scenarij. Tri obravnavane možnosti so (1) smernice in priprava
najboljših praks, (2) nezavezujoči ukrepi ter (3) pravno zavezujoči
ukrepi, vključno z okvirno direktivo, direktivo in uredbo. Podrobnejša
obrazložitev možnosti je na voljo v točki 5 ocene učinka,
naslovljeni „Policy Options“ (Možnosti politike). 5. Analiza učinkov Študije v podporo oceni učinka so
pokazale, da bodo imele vse opredeljene možnosti politike podobne učinke,
medtem ko bo njihova učinkovitost različna v smislu
pravočasnosti, stopnje ali obsega. Zaradi narave predmeta (upravljanje) in
pomanjkanja razpoložljivih podatkov za nekatere vidike je kvantitativna analiza
učinkov omejena. 5.1. Učinkovitost Učinkovitost doseganja operativnih ciljev
se od možnosti 1 do možnosti 3 na splošno povečuje, pri
čemer: ·
zagotovitev smernic in priprava najboljših praks
(možnost 1) po pričakovanjih ne bi bila preveč učinkovita,
ker bi se z njo podprlo predvsem ukrepanje tistih, ki se za to že zavzemajo. S
to možnostjo pa se ne bi zapolnila vrzel zaradi neobstoja pravnih ali
institucionalnih mehanizmov; ·
s spodbujanjem pomorskega prostorskega
načrtovanja in celostnega upravljanja obalnih območij z nezavezujočimi
ukrepi (možnost 2) bi se po pričakovanjih okrepil status pomorskega
prostorskega načrtovanja na ravni EU, ni pa verjetno, da bi se na ta
način zagotovilo ustrezno dajanje prednosti njegovemu izvajanju. Poleg
tega lahko ta možnost vodi v selektiven pristop držav članic. Kar zadeva
celostno upravljanje obalnih območij, nezavezujoča narava
priporočila ne bi privedla do povečanja stopnje in kakovosti
izvajanja. To je bilo potrjeno z javnim posvetovanjem; ·
določitev zavezujočega okvira za izvajanje
pomorskega prostorskega načrtovanja in celostnega upravljanja obalnih
območij (možnost 3) bi bila najučinkovitejši način za
doseganje operativnih ciljev. Vendar se narava in raven podrobnosti
zavezujočih instrumentov razlikujeta, kar je bilo ocenjeno v okviru treh
podmožnosti – okvirne direktive, direktive in uredbe. Podrobna direktiva ali uredba bi bili bolj
omejevalni od okvirne direktive, poleg tega bi se z njima zmanjšale prožnost za
države članice in možnosti uporabe že obstoječih postopkov, kar bi povzročilo
višje upravne stroške. Nasprotno pa bi se z okvirno direktivo, ki določa
splošne obveznosti in vsebuje natančne napotke državam članicam glede
izvajanja, zagotovile predvidljivost, stabilnost in preglednost. Poleg tega bi
bila okvirna direktiva časovno ustrezna glede na trenutni trend razvoja
novih dejavnosti. Državam članicam bi omogočila, da upoštevajo to
pobudo, hkrati pa razvijajo svoje nacionalne politike. Nazadnje, z okvirno
direktivo se varujeta sorazmernost in subsidiarnost zaradi neposeganja v same
postopke načrtovanja držav članic. Poleg tega bi se zaradi medsektorske možnosti
za izboljšanje razpoložljivosti podatkov in informacij povečala
učinkovitost vseh zgoraj analiziranih možnosti. Z dopolnilnim ukrepom, ki
temelji na obstoječih informacijskih sistemih (zlasti na zeleni knjigi
„Znanje o morju 2020“), bi se zadovoljile potrebe na tej stopnji, vsaj na
ravni EU. 5.2. Učinki Z oceno učinka je bilo opredeljenih
več gospodarskih učinkov izvajanja pomorskega prostorskega
načrtovanja in celostnega upravljanja obalnih območij, zlasti: ·
nižji transakcijski stroški za pomorska podjetja
zaradi hitrejšega, poenostavljenega odločanja in večje preglednosti; ·
večja gotovost in predvidljivost za zasebne
naložbe, vključno z večjo gotovostjo pri pridobivanju finančnih
sredstev za naložbe v priobalnem pasu; ·
izboljšana raba morskega prostora in najboljši
mogoč soobstoj rab na obalnih območjih in v morskih vodah; ·
večja privlačnost obalnih regij zaradi
ohranjanja naravne in uporabne vrednosti; ·
nižji stroški usklajevanja za javne organe zaradi
večje učinkovitosti in preglednosti; ·
inovacije in raziskave: potrebe po podatkih o
pomorskem prostorskem načrtovanju in celostnem upravljanju obalnih
območij lahko prispevajo k boljšemu zbiranju podatkov, analiziranju upravljanja
ter zbirki znanja o medsebojnem vplivanju in dopolnjevanju med rabami morskega
okolja; ·
izboljšani in povezani podatki in informacije. Okoljski učinki: ·
zmanjšanje obremenitve okolja, zlasti zaradi
izboljšane rabe obalnega in pomorskega prostora ter boljšega upravljanja
človekovih dejavnosti; ·
izboljšano ohranjanje biotske raznovrstnosti in
kakovost okolja zaradi manjše razdrobljenosti naravnih območij ter rabe
obnovljivih in neobnovljivih virov v skladu z ekosistemom; ·
izboljšana odpornost proti tveganjem in/ali
blažitev podnebnih sprememb. Družbeni učinki: ·
izboljšano vključevanje prebivalstva in
zainteresiranih strani ter boljše ozračje za politično sodelovanje; ·
izboljšana uporabna in kulturna dediščina
zaradi vključitve obalne pokrajine in mestnega okolja pristanišč v
postopke pomorskega prostorskega načrtovanja in celostnega upravljanja
obalnih območij; ·
povečana rast in večje število delovnih
mest zaradi omogočanja rasti (zlasti hitro rastočih) pomorskih
sektorjev ter prispevanja k zaposlenosti v pomorskem gospodarstvu; ·
večja pomorska varnost; ·
boljše ozračje za politično sodelovanje; ·
stroški izvajanja za
popolno uresničitev celostnega upravljanja obalnih območij v EU so
ocenjeni na 200 milijonov EUR začetnih stroškov in
20 milijonov EUR letnih operativnih stroškov. Višina začetnih
stroškov ni popolnoma jasna, saj so odvisni od nacionalnih in regionalnih
okoliščin v državah članicah. Opredelitev stroškov izvajanja
pomorskega prostorskega načrtovanja je težavna zaradi pomanjkanja podatkov
na ravni EU. Ne glede na razpon skupnih stroškov je skupno razmerje med stroški
in koristmi pozitivno. Zavezujoči pristop verjetno pomeni višje
kratkoročne stroške izvajanja. Hkrati pa je mogoče samo s tem
pristopom zagotoviti izvajanje in torej doseganje zgoraj opisanih gospodarskih
koristi. 6. Primerjava možnosti in sklepna
ugotovitev Oceni učinka
je v Prilogi 1 dodana preglednica, v kateri je učinkovitost
mogočih rešitev za odpravo dejavnikov problema povezana z obsegom, v
katerem so ti dejavniki zajeti z različnimi možnostmi politike. Primerjava opredeljenih možnosti je pokazala,
da je najboljši ukrep za izpolnitev ciljev možnost 3 s
podmožnostjo 1, tj. okvirna direktiva EU o pomorskem prostorskem
načrtovanju in celostnem upravljanju obalnih območij z omejenim sklopom
obveznosti, vključno s postopkom za pripravo najboljših praks. Prostovoljni pristopi, vključno s
smernicami in/ali priporočili, ne bi privedli do želenih rezultatov. Bolj
omejevalna (usklajevalna) možnost s podrobno direktivo ali uredbo bi bila
nesorazmerna in neskladna z načelom subsidiarnosti ter bi povzročila
višje stroške. Nazadnje, odločen, vendar sorazmeren
ukrep na ravni EU v času finančne krize lahko bistveno prispeva k
izkoriščanju gospodarskega potenciala priobalnega pomorskega gospodarstva.