5.12.2013   

SL

Uradni list Evropske unije

C 356/3

—

poudarja pomen lokalnih in regionalnih proračunov v javnofinančnih odhodkih Evropske unije. S tega vidika želi poudariti, da je treba dodelitve sredstev iz naslova kohezijske politike obravnavati kot naložbe in ne zgolj kot odhodke javnofinančnega značaja;

—

meni, da za zagotavljanje boljše porabe ni dovolj zgolj povečanje uspešnosti in učinkovitosti pri dodeljevanju sredstev, temveč je treba upoštevati tudi teritorialne razlike in prepreke, ki lahko vplivajo na rast v nekaterih regijah, analizirati njihov vpliv na porabo ter poiskati način za zmanjšanje vplivov na učinek kohezijske politike;

—

poudarja, da sta upravljanje na več ravneh in sodelovanje med različnimi upravnimi ravnmi ključna pogoja za boljšo uporabo sredstev za doseganje ciljev strategije Evropa 2020;

—

poudarja, da je treba predhodno pogojenost omejiti na področja, ki so neposredno povezana z izvajanjem kohezijske politike, in da je treba preprečiti, da bi kohezijsko politiko preobremenili s pristojnostmi, ki vanjo ne sodijo in povečujejo upravno breme;

—

ponavlja, da v skladu s stališčem Evropskega parlamenta odločno nasprotuje makroekonomski pogojenosti;

—

obžaluje, da Svet vztraja pri rezervi za uspešnost in znova poudarja predlog za oblikovanje rezerve za prožnost, ki bi se financirala s sredstvi iz samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti;

—

predlaga, da se za poenostavitve pri upravljanju uporabijo naslednji možni mehanizmi: poenotenje postopkov in standardizacija dokumentov, uporaba skupnih informacijskih orodij in uvedba enotnih kontaktnih točk, da se preprečijo nepotrebni medresorski postopki znotraj iste uprave.

Poročevalec

Alberto NUÑEZ FEIJÓO (ES/EPP), predsednik avtonomne pokrajine Galicija

1.

poudarja pomen, ki ga je kohezijska politika doslej imela v procesu zbliževanja med regijami Evropske unije, ter opozarja na vlogo, ki jo bo imela v prihodnosti, saj bo temeljna os za ustvarjanje delovnih mest, spodbujanje gospodarske rasti ter prizadevanja za socialno in teritorialno kohezijo, s čimer bo prispevala k doseganju ciljev strategije Evropa 2020. Strukturna sklada namreč predstavljata več kot 60 % vseh javnih naložb v šestih državah članicah ter med 30 % in 60 % javnih naložb v sedmih drugih državah članicah;

2.

poudarja pomen lokalnih in regionalnih proračunov v javnofinančnih odhodkih Evropske unije, ki so leta 2011 predstavljali 16,7 % BDP ter 34 % vseh javnofinančnih odhodkov Evropske unije, pri čemer je treba v okviru teh proračunov poudariti neposredne naložbe, ki so ključni element za hitro okrevanje gospodarstva. S tega vidika želi poudariti, da je treba dodelitve sredstev iz naslova kohezijske politike obravnavati kot naložbe in ne zgolj kot odhodke javnofinančnega značaja.

3.

meni, da za zagotavljanje boljše porabe ni dovolj zgolj povečanje uspešnosti in učinkovitosti pri dodeljevanju sredstev, temveč je treba upoštevati tudi teritorialne razlike in prepreke, ki lahko ovirajo rast v nekaterih regijah, analizirati njihov vpliv na porabo ter poiskati način za zmanjšanje vplivov na učinek kohezijske politike;

4.

priporoča, da se sredstva, ki se zagotavljajo z evropskim financiranjem, usmerijo v področja, ki imajo največji strateški pomen na posameznem območju, zlasti na področja znanja, izobraževanja, raziskav in inovacij, ki imajo učinek vzvoda za preostalo gospodarstvo regij;

5.

meni, da so javne naložbe skupna odgovornost vseh ravni upravljanja in pozdravlja osnutek priporočil o osnovnih načelih za učinkovite javne naložbe, ki jih pripravlja OECD (1); predlaga, da se ta priporočila sprejmejo na ravni EU in njihovo izvajanje redno spremlja v okviru pregleda stanja upravljanja na več ravneh Odbora regij.

6.

se strinja s celostnim pristopom iz skupnega strateškega okvira za novo programsko obdobje, ki vključuje vsa sredstva, dodeljena za regionalne cilje, čeprav meni, da je ukrepe težko usklajevati, saj se tematski cilji iz predloga uredbe o skupnih določbah razlikujejo od šestih prednostnih nalog za EKSRP in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo;

7.

znova poudarja medsebojno povezanost kohezijske politike in strategije Evropa 2020 ter veljavnost globalnih ciljev krepitve konkurenčnosti in zaposlovanja (trajnostna rast, zaposlenost in blaginja). S tega vidika je ključnega pomena spodbuda kohezijske politike raziskavam, razvoju in inovacijam ter znanju, ki je omogočila razvoj inovativnih projektov, s čimer se je povečala dodana vrednost na ravni Skupnosti ter poudaril pomen usklajevanja med programi in instrumenti financiranja kohezijske politike ter politikama inovacij in raziskav;

8.

poudarja pomen spremljanja rezultatov, doseženih z izvajanjem kohezijske politike, za merjenje njenega učinka. Za vsak ukrep mora na podlagi meril glede rezultatov obstajati možnost merjenja in analize, da se oceni njegov prispevek k regionalnemu in lokalnemu razvoju. Po drugi strani pa pristop na podlagi ciljev in ne na podlagi pogojev za upravičenost do sredstev regijam omogoča, da bolje izberejo instrumente in ukrepe ter jih prilagodijo svojim potrebam.

9.

poudarja, da sta upravljanje na več ravneh in sodelovanje med različnimi upravnimi ravnmi ključna pogoja za boljšo uporabo sredstev za doseganje ciljev strategije Evropa 2020. V zvezi s tem se strinja, da se med horizontalna načela skupnega strateškega okvira vključita upravljanje na več ravneh in načelo partnerstva, in se zavezuje, da bo pripravil pripombe na osnutek predloga Komisije za evropski kodeks ravnanja v skladu s členom 5(3) uredbe o skupnih določbah, da se spodbudi dejavna udeležba lokalnih in regionalnih oblasti, ekonomsko-socialnih partnerjev ter predstavniških organizacij civilne družbe v vseh fazah načrtovanja programov;

10.

poudarja, da je večja decentralizacija načrtovanja in izvajanja veliko bolj učinkovita, tako z vidika stroškov kot tudi z vidika kakovosti storitev zaradi bližine državljanom. Pomeni tudi pomembne prednosti pri ugotavljanju potreb in zahtev kot tudi pri oblikovanju politik za spodbujanje trajnostne in konkurenčne rasti, ob sočasni krepitvi avtonomije in lokalne demokracije;

11.

meni, da je decentralizacija prek regionalnih in lokalnih institucij ključnega pomena za zmanjšanje sedanjih gospodarskih in socialnih razlik med evropskimi regijami, s čimer prispeva k blažitvi negativnih posledic selitve podeželskega prebivalstva iz revnih regij v velika mestna središča in izseljevanja iz ene države članice v drugo, kar hromi trg dela; poudarja, da je vnaprejšnje dolgoročno in letno načrtovanje in oblikovanje naložb v regijah nujno za bolj ciljno usmerjene in učinkovite naložbe. Pristop od spodaj navzgor je nujen za boljše načrtovanje državnega naložbenega programa in nacionalnih razvojnih načrtov;

12.

opozarja, da je dodana vrednost porabe v Evropski uniji odvisna od specifičnih ovir v posamezni regiji, zato ni mogoče oblikovati skupne strategije, ki bi se na splošno uporabljala za vse regije, zaradi česar je nujna določena prožnost zakonodajnega okvira za programsko obdobje;

13.

meni, da je za doseganje zastavljenih ciljev, ne glede na razlike med regijami, nujno tesno sodelovanje lokalnih in regionalnih oblasti pri izvajanju skladov v obdobju 2014–2020, od priprave zakonodajnega okvira, ki ureja to področje, do izvajanja ukrepov;

14.

priporoča, da se decentralizira operativno upravljanje na regionalni in lokalni ravni, kar bo povečalo usklajenost in komplementarnost skladov ter zagotovilo pristop od spodaj navzgor, temelječ na potrebah in značilnostih posameznega območja. Poleg tega bodo s to decentralizacijo lokalnim in regionalnim oblastem, ki so odgovorne za izvajanje ukrepov, dodeljene pristojnosti, ki jih ima vsak organ, pristojen za operativne programe.

15.

poudarja, da je Lizbonska pogodba okrepila načelo subsidiarnosti, in ponovno poudarja, da je treba ohraniti in nadalje razvijati pristop kohezijske politike na podlagi subsidiarnosti, tako da se okrepi vloga lokalnih in regionalnih oblasti v vseh fazah življenjskega cikla strukturnih ukrepov;

16.

se zavzema za uporabo načela subsidiarnosti skupaj z načelom sorazmernosti ne zgolj z vidika večje učinkovitosti: ohraniti je na primer treba sedanji decentralizirani sistem priprave operativnih programov ali ga po potrebi celo izboljšati, tako da se spodbudi avtonomnost regionalnih in lokalnih oblasti pri izvajanju evropske kohezijske politike v praksi; to bo omogočilo načrtovanje programov, ki je bolj prilagojeno potrebam in prednostnim nalogam posamezne regije;

17.

meni, da morajo imeti regionalne in lokalne oblasti čim višjo raven pristojnosti za programe in ukrepe, ki se izvajajo v posamezni regiji, da se zagotovi resnično celostni lokalni pristop. Regije so najustreznejši sogovorniki akterjev, ki so za sklade pristojni na ravni Evropske unije, in lahko povezujejo evropske, nacionalne, regionalne in lokalne pobude.

18.

poudarja, da je treba predhodno pogojenost omejiti na področja, ki so neposredno povezana z izvajanjem kohezijske politike, in da je treba preprečiti, da bi kohezijsko politiko preobremenili s pristojnostmi, ki vanjo ne sodijo in povečujejo upravno breme;

19.

ponovno navaja stališče OR o predlogu splošne uredbe za programsko obdobje kohezijske politike 2014–2020, v katerem je poudarjeno, da regionalne in lokalne oblasti večinoma niso odgovorne za izpolnjevanje ciljev na področju gospodarskega upravljanja, zato bi uporaba makroekonomske pogojenosti na nacionalni ravni prispevala k bolj nepravični kohezijski politiki, hkrati pa bi se ustvarila negotovost v zvezi s financiranjem prihodnjih novih projektov;

20.

ponavlja, da v skladu s stališčem Evropskega parlamenta odločno nasprotuje makroekonomski pogojenosti.

21.

se zavzema za diferenciran pristop pri uporabi kvalitativnih in kvantitativnih kazalnikov za rezultate, ki so ustrezni in se izberejo na primeren način ter so usmerjeni v rezultate projektov in dolgoročne koristi in ne v teoretične domneve, pri čemer si je treba na evropski ravni prizadevati za uskladitev meril za ocenjevanje rezultatov ukrepov v okviru skladov;

22.

izrecno podpira način ocenjevanja, ki omogoča stalno izboljševanje kakovosti strategij in postopkov, ter priporoča, da se spodbuja izmenjava izkušenj in dobrih praks med nacionalnimi in regionalnimi organi v vsej Evropi. Za doseganje tega cilja predlaga, da se oblikuje celovita zbirka podatkov, v kateri bodo zbrane dobre prakse in najboljše tehnologije, ki se financirajo v okviru katerega koli sklada iz skupnega strateškega okvira.

23.

obžaluje, da Svet vztraja pri rezervi za uspešnost. Namesto tega znova poudarja predlog za oblikovanje rezerve za prožnost, ki bi se financirala s sredstvi iz samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti, da bi lahko oblikovalci politik prilagodili srednjeročno strategijo, s čimer bi spodbudili realizacijo odhodkov, ki so bili prvotno dodeljeni za posamezen operativni program.

24.

meni, da bo možnost oblikovanja in izvajanja strategij prek celostnih teritorialnih naložb, ki omogočajo izvajanje horizontalnih ukrepov, ki se financirajo iz enega ali več virov ali programov, prispevala k temu, da bodo imeli izbrani projekti večji dejanski vpliv na območje, na katerem se izvajajo, sočasno pa se bo povečala dodana vrednost financiranja, kar bo zagotovilo večjo učinkovitost porabe sredstev.

25.

se strinja, da je treba povezati finančne instrumente in subvencije kot dopolnilne instrumente, ki prispevajo k uravnoteženemu regionalnemu razvoju in pametni rasti; njihova ustrezno povezana uporaba mora biti osnovni element, na katerem bodo temeljile naložbene politike v obdobju 2014–2020. V zvezi s tem je Center za evropske politične študije izrazil stališče v poročilu Evropskemu parlamentu, v katerem je navedel, da inovativni finančni instrumenti ne smejo nadomestiti pomoči in da so primerni samo za projekte, ki so finančno donosni;

26.

opozarja, da se lahko med izvajanjem večletnih okvirov prvotni cilji in prednostne naloge spremenijo, zaradi česar bi bilo treba – kljub temu, da je pogosto prerazporejanje sredstev nezaželeno – olajšati možnost za prerazporeditev dela sredstev znotraj programov. Pri takšni prerazporeditvi sredstev je treba v vsakem primeru spoštovati prvotno predvidene cilje, izvesti pa jo je treba v obsegu, ki ne bo znatno spremenil njihovega uresničevanja, hkrati pa omogočiti, da bodo ti cilji prilagojeni novim razmeram v regiji.

27.

meni, da kljub zaostritvi pogojev glede uporabe in določb o finančnem nadzoru ni prišlo do poenostavitev, ki so bile najavljene v obdobju 2007–2013, temveč, ravno nasprotno, do nesorazmernih stroškov. Zato ponovno poudarja, da je potrebna dejanska poenostavitev upravnega bremena, pri čemer se je treba najbolj osredotočiti na upravljanje programov. Ta poenostavitev mora segati od Komisije pa vse do morebitnih upravičencev, hkrati pa mora biti v skladu z nujnimi zahtevami glede preverjanja in nadzora ukrepov ter spoštovanja jamstev upravičencem;

28.

je prepričan, da vsi ukrepi poenostavitve, ki se sprejemajo na ravni Evropske unije, ne bodo znatno vplivali na upravljanje programov, če jih ne bodo spremljali tudi dejanski ukrepi poenostavitve na nacionalni, regionalni in lokalni ravni v skladu s pristojnostmi vsake od teh ravni uprave;

29.

predlaga, da se za poenostavitve pri upravljanju uporabijo naslednji možni mehanizmi: poenotenje postopkov in standardizacija dokumentov, uporaba skupnih informacijskih orodij in uvedba enotnih kontaktnih točk, da se preprečijo nepotrebni medresorski postopki znotraj iste uprave;

30.

priporoča, da se spodbudi splošna uporaba storitev e-uprave, ki je lahko temeljni element pri uporabi sredstev ter v odnosih med upravičenci, ki so resnični dejavnik ustvarjanja bogastva, ter organi in upravljavci različnih ukrepov;

31.

priporoča alternativo standardnih stroškov kot model potrjevanja in utemeljevanja odhodkov, ki zahteva manjšo upravno breme in ne vpliva negativno na cilje ukrepov;

32.

poudarja tudi možnost zmanjšanja drugih upravnih postopkov prek poenostavljenih poročil in nadzora za merjenje napredka, ocene zanesljivosti postopkov preverjanja in nadzora ter revizije programov;

33.

opozarja na koristnost programov financiranja iz enega sklada, ki so omogočili poenostavitev postopkov potrjevanja in revizije v zvezi s celostnimi programi, ter poudarja prednosti operativnih programov, ki temeljijo na različnih skladih. Ti omogočajo doseganje največjega pozitivnega učinka ukrepov EU v regijah, saj na celosten način izkoristijo možnosti, ki jih ustvarjajo različni instrumenti razvoja;

34.

opozarja, da je prenos pravil Unije v zakonodajo držav članic možen vir konfliktov pri upravljanju skladov, zato poziva pristojne organe k čim večji doslednosti pri pripravi določb, zlasti tistih, ki imajo horizontalni učinek na programe, kot so javna naročila ali subvencije;

35.

meni, da tesna povezanost kohezijske politike in evropskih določb na področju državnih pomoči in storitev splošnega gospodarskega pomena zahteva, da se pri kakršni koli reformi zlasti upošteva skladnost med mehanizmi financiranja ter da se ne ustvarja dodatno upravno breme pri upravljanju programov;

36.

poudarja, da je potreben jasen okvir uporabe pravil o državnih pomočeh za finančne instrumente in javno-zasebna partnerstva, ki bo preprečil blokade ali zamude pri izvajanju projektov;

37.

predlaga, da se izkoristi poenostavitev, ki jo je uvedla Komisija, s tem ko je omejila število meril glede upravičenosti pri nekaterih ukrepih. Zato se zavzema, da se v postopke izbire projektov vključijo kazalniki, ki bodo omogočili analizo učinka naložb ter stopnjo zrelosti projektov, kar bo omogočilo učinkovitejše dodeljevanje sredstev ter dajanje prednosti tistim z večjo dodano vrednostjo in gospodarskim učinkom. Za dolgoročni uspeh naložb je nujna krepitev upravnih zmogljivosti lokalnih oblasti, zlasti v primerih, ko so te končni upravičenci projekta, na področju javnih naročil in tehničnega nadzora ter po upravljanju z investicijskimi sredstvi.

38.

pristojnim organom priporoča, da izkoristijo možnost sofinanciranja projektov z zasebnimi sredstvi, saj je to dodatna možnost kohezijske politike v času vse bolj omejenih javnih sredstev, kar bo tej politiki nedvomno zagotovilo dodano vrednost; v tem smislu so modeli javno-zasebnih partnerstev lahko instrument, ki ga bo mogoče razvijati v novem programskem obdobju. Poleg tega se z zasebnimi viri sofinanciranja projektov za gospodarski razvoj poudarja njihov pomen in zagotavlja, da se podjetja zavežejo pobudam in sprejmejo svojo odgovornost zanje;

39.

poudarja pomembno vlogo, ki jo lahko ima Evropska investicijska banka (EIB) na tem področju, in opozarja na dodatne možnosti, ki jih nudijo „okvirna posojila“ in „posojila za strukturne programe“;

40.

meni, da je treba upoštevati možnost izdajanja obveznic za financiranje pomembnih projektov, za katere je verjetno, da se bodo kot gospodarsko donosne izkazali na srednji rok, kakor je bilo navedeno že v prejšnjih mnenjih.

41.

priznava težave, povezane z delovanjem finančnih instrumentov v sedanjem obdobju, pri čemer zlasti poudarja pomisleke ter posebne potrebe mest in mestnih območij v zvezi z razvojem instrumenta Jessica, ki so posledica napetosti med organi za upravljanje programov in občinskimi organi. Zato ponovno poudarja, da je treba pri izvajanju kohezijske politike na ustreznih področjih olajšati uporabo instrumentov, temelječih na posojilih, saj imajo multiplikacijski učinek in spodbujajo učinkovitost naložb, hkrati pa so manj obremenjujoči za regionalne in lokalne proračune. Predlaga, da bi pri tem razmislili tudi o udeležbi drugih akterjev, kot so investicijske banke.

42.

zavrača oblikovanje določb z retroaktivnim učinkom in meni, da bi bilo treba to prakso v prihodnosti preprečiti, saj otežuje upravljanje in ustvarja pravno negotovost, ter vztraja, da se preuči možnost uporabe načela sorazmernosti, ki bo zahteve glede nadzora prilagodilo razsežnosti projektov, ki se sofinancirajo s strukturnima skladoma.

43.

meni, da lahko možnost oblikovanja „pogodb o zaupanju“ med Evropsko komisijo in regijami prepreči podvajanja pri postopkih revizije, s čimer se uporabi načelo sorazmernosti;

44.

meni, da je potreben poseben pristop k oblikovanju smernic na ravni EU, kar zadeva mehanizme upravljanja in nadzora, ki se uporabljajo za projekte ali programe, ki se financirajo iz več skladov, da se preprečijo upravna podvajanja, ki bi lahko odvračala od njihove uporabe; to zlasti velja za imenovanje enotnih pristojnih organov, splošno poročanje in celovite revizije. Zato želi podati pripombe glede smernic za izvajanje novih projektov, ki se financirajo iz več skladov;

45.

opozarja, da morajo biti organi, pristojni za upravljanje projektov, dobro obveščeni o dodatnih sredstvih, ki jih Evropska unija daje na voljo regijam, zato priporoča prilagoditev njihovih organizacij na način, da se zagotovi zadostna in ustrezna organizacijska struktura za optimalno izkoriščanje teh sredstev.