52010DC0586

[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 19.10.2010

COM(2010) 586 konč.

ZELENA KNJIGA KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Prihodnost proračunske podpore EU za tretje države

UVOD

Razvojni cilji tisočletja iz leta 2000 so spodbudili mednarodno podporo razvoju in sprožili druge pobude za povečanje obsega in učinkovitosti pomoči, ki temelji na dobrem partnerstvu med donatorji in partnerskimi državami. Soglasje iz Monterreya (2002), Evropsko soglasje o razvoju (2005), Pariška deklaracija o učinkovitosti pomoči (2005) in agenda za ukrepanje iz Akre (2008) so bili ključni mejniki tega procesa, s katerim se je vzpostavilo pet ključnih načel – privzemanje, uskladitev, približevanje, v rezultate usmerjeno upravljanje in vzajemna odgovornost.

Leta 2000 je Komisija predložila sporočilo o proračunski podpori z naslovom „Podpora Skupnosti programom gospodarskih reform in strukturnemu prilagajanju: pregled in obeti“[1]. To je pripomoglo k oblikovanju proračunske podpore za prihodnje desetletje. Pet let pred rokom za izpolnitev razvojnih ciljev tisočletja (2015) proračunska podpora postaja eden najpomembnejših elementov agende o učinkovitosti pomoči. V obdobju 2003–2009 je Evropska komisija prevzela obveznosti za proračunsko podporo za več kot 13 milijard EUR (okrog 25 % vseh prevzetih obveznosti v tem obdobju). Okrog 56 % prevzetih obveznosti je bilo za afriške, karibske in pacifiške (AKP) države, 24 % za države v soseščini, 8 % za Azijo, 6 % za Latinsko Ameriko in 5 % za Južno Afriko.

Vendar pa so številne zainteresirane strani, kot so Evropsko računsko sodišče, Evropski parlament in nacionalni parlamenti ter civilna družba, vse pogosteje postavljale vprašanja o kakovosti, cenovni primernosti in učinku proračunske podpore. Na ta je treba odgovoriti, ko si Komisija prizadeva za izboljšanje svojega pristopa do proračunske podpore. Ključna vprašanja vključujejo i) politično upravljanje in vlogo političnega dialoga; ii) vlogo sektorskega dialoga, vlogo pogojevanja in povezave z izvajanjem in rezultati; iii) nacionalno in vzajemno odgovornost; iv) načrtovanje proračunske podpore in njeno skladnost z drugimi instrumenti; v) okrepitev ocene tveganja ter boj proti goljufijam in korupciji; vi) proračunsko podporo v nestabilnih razmerah ter vii) rast, fiskalno politiko in mobilizacijo domačih prihodkov. Bistvenega pomena je tudi izboljšano usklajevanje v EU, saj Lizbonska pogodba in vzpostavitev Evropske službe za zunanje delovanje spreminjata institucionalni kontekst EU, v okviru katerega se zagotavlja proračunska podpora.

Namen te zelene knjige je zbrati mnenja zainteresiranih strani glede ciljev in uporabe proračunske podpore EU, ki temeljijo na skupnih izkušnjah v zadnjih desetih letih, hkrati pa priznavajo razlike v okviru in naravi sodelovanja EU z različnimi regijami in državami. Posebni cilji zelene knjige so opredeliti priložnosti in izzive, izpostaviti posamezna vprašanja o tem, kako se lahko izkoristijo te priložnosti in kako se spopasti z izzivi, ter zbrati mnenja in dokaze, ki bodo izboljšali naš pristop k proračunski podpori.

Večina proračunske podpore EU se zagotovi državam v razvoju, zato se poseben poudarek namenja razvojnemu sodelovanju. Vendar pa področje uporabe te zelene knjige zajema proračunsko podporo EU vsem regijam in upoštevajo se razlike med državami v razvoju ter tudi razlike v državah kandidatkah in potencialnih kandidatkah za članstvo v EU ter sosednjih državah, v katerih sta evropsko sodelovanje in partnerstvo namenjeni podpori reform in tranzicije, ki omogočajo tesnejše politično združevanje in postopno gospodarsko povezovanje. Vprašanja, izpostavljena v tem dokumentu, bodo zato imela različen pomen, odgovori pa so lahko različni glede na regije.

V točki 2 je opredeljena proračunska podpora. Točko 3 sestavljata pregled izkušenj in opredelitev vrste ključnih načel za oblikovanje in izvajanje proračunske podpore. V točki 4 so izpostavljena nekatera spornejša vprašanja, ki predstavljajo večji del tega posvetovalnega dokumenta. Pod točko 5 je zaključek. Dodatni referenčni dokumenti so na voljo na [ insert website address ].

Ta zelena knjiga bo objavljena na spletni strani Komisije (http://ec.europa.eu/yourvoice/). Posvetovanje bo potekalo od 19. oktobra do konca decembra 2010, sodelujejo pa lahko vse zainteresirane strani. Posamezniki, organizacije in države so vabljeni, da pošljejo svoje prispevke v obliki odgovorov na vprašanja iz tega dokumenta in/ali splošne pripombe na obravnavane teme. Prejeti prispevki se bodo verjetno v obliki povzetkov objavili, razen če bo avtor nasprotoval objavi svojih osebnih podatkov, ker bi taka objava škodila njegovim legitimnim interesom. V tem primeru se prispevek lahko objavi anonimno. V drugih primerih pa se prispevki ne bodo objavili oziroma se ne bo upoštevala njihova vsebina. Poleg tega se od vzpostavitve registra zastopnikov interesov (lobistov) junija 2008 kot dela pobude za preglednost v Evropi organizacije pozivajo, da uporabijo ta register ter Evropski komisiji in širši javnosti posredujejo informacije o svojih ciljih, financiranju in strukturah. Politika Komisije je, da se prispevki organizacij štejejo kot prispevki posameznikov, če te organizacije niso registrirane.

Prispevki se pošljejo na naslov DEV-BSGP@ec.europa.eu . Poizvedbe o tem posvetovanju lahko pošljete na isti elektronski naslov ali z navadno pošto na naslov Evropska komisija, GD za razvoj, enota C/3, pisarna SC-15 05/100, 1049 Bruselj, Belgija.

KAJ JE PRORAčUNSKA PODPORA?

Proračunska podpora je del splošnega svežnja ukrepov za sodelovanje z državami. Vključuje sektorski dialog, finančne transferje, ocenjevanje uspešnosti in izgradnjo zmogljivosti, ki temelji na partnerstvu in vzajemni odgovornosti.

Okvir 1: Opredelitev proračunske podpore :

Proračunska podpora je prenos finančnih virov agencije za zunanje financiranje na nacionalno zakladnico partnerske države, pri čemer slednja spoštuje dogovorjene plačilne pogoje . Tako prejeti finančni viri so del splošnih virov partnerske države in se posledično uporabljajo v skladu s sistemom upravljanja javnih financ partnerske države.

EU zagotavlja proračunsko podporo samo državam, ki izpolnjujejo naslednja tri merila za upravičenost , ki izhajajo iz pravnih okvirov, ki urejajo podporo EU posamezni regiji: kadar je oblikovana ali se izvaja a) natančno opredeljena nacionalna (ali sektorska v primeru sektorske proračunske podpore) politika ali strategija; b) makroekonomski okvir za stabilnost; c) verodostojen in ustrezen program za izboljšanje upravljanja javnih financ. Vsa izplačila so pogojena s stalnim izpolnjevanjem teh treh standardnih pogojev za upravičenost (navedenih v „ splošnih pogojih “), lahko pa so tudi predmet „ posebnih pogojev “, ki odražajo merila in kazalce uspešnosti (pogosto osredotočene na rezultate) na prednostnih področjih.

S proračunsko podporo donatorji pomagajo vladam partnerskih držav financirati ključne vladne naloge, kot so gradnja šol in bolnišnic, plačevanje učiteljev in zdravstvenih delavcev, gradnja infrastrukture, izboljšanje varnosti in pravne države, izvajanje kompleksnih reformnih procesov in doseganje makroekonomske stabilnosti.

Proračunska podpora je namenjena odpravljanju pomanjkljivosti ustaljenega pristopa za projekte (visoki stroški transakcij, razdrobljeni vzporedni sistem), ki so predvsem v državah, zelo odvisnih od pomoči, zavirale razvoj usklajenih politik s strani vlad partnerskih držav, še oslabile omejene zmogljivosti nacionalnih institucij ter zmanjšale trajnost pomoči. Nasprotno pa je proračunska podpora sredstvo za spodbujanje partnerskih držav k privzemanju razvojne politike in reformnih procesov, za krepitev institucij in sistemov za nacionalno odgovornost ter olajšanje rasti, zmanjševanje revščine in doseganje razvojnih ciljev.

Proračunska podpora EU ne pomeni prostega ukrepanja niti se ne zagotavlja vsem državam. Pomembna so „temeljna načela“ (glej točko 4.1), sektorski dialog pa je osrednji del svežnja. Poleg tega morajo biti izpolnjeni merila za upravičenost (glej okvir 1) in pogoji za pomoč pri uporabi virov, zmanjšanju tveganj in oblikovanju spodbud za večjo uspešnost. Proračunska podpora se je v času zelo razvila in je v različnih regijah različno usmerjena.

Evropsko računsko sodišče je zelo pomagalo Komisiji pri izboljšanju njenega pristopa k proračunski podpori (glej okvir 2). V zadnjih razpravah s Komisijo je Sodišče priznalo napredek, vendar tudi opredelilo pomanjkljivosti, ki lahko še vedno preprečijo, da splošna proračunska podpora razvije svoj polni potencial. Sodišče priporoča natančnejšo opredelitev ciljev za vsako državo posebej, kar bo olajšalo oceno učinka; uporabo celotnega okvira upravljanja tveganja, da se zmanjšajo tveganja finančnega poslovodenja in razvojna tveganja; večjo preglednost in utemeljitev za dodelitve proračunske podpore ter za fiksne in variabilne deleže; okrepljeno upravljanje pogojenosti, povezane z doseganjem rezultatov, in sektorskega dialoga ter rednejše poročanje o uspešnosti delovanja, ki zajema koristi in tveganja. Te točke skupaj z notranjo revizijo in priporočili Evropskega parlamenta bistveno prispevajo k izboljšanju pristopa EU k proračunski podpori v prihodnosti.

Okvir 2: proračunska podpora in evropsko računsko sodišče Računsko sodišče v svojih letnih poročilih redno preverja proračunsko podporo EU. Pripravilo je že dve posebni poročili o splošni proračunski podpori ter namerava do konca leta 2010 objaviti še tretje. Priporočila Sodišča so upoštevana v revizijah in izboljšavah pristopa in smernic Komisije. Sodišče je posebej prispevalo k prehodu z namenske proračunske podpore na nenamensko (posebno poročilo 5/2001) ter spodbudilo razvoj in uporabo skupnega okvira za ocenjevanje uspešnosti upravljanja javnih financ ter okrepljeno usklajevanje in skupno ocenjevanje z lokalnimi predstavniki donatorjev (posebno poročilo 2/2005). Sodišče je večkrat ocenilo dinamično razlago meril za upravičenost, ki jo uporablja Komisija, in vztrajalo, da mora Komisija upravičenost in uspešnost upravljanja javnih financ dokazati na bolj izrazit, formaliziran in strukturiran način (posebno poročilo 2/2005, letno poročilo 2009). Sodišče je prav tako pripravilo posebno poročilo o pomoči EU zdravstvenemu sektorju. Ugotovilo je, da splošna proračunska podpora še ni učinkovito prispevala k izboljšanju zdravstvenih storitev in se mora zato bolj osredotočiti na to, uporaba usmerjene sektorske proračunske podpore pa se mora povečati (posebno poročilo 10/2008). Sodišče namerava objaviti posebno poročilo o sektorju izobraževanja. |

V tem dokumentu „proračunska podpora EU“ pomeni proračunsko podporo, ki jo upravlja Evropska komisija in izhaja iz instrumentov za zunanje ukrepe, ki se financirajo iz proračuna EU, in podporo, ki jo financira Evropski razvojni sklad. Lahko je v obliki splošne proračunske podpore za podporo nacionalni razvojni strategiji države ali sektorske proračunske podpore za podporo posebni sektorski strategiji. Donatorji proračunske podpore iz EU in drugi donatorji uporabljajo splošno in sektorsko proračunsko podporo drugo ob drugi, povečuje pa se tudi interes za uporabo proračunske podpore za nova in posebna področja (kot so podnebne spremembe). Medtem ko EU in nekateri drugi donatorji zagotavljajo sektorsko proračunsko podporo v nenamenski obliki, drugi uporabljajo nekatere oblike namenskega dodeljevanja sredstev.

Splošna in sektorska proračunska podpora imata različne cilje , ki se odražajo v pogojih in dialogu. Cilj splošne proračunske podpore je podpora nacionalne razvojne politike in strategije, nameni pa se lahko številnim politikam in reformam. Sektorska proračunska podpora je namenjena podpori sektorske politike in agende reform, njena prednost pa je, da je bolj usmerjena v ključne temeljne sektorje. Sektorska proračunska podpora ima posebno dodano vrednost, kadar proračunska podpora predstavlja majhen delež nacionalnega proračuna in kadar se zahtevajo bolj osredotočeni sektorski dialog in reforme. V številnih primerih EU uporablja obe obliki proračunske podpore skupaj, zlasti v afriških, karibskih in pacifiških državah, v katerih sektorska proračunska podpora dopolnjuje splošno, posledično pa se nacionalna razvojna politika bolje odziva na posebne potrebe določenega sektorja ali reforme.

Usklajevanje je ključno. EU zagotavlja največ proračunske podpore. V teku so prizadevanja za nadaljnje izboljšanje usklajevanja sektorskega in političnega dialoga, oblikovanja in izvajanja programa, s spodbujanjem nacionalne in vzajemne odgovornosti ter ocenjevanjem in sporočanjem rezultatov tega ocenjevanja. Ta so prispevala k tej zeleni knjigi in bodo izboljšala učinkovitost proračunske podpore ter skladnosti in verodostojnosti donatorjev EU, hkrati pa izboljšala usklajevanje vseh donatorjev proračunske podpore.

Okvir 3: Razvoj proračunske podpore EU

Pretekle izkušnje s proračunsko podporo v 90. letih prejšnjega stoletja so pokazale omejitve, ki jih ima pogojevanje kot učinkovito sredstvo za spodbujanje reform; pomen, da partnerske države privzamejo politike; in omejen učinek namenskega dodeljevanja sredstev posameznim proračunskim postavkam. Na podlagi teh izkušenj je Komisija leta 2000 sprejela Sporočilo z naslovom „Podpora Skupnosti programom gospodarskih reform in strukturnemu prilagajanju: pregled in obeti“, ki je uvedlo proračunsko podporo za zmanjšanje revščine in inovativen pristop glede pogojevanja. To sporočilo je določilo cilje za proračunsko podporo, ki so pozneje postali del načel o učinkovitosti pomoči.

Programi EU za proračunsko podporo so se vse bolj načrtovali za obdobje treh let z letnimi fiksnimi deleži , za katere je treba izpolnjevati merila za upravičenost, in variabilnimi deleži , ki so vezani tudi na uspešno doseganje dogovorjenih ciljev glede izbranih kazalnikov rezultatov, predvsem v socialnem sektorju.

Glede meril za upravičenost do proračunske podpore Komisija (skupaj z večino drugih donatorjev) uporablja dinamičen pristop, tako da zahteva ustrezno in verodostojno zavezo k reformam ter dokazila o napredku in ne le izpolnjevanja minimalnih standardov. Ta pristop je Komisiji omogočil delovanje v zelo različnih kontekstih, tudi v državah, kjer so razmere nestabilne , v katerih lahko proračunska podpora okrepi stabilnost ter prepreči slabšanje gospodarskega in političnega stanja.

Leta 2008 je Komisija uvedla tudi „ pogodbe o razvojnih ciljih tisočletja “ za države, ki so uspešno upravljale proračunsko podporo in dokazale zavezanost pri doseganju napredka pri uresničevanju razvojnih ciljev tisočletja. Pogodbe o razvojnih ciljih tisočletja zagotavljajo šestletne zaveze, ki vladam omogočijo, da lahko načrtujejo dolgoročnejše strategije in proračune z večjo gotovostjo glede prihodnjih prilivov sredstev.

NAPREDOVANJE PRORAčUNSKE PODPORE – NEKAJ KLJUčNIH NAčEL

Proračunska podpora se je razvila v zadnjih desetih letih in pridobili smo veliko izkušenj v zvezi z njenim načrtovanjem in učinkom (glej okvira 3 in 4).

Okvir 4: Proračunska podpora – pridobljene izkušnje

Obsežna ocena splošne proračunske podpore leta 2006 v sedmih državah v razvoju (Burkina Faso, Malavi, Mozambik, Nikaragva, Ruanda, Uganda in Vietnam), ki jo je naročil Odbor za razvojno pomoč Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD), je privedla do ugotovitve, da je bila proračunska podpora pomemben odziv na opredeljene probleme učinkovitosti pomoči, ter je lahko uspešen, učinkovit, in trajen način podpiranja nacionalnih strategij za zmanjšanje revščine. Ugotovljeno je bilo, da je imela splošna proračunska podpora pozitivne učinke na usklajevanje in približevanje ter na krepitev privzemanja politik in odgovornosti vlade. Prav tako je imela pozitivne učinke na učinkovitost javne porabe in na zmogljivost vlade, zlasti na področju upravljanja javnih financ. Proračunska podpora je v večini držav privedla tudi do izboljšanja dostopa do storitev. Znatno izrivanje zasebnih naložb ali zmanjšanje prizadevanj glede domačih prihodkov ni bilo ugotovljeno, prav tako ni jasnih dokazov o tem, da bi bila sredstva proračunske podpore bolj izpostavljena korupciji kot druge oblike pomoči. Vendar pa so v oceni izraženi zadržki glede učinkov na zmanjšanje revščine in kakovost osnovnih storitev. Spremenjena metodologija ocenjevanja se trenutno poskusno izvaja v Maliju, Tuniziji in Zambiji. Nedavne neodvisne ocene programov Evropske komisije za države v 20 državah, v katerih je bila proračunska podpora pomemben dejavnik, so na splošno potrdile njen pomen in priporočile njeno nadaljnje zagotavljanje. Vendar je na splošno težko oceniti učinek proračunske podpore na zmanjšanje revščine in druge kazalce razvojih ciljev tisočletja. Izkazalo se je, da so vprašanja dodelitve in tudi ocenjevanja tega, kar bi se lahko doseglo z alternativnimi (hipotetičnimi) instrumenti, zelo zapletena.

Iz njih je razvidno, da proračunska podpora ni cilj sama po sebi, ampak sredstvo za izboljšanje učinkovitosti pomoči in doseganje rezultatov. In medtem ko ima vsako posamezno načelo različno težo v različnih regijah, se lahko nekatera ključna načela opredelijo kot poglavitna za oblikovanje in izvajanje proračunske podpore, in s katerimi se zelo strinjajo donatorji proračunske podpore EU:

Proračunska podpora kot del svežnja : Proračunska podpora mora biti več kot le finančni transfer – skupaj s sektorskim dialogom, oceno uspešnosti, izgradnjo zmogljivosti in drugimi podpornimi ukrepi sestavlja celoten sveženj.

Privzemanje : Proračunska podpora mora podpirati državo pri uresničevanju njenih lastnih razvojih strategij.

Rezultati : Proračunska podpora mora biti usmerjena na doseganje merljivih rezultatov.

Predvidljivost : Proračunsko podporo je treba zagotoviti tako, da tako dolgoročno kot kratkoročno zagotavlja visoko raven predvidljivosti.

Odgovornost : Proračunska podpora se zagotovi tako, da povečuje odgovornost vlad do svojih državljanov, nacionalnih parlamentov in vrhovnih revizijskih institucij v zvezi s tem, kako se uporabljajo viri in dosegajo rezultati (nacionalna odgovornost). Proračunsko podporo je tudi treba zagotoviti tako, da partnerske države spoštujejo svoje obveznosti do donatorjev in donatorji svoje obveznosti do partnerskih držav (vzajemna odgovornost).

Bolj usklajen pristop EU : Proračunsko podporo EU je treba zagotoviti tako, da izboljša usklajevanje tako v EU kot zunaj nje ter okrepi usklajeno delovanje in verodostojnost EU.

Javna podpora : Za zagotovitev javne podpore zainteresiranih strani v EU je treba v zvezi s proračunsko podporo zagotoviti trdne dokaze o rezultatih in napredku, ki so jih dosegle partnerske države. Državljani partnerskih držav morajo prav tako razumeti in prepoznati koristi, ki jih proračunska podpora prinaša njihovim državam.

PRORAčUNSKA PODPORA: KLJUčNA VPRAšANJA

Očitno je, da je še nekaj izzivov glede izboljšanja kakovosti, cenovne primernosti in učinka proračunske podpore. Ključna področja, pri katerih ni povsem jasno, kakšen bi bil najprimernejši razvoj, ali o tem ni soglasja, so naslednja:

- politično upravljanje in vloga političnega dialoga;

- vloga sektorskega dialoga, vloga pogojevanja in povezave z izvajanjem in rezultati;

- nacionalna odgovornost in vzajemna odgovornost;

- načrtovanje proračunske podpore in njena skladnost z drugimi instrumenti;

- okrepitev ocene tveganja ter boj proti goljufijam in korupciji;

- proračunska podpora v nestabilnih razmerah;

- rast, fiskalna politika in mobilizacija domačih prihodkov.

Ta vprašanja so podrobno predstavljena v nadaljevanju skupaj z nekaterimi vprašanji, za katera zainteresirane strani pozivamo, da nanje odgovorijo. V podkrepitev odgovorov spodbujamo tudi navedbo dokazov in primerov.

Politično upravljanje in vloga političnega dialoga

Politično upravljanje se je v zadnjem času izkazalo kot eno najpomembnejših področij proračunske podpore. Vprašanje je, ali mora biti proračunska podpora izrecno pogojena s spoštovanjem temeljnih načel o človekovih pravicah, demokratičnih načel in pravne države s strani države (glej okvir 5), ali naj to ostanejo načela, ki krepijo vse oblike sodelovanja in zato veljajo za celotno partnerstvo in vse načine pomoči.

Navodila Odbora za razvojno pomoč OECD navajajo, da „politična pogojenost ne sme biti posebej povezana s proračunsko podporo ali katerim koli posameznim instrumentom pomoči, ampak jo je treba obravnavati v okviru celostnega političnega dialoga med partnersko državo in njenimi donatorji“[2].

Končno se lahko proračunska podpora vedno začasno prekine (enako kot projekt), če pride do resne kršitve temeljnih načel. To je skladno z različnimi instrumenti in sporazumi EU, ki urejajo razvojno in širše sodelovanje v vseh regijah[3], ter potrebno za ohranitev legitimnosti proračunske podpore in pomoči na splošno. Izkušnje so pokazale, da je politična občutljivost v primeru proračunske podpore večja, zlasti v okviru splošne proračunske podpore, saj na splošno šteje za podporo celotni politični usmeritvi partnerske države. Sektorska proračunska podpora se občasno jemlje kot manj dovzetna za politično tveganje, ker podpira izvajanje posebnih sektorskih politik, ne pa celotne razvojne politike partnerske države. Številni donatorji so ugotovili, da v primeru političnih težav ali vse večje korupcije v partnerski državi sektorsko proračunsko podporo pred davkoplačevalci in parlamentom doma lažje upravičiti kot splošno.

Okvir 5: Temeljna načela

V tej zeleni knjigi „temeljna načela“ pomenijo samo politične elemente, ki odražajo splošne določbe Lizbonske pogodbe o zunanjem delovanju Unije.

Ta navaja: „Unijo pri njenem delovanju na mednarodni ravni vodijo načela, ki so bila podlaga njenega nastanka, razvoja in širitve in ki jih želi s svojim delovanjem tudi spodbujati v svetu: demokracija, pravna država, univerzalnost in nedeljivost človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost in solidarnost ter spoštovanje načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega prava“ (člen 21(1) Pogodbe).

Nedavni pomisleki glede političnega upravljanja v več državah v razvoju, ki prejemajo proračunsko podporo, so nekatere donatorje spodbudili, da so svojo pozornost preusmerili na temeljna načela o človekovih pravicah, demokratična načela in pravno državo, proračunska podpora pa se izraziteje uporablja za dosego širših političnih ciljev. Politična narava nacionalnega proračuna sama po sebi ter bližina med dialogom o splošnih prednostnih nalogah politike partnerske države in političnim dialogom sta sprožili dve glavni vprašanji.

Prvo vprašanje zadeva zagotavljanje politične podpore, kadar se stanje glede temeljnih načel slabša . Nekateri donatorji svoja izplačila začasno prekinejo, drugi pa jih še naprej izplačujejo. Taki nedosledni odzivi lahko prenesejo napačna sporočila vladam zadevnih partnerskih držav. To izpostavlja potrebo po pristopu, ki bo izboljšal skladnost in doslednost ter zagotovil, da temeljna načela vsi sprejmejo in spoštujejo, hkrati pa zaščitil koristi razvoja, vključno s predvidljivostjo proračunske podpore.

Drugo vprašanje zadeva najprimernejši forum za dialog o političnem upravljanju . Nekateri so se izrekli za možnost, da bi uporabili vse možne načine, vključno s procesom dialoga o proračunski podpori, za to, da bi v zvezi s temeljnimi načeli kar najbolj povečali vpliv na politična vprašanja. S priznanjem, da na teh načelih temelji celotno razvojno sodelovanje, so drugi zagovarjali bolj politični forum, ki bi bil sicer ločen od dialoga o proračunski podpori, vendar bi si izmenjevala informacije.

V1: Ali naj se dejavnosti proračunske podpore (zlasti splošne proračunske podpore) oblikujejo tako, da bodo bolje odražale zavezanost partnerskih držav temeljnim načelom in če da, kako? Zlasti, ali naj programi proračunske podpore bolj uporabljajo pogojevanje političnega upravljanja? Ali naj se sprejme drugačen pristop k političnemu pogojevanju za splošno proračunsko podporo v primerjavi s sektorsko? V2: Kako se lahko proces proračunske podpore uskladi s političnim dialogom o temeljnih načelih, hkrati pa se sektorski dialog še naprej osredotoča na dogovorjene razvojne cilje? Kateri bi lahko bili ustrezni forumi in primerna raven, ki bi vključevali donatorje in partnerske države ter omogočili predstavitev pomislekov glede temeljnih načel in razpravljanje o njih? V3: Kako se lahko donatorji smiselno odzovejo na kakršno koli slabšanje stanja glede temeljnih načel, hkrati pa zaščitijo koristi razvoja in predvidljivost proračunske podpore? |

Vloga sektorskega dialoga, vloga pogojevanja ter povezave z izvajanjem in rezultati

Bistveno je, da je sektorski dialog zakoreninjen v postopku sprejemanja proračuna in v postopkih o politikah v partnerski državi za zagotovitev, da se ukrepi politike za doseganje dogovorjenih ciljev opredelijo, se o njih razpravlja in se jim zagotovijo vsi potrebni viri. Tak dialog pripomore k zagotovitvi jasnejše povezave med uporabo virov (tudi proračunske podpore) in doseganjem rezultatov, treba pa je še veliko storiti, da bo še učinkovitejši. Na primer, zlasti je pomembno zagotoviti večjo vključenost vrhovnih revizijskih institucij, nacionalnih parlamentov, zasebnega sektorja in organizacij civilne družbe.

Področja, pomembna za sektorski dialog, bodo vključevala strategijo rasti, makroekonomsko stabilnost, fiskalno politiko (vključno z ustvarjanjem domačega prihodka ter sestavo proračuna na centralni in decentralizirani ravni), sektorske politike (zlasti socialni sektor), socialno varstvo (vključno z uporabo shem za transfer gotovine, vezanih na pogoje[4]), upravljanje javnih financ, splošna vprašanja upravljanja, kot so boj proti korupciji in goljufijam ter reforma javnega sektorja, vključno z decentralizacijo. Sektorski dialog se razlikuje od širšega političnega dialoga o temeljnih načelih, vendar se morata tudi med sabo dopolnjevati in krepiti. Ključno vprašanje je, kako naj bi ta dialog postal učinkovitejši. Postavlja se vprašanje o področju uporabe dialoga in zahtevanih sposobnosti, vlogi pogojevanja in o primernem ravnovesju med reformami politik in kazalci rezultatov v okviru ocene uspešnosti delovanja in pri izplačevanju sredstev (glej tudi okvir 6).

Okvir 6: Sektorski dialog o proračunski podpori v različnih kontekstih

Obseg in oblika sektorskega dialoga s posameznimi državami sta odvisna od ciljev proračunske podpore. Ti cilji in struktura dialoga se spreminjajo glede na okoliščine v državi in na raven razvoja, naravo odnosov države z EU in udeležbo več donatorjev. Na primer, v azijskih državah ali državah Latinske Amerike , v katerih pomoč in proračunska podpora ponavadi predstavljata zelo majhen delež nacionalnega proračuna, se lahko dialog zelo razlikuje od tistega v večini afriških držav. V majhnih otoških državah ter čezmorskih državah in ozemljih je morda treba rešiti nekaj posebnih vprašanj, kot so majhne nacionalne uprave, odsotnost trdnih nacionalnih politik in strategij, odsotnost neodvisnih makroekonomskih okvirov, omejena udeležba in usklajevanje drugih donatorjev. V državah v soseščini EU in državah širitve , v katerih je politika EU bolj usmerjena v spodbujanje evropsko usmerjenih reform, katerih cilj je politično združevanje in gospodarsko povezovanje, je poseben poudarek namenjen temu, da partnerske države prevzamejo odgovornost za posamezne ukrepe politik, ki jih je treba kratkoročno izvesti, kot je sprejetje zakonodaje, usklajene s pravnim redom EU v okviru stabilizacijsko-pridružitvenih sporazumov v primeru držav potencialnih kandidatk in kandidatk, ter v okviru pridružitvenih sporazumov, o katerih trenutno potekajo pogajanja s sosednjimi državami.

Učinkovit sektorski dialog zahteva strokovno usposobljene uslužbence donatorja, ki imajo možnost in sposobnosti, da podprejo analizo problemov, ki ovirajo napredek pri izpolnjevanju dogovorjenih razvojnih ciljev, ter opredelitev in izvajanje rešitev. Vendar številni donatorji nimajo na razpolago pravih človeških virov, da bi lahko kar najbolj izkoristili te možnosti. To bi se lahko delno rešilo z delitvijo strokovnega znanja in izkušenj ter oblikovanjem učinkovitejšega razdeljevanja dela med donatorji proračunske podpore, vendar zahteva tudi ponovno vlaganje v primerne sposobnosti.

Pogojevanje. Izbiranje držav za proračunsko podporo na podlagi določenih meril za upravičenost je legitimna uporaba pogojevanja. Komisija trenutno ne določa minimalnih zahtev, saj meni, da so zaveze partnerske države reformnemu procesu veliko pomembnejše. Izplačevanje je lahko odvisno od kombinacije ukrepov politike in doseženih rezultatov. Dejansko stanje kaže, da je bilo pogojevanje politike le redko učinkovito pri zagotavljanju izvajanja reform, razen v primerih, ko je imelo močno podporo domače interesne skupine. Veliko akterjev, vključno z Evropsko komisijo, je več poudarka dalo rezultatom, čeprav večina programov kombinira kazalce politike in rezultatov.

Delovanje in rezultati. Evropska komisija je kot prva pri svojih programih proračunske podpore uvedla uporabo kazalcev uspešnosti in rezultatov kot podlago za oceno napredka in določitev zneskov za plačilo variabilnih deležev ter kot osrednjo točko za sektorski dialog[5]. Namen tega pristopa je bil politiki zagotoviti prostor, da lahko vlade partnerskih držav določijo svoje lastne politike (skladno z načelom privzemanja politik), in za spodbuditev razprave o tem, zakaj so politike uspele (ali niso uspele) zagotoviti rezultate. Vendar pa so se pojavila vprašanja in izzivi glede zmogljivosti statističnih služb, da redno delajo, analizirajo in razširjajo zadevne, objektivne in kakovostne statistike za merjenje uspešnosti, izbire kazalcev in ciljev, ali se uspešnost delovanja najbolje oceni z ozko uporabo teh kazalcev ali s celovitejšo oceno delovanja ter, širše, obsega, v katerem po mnenju držav pogojenost, ki temelji na rezultatih, učinkovito spodbuja boljše delovanje.

Osredotočenje na rezultate je bistvenega pomena. Vendar finančni prispevek proračunske podpore k posebnim rezultatom težje merljiv kot pri projektih, ker se sredstva proračunske podpore vključijo v splošni proračun države in jim ni mogoče slediti. Kljub temu morajo donatorji poročati o uporabi proračunske podpore, kar je pomembno za EU in evropske davkoplačevalce, in imeti jasne dokaze, da partnerske države vire porabljajo namensko, smotrno in dosegajo dogovorjene cilje. Zato se morajo donatorji osredotočiti na analizo in sektorski dialog na vseh pomembnejših področjih sistema upravljanja javnih financ in fiskalne politike vlade, ki zajema celoten proračunski cikel. Kadar se odkrijejo pomanjkljivosti, morajo vlade dokazati, da imajo zadevne in verodostojne programe reform upravljanja javnih financ ter da so v določenem času dosegle nek napredek. Boljša proračunska analiza je pomembna za izboljšanje uspešnosti delovanja sistema finančnega upravljanja in koristi proračunske podpore. Ključni izziv ostaja opredelitev posebnih ciljev, kazalcev delovanja in okvira spremljanja za prikazovanje, kako proračunska podpora pripomore k razvoju in zmanjšanju revščine. V tem okviru je bistvenega pomena razvoj zmogljivosti, ki ga vodi povpraševanje in je usmerjen v doseganje rezultatov, zlasti resornih ministrstev in kontrolnih organov, kot so vrhovne revizijske institucije in nacionalni parlamenti.

V4: Kako se lahko sektorski dialog s partnerskimi državami vodi učinkovitejše, da bo prispeval k izvajanju reform, doseganju rezultatov in izpolnjevanju ciljev? V5: Kako lahko donatorji uporabijo pogojenost proračunske podpore za povečanje uspešnosti delovanja in kako naj se donatorji odzovejo na neizpolnjevanje dogovorjenih pogojev? V6: Kako se lahko okviri za spremljanje uspešnosti delovanja izboljšajo in kako se v dejavnostih proračunske podpore najbolje uporabijo kazalci rezultatov za reševanje zgoraj opredeljenih izzivov? V7: Kako se lahko kar najbolj poveča uspešnost delovanja sistema upravljanja javnih financ, vključno s preventivnimi ukrepi proti goljufijam, ter cenovne primernosti sredstev proračunske podpore? Ali naj EU določi minimalne zahteve za proračunsko podporo? |

Odgovornost

Nacionalna odgovornost se nanaša na odgovornost vlade partnerske države do svojih državljanov in institucij (parlament, vrhovne revizijske institucije) glede odločitev o politikah, pobiranja davkov, proračunskih dodelitev in rezultatov. Gre za dvostranski odnos. Državljani in institucije morajo tudi imeti možnost od vlade zahtevati, da odgovarja za svoja dejanja, da preverja zlorabe in nalaga sankcije. Odgovornost vlade partnerske države do svojih državljanov je ključno gonilo pri doseganju rezultatov na področju razvoja. Je pomembna sestavina privzemanja razvojne agende s strani države . Proračunska podpora je načeloma predmet pregleda s strani nacionalnega parlamenta in računskega sodišča, podpora za projekte pa pogosto ni.

Vendar pa je bil do zdaj dosežen le majhen napredek glede nacionalne odgovornosti, delno zato, ker spremembe zahtevajo čas za izvajanje in da se pokažejo rezultati. Zmogljivosti civilne družbe in parlamentov, da se zavzamejo za politične odločitve v preglednem proračunskem postopku in jih spremljajo, so v številnih državah še vedno nezadostne. Za donatorje, ki sodelujejo pri proračunski podpori, je podpora nacionalnih institucij in sistemov pomemben izziv. Zahteve donatorjev lahko prevladajo nad nacionalno odgovornostjo s tem, ko vsilijo od zunaj vodeno agendo, zlasti v primerih, kadar je proračunska podpora izredno pomembna za nacionalni proračun.

Vzajemna odgovornost. Z vidika donatorjev je vzajemna odgovornost pomembna, zato da vlade držav donatoric svojim parlamentom in davkoplačevalcem lahko dokažejo učinkovito porabo javnih sredstev, dodeljenih za razvojno pomoč. Z vidika partnerske države pa je potrebna verodostojna zaveza donatorja, da bo zagotovil pravočasno, predvidljivo, pregledno in celovito informacijo o dotoku pomoči (zlasti proračunski podpori), usklajenem s proračunskim ciklom, za pripravo in izvajanje celovitih proračunov, ki izpolnjujejo dogovorjene cilje in prednostne naloge politik. Partnerske države morajo širšo javnost informirati tudi o svojih odnosih s skupnostjo donatorjev in koristih proračunske podpore. Vendar lahko civilna družba natančno preverja ukrepe vlade le, kadar ima ključne informacije o zneskih sredstev, porabljenih za posebne ukrepe, in kadar so vzpostavljeni kanali, po katerih se ustrezni organi, vključno z donatorji, obveščajo o goljufiji in korupciji.

V8: Kako se lahko oblikuje proračunska podpora (vključno z izgradnjo zmogljivosti), da bo nadalje okrepila nacionalno odgovornost in privzemanje v partnerskih državah, vključno s sodelovanjem civilne družbe? V9: Kako lahko vzajemna odgovornost bolje prispeva k okrepitvi učinkovitosti dejavnosti proračunske podpore tako v državah donatorkah kot v partnerskih državah? V10: Katere vrste dejavnosti za prepoznavnost/komuniciranje bi bilo treba izvesti tako v državah donatorkah kot v partnerskih državah, da se poveča vzajemna odgovornost? |

Načrtovanje proračunske podpore in njena skladnost z drugimi instrumenti

Odločitev o tem, ali naj se zagotavlja proračunska podpora in koliko, je treba obravnavati v širšem kontekstu načrtovanja pomoči na splošno, v kateri državi se dodelitve določijo glede na potrebe in uspešnost. Nanaša se na širšo politično analizo gospodarstva, potrebe vsake države po financiranju (ob upoštevanju srednjeročnega fiskalnega okvira in prispevkov, ki jih donatorji in upniki lahko ponudijo), na zmogljivosti črpanja ter na tveganja in pričakovane koristi proračunske podpore. Potem, ko je kontekst države ustrezno analiziran, vključno s prizadevanji vlade za odpravljanje ugotovljenih pomanjkljivosti in razpoložljivimi domačimi viri, se ustrezno določijo cilji sodelovanja in najprimernejši načini pomoči, pri katerih je tudi treba upoštevati vprašanje cene na enoto in cenovne primernosti.

Poleg proračunske podpore je še več drugih oblik pomoči, kot so vertikalni skladi, skrbniški skladi, v katerih je udeleženih več donatorjev, združena sredstva in projektna pomoč. Prednost je, če so za odzivanje na različne potrebe in cilje v različnih kontekstih na voljo številni načini izvajanja. Na nekaterih področjih, kot je podpora nedržavnim subjektom ali izvedbi volitev, je razvidno, da se ta ne sme zagotavljati kot proračunska podpora. Za druge, kot je strokovno znanje in izkušnje ali velike naložbe v infrastrukturo, bi bilo treba v okviru države odločiti, kateri način je najprimernejši.

Glede splošne in sektorske proračunske podpore je ključno vprašanje, ali naj se proračunska podpora določeni državi osredotoči na več področij (splošna proračunska podpora), da se dobi splošna slika o nacionalni politiki, vendar na račun tega, da je lahko manj učinkovita od dialoga o sektorski politiki, ali naj se osredotoči na posamezne sektorje (sektorska proračunska podpora) za učinkovitejši sektorski dialog, vendar na račun tega, da se zanemarijo širša vprašanja medsektorske reforme, potrebne za napredek na sektorski ravni. V številnih primerih EU uporablja obe obliki proračunske podpore skupaj (glej točko 2).

V11: Katera merila naj Komisija uporabi za informirane odločitve o tem, ali in koliko proračunske podpore zagotoviti upravičenim državam? V12: Katere so prednosti in slabosti zagotavljanja splošne in sektorske proračunske podpore isti državi oziroma ali bi bilo bolje oblikovati en sam instrument proračunske podpore? V katerem okviru bi bila sektorska proračunska podpora učinkovitejša oblika proračunske podpore? V13: Katere so prednosti in slabosti ter praktične ureditve za zagotavljanje skladnosti in učinkovitega usklajevanja pri uporabi številnih instrumentov pomoči poleg splošne in sektorske proračunske podpore? |

Okrepitev ocene tveganja ter boj proti goljufijam in korupciji

Učinkovitost in vpliv vseh oblik pomoči (od projektne pomoči do proračunske podpore) lahko ogrozijo številna tveganja, ki jih je treba zmanjšati. Proračunska in projektna podpora imata drugačne vrste tveganja; to pomeni, da je treba upravljanje tveganja prilagoditi izbrani metodi zagotavljanja pomoči. Okvir za oceno tveganja za proračunsko podporo je pomemben instrument za ocenjevanje upravičenosti pri načrtovanju, oblikovanju in izvajanju programov ter za informiranje sektorskega dialoga. Je instrument za zaščito finančnih interesov EU. Je tudi bistvena razsežnost dinamičnega pristopa za upravičenost (glej okvir 1), ki zahteva verodostojno zavezo k zadevnim reformam ter dokazila o napredku. V tem okviru je pomembno pregledati in okrepiti pristope k upravljanju tveganja za proračunsko podporo.

Hudo poslabšanje političnega upravljanja v partnerski državi, ki prejema proračunsko podporo, bi lahko znatno zmanjšalo vlogo nacionalnega proračuna kot izraza skupnega interesa ter zmanjšalo pomen mehanizmov odgovornosti. To lahko tudi zmanjša prizadevanja proračunske podpore za izboljšanje preglednosti in upravljanja samega proračuna ter končno izniči učinkovitost proračunske podpore. Ocenjevanje političnega tveganja zahteva okrepljen politični dialog, ki zajema vidike, pomembne za proračunsko podporo.

Upravljanje makroekonomskih in razvojnih tveganj zahteva učinkovite postopke spremljanja, ustrezno diagnostiko in kazalce ter zmogljivosti, da se po potrebi opredelijo in sprejmejo korektivni ukrepi. Omejeno število in razpoložljivost zadevnih kazalcev otežuje upravljanje teh tveganj. Izboljšanje področja uporabe in kakovosti dialoga o napredku pri izvajanju nacionalnih in sektorskih politik je bistveno za učinkovito upravljanje tveganja.

Izboljšanje orodij za upravljanje finančnega tveganja je temeljno. V vseh dejavnostih proračunske podpore se donatorska sredstva upravljajo skladno s kontrolnimi sistemi in postopki za upravljanje javnih financ partnerske države (glej okvir 1). Finančno tveganje se oceni in zmanjša z napredkom v učinkovitosti in uspešnosti upravljanja javnih financ . Z redno diagnostiko se lahko opredelijo ključna področja napredka in pomanjkljivosti ter se zagotovijo informacije za pripravo in izvajanje programov reform, katerih pomen in verodostojnost se spremlja s postopki proračunske podpore.

Korupcija resno ogroža razvojna prizadevanja. Spodkopava demokracijo in dobro upravljanje, tako da ruši formalne in institucionalne procese. Korupcija ovira gospodarski razvoj, tako da preusmerja sredstva stran od izdatkov za prednostne naloge, povzroča neučinkovitost postopkov javnih naročil pri izvajanju javnih storitev ter njihovo neskladje. Korupcija je eden ključnih dejavnikov, ki vpliva na ravnovesje argumentov za proračunsko podporo in proti njej. Neuspeh pri odpravljanju korupcije zmanjšuje zaupanje tako v proračun kot v širšo politično ekonomijo ter vpliva tako na finančna kot na razvojna tveganja . Poleg tega pa, ker se donatorska sredstva združijo z nacionalnim proračunom, se namigovanja o goljufiji ali korupciji ne sporočijo Komisiji, ki jih zato tudi ne preišče. In v primerih nezakonite prisvojitve proračunskih sredstev partnerske države je izterjava lahko težavna. Zato je bistveno, da Komisija in donatorska skupnost ohranita tesen dialog z vladami partnerskih držav glede korupcije.

Zunanji dejavniki tveganja, kot so škodljivi mednarodni finančni in gospodarski dejavniki, nestabilnost cen blaga ali podnebne razmere, lahko tudi vplivajo na proračunsko stanje v partnerski državi. Nedavna svetovna finančna in gospodarska kriza je pokazala, kako zelo je svet povezan. Spremljanje in zmanjševanje zunanjih tveganj zahtevata ukrepe za povečanje odpornosti proračuna, vključno z davčno strukturo, na zunanje pretrese.

V14: Kako se lahko zgoraj navedena tveganja najbolje ocenijo s celovitim okvirom in upravljajo za izboljšanje učinkovitosti proračunske podpore? V15: Kakšne ukrepe naj EU uporabi, če je raven tveganja v zvezi z goljufijami in korupcijo visoka? V16: Kako se lahko donatorji smiselno odzovejo, vključno s korektivnimi ukrepi, v primerih goljufij in korupcije v velikem obsegu pri izvajanju politik, ki prejemajo proračunsko podporo? |

Proračunska podpora v nestabilnih razmerah

Proračunska podpora je lahko bistvenega pomena pri zagotavljanju določene stopnje gospodarske in politične stabilnosti v državah, kjer so razmere nestabilne.

Okvir 7: Nestabilne razmere.

To so razmere, ko je kršena socialna pogodba zaradi nesposobnosti ali nezmožnosti države, da opravlja svoje osnovne naloge in izpolnjuje obveznosti glede: zagotavljanja storitev, upravljanja virov, pravne države, pravičnega dostopa do moči, varnosti in zaščite prebivalstva ter varstva in spodbujanja državljanskih pravic in svoboščin. Na splošno izhod države iz krize obsega tri zaporedne faze, ki se pogosto prekrivajo, v katerih posredujejo politični partnerji in donatorji: fazi izrednih razmer sledi faza vzpostavitve miru, ki obsega socialno in gospodarsko rehabilitacijo ter začetek institucionalne obnove. Tretja faza je faza makroekonomske stabilizacije (po poplačilu zaostalih plačil jo na splošno zaznamuje obnovitev pomoči s strani mednarodnih finančnih institucij), ki vodi v razvoj. Ko je država na poti iz krize, se v vsaki fazi lahko odloči, ali se ji dodeli proračunska podpora.

Čeprav je tveganje visoko, so lahko stroški, če se v državi ne posreduje, ter koristi (npr. ohranjanja osnovnih državnih nalog, kot je zagotavljanje storitev in varnosti) učinkovite podpore lahko še višji. Merila za upravičenost je treba razlagati tako, da odražajo dejansko zmogljivost, zaveze in možnosti za napredek partnerske države. Vendar je tesno usklajevanje donatorjev, ki so pripravljeni podpreti ponovno vzpostavitev države, bistveno za zagotovitev pravilnega in rednega ocenjevanja ter upravljanja tveganj, natančnega spremljanja napredka in prožnega načrtovanja. Komisija pripravlja „dokument o skupnem pristopu“ z Mednarodnim denarnim skladom, Svetovno banko in Afriško razvojno banko. Kljub temu pa relativno malo dvostranskih donatorjev trenutno zagotavlja proračunsko podporo državam, v katerih so razmere nestabilne.

V17: Ali naj se proračunska podpora uporablja za spodbujanje stabilnosti nestabilnih državah in če da, kako? |

Rast, fiskalna politika in mobilizacija domačih prihodkov

Tako razvojne strategije partnerskih držav kot pozornost EU se poleg zagotavljanja socialnih storitev vse bolj osredotočajo na pomen trajnostne gospodarske rasti . Zato je treba zagotoviti, da lahko razvojna pomoč na splošno in proračunska podpora v posebnih primerih spodbujata in prispevata k vključujoči rasti in trajnostnemu razvoju, pa tudi zmanjšanju revščine. Več pozornosti bo treba posvetiti zlasti opredelitvi ukrepov, potrebnih za ukinitev zavezujočih omejitev trajnostne rasti, kot je neprimerna gospodarska infrastruktura, birokracija ali omejen človeški kapital. Proračunska podpora lahko prispeva s spodbujanjem makroekonomske stabilnosti, ključnih reform gospodarskega okolja, ki je ugodnejše za poslovanje, ter učinkovitejših proračunskih dodelitev. Fiskalna politika je izjemno pomembna za sektorski dialog o proračunski podpori.

Zagotovitev domačih prihodkov je bistvena za makroekonomsko stabilnost, doseganje razvojnih ciljev in ohranjanje rezultatov, zmanjšanje revščine, izpolnitev razvojnih ciljev tisočletja in krepitev nacionalne odgovornosti . Nanaša se na gospodarsko rast v partnerskih državah in na davčne sisteme. Izboljšanje zmogljivosti držav v razvoju za povečanje prihodkov skladno z načeli dobrega upravljanja (preglednost, izmenjava informacij in poštena konkurenca na področju davkov) bo dolgoročno pomagalo državam v razvoju, da zmanjšajo svojo odvisnost od pomoči in razmislijo o morebitni strategiji izhoda iz proračunske podpore, pri čemer se bo pomen proračunske podpore pri manjši odvisnosti držav od pomoči verjetno zmanjšal. Partnerske države se morajo zavezati okrepitvi svojih nacionalnih davčnih sistemov in povečanju deleža pobranih davkov.

Široka davčna osnova v povezavi z učinkovitim upravljanjem prihodkov in izdatkov povečuje legitimnost države in krepi odnos med vlado in državljani. Eden od ciljev programov proračunske podpore mora biti pomoč zmogljivostim držav prejemnic, da se uspešno spoprimejo z nacionalnimi in mednarodnimi izzivi pobiranja prihodkov, da se izboljša odgovornost in samozaupanje ter zmanjša dolgoročna odvisnost. Čeprav nekateri programi proračunske podpore rešujejo vprašanja prihodkov, je bil glavni poudarek dialoga in pogojenosti programov proračunske podpore na izboljšanju upravljanja javne porabe. Zato se je torej v dialogu o proračunski podpori, pogojenosti, ocenjevanju uspešnosti delovanja in razvoju zmogljivosti (ob upoštevanju zlasti posebnih izzivov glede prihodkov v državah, bogatih z naravnimi viri) mogoče bolj neposredno osredotočiti na vprašanja nacionalnih prihodkov in dobrega upravljanja na davčnem področju. To bi postopoma omogočilo sklicevanje na načela dobrega upravljanja na davčnem področju ter skladnost z njimi (tj. preglednost, izmenjava informacij in poštena konkurenca na področju davkov). Izredno pomembno je vprašanje, ali naj bo proračunska podpora odvisna od reform in dobrega upravljanja na davčnem področju.

Spodbujanje regionalnega povezovanja je tudi ključni element sodelovanja EU. Regionalno povezovanje prinaša bistvene gospodarske koristi, pa tudi nove izzive, zlasti potrebo po osnovanju prihodkov na notranji obdavčitvi in ne več na carinskih tarifah, saj se lahko z liberalizacijo trgovine prihodki od carine stalno zmanjšujejo.

V18: Kako se lahko programi proračunske podpore oblikujejo in izvajajo tako, da bodo kar najbolj spodbujali vključujočo in trajnostno rast? V19: Kako lahko sektorski dialog o proračunski podpori in pogojevanje spodbujata ustvarjanje domačih prihodkov in odpravita odvisnost od pomoči? Kakšno obliko strategije izhoda naj donatorji vključijo v svoje dejavnosti proračunske podpore in kako naj bo urejena? V20: Kako se lahko proračunska podpora uporabi za pomoč partnerskim državam in regionalnim organizacijam pri spodbujanju procesa regionalnega povezovanja? |

SKLEPNE UGOTOVITVE IN NASLEDNJI KORAKI

Proračunska podpora velja za rešitev vprašanja, kako najučinkoviteje uporabiti pomoč, vendar se tudi v zvezi z njo postavljajo nekatera vprašanja. Namen tega dokumenta je postaviti vprašanja o tem, katere države naj prejmejo proračunsko podporo, koliko naj je prejmejo in kako najbolje oblikovati in upravljati programe proračunske podpore. Ta vprašanja in delo na dogovorjenih ciljih in načelih je treba analizirati, da bo proračunska podpora bolj prispevala k uresničitvi razvojnih ciljev tisočletja ter trajnostni rasti in zmanjšanju revščine v partnerskih državah v razvoju, drugod pa spodbujala tesnejše gospodarsko povezovanje in politično združevanje. Na podlagi rezultatov tega dela in drugih ukrepov si bo Komisija prizadevala za izboljšanje pristopa k oblikovanju in izvajanju proračunske podpore, da bi zagotovila bolj usklajene pristope znotraj EU.

[1] COM(2000) 58 z dne 4.2.2000.

[2] Smernice Odbora za razvojno pomoč o usklajevanju praks donatorjev za učinkovito zagotavljanje pomoči; Proračunska podpora (Harmonising Donors' Practices for Effective Aid, Budget support) (zvezek 2, 2005).

[3] Zlasti Sporazum iz Cotonouja, instrument za financiranje razvojnega sodelovanja, evropski instrument sosedstva in partnerstva ter instrument za predpristopno pomoč.

[4] Te sheme zagotavljajo finančne transferje revnim družinam pod pogojem, da njihovi otroci hodijo v šolo in imajo osnovno zdravstveno oskrbo (npr. v Braziliji, Mehiki in Bangladešu).

[5] Center za globalni razvoj je razvil načelo „plačila po povzetju“ za plačevanje doseženih rezultatov, nagrajevanje dosežkov pa predstavlja nadaljnjo in radikalnejšo inovacijo v tej smeri.