This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0370
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Action Plan for reducing incidental catches of seabirds in fishing gears
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Akcijski načrt za zmanjšanje naključnega ulova morskih ptic v ribolovno orodje
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Akcijski načrt za zmanjšanje naključnega ulova morskih ptic v ribolovno orodje
/* SWD/2012/0370 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Akcijski načrt za zmanjšanje naključnega ulova morskih ptic v ribolovno orodje /* SWD/2012/0370 final */
1. OPREDELITEV
PROBLEMA Po konzervativnih ocenah ICES je ribiško
ladjevje EU odgovorno za pogin približno 200 000 morskih ptic letno v vodah EU
in zunaj njih[1],
hkrati pa ICES navaja, da je natančnih podatkov o stopnji naključnega
ulova premalo. Zaradi tega je težko oceniti vpliv, ki ga ima ribolov na morske
ptice, razvidno pa je pomanjkanje sistematičnega spremljanja in
poročanja o naključnem ulovu. Vendar pa glede na mnenje ICES in
izsledke študije MRAG[2],
ki so podlaga za to oceno učinka, umrljivost morskih ptic zaradi prilova v
ribolovnih območjih EU in zunaj nje dosega visoke številke pri številnih
vrstah ptic, med katerimi so nekatere ogrožene ali jim grozi izumrtje, in
sicer: ·
za vsaj 60 vrst morskih ptic izmed 346 obstajajo
podatki, da se naključno ujamejo v ribolovno orodje v vodah EU in zunaj
njih. Od teh za približno 49 vrst (25 v vodah EU in 24 v vodah zunaj EU) velja,
da je njihova ohranitev ogrožena na globalni ravni ali na ravni lokalne
populacije; ·
ohranitev šestih vrst, ki se naključno ujamejo
pri ribolovu v vodah EU, in 22 vrst v vodah zunaj EU je resno ogrožena in so na
seznam IUCN uvrščene kot ranljive ali ogrožene. Problemi in vzroki za prilov morskih ptic so
naslednji: ·
Ker so morske ptice za preživetje in uspešno
razmnoževanje vedno bolj odvisne od povezave z ribištvom, so pri ribolovu
pogoste interakcije z morskimi pticami neizogibne in povzročajo prilov.
Poleg tega so parangali[3]
in mirujoče mreže[4],
ki so odgovorni za velik delež prilova morskih ptic, najučinkovitejši
načini lovljenja nekaterih vrst rib z visoko vrednostjo in se zato veliko
uporabljajo. ·
Veljavni ukrepi upravljanja v okviru ribištva EU
(SRP) in okoljske zakonodaje (direktivi o habitatih in o pticah ter okvirna
direktiva o morski strategiji), ki so vključeni v mednarodne konvencije in
sporazume, so v veliki meri neučinkoviti, saj so razpršeni v
različnih zakonodajnih aktih in sporazumih ter niso usklajeni. ·
Problem prilova morskih ptic niti na ravni EU niti
na mednarodni ravni ni obravnavan kot nujen, izvajanje je nedosledno, premalo
pa je tudi pobud za ribiče, da bi upoštevali vzpostavljene ukrepe ali
prostovoljno sprejeli lastne ukrepe. ·
Zaradi sporadične narave spremljanja in ker ne
obstaja formalna zahteva po spremljanju prilova morskih ptic v vodah EU, je
poznavanje obsega prilova morskih ptic in podatkov o populaciji pomanjkljivo. V
zunanji vodah je spremljanje v večini ribolovnih območij nedosledno,
saj je prostovoljno in ne obvezno. ·
Ukrepi za zmanjšanje prilova so bili razviti za
ribolov s parangalom, a ker zakonodaja ne obstaja, se v vodah EU uporabljajo
malo, pri ribolovu v zunanjih vodah pa samo sporadično. Pri drugih
ribolovnih orodjih (zlasti mirujočih mrežah) je bila osredotočenost
na prilov morskih ptic manjša, zato primerni ukrepi za zmanjšanje prilova pri
teh orodjih ostajajo omejeni. ·
Ribiči se prilova morskih ptic ne zavedajo
dobro in ga ne dojemajo kot problem, prav tako ne poznajo koristi sprejetja
ukrepov za zmanjšanje prilova. Na ravni posameznih ladij so priporočeni
ukrepi za zmanjšanje prilova nesorazmerni z velikostjo vpliva, ki ga ima prilov
na populacije ptic. ·
Raziskave so osredotočene na ribolov s
parangalom, saj je bil identificiran kot največji vir prilova. Za razvoj
ukrepov za druga ribolovna orodja (npr. mirujoče mreže, vlečne mreže
in zaporne plavarice) ni bilo veliko prizadevanj, razvoj rešitev pa se zdi
tehnično bolj zapleten. Prilov najbolj vpliva na ribiški sektor,
pomožne sektorje, nacionalne uprave in upravo EU, regionalne organizacije za
upravljanje ribištva (v zunanjih vodah), sektor raziskav, nevladne organizacije
in širšo javnost. Izmed teh bi izvajanje ukrepov najprej vplivalo na
54 000 plovil za ribolov s parangalom in mirujočimi mrežami v EU. 2. NAČELO NUJNOSTI IN
SUBSIDIARNOSTI Predlog zadeva področje v izključni
pristojnosti Unije, zato se načelo subsidiarnosti ne uporablja. V skladu s
Pogodbo ima EU izključno pristojnost za upravljanje ribolovne dejavnosti
za namene ohranjanja, kar vključuje tudi zmanjšanje prilova biološko
občutljivih vrst, kot so morske ptice, kiti in delfini. 3. CILJI Cilj te pobude je minimalizirati in,
kjer je mogoče, odpraviti naključni ulov vsaj 49 vrst populacij
morskih ptic, ki jih ogrožajo plovila EU, ki lovijo v vodah EU in zunaj njih,
ter zmanjšati prilov ostalih morskih ptic, katerih populacije so stabilne,
vendar je prilov na stopnjah, ki vzbuja zaskrbljenost. Posebni operativni cilji v okviru tega
splošnega cilja so: (1)
Odkriti in odpraviti pomanjkljivosti in
nedoslednosti pri veljavnih ukrepih upravljanja tako v vodah EU kot zunaj njih. (2)
Povezati in zbrati podatke, ki so bistvenega pomena
za ugotovitev obsega prilova morskih ptic in grožnje, ki jo ta prilov
predstavlja, zlasti za populacije vrst, katerih ohranitev je ogrožena. (3)
Minimalizirati prilov vrst morskih ptic, katerih
ohranitev je ogrožena, na raven, ki z izvajanjem primernih ukrepov za
zmanjšanje prilova odpravlja ogroženost populacij navedenih vrst. Predvidena sta še dva dodatna cilja, ki sta
bistvenega pomena za boljše razumevanje problema in oblikovanje praktičnih
rešitev: (4)
Obravnavati dejstvo, da ribiči prilova morskih
ptic ne dojemajo kot problem, ter pomanjkanje pobud, ki bi ribiče
spodbudile k sprejemanju ukrepov za zmanjšanje prilova. (5)
Odpraviti težave z obstoječimi ukrepi za
zmanjšanje prilova pri ribolovu s parangalom in obravnavati odsotnost učinkovitih
ukrepov za zmanjšanje prilova za ostala ribolovna orodja, zlasti mirujoče
mreže. Reforma SRP, o kateri trenutno potekajo
pogajanja, je bistvenega pomena za dosego ciljev te pobude v okviru na
ekosistemih temelječega pristopa k upravljanju ribištva. Neodvisno od
sprejetih ukrepov bodo za to potrebne izboljšave pri usklajenosti med
zakonodajnimi instrumenti in bolj celosten pristop k upravljanju ribištva, ki
upošteva njegove regionalne značilnosti. Za problem prilova, vključno
s prilovom morskih ptic, bo pomembnih več nujnih dejavnikov: ·
Nov regionalni pristop k tehničnim ukrepom, ki
naj bi bil vzpostavljen do leta 2016, s čimer bodo ukrepi za zmanjšanje
prilova lahko po meri posameznemu ribolovnemu območju. ·
Novi večletni program EU za zbiranje podatkov
(DCMAP), ki naj bi bil uveden leta 2014 in ki bo morda vključeval
spremljanje prilova morskih ptic. ·
Finančna podpora za nove ukrepe iz sedanjega
Evropskega sklada za ribištvo (ESR) in novega Evropskega sklada za pomorstvo in
ribištvo (ESPR), ki naj bi bil uveden leta 2014. ·
Bolj proaktivno delovanje Komisije v regionalnih
organizacijah za upravljanje ribištva, da se odpravi sedanje stanje slabe
usklajenosti z ukrepi navedenih organizacij za ohranjanje in upravljanje. 4. MOŽNE POLITIKE Za dosego teh ciljev obstajajo tri glavne
možnosti: Možnost 1: Brez sprememb: Sedanje stanje se ne spremeni in ne sprejmejo se nobeni novi ukrepi,
ki bi nadgradili obstoječe stanje v sedanji ribiški in okoljski politiki
EU. Možnost 2: Oblikovanje akcijskega
načrta na ravni EU (EU-PoA): Prostovoljni ukrepi,
ki jih v prenovljeni SRP podpirajo regulatorni instrumenti, okoljska zakonodaja
(direktivi o pticah in habitatih), mednarodna ribiška zakonodaja ter konvencije
in sporazumi. Akcijski načrt bi zagotavljal okvir, ki bi vseboval ukrepe
spremljanja in zmanjšanja prilova v ribištvu ter dodatne ukrepe za
zagotavljanje finančne podpore (v okviru ESR in ESPR). Kasneje naj bi se
ukrepi za zmanjšanje prilova vključili v novi okvir za tehnične
ukrepe s posebnimi, regionalno oblikovanimi ukrepi. Spremljanje prilova bi bilo
vključeno v novi okvir za zbiranje podatkov. V akcijskem načrtu bi
bilo tudi priporočilo za izvajanje programov izobraževanja in
usposabljanja, za ozaveščanje ribičev o problemu in prikaz koristi
uporabe ukrepov za zmanjšanje prilova. Spodbujale bi se tudi raziskave za
razvoj in testiranje praktičnih ukrepov za zmanjšanje prilova, zlasti pri
ribolovu z mirujočimi mrežami. Možnost 3: Samostojna uredba: Previdnostni pristop je pri tej možnosti strožji kot pri možnosti 2.
Sprejeti bi bili predpisovalni ukrepi po običajnem zakonodajnem postopku.
Uredba bi se uporabljala večinoma v vodah EU z določbami za plovila
EU, ki opravljajo dejavnosti v zunanjih vodah, ki bi bile še naprej pokrite z
zakonodajnim okvirom, ki so ga že sprejele regionalne organizacije za
upravljanje ribištva. Ker naj bi se regionalizacija tehničnih ukrepov
izvedla šele leta 2016 in naj bi se novi okvir za zbiranje podatkov začel
uporabljati najprej leta 2014, bi bilo treba zaradi trenutnega ohranitvenega
stanja vsaj 25 vrst morskih ptic v vodah EU regulatorne ukrepe za varovanje teh
vrst oblikovati hitreje. Ta možnost predvideva dve podmožnosti: ·
podmožnost 3a: vključuje tako ukrepe
spremljanja kot zmanjšanja prilova; ·
podmožnost 3b: vključuje samo ukrepe
zmanjšanja prilova, ukrepi spremljanja pa so enaki kot pri možnosti 2. Ta možnost ne vključuje posredne potrebe
po dodatnih raziskavah ter ukrepih usposabljanja in ozaveščanja. Možnost
za finančno pomoč za takšne ukrepe bi ostala v okviru ESR/ESPR. 5. Povzetek učinkov Učinki vsake
izmed možnosti so bili ocenjeni v največji možni meri. Vendar pa zaradi
pomanjkanja relevantnih, zlasti ekonomskih podatkov, nekaterih učinkov ni
bilo mogoče natančno izmeriti. Gospodarski: Pri možnosti 1 bi se pri ribolovu s parangalom
negativni učinki nadaljevali v obliki neposrednih stroškov zaradi izgube
vab in škode, ki jih morske ptice povzročajo na ulovu rib in opremi. Tu so
še posredni stroških zaradi izpada ulova, do katerega bi prišlo zaradi ptic, ki
se ujamejo na trnke z vabo, in tako zmanjšajo donos. Glede na splošne izkušnje
so ti stroški lahko visoki. Za ribolov z mirujočimi mrežami in drugim
orodjem (vlečne mreže in zaporne plavarice) so učinki manjši, saj bi
bili neposredni in posredni stroški nižji. Pri možnosti 2 in podmožnostih 3a in 3b bi
kratkoročno prišlo do neposrednih stroškov zaradi sprejetja ukrepov za
zmanjšanje prilova, vendar bi se ti pri ribolovu s parangalom zaradi uporabe
ukrepov za zmanjšanje prilova izravnali z verjetnim zmanjšanjem izgube vabe,
poškodb orodja in izgubljenega ulova. Učinek je pri ribolovu z
mirujočimi mrežami pri obeh možnostih težje napovedati, saj so ukrepi za
zmanjšanje prilova, ki so na voljo, omejeni na zaprta območja ali
območja z omejenim dostopom. Takšno zaprtje bi lahko glede na lokacijo,
obseg in potencial za alternativne ribolovne možnosti povzročilo izpad
dohodka. To je bolj vidno pri podmožnostih 3a in 3b, kjer bi bili ukrepi
obvezni. V vodah zunaj EU se pri možnosti 2
pričakuje le majhen učinek, saj bi bil poudarek na uskladitvi in
izboljšanju izvajanja obstoječih ukrepov in ne na uvedbi novih. Pri
podmožnosti 3a in 3b dodatnega učinka v zunanjih vodah ne bi bilo, saj je
tam ribištvo urejeno z zakonodajnim okvirom, ki so ga že sprejele regionalne
organizacije za upravljanje ribištva, in ne z novo zakonodajno ureditvijo.
Možnost 2 in 3 obe ponujata potencialne koristi pri pomoči ribičem,
da izpolnijo ohranitvene pogoje znotraj sistemov certificiranja. Poleg tega ti
možnosti prinašata tudi potencialne koristi za organizacije na področju
ekološkega turizma, saj bodo zaradi povečanja populacij morskih ptic
obstajale nove možnosti za opazovanje ptic. Okoljski: Pri možnosti 1 bo prilov morski ptic verjetno
ostal na sedanjih netrajnostnih ravneh in bo potencialno vplival na stanje populacije
pri vsaj 49 vrstah morskih ptic. V okviru akcijskega načrta je v
kratkoročnem obdobju na podlagi izkušenj na svetovni ravni pri ribolovu s
parangalom možno doseči postopno zmanjšanje prilova za 20–30 %.
Dolgoročno je prilov mogoče odpraviti. Zmanjšanje prilova pri
ribolovu z mirujočimi mrežami je težje napovedati, saj so ukrepi za
zmanjšanje prilova omejeni na zaprta območja ali območja z omejenim
dostopom. Obstajajo nekateri primeri, ko se je s sezonskim zaprtjem ribolova z
mirujočimi mrežami prilov močno zmanjšal. Vključitev spremljanja prilova morskih
ptic v novi okvir za zbiranje podatkov bo zagotovila širše pokritje vseh vrst
ribolova, tudi ribolova z vlečnimi mrežami in zapornimi plavaricami, pri
katerem obstaja sum, da prihaja do prilova. V zunanjih vodah bi akcijski načrt
zagotovil mehanizem za izboljšanje skladnosti z obstoječimi ukrepi.
Ozaveščanje, usposabljanje in raziskave, predvideni s to možnostjo, bi
ribiškemu sektorju omogočili boljše razumevanje problema in možne rešitve.
Posledice za podmožnosti 3a in b so podobne
tistim iz možnosti 2; ker bodo ukrepi obvezni, se bo prilov pri ribolovu, pri
katerem bodo uvedeni ukrepi, lahko potencialno zmanjšal hitreje. Spremljanje v
okviru podmožnosti 3a bi izboljšalo poznavanje naključnega prilova morskih
ptic, vendar le na tistih ribolovnih območjih, kjer bi bilo spremljanje
zahtevano. Spremljanje v okviru podmožnosti 3b bi bilo enako možnosti 2. Ker v okviru te možnosti za zunanje vode niso
predvideni posebni ukrepi, bodo vplivi na okolje pri ribolovu verjetno podobni
možnosti 1. Družbeni: Možnost 1 bi nevladne organizacije sprejele
negativno, širša javnost pa bi jo razumela, kot da Komisija ne izpolnjuje
obveznosti iz mednarodnih sporazumov in konvencij. Možnosti 2 in 3 bi nevladne
organizacije in širša javnost sprejele pozitivno. Možnosti 2 bi bil naklonjen
tudi ribiški sektor in nacionalne uprave, ker je pristop od spodaj navzgor,
ukrepi pa regionalno usmerjeni. Možnosti 3a in 3b bi ribiški sektor in uprave
sprejeli negativno, saj sta glede na obseg problema pretirani. Uvedba zaprtih
območij ali območij z omejenim dostopom v okviru teh podmožnosti bi
lahko vplivala na zaposlovanje, če bi bila preveč omejevalna. Učinek na MSP: V okviru možnosti 1 učinkov na MSP ne bi
bilo. Možnostih 2 in 3 bi pokazali učinke, vendar bi jih bilo v primeru
možnosti 2 mogoče zmanjšati, saj bi bili ukrepi večinoma
prostovoljni, prilagojeni posebnim vrstam ribolova, vključeni v druge
predpise in bi lahko izravnali povezane stroške. Za podmožnosti 3a in 3b bi
bili učinki podobni možnosti 2, vendar bi bili ukrepi obvezni, zato bi
bilo manj možnosti za prilagajanje ukrepov posebnostim različnih vrst
ribolova. V okviru možnosti 2 in 3 bi izvzetje mikro MSP iz ukrepov spodkopalo
cilje ohranjanja iz te pobude, saj bi bilo več kot 90 % malih ladij
dejansko izključenih, zato na podlagi sorazmernosti to ne pride v poštev. Poenostavitev in upravna obremenitev: Pri možnosti 1 naj bi bili upravni stroški
nevtralni. Pri možnosti 2 se upravni stroški in stroški spremljanja ocenjujejo
na približno 5,2 milijona letno. Po letu 2014 bi se ti stroški z
vključitvijo spremljanja prilova v okvir za zbiranje podatkov znižali. Za
podmožnost 3a so bili upravni stroški ocenjeni na približno 14,4
milijona letno. Povečani stroški so posledica dodatnega spremljanja in
nadzora. Za podmožnost 3b bi bili stroški podobni kot pri možnosti 2, približno
5,2 milijona letno. V vseh primerih je več kot 90 % stroškov
povezanih s spremljanjem in nadzorom. Največji je vpliv na nacionalne
uprave. 6. PRIMERJAVA MOŽNOSTI Na podlagi izvedene analize je možnost 2
(akcijski načrt) najprimernejša, saj naj bi vodila v zmanjšanje prilova
morskih ptic pri vseh vrstah ribolova ter naj bi ta znižanja dosegla z manjšimi
stroški za ribiško industrijo in nacionalne uprave kot druge možnosti. Druga najboljša možnost je podmožnost 3b
(obvezni ukrepi za zmanjšanje prilova), ki ima to prednost, da se problema
prilova morskih ptic za ogrožene vrste loteva hitreje kot možnost 2 glede na
pričakovani časovni načrt za uvedbo novega okvira tehničnih
ukrepov. Vendar pa obstaja tvegaje za uvedbo neprimernih ali slabo testiranih
ukrepov za zmanjšanje prilova, prav tako pa ji manjka tudi prožnosti za
prilagoditev teh ukrepov na območjih ali pri vrstah ribolova na dolgi rok,
ko bo na voljo več informacij. Tretja najprimernejša možnost je podmožnost 3a
(obvezno spremljanje in ukrepi za zmanjšanje prilova), kjer pa pri
določenih vrstah ribolova obstaja enaka pomanjkljivost v zvezi z zahtevo
po uporabi ukrepov za zmanjšanje prilova. Vključitev posebne zahteve za
spremljanje ta problem še stopnjuje in obstaja nevarnost, da bi bilo
spremljanje osredotočeno na napačna območja ali na napačne
vrste orodja. Podmožnosti 3a ali 3b ne vsebujeta nobene
določbe za ozaveščanje ali raziskave. Možnost 1 (brez
sprememb) je najmanj zaželena možnost. Kratkoročno bi prinesla gospodarske
prednosti, vendar ne bi dosegla posebnih zastavljenih ciljev. Sedanja raven
prilova bi še naprej ostala nesprejemljivo visoka in poznavanje obsega prilova
glede na populacije in grožnjo, ki jo ribolov predstavlja za ohranitev morskih
ptic, bi ostalo slabo. 7. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE Pri najprimernejši možnosti, sprejetju
akcijskega načrta, bi države članice Komisiji vsaki dve leti
poročale o ravni prilova morskih ptic glede na vrsto ribolova in orodje,
izvajanju ukrepov za zmanjšanje prilova in učinkovitosti takšnih ukrepov.
Komisija bo skupaj z ICES in STECF razvila standardno obliko poročanja, da
bi državam članicam olajšala delo pri predložitvi informacij Komisiji; ta
oblika poročanja se bo lahko uporabila tudi, da se širši javnosti
omogoči dostop do podatkov. Na podlagi teh poročil bi Komisija po
drugem takšnem poročilu opravila vmesno oceno akcijskega načrta in na
podlagi pridobljenih informacij oblikovala sporočilo Parlamentu in Svetu o
izvajanju akcijskega načrta. Za svoj prispevek k poročilu bodo
zaprošeni ICES, STECF in po potrebi ostali strokovni organi. Zlasti ICES bo
pozvan, da predloži ocene o populaciji in prilovu vrst, ki vzbujajo
zaskrbljenost, da se oceni razsežnosti problema. Komisija bi po četrtem poročilu o
izvajanju (čez osem let) izvedla celostno revizijo in oceno akcijskega
načrta in ga v skladu s tem ustrezno posodobila. Revizija bi bila
časovno usklajena z obveznostjo iz okvirne direktive o morski strategiji
za dosego dobrega okoljskega stanja morskih ekosistemov do leta 2020. Poleg tega v skladu s členom 12 direktive
o pticah države članice vsaka tri leta Komisiji predložijo poročilo o
izvajanju nacionalnih predpisov, sprejetih na podlagi Direktive, kar lahko
zagotovi dodatne informacije. [1] Mnenje ICES 2008, Del 1, 1.5.1.3 Interactions between
fisheries and seabirds in EU waters. [2] MRAG. 2011. Contribution to the preparation of a Plan
of Action for Seabirds http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/index_en.htm. [3] Parangali so številne med seboj povezane ribiške vrvice,
nameščene na dnu ali plavajoče, s številnimi trnki z vabami. [4] Mirujoče mreže so mreže, ki za ribolovne dejavnosti
ne zahtevajo aktivnega gibanja. Takšne mreže so lahko sestavljene iz ene ali
več ločenih mrež, ki so sestavljene iz vrhnjih, talnih in veznih
vrvi, ter so lahko opremljene s sidrnim, plavajočim ali navigacijskim
orodjem.