52013DC0626

1. Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem: ozadje

Svet je 13. julija 2010 v skladu s členom 126(6) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) sklenil, da na Cipru obstaja čezmeren primanjkljaj in na Ciper naslovil priporočilo v skladu s členom 126(7) PDEU z namenom, da se čezmerni javnofinančni primanjkljaj odpravi do leta 2012[1].

Dne 27. januarja 2011 je Komisija (na podlagi ocene ukrepov, ki jih je sprejel Ciper v skladu s členom 9(3) Uredbe (ES) št. 1467/97) sklenila, da je na podlagi informacij, ki so bile takrat na voljo, Ciper sprejel ukrepe, ki predstavljajo zadosten napredek v smeri zmanjšanja čezmernega primanjkljaja v roku, ki ga je določil Svet. 

Komisija je 11. januarja 2012 potrdila, da je Ciper sprejel učinkovite ukrepe za znižanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP v skladu s priporočilom Sveta z dne 13. julija 2010, in menila, da zato nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni potrebno.

Dne 25. aprila 2013 je Svet na Ciper naslovil sklep o posebnih ukrepih za ponovno vzpostavitev finančne stabilnosti in trajnostne rasti (v nadaljnjem besedilu: program)[2].

Hkrati se je iz Evropskega mehanizma za stabilnost (ESM) Cipru dodelila finančna pomoč. V tem okviru je bil 26. aprila 2013 med ciprskimi organi in Komisijo, ki je nastopala v imenu ESM, podpisan memorandum o soglasju o posebnih pogojih ekonomske politike.

Dne 16. maja 2013 je Svet v skladu s členom 3(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 sklenil, da so bili sprejeti učinkoviti ukrepi, vendar je po sprejetju priporočila v letu 2010 prišlo do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance, zaradi česar rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja, ki ga je Svet določil julija 2010, ni več bil dosegljiv. Svet je zato sprejel revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU (v nadaljnjem besedilu: revidirano priporočilo o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem), s katerim je rok za odpravo čezmernega primanjkljaja podaljšal do leta 2016. Priporočil je naslednje: „Da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta 2016 znižal pod referenčno vrednost 3 % BDP, bi moral Ciper doseči cilje za nominalni javnofinančni primanjkljaj v višini 6,5 % BDP leta 2013, 8,4 % BDP leta 2014, 6,3 % BDP leta 2015 in 2,9 % BDP leta 2016. Zato bi moral Ciper dosledno izvajati zakon o proračunu za leto 2013 in dogovorjene dodatne konsolidacijske ukrepe, ki bi morali leta 2013 znašati vsaj 351 milijonov EUR. Ciper bi moral v celoti izvajati fiskalne ukrepe za leto 2014, ki so bili sprejeti decembra 2012 in bodo leta 2014 znašali vsaj 270 milijonov EUR. Ciper bi moral spremljati posledice mesečnih konsolidacijskih ukrepov za proračun in biti pripravljen ohraniti fiskalne cilje s sprejemanjem dodatnih ukrepov v primeru prenizkih prihodkov ali višjih socialnih izdatkov ob upoštevanju makroekonomskih okoliščin. Ciper bi moral srednjeročno ohraniti fiskalno konsolidacijo, in sicer z omejevanjem rasti odhodkov, izboljšanjem strukture obdavčitve ter sprejemanjem fiskalnih in strukturnih ukrepov, da bi se približal svojemu srednjeročnemu proračunskemu cilju strukturno uravnoteženega proračuna“.

2. Ocena učinkovitosti sprejetih ukrepov

Priporočilo Sveta z dne 16. maja 2013 je temeljilo na napovedih služb Komisije iz pomladi 2013. Trenutna ocena učinkovitosti sprejetih ukrepov temelji na dopolnjenih fiskalnih in makroekonomskih napovedih v okviru pregleda ciprskega programa v mesecu juliju. Upošteva gospodarska in proračunska gibanja od izdaje revidiranega priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

Skladno z julijskim pregledom napovedi glede makroekonomskih obetov v obdobju 2013–2016 v veliki meri ostajajo nespremenjene glede na napovedi, ki so podlaga za revidirano priporočilo o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Realni BDP naj bi se drastično znižal, in sicer skupno za 8,7 % v letu 2013, kar se ni spremenilo v primerjavi z napovedmi služb Komisije iz pomladi 2013. Predvideno krčenje gospodarstva poganjajo trenutno prestrukturiranje bančnega sektorja in njegov vpliv na neto rast posojil, dolgotrajnejše razdolževanje podjetij in gospodinjstev, fiskalna konsolidacija, ki se izvaja, in visoka stopnja gospodarske negotovosti, ki bo negativno vplivala na domače povpraševanje in naložbe. Poleg tega naj bi začasna uvedba nadzora kapitala in omejitev pri dvigih v kombinaciji s tem povezano negotovostjo ovirala mednarodne kapitalske tokove in zmanjšala obseg poslov tako v domačih kot v mednarodno usmerjenih podjetjih. Reševanje nezavarovanih deponentov z zasebnimi sredstvi v dveh glavnih finančnih institucijah naj bi privedlo do izgube bogastva, kar bo vplivalo tudi na zasebno potrošnjo in naložbe.

Na splošno je Ciper  v prvi polovici leta učinkovito izvajal proračun za leto 2013. Ukrepi za fiskalno konsolidacijo, ki so jih sprejeli organi v zvezi z neposrednimi davki, npr. zvišanje zakonsko določene stopnje davka od dohodkov pravnih oseb in povečanje davčne stopnje za prihodke od obresti, naj bi omejili negativne učinke znižanja plač v zasebnem in širšem javnem sektorju na to davčno kategorijo. Napovedi glede posrednih davčnih prihodkov na splošno ostajajo nespremenjene in so uravnotežene med relativno odpornimi prihodki iz naslova DDV in drugimi posrednimi davki, ki se zdijo bolj občutljivi na neugodne makroekonomske razmere v prihajajočih četrtletjih. Na strani odhodkov naj bi previdno izvajanje ukrepov v zvezi z odhodki še naprej nadomestilo večja socialna izplačila, ki jih poganjajo vedno bolj kritične razmere na trgu dela.

Glede na tak razvoj dogodkov v prvih dveh četrtletjih leta 2013 dopolnjene proračunske napovedi potrjujejo, da temeljna proračunska gibanja v prvi polovici leta 2013 ostajajo usklajena z načrtom prilagoditve, ki je bil določen v priporočilu o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Vendar naj bi na proračunski saldo za leto 2013 vplivale odškodnine za pokojninske sklade, ki so utrpeli izgube iz naslova nezavarovanih vlog pri Cyprus Popular Bank (CPB). Ciprski organi so se zavezali, da bodo take odškodnine zagotovili iz splošnega državnega proračuna zaradi socialne narave pokojninskih skladov[3]. Te odškodnine bi morale zagotoviti primerljivo obravnavo takšnih skladov v Bank of Cyprus (BoC) po pretvorbi vlog v lastniški kapital. Zaradi odškodnin bo primanjkljaj v letu 2013 verjetno znatno višji kot javnofinančni primanjkljaj v višini 6,5 % BDP, ki ga priporoča Svet.

Med prvim pregledom v sklopu programa je bilo ugotovljeno, da na osnovi 47,5-odstotne stopnje pretvorbe vlog v lastniški kapital v BoC odškodnine ne bodo presegale 52,5 % skupnih vlog v CPB. Iz tega sledi, da bi skupni proračunski stroški odškodnin znašali približno 1,8 % BDP, od tega pa se jih lahko približno polovico sprosti do drugega pregleda programa prilagoditve. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov se pričakuje, da bo ta proračunska obveznost v celoti zajeta v letu 2013. V tem primeru bi ustrezni primanjkljaj primarnega salda za leto 2013 znašal približno 4,25 % BDP, nominalni primanjkljaj pa približno 8,5 % BDP, kar je nad ciljnim primanjkljajem za leto 2013, ki je bil določen v priporočilu Sveta z dne 16. maja. Ciprski organi so se zavezali k sprejetju pravil za izvajanje te sheme pred sprostitvijo drugega obroka pomoči, potem ko jo bodo pregledali in se posvetovali s programskimi partnerji. Zaradi njihove izjemne enkratne narave odškodnine za pokojninske sklade ne bi vplivale na proračunske rezultate v poznejših letih in nominalni primanjkljaj za leto 2014 naj bi izpolnjeval cilj, določen v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, v višini 8,4 % BDP. Poleg tega je na podlagi trenutno razpoložljivih informacij videti, da je rok za odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2016, določen v postopku, dosegljiv.

Priporočilo Sveta z dne 16. maja je bilo glede na izjemen položaj zelo negotovega makroekonomskega okolja na Cipru v tistem obdobju osredotočeno na ciljne nominalne salde in ukrepe po načelu od spodaj navzgor, ocene strukturnega salda pa so bile bolj negotove in so se spreminjale s časom, medtem ko v bolj stabilnih makroekonomskih razmerah do tega ne bi prišlo. Ker se lahko pričakuje, da Ciper zaradi proračunskih posledic odškodnin, izplačanih pokojninskim skladom, ne bo dosegel ciljnega nominalnega salda za leto 2013, ki ga je priporočil Svet, je treba opraviti podrobno analizo, da so bo lahko ocenilo, ali so bili izpolnjeni cilji glede odhodkov in izvedeni načrtovani diskrecijski ukrepi.

Poglobljena ocena izvedenih davčnih ukrepov po načelu od spodaj navzgor je v primeru Cipra še posebej pomembna, ker priporočilo Sveta z dne 16. maja 2013 izrecno določa tudi priporočen obseg diskrecijskih ukrepov za konsolidacijo. Zato je potrebna ocena ukrepov za konsolidacijo, ki bodo vplivali na proračun v letih 2013 in 2014, da se presodi, ali je Ciper sprejel učinkovite ukrepe.

Za leto 2013 je Svet priporočil, da bi morali dogovorjeni ukrepi za konsolidacijo znašati najmanj 351 milijonov EUR (2,1 % BDP). Ti ukrepi vključujejo predvsem povečanje zakonske stopnje davka od dohodkov pravnih oseb na 12,5 %, povečanje davčne stopnje za prihodke od obresti na 30 % in povečanje dajatve za banke na 0,15 %. Kot del predhodnih ukrepov se je znatno povečal davek na nepremičnine, plače in pokojnine so se dodatno zmanjšale, socialni transferji so se bolj ciljno usmerili, pomoči za upokojence ter za stanovanja so bile pregledane in uvedli so se ukrepi za nadzor izdatkov za zdravstveno varstvo. Poleg tega je vlada racionalizirala socialne transferje za več kot zahtevanih 113 milijonov EUR. Medtem ko so ti dodatni prihranki iz naslova socialnih transferjev že bili vključeni v zakon o proračunu za leto 2013, niso bili upoštevani v proračunskih napovedih, na katerih temelji priporočilo Sveta z dne 16. maja 2013. Zato dogovorjeni ukrepi, ki so se izvedli, znašajo več kot 351 milijonov EUR za leto 2013.

V letu 2014 bi Ciper v skladu z dopolnjenimi proračunskimi in makroekonomskimi napovedmi ob polnem izvajanju dogovorjenih fiskalnih ukrepov dosegel učinek na proračun, ki bi presegal s strani Sveta priporočenih 270 milijonov EUR. Ocenjeni neposredni učinek ukrepov za konsolidacijo na zmanjšanje primanjkljaja znaša 2,2 % BDP. Na strani odhodkov bodo največji vpliv imeli dodatno znižanje plač v javnem sektorju in pokojnin (za nadaljnje 3 %), ukrepi za omejitev rasti socialnih transferjev in izdatkov za zdravstveno varstvo, razširitev sorazmernega začasnega prispevka na do 3,5 % na plače in pokojnine ter zvišanje prispevka za splošno shemo socialne varnosti za delodajalce in delojemalce. Vendar večina fiskalnega napora prihaja s strani prihodkov (1,6 % BDP) z dodatnimi zvišanji posrednih davkov (DDV in trošarin na energijo) ter zvišanji prispevkov na plače in pokojnine. Povečanja davka na premoženje v letu 2013, davka na prihodke od obresti in DDV bodo polne letne učinke dosegla šele leta 2014 ter v tem letu prispevala k večjemu fiskalnemu naporu na strani prihodkov.

Kljub njihovemu izvajanju naj bi nekateri ukrepi na strani prihodkov dosegli slabše rezultate, zlasti za leto 2013. Na primer, do slabšega rezultata bo prišlo pri davčnem odtegljaju za prihodke od obresti, ker je bilo iz ustavnih razlogov povečanje uveljavljeno šele z 29. aprilom 2013 in ne s 1. januarjem 2013. Tudi prihodki iz naslova povečanja dajatve za banke (ki jo plačajo kreditne institucije) so bili popravljeni navzdol zaradi spremembe v zakonodaji, ki je dejansko zmanjšala davčno osnovo za leto 2013, da bi se preprečilo, da bi finančne institucije plačevale dajatev na depozitno osnovo, ki bi bila bistveno višja od sedanjega zneska vlog. Kar zadeva reformo davka na motorna vozila se je izkazalo, da je ustvarjanje dodatnih prihodkov težje, kot je bilo pričakovati, zaradi močnega poslabšanja razmer na ciprskem trgu motornih vozil, vendar je bilo dogovorjeno, da se bo izpad davčnih prihodkov pokril z izravnalnimi ukrepi.

Skratka, cilji v zvezi z odhodki so bili doseženi, diskrecijski ukrepi na strani prihodkov so bili izvedeni, dogovorjeni ukrepi za konsolidacijo pa naj bi po trenutnih ocenah znašali več od zahtevanih 351 milijonov EUR v letu 2013 in 270 milijonov EUR v letu 2014. Tako na načelu od spodaj navzgor osnovana poglobljena ocena ukrepov, ki imajo fiskalne posledice v letih 2013 in 2014, kaže na to, da je Ciper sprejel učinkovite ukrepe v zvezi s priporočilom Sveta z dne 16. maja.

Zaradi izjemnega položaja zelo negotovega makroekonomskega okolja na Cipru je težko natančno oceniti fiskalni napor v strukturnem smislu. Poleg tega so, kot je navedeno v analizi služb Komisije[4], nihanja ocen potencialne rasti v primeru Cipra precej močna, spremembe v zaporednih napovedih glede skupnih prispevkov k potencialni rasti iz naslova dela, akumulacije kapitala in skupne faktorske produktivnosti pa so bile velike. Ta nihanja v ocenjeni potencialni proizvodnji in zelo negotove makroekonomske razmere hkrati vplivajo na ocenjeni strukturni napor, tudi če ne pride do nobenih sprememb pri izvrševanju proračuna ali izvajanju posameznih ukrepov za konsolidacijo.

Kljub temu so priporočeni ciljni nominalni saldi iz aprilske napovedi za program kazali na ocenjeni strukturni fiskalni napor v višini 1,3 % BDP v letu 2013 in 0,3 % v letu 2014. V skladu z dopolnjeno julijsko napovedjo za program predvidene slabše razmere na trgu dela negativno vplivajo na potencialno proizvodnjo, ki je bila popravljena navzdol za 0,4 odstotne točke v letu 2013 in za 0,6 odstotne točke v letu 2014. To posledično zmanjšuje ocenjeno proizvodno vrzel v obeh letih. Zato je ob upoštevanju nespremenjene napovedi realne rasti BDP ciklična komponenta ocenjena kot manj negativna kot pri aprilski napovedi za program. Tako je strukturno izboljšanje za leti 2013 in 2014 nekoliko nižje od navedenega v priporočilu Sveta z dne 16. maja. Če se popravi za spremembo potencialne rasti proizvodnje, se fiskalni napor poveča na 1,3 % in 0,4 % za leti 2013 in 2014.

Nasprotno pa so elastičnosti davčnih prihodkov videti nekoliko nižje v letu 2013 in nekoliko višje v letu 2014 v primerjavi z aprilsko napovedjo za program, kar privede do zmanjšanja popravljenega fiskalnega napora v letu 2013 za 0,4 % in njegovega povečanja v letu 2014 za 0,3 %. Ocena donosa nekaterih ukrepov na strani prihodkov je bila za leto 2013 popravljena navzdol. To vključuje tiste ukrepe na strani prihodkov, pri izvajanju katerih je prišlo do zamud in katerih celoletni učinek bo zato realiziran šele v letu 2014. Medtem ko so ciprski organi izvedli dogovorjeni obseg vseh diskrecijskih ukrepov, je prilagoditev učinka diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov navzdol pretežno posledica spremembe časa pobiranja prihodkov, saj je bilo več prihodkov, predvidenih za leto 2013 v aprilski napovedi za program, v julijski napovedi za program prestavljenih na leto 2014.

Ob popravku za ta dva učinka se fiskalni napor poveča na 0,9 % in 0,7 % za leti 2013 in 2014. V povprečju je popravljeni fiskalni napor v obdobju 2013–2014 zato v skladu z implicitno priporočenim naporom.

Glede na to, da je mogoče odstopanja od nominalnega cilja iz priporočila Sveta z dne 16. maja pojasniti z izrednimi enkratnimi odškodninami za pokojninske sklade v CPB, se dodatni ukrepi na tej stopnji ne zdijo potrebni.

Ciper trenutno še naprej strogo izvaja zakon o proračunu za leto 2013 in dogovorjene dodatne konsolidacijske ukrepe, ki v tem trenutku po ocenah znašajo nekoliko več od zahtevanih 351 milijonov EUR v letu 2013 in najmanj 270 milijonov EUR v letu 2014. Stanje bo treba natančno spremljati in v primeru odstopanj od proračunskih načrtov pravočasno sprejeti dodatne korektivne ukrepe. Skupni obseg ukrepov fiskalne politike, potreben za doseganje proračunskih ciljev za leto 2014, bo ocenjen v okviru posvetovanj o zakonu o proračunu za leto 2014. V obdobju 2015–2016 bi moral Ciper doseči primanjkljaj primarnega javnofinančnega salda za leto 2015 v višini največ 344 milijonov EUR (2,1 % BDP) in presežek primarnega javnofinančnega salda za leto 2016 v višini najmanj 204 milijonov EUR (1,2 % BDP), kar bo v dopolnjeni napovedi za program zahtevalo dodatne ukrepe, ki jih bo treba opredeliti v zadnjih letih programskega obdobja.

Poleg tega bo izvajanje fiskalnih in strukturnih ukrepov, določenih v Sklepu 2013/236/EU, podpiralo doseganje dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Fiskalni in strukturni ukrepi so široko zastavljeni in med drugim zajemajo vzpostavitev srednjeročnega proračunskega okvira, reforme pokojninskega in zdravstvenega sistema ter sistema socialnega varstva in upravljanja prihodkov ter izboljšave pri upravljanju javnih financ in delovanju javnega sektorja.

3. Sklepne ugotovitve

Na podlagi trenutno razpoložljivih informacij je videti, da je Ciper sprejel učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2016, kot je to priporočil Svet 16. maja 2013.

Trenutna napoved kaže, da zaradi odškodnin, izplačanih pokojninskim skladom v Cyprus Popular Bank, nominalni primanjkljaj za leto 2013 ne bo dosežen. Vendar temeljna proračunska gibanja in izvajanje proračuna za leto 2013 ostajajo skladni z načrtom prilagoditve, ki je bil določen v priporočilu o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Poleg tega je zaradi izredne narave odškodnin pokojninskim skladom na podlagi trenutno razpoložljivih informacij videti, da je rok za odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2016, določen v postopku, dosegljiv.

Poglobljena analiza po načelu od spodaj navzgor tudi kaže, da je Ciper sprejel obsežne konsolidacijske ukrepe z neposrednim učinkom na zmanjšanje primanjkljaja v višini približno 4,5 % BDP v letu 2013 in približno 2,2 % BDP v letu 2014. V skladu s priporočilom Sveta Ciper še naprej strogo izvaja zakon o proračunu za leto 2013, dosegel je cilje na področju odhodkov in izvedel dogovorjene diskrecijske ukrepe za konsolidacijo, ki naj bi po ocenah znašali več od zahtevanih 351 milijonov EUR v letu 2013 in 270 milijonov EUR v letu 2014.

[1] UL L 186, 20.7.2010, str. 30.             Dokumenti za Ciper, povezani s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem, so na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm

[2] Sklep 2013/236/EU, UL L 141, 28.5.2013.

[3] V memorandumu o soglasju o posebnih pogojih ekonomske politike za ciprski program prilagoditve (kot ga je 24. aprila 2013 potrdil Svet guvernerjev ESM) je bilo izrecno navedeno, da „se ciljni primanjkljaj za leto 2013 lahko spremeni, da se upoštevajo odškodnine za pokojninske sklade v zvezi s Cyprus Popular Bank in zagotovi enaka obravnava teh skladov v Bank of Cyprus po pretvorbi vlog v lastniški kapital“. Poleg tega je bilo dogovorjeno, da „bodo zaradi socialne narave pokojninskih skladov ciprski organi za take odškodnine uporabili potrebni znesek iz programa financiranja.“ V ta namen je bilo v oceni ciprskih potreb po financiranju (opomba ESM v skladu s členom 13.1 Pogodbe o ESM) za tretje četrtletje leta 2013 rezervirano okvirno financiranje v višini skoraj 2,5 % BDP. Vendar v času sprejetja priporočila Sveta učinek teh odškodnin na proračun ni mogel biti natančno določen, saj bi bil odvisen od tečaja za pretvorbo, ki se bo določil za vloge v BoC. Primarni in nominalni ciljni primanjkljaj za leto 2013 sta zato bila določena, brez da bi se izrecno upošteval učinek teh odškodnin na proračun.

[4] Delovni dokument služb Komisije k priporočilu za Priporočilo Sveta za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja na Cipru – SWD(2013) 176 final, 7.5.2013.