EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0136
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on electronic identification and trust services for electronic transactions in the internal market
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o elektronski identifikaciji in skrbniških storitvah za elektronske transakcije na notranjem trgu
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o elektronski identifikaciji in skrbniških storitvah za elektronske transakcije na notranjem trgu
/* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o elektronski identifikaciji in skrbniških storitvah za elektronske transakcije na notranjem trgu /* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu
UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o elektronski identifikaciji in
skrbniških storitvah za elektronske transakcije na notranjem trgu
1. Okvir politik, postopkovna vprašanja in
posvetovanje z zainteresiranimi stranmi Ustvarjanje zaupanja v spletno okolje je
ključ do gospodarskega razvoja. Zaradi pomanjkanja zaupanja potrošniki,
podjetja in uprave neradi izvajajo elektronske transakcije in sprejemajo nove
storitve. Namen predlagane pobude za regulativni okvir je omogočiti varne
in nemotene elektronske transakcije med podjetji, državljani in upravami, s
čimer se poveča učinkovitost javnih in zasebnih elektronskih
storitev, e-poslovanja in e-trgovanja. Obstoječe ovire za čezmejne
e-storitve je treba odpraviti. Da bi elektronska identifikacija,
avtentikacija, podpisi in z njimi povezane pomožne skrbniške storitve (eIAS)
podpirale napredek, ne pa ga ovirale, je te storitve treba medsebojno priznati
in sprejeti v vsej EU. Celovit evropski
čezmejni in medsektorski okvir za storitve eIAS ne obstaja. Na ravni EU
obstaja le pravni okvir za elektronske podpise, ne pa tudi za e-identifikacijo
in avtentikacijo ter s tem povezane pomožne skrbniške storitve. Komisija je v Evropski
digitalni agendi napovedala, da bo predlagala pravne ukrepe za nadaljnjo
obravnavo elektronskih podpisov in zagotovitev medsebojnega priznavanja
e-identifikacije (elektronska identifikacijska kartica – eID) in
e-avtentikacije, tako da bo možno odpraviti razdrobljenost in pomanjkanje
interoperabilnosti, okrepiti digitalno državljanstvo ter preprečiti
kibernetski kriminal. Komisija je za to oceno učinka na
razpravah, delavnicah in konferencah zbrala povratne informacije držav
članic, Evropskega parlamenta in zainteresiranih strani. Začele so se
številne študije v zvezi z eIAS, pregledana pa je bila tudi literatura s tega
področja. Leta 2011 se je začelo javno posvetovanje za zbiranje mnenj
o tem, kako lahko eID, avtentikacija in podpisi prispevajo k enotnemu trgu. Posvetovanje
je bilo dopolnjeno s ciljno usmerjenim raziskovanjem za opredelitev posebnih
stališč in potreb MSP. 2. Opredelitev problema Uporabniki pri čezmejni uporabi storitev
eIAS lahko naletijo na težave. Največje ovire za varne in nemotene
čezmejne storitve eIAS so: 1 — razdrobljenost trga: za ponudnike storitev se uporabljajo različna pravila, odvisno od
države članice, v kateri delujejo. Elektronski podpisi: usklajevanje, ki ga določa Direktiva 1999/93/ES o elektronskih
podpisih, je nepopolno. Opredeljene so bile štiri težave, in sicer
različno izvajanje na nacionalni ravni zaradi različnih razlag
Direktive v državah članicah, dejansko sklicevanje na odstopanje za
aplikacije v javnem sektorju, zastareli standardi in nejasne obveznosti glede
nadzora, ki so privedle do težav pri čezmejni interoperabilnosti,
razdrobljenosti v EU in izkrivljanj na notranjem trgu. Elektronska identifikacijska kartica (eID): do težav pri interoperabilnosti vodijo različne tehnološke
rešitve za osebno identifikacijo v posameznih državah članicah,
pomanjkanje pravne varnosti pri čezmejni uporabi eID in nejasnosti glede
odgovornosti za točnost osebnih podatkov. Pomožne skrbniške storitve: zaradi neobstoja pravnega okvira EU nekatere države članice za
nekatere od teh storitev sprejemajo zakone na nacionalni ravni, ponudniki, ki
želijo ponuditi storitve v več državah članicah, pa imajo znatne
stroške. Obe situaciji vodita do ovir na notranjem trgu in do njegove
razdrobljenosti. 2 — pomanjkanje zaupanja: pomanjkanje zaupanja v elektronske sisteme, razpoložljiva
orodja in pravni okvir lahko daje vtis, da obstaja manj pravnih jamstev kot pri
fizični interakciji. Elektronski podpisi: nacionalne zahteve glede nadzora se po kakovosti med državami
članicami razlikujejo, zato zainteresirane strani, ki se zanašajo na
elektronski podpis, težko ocenijo nadzor ponudnika storitve. Kartica eID in pomožne
skrbniške storitve: zaradi različnih nacionalnih zakonodaj se
uporabniki le stežka počutijo varne pri čezmejni interakciji na
spletu. Štirje glavni dejavniki teh problemov so: A: področje uporabe sedanjega pravnega
okvira ni dovolj obsežno Storitve eIAS so predpogoj za vrsto
elektronskih interakcij, kot so e-bančništvo, e-uprava ali e-zdravstvo. Na
ravni EU obstaja omejen in nepopoln regulativni okvir, ki se osredotoča
predvsem na elektronske podpise. Ni posebnega okvira za medsebojno priznavanje
in sprejemanje eID ali za pomožne skrbniške storitve, kot sta časovni žig
ali e-pečat. B: razvoj elektronskih podpisov in eID ni
usklajen Nacionalne infrastrukture za eIAS se razvijajo
ločeno, brez usklajevanja na ravni EU. Posledično tehnične
rešitve niso interoperabilne čez mejo, kar ovira e-transakcije.
Pomanjkanje medsebojnega priznavanja in sprejemanja je eden od razlogov, zaradi
katerih uporabniki in ponudniki e-storitev ne zaupajo uporabi eIAS. C: varnostna zagotovila niso pregledna Učinkoviti in usklajeni varnostni ukrepi
so bistveni za ustvarjanje verodostojnih rešitev. To je zlasti pomembno pri
dostopu do storitev, pri katerih se obravnavajo občutljivi osebni podatki,
kot je e-zdravstvo. V skladu z Direktivo 99/93/ES je pravna varnost
zagotovljena samo pri tistih elektronskih podpisih, ki zagotavljajo varnost in
so dovolj dobro zaščiteni pred ponarejanjem ali goljufijami (napredni in
kvalificirani elektronski podpisi). Uporabniki pomanjkanje varnih sistemov eID
dojemajo kot veliko oviro. Neusklajenost pravnega okvira za eID pomeni, da ni
mogoče objektivno opredeliti varnosti in zanesljivosti uradnih eID
čez mejo. To vodi do čezmejnih ovir, posledičnega nezaupanja in
razdrobljenega trga. Poleg tega je zaskrbljujoča tudi kraja
identitete. Varne eID lahko pomagajo zmanjšati to tveganje. V primeru slabo
zavarovanih eID pa lahko kriminalci lažje dobijo lažne ali ponarejene eID. D:
neozaveščenost/nesprejemanje s strani uporabnikov Kompleksnost tehnologije, ki se uporablja za
e-transakcije, in ključna vloga verodostojnih tretjih strani ustvarjata
okolje, v katerem je težko oceniti zaupanje. Zlasti končnim uporabnikom,
ki na splošno nimajo dovolj strokovnega znanja, mora biti omogočeno, da se
lahko zanesejo na pravila, ki jasno določajo pravice in odgovornosti vseh
zainteresiranih strani (ponudnikov skrbniških storitev, končnih
uporabnikov in organov upravljanja). 3. Osnovni scenarij Osnovni scenarij pobude ne vključuje
nobenega novega regulativnega ukrepa. Pričakuje se, da bi se v primeru
tega scenarija sedanji problemi razvili na naslednji način: Težave z razdrobljenostjo in
interoperabilnostjo se ne bi rešile. Države
članice bi verjetno še naprej izvajale in uveljavljale Direktivo 99/93/ES. Pravna varnost ne bi bila zagotovljena. Problemi, ki so posledica pomanjkanja medsebojnega priznavanja
elektronskih podpisov in neobstoja pravnega okvira, ki bi urejal medsebojno
priznavanje in sprejemanje eID ter pomožne skrbniške storitve, bi ovirali
pravno priznavanje vrste čezmejnih interakcij. Potrebe uporabnikov ne bi bile v celoti
zadovoljene. V sedanjem okviru ni možno v celoti
izkoristiti priložnosti, ki jih ponuja tehnološki razvoj. Vodilne evropske pobude ne bi bile v celoti
izkoriščene. Politike EU, kot so direktive o
storitvah, javnih naročilih ali DDV (elektronsko izstavljanje
računov), ali veliki pilotni projekti podpornega programa za politiko IKT[1], katerih namen je odpraviti
težave pri interoperabilnosti in čezmejnem priznavanju, povezane z
nekaterimi vrstami e-interakcij, bi zaradi pomanjkanja čezmejnega
zakonodajnega okvira lahko delovali le na pilotni ravni. 4. Cilji politike Opredeljeni so
bili štirje splošni cilji, in sicer zagotovitev razvoja enotnega digitalnega
trga, spodbujanje razvoja ključnih čezmejnih javnih storitev,
spodbujanje in krepitev konkurence na enotnem trgu, izboljšanje prijaznosti do
uporabnikov (državljanov in podjetij). Ti cilji so v skladu s strateškimi
politikami EU, kot so strategija Evropa 2020, Evropska digitalna
agenda, Akt za enotni trg ter načrt za stabilnost in rast. Posebni cilji izražajo zaželene rezultate glede trga eIAS („kaj“), ki naj bi bili
doseženi z uresničitvijo operativnega cilja („kako“). Za vsak
posebni cilj je bilo opredeljenih več operativnih ciljev. 5. Možnosti politike Za rešitev problemov in izpolnitev navedenih
ciljev so bili ocenjeni trije sklopi možnosti, in sicer (1) področje
uporabe predvidenega okvira, (2) pravni instrument in (3) raven nadzora. ·
V prvem sklopu glede „področja uporabe okvira“
so preučene štiri možnosti. Možnost 0: razveljavitev
Direktive 99/93/ES in neuvedba regulativnih ukrepov glede eID ali pomožnih
skrbniških storitev. Ta možnost vključuje ukinitev vseh dejavnosti
EU na področju elektronskih podpisov. Direktiva 99/93/ES bi bila
razveljavljena, za medsebojno priznavanje eID pa ne bi bili predlagani nobeni
zakonodajni ukrepi. ·
Možnost 1:
nespremenjena politika (osnovni scenarij). Direktiva 99/93/ES bi ostala nespremenjena. Za eID
ne bi bila predlagana nobena zakonodaja. ·
Možnost 2: krepitev pravne varnosti,
spodbujanje usklajevanja nacionalnega nadzora ter zagotavljanje medsebojnega
priznavanja in sprejemanja eID. Področje uporabe Direktive 99/93/ES bi bilo
razširjeno z novimi določbami o čezmejnem priznavanju in sprejemanju
sistemov „prijavljenih eID“[2].
Določbe Direktive v zvezi z elektronskimi podpisi bi se pregledale, da bi
se odpravile sedanje pomanjkljivosti in tako bolje uskladili nacionalni modeli
nadzora. ·
Možnost 3: razširitev za vključitev
nekaterih pomožnih skrbniških storitev. Ta možnost razširja možnost 2 z vključitvijo
pomožnih skrbniških storitev in prijavnih podatkov v področje uporabe
predloga. V zakonodajo bi bile vključene naslednje
bistvene pomožne storitve: časovni žig, e-pečat, dolgoročna
hramba informacij, dostava overjenih elektronskih dokumentov, dopustnost
elektronskih dokumentov in avtentikacija spletnih strani. ·
V okviru drugega sklopa v zvezi s „pravnim
instrumentom“ se obravnavajo štiri možnosti. Bodisi en celovit zakonodajni instrument
(možnost A) bodisi dva ločena (možnost B): zakonodaja bi lahko bila sestavljena iz enega
celovitega ukrepa, ki bi zajemal elektronsko identifikacijo, avtentikacijo in podpise,
ali iz dveh instrumentov, in sicer sklepa Komisije o eID in spremembe direktive
o elektronskih podpisih. Direktiva (možnost C) ali uredba (možnost D): zakonodaja bi lahko bila sprejeta v obliki
direktive ali uredbe. ·
Na tretji stopnji o „nadzoru“ se obravnavata dve
možnosti. Možnost i): ohranitev nacionalnih sistemov
nadzora Sedanji sistemi nadzora na nacionalni ravni bi se
ohranili, vendar bi bilo njihovo usklajevanje okrepljeno s skupnimi bistvenimi
zahtevami. Možnost ii): vzpostavitev sistema nadzora na
ravni EU Uveden bi bil sistem nadzora na ravni EU, da bi se
zmanjšale ali odpravile razlike med nacionalnimi ureditvami nadzora. Možna sta
dva načina: podmožnost a: nadomestitev
obstoječih nacionalnih sistemov nadzora z enotnim sistemom in organom nadzora
na ravni EU; podmožnost b: vzpostavitev
sistema in organa nadzora na ravni EU s sočasno ohranitvijo nacionalnih
sistemov nadzora (vsaka država članica bi lahko izbrala svoj ali evropski
sistem). 6. Primerjava možnosti politike in
učinki Možnosti politike so bile ocenjene in
primerjane z osnovnim scenarijem (možnost 1) glede učinkovitosti,
uspešnosti in skladnosti. 6.1. Področje uporabe okvira Z možnostjo 0 ne bi bili doseženi cilji
iz poročila o oceni učinka. Ne bi se izboljšala razpoložljivost in prevzem
čezmejnih in medsektorskih storitev eIAS, zagotovila optimalna raven
upravljanja, spodbujal razvoj trga, okrepila konkurenčnost evropske
industrije in storitev ali zagotovile koristi storitev eIAS za vse končne
uporabnike. Nasprotno, s to možnostjo bi se oviral tehnološki razvoj na trgu
eIAS, prekinil sedanji potek dela za zagotovitev čezmejnih e-storitev ter
ohranila razdrobljeni trg EU in neenakomerna raven zaupanja. Z možnostjo 1
cilji ne bi bili doseženi. Ohranile bi se obstoječe nejasnosti, raven
zaupanja glede nadzora pa bi ostala neenaka. Še naprej bi obstajala regulativna
negotovost, razdrobljenost v EU pa bi se še poslabšala, kar bi vodilo do
izkrivljenih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu in povečalo
verjetnost različnih pristopov na nacionalni ravni. Z možnostjo 2 bi se okrepila pravna
varnost, spodbujal nadzor in zagotovila medsebojno priznavanje in sprejemanje
eID, prav tako pa bi bili izpolnjeni vsi cilji iz poročila o oceni
učinka, s čimer bi se dosegli pozitivni rezultati v gospodarstvu,
družbi in okolju. Storitve eIAS bi bile bolj privlačne, kar
bi močno povečalo donosnost naložb v infrastrukturo in storitve eIAS.
Storitve eIAS bi prav tako postale dostopne za vse sektorje in vse vrste družb,
hkrati pa bi odpravile čezmejne ovire. Zagotovljeni bi bili novi trgi in
nove naložbe, kar bi spodbujalo inovacije. Sedanja razdrobljenost trga bi se zmanjšala,
saj bi se s sklicevanjem na tehnične standarde izboljšala čezmejna
interoperabilnost. Medsebojno priznavanje in sprejemanje eID bi
nadalje zmanjšalo obstoječe ovire na enotnem trgu. Nenazadnje je verjetno,
da bi enotnost nadzora kot rezultata skupnih bistvenih zahtev okrepila
zaupanje, olajšala odkrivanje goljufij in preprečila kraje identitete. Z možnostjo 3 bi storitve eIAS postale
še bolj privlačne, kar bi močno povečalo njihov pozitivni
učinek, da bi se okvir razširil z vključitvijo nekaterih bistvenih
pomožnih skrbniških storitev. Možnost 3 se šteje za primernejšo od možnosti 0, 1 ali 2 in bolj verjetno je, da
bo imela bistven učinek na varne in enostavno uporabne e-transakcije. 6.2. Pravni instrument Zagotavljanje celovitega okvira znotraj enega
instrumenta bi zagotovilo skladnost zakonodaje, ki ureja različne
vidike eIAS. Dva ločena instrumenta bi morda uvedla razhajanja med
pravnimi določbami, sprejetimi za elektronske podpise in elektronsko
identifikacijo, ter, kar je še pomembnejše, med pristopi pobud. Sprejetje direktive ne bi pomagalo
rešiti sedanjih težav pri interoperabilnosti sistemov za elektronske podpise,
ki izhajajo iz različnih prenosov Direktive 99/93/ES v nacionalno
zakonodajo. Uredba določa
takojšnjo uporabo brez nadaljnjih razlag in s tem tudi boljšo skladnost, zato
je primernejša za doseganje ciljev predlagane zakonodaje. Ena sama uredba je videti
najučinkovitejša za doseganje ciljev. 6.3. Raven nadzora Z možnostjo „i“ bi nova zakonodaja
ohranila obstoječe nacionalne sisteme nadzora in uvedla skupne bistvene
zahteve za ponudnike storitev. Usklajeni pristop na ravni EU za elektronske
podpise in pomožne skrbniške storitve bi izboljšal učinkovit nadzor,
okrepil pravno varnost ter povečal zaupanje v e-transakcije in njihovo
varnost. Možnost „ii“ bi
zagotovila enoten, uspešen in visokokakovosten nadzor po vsej EU. Podmožnost
„b“ je bolj prožna kot podmožnosti „a“, ki določa enotni
organ nadzora na ravni EU. Za države članice, v katerih ni ponudnikov
skrbniških storitev ali pa jih je le malo, bi lahko bilo bolj ugodno, da
obveznosti nadzora prenesejo na organ nadzora na ravni EU. Druge države
članice bi lahko ohranile lastne sisteme nadzora, če bi tako želele.
Kljub temu pa se ob centraliziranem modelu nadzora na ravni EU pojavljajo
nekateri pomisleki glede subsidiarnosti. Ob upoštevanju
načela subsidiarnosti se možnost „i“ šteje za najprimernejšo. 7. Razlogi za ukrepe EU, dodano vrednost EU
in subsidiarnost Tako kot v Direktivi 99/93/ES je pravna
podlaga za zakonodajni predlog člen 114 PDEU o notranjem trgu, saj
določa odpravo obstoječih ovir za delovanje notranjega trga s
spodbujanjem medsebojnega priznavanja in sprejemanja eID, avtentikacije,
podpisov in pomožnih skrbniških storitev čez mejo, kadar je to potrebno za
e-transakcije. Zaradi inherentne ne-ozemeljske narave
storitev eIAS, so ukrepi na ravni EU primerni in sorazmerni za izvajanje
enotnega digitalnega trga. Ne gre pričakovati,
da bi se z regulativnimi ukrepi, sprejetimi na ravni držav članic, dosegli
enaki rezultati. Ukrep EU je zato potreben,
primeren in upravičen. 8. Spremljanje in ocenjevanje Komisija bi uporabo zakonodaje spremljala s
stalnim dialogom z zainteresiranimi stranmi in zbiranjem statističnih
podatkov, Evropskemu parlamentu in Svetu pa bi poročala o učinku nove
zakonodaje štiri leta po njenem začetku veljavnosti. [1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about. [2] „Prijavljena eID“: država članica Komisiji prijavi
sistem eID, tako da bi ta bil priznan in sprejet čez mejo. Koncept
prijavljenih eID ni omejen na eID, izdane v javnem sektorju. Države
članice lahko prijavijo tudi eID, izdane v zasebnem sektorju, ki jih priznavajo
za uporabo pri lastnih storitvah javnega sektorja. Ta pristop je nujen, saj
organi vseh držav članic ne izdajajo eID. Čezmejni pristop k
zakonodaji bi zasebnemu sektorju omogočil integracijo uporabe prijavljenih
eID pri e-storitvah, ko je potrebna elektronska identifikacija.