52010DC0254

[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 26.5.2010

COM(2010) 254 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN EVROPSKI CENTRALNI BANKI

Bančni reševalni skladi

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN EVROPSKI CENTRALNI BANKI

Bančni reševalni skladi

1. Ozadje

V aktualni krizi so vlade po vsej Evropski uniji in drugod po svetu vložile ogromne zneske javnih sredstev v podporo svojim finančnim sektorjem[1]. Ta pomoč je bila potrebna, da bi zagotovili finančno stabilnost in zaščitili imetnike depozitov, spremljali pa so jo ukrepi v podporo realnemu gospodarstvu. Splošna posledica pa je veliko gospodarsko breme za sedanje davkoplačevalce in prihodnje generacije[2].

Jasno politično sporočilo zasedanja G20 septembra 2009 v Pittsburgu, ki ga je EU odločno podprla[3], je, da se denarja davkoplačevalcev ne sme več uporabiti za kritje bančnih izgub. Evropska komisija si prizadeva, da bi to dosegla na vsaj dva dopolnjujoča si načina: i) z zmanjšanjem verjetnosti insolvence bank z okrepljenim makro- in mikroekonomskim nadzorom, boljšim upravljanjem in strožjimi zakonskimi standardi ter ii) z zagotovitvijo, da so – če kljub navedenim ukrepom pride do insolvence – na voljo ustrezna sredstva, vključno z zadostnimi viri, za urejeno in pravočasno izpeljane postopke za pomoč banki v primeru plačilne nesposobnosti. Pomemben del te rešitve je ustanovitev reševalnih skladov iz virov zasebnega sektorja.

Komisija podpira ustanovitev predhodnih reševalnih skladov , ki bi bili financirani iz dajatve za banke[4] in katerih namen bi bilo olajšati reševalno ukrepanje pri bankah v težavah tako, da se prepreči širjenje škodljivega vpliva, bankam pa se omogoči urejena likvidacija in časovni okvir, s katerim bi se izognili hitri razprodaji premoženja (načelo previdnosti). Komisija meni, da so reševalni skladi nujen del svežnja več različnih ukrepov, ki bodo vključeni v novi okvir EU za obvladovanje kriz in katerih namen je zmanjšati obremenitev za davkoplačevalce ter prihodnje poseganje po sredstvih davkoplačevalcev za sanacijo bank zmanjšati na minimum ali, kar je bolje, to možnost izločiti.

V času vse bolj integriranih in globalnih finančnih trgov je odločilnega pomena najti rešitve za učinkovito reševanje bančnih kriz. Nedavna izrazita nestabilnost finančnih trgov je jasen primer in svarilo glede obsega integracije finančnih trgov. Bolj kot kdaj koli prej so potrebne robustne in verodostojne ureditve financiranja.

Komisija je v sporočilu iz oktobra 2009[5] močno podprla vzpostavitev novega okvira za obvladovanje kriz na ravni EU, ki bi omogočil urejen potek postopkov v primeru plačilne nesposobnosti bank in omejil stroške davkoplačevalcev na minimum. Službe Komisije so v delovnem dokumentu služb Komisije[6] iz aprila 2010 bančno dajatev označile kot eno od možnosti za to, da finančni sektor prispeva k stroškom krize in se prepreči ponovitev krize v prihodnosti. Svet za ekonomske in finančne zadeve je 9. maja 2010 sklenil, da je treba pospešiti delo na področju obvladovanja in reševanja kriz.

Vse več politične podpore je deležna možnost, da se t. i. načelo „plača povzročitelj obremenitve“ , poznano iz okoljske politike, uporabi tudi v finančnem sektorju, tako da stroške morebitnih prihodnjih finančnih kriz plačajo povzročitelji. Številne države so že uvedle dajatve za banke ali so na tem, da jih uvedejo, vendar se njihova višina razlikuje po državah.

G20 bo prvič razpravljal o tovrstnih dajatvah na ministrskem zasedanju v juniju. To sporočilo bo pomemben prispevek za to zasedanje. Evropska unija mora prevzeti vlogo voditeljice prizadevanj G20 ter najti globalen pristop in model, da bi se ohranili enaki konkurenčni pogoji na svetovni ravni.

V tem sporočilu je pojasnjeno mnenje Komisije glede tega, kako bi finančni sektor lahko prispeval k stroškom financiranja reševalnega ukrepanja pri bankah v težavah. Pojasnjeno je tudi, kam spadajo reševalni skladi v okviru instrumentarija, ki bi moral biti na voljo na področju preprečevanja kriz in upravljanja bank. Poleg tega so v sporočilu v grobem predstavljena mnenja Komisije o številnih pomembnih zadevah, npr. namenu skladov, njihovi potencialni velikosti in pogojih, pod katerimi bi se lahko uporabljali.

V njem pa niso obravnavane dajatve ali davki, katerih namen bi bilo povrniti javna sredstva, ki so bila v sedanji krizi vložena v stabilizacijo bančnega sistema ali reševanje prekomerno tveganih poslov ali špekulacij. Takšna sredstva bi bilo treba proučiti vzporedno kot koristno dopolnilo preventivnim skladom, ki so obravnavani v tem sporočilu.

Z ustanovitvijo reševalnih skladov so povezani številni izzivi, zlasti v zvezi s pomisleki glede moralnega hazarda , ki so jih okrepili ukrepi, sprejeti med krizo. Po mnenju Komisije gre za pomembno vprašanje, ki ga je treba obravnavati tako, da se jasno in nedvoumno navede, da se morajo delničarji (do vrednosti investicije) in upniki (brez imetnikov depozitov, ki so kriti s sistemi zajamčenih vlog) prvi spopasti s posledicami insolvence banke in da se reševalnih skladov ne sme uporabiti kot zavarovanje pred insolvenco ali za sanacijo bank v težavah , temveč je z njimi treba omogočiti, da se postopki v primeru plačilne nesposobnosti lahko urejeno izpeljejo. Reševalni skladi morajo biti torej (po predlogu IMF) tesno povezani s prihodnjo ureditvijo glede reševalnega ukrepanja pri bankah v težavah.

Ustanovitev reševalnih skladov bo del novega okvira za obvladovanje kriz. Nesporno bodo s tem nastali stroški za banke ravno v času, ko te izvajajo dodatne ukrepe kot odziv na krizo. Komisija se zaveda, da je bistveno doseči jasno razumevanje in skrbno oceniti kumulativne posledice obsežnega svežnja reform, ki zadevajo dajatve, sisteme zajamčenih vlog in bančni kapital, ter temu ustrezno prilagoditi posamezne elemente svežnja reform. Zagotoviti je treba, da so stroški odmerjeni tako, da se preprečita oviranje gospodarske rasti in povečanje kreditnih stroškov za realno gospodarstvo. Treba je tudi preprečiti, da se višji stroški prenesejo na komitente bank v obliki višjih pristojbin. Komisija bo zagotovila, da bodo vsi našteti elementi ustrezno upoštevani v priloženi oceni učinka.

2. Reševalni skladi morajo biti del okvira za finančno stabilnost

Ustanovitev reševalnih skladov se ne sme proučevati posamično, temveč kot del vrste širše zastavljenih pobud z namenom okrepiti finančni sistem v aktualni krizi. Zdaj poteka temeljita reforma pravne ureditve in nadzora finančnih trgov, da bi odpravili pomanjkljivosti, ki so se pokazale ob bančni krizi. Komisija je predlagala ukrepe za poostritev kapitalskih zahtev in reformo nadzornega ustroja Evropske unije ter bo julija predložila predlog za okrepitev obstoječih sistemov zajamčenih vlog. Poleg tega bo Komisija kmalu začela obširno posvetovanje, da bi okrepila upravljanje finančnih institucij, zlasti bank.

Razumevanje širšega konteksta je bistveni pogoj za odločitev, kakšna naj bi bila funkcija skladov, kako naj bi delovali in kako veliki bi morali biti. Širše zastavljene reforme finančnega okvira, ki temeljijo na preprečevanju , lahko zmanjšajo verjetnost in omilijo posledice insolvence bank; učinkovitejši postopki za zgodnejšo intervencijo in učinkovite reševalne ukrepe pa bi lahko zmanjšali stroške sprejetih ukrepov in implicitna jamstva, povezana z institucijami, ki veljajo za „premočne, da bi propadle“.

Diagram 1: Kdaj bi uporabili reševalni sklad?

[pic]Komisija bo oktobra 2010 sprejela časovni načrt s časovnim razporedom, konkretnimi ukrepi, sredstvi in načrti za popoln okvir EU za obvladovanje kriz. Ustrezni zakonodajni predlogi glede ukrepov in sredstev za obvladovanje kriz ter reševalnih skladov naj bi bili pripravljeni v začetku leta 2011.

Cilj novega okvira bo zagotoviti, da imajo organi držav članic na voljo skupna sredstva, katerih usklajena uporaba omogoča hitro in pravno utemeljeno ukrepanje v primeru večje insolvence pri bankah, pri čemer se zaščiti širši finančni sistem in preprečijo stroški za davkoplačevalce ter zagotovijo enaki konkurenčni pogoji. Zlasti naj bi se zagotovilo, da so urejeno izpeljani insolvenčni postopki verodostojna možnost za vsako banko, ne glede na njeno velikost ali kompleksnost.

Uporaba reševalnih sredstev ob financiranju iz zasebnega sektorja lahko za zelo velike in kompleksne finančne institucije pomeni poseben izziv. Zato morajo biti na voljo druga, alternativna sredstva, ki ne vključujejo javnega financiranja. Ta bi se lahko uporabila v posebnih okoliščinah za stabilizacijo položaja ter preprečitev izsiljene in prenagljene likvidacije, ki bi lahko kratkoročno škodovala finančni stabilnosti.

Na mednarodni ravni potekajo intenzivna prizadevanja, da bi zmanjšali verjetnost in posledice insolvence takšnih institucij (glej okence 1).

OKENCE 1: Pomoč velikim in zelo kompleksnim finančnim institucijam v težavah Potrebna je zadostna gotovost, da lahko finančnim institucijam v težavah pomagamo brez ogrožanja finančne stabilnosti ali sprožitve sistemskega propada. Sredstva, opisana v nadaljevanju, bi lahko dopolnjevala predhodne reševalne sklade in organom zagotovila vrsto dovolj robustnih ukrepov, s katerimi bi lahko pomagali velikim in zelo kompleksnim finančnim institucijam v težavah. Načrti za pomoč finančnim institucijam in njihovo okrevanje Tako na ravni EU (CEBS) kot tudi na mednarodni ravni (Odbor za finančno stabilnost) potekajo prizadevanja za oblikovanje in preizkušanje načrtov za pomoč finančnim institucijam in njihovo okrevanje (na poziv G20 naj bi bili ti načrti izdelani do konca leta 2010), ki bodo bistveni element prihodnjega okvira EU za preprečevanje kriz. Pristojni organi bi morali imeti možnost uporabe obstoječih ali po potrebi novih preventivnih pooblastil, da bi pred nastopom krize zagotovili, da se lahko za banke urejeno izpeljejo likvidacijski postopki. Zato je bistvenega pomena učinkovit pravni okvir za reševalno ukrepanje pri finančnih institucijah v težavah. Prisilni odpisi pri upnikih in pretvorba dolga v lastniški delež Možnosti, določene za vsako institucijo posebej, vključujejo pretvorbo dolga v lastniški delež (upravno ali pogodbeno[7]) ali prisilne odpise pri imetnikih podrejenih obveznosti in upnikih z nezavarovanimi terjatvami (brez vlog), da bi tako instituciji v težavah zagotovili znatno financiranje in nadaljnji obstoj. Na mednarodni ravni poteka živahna razprava o možnosti uvedbe takšnih ukrepov. Omenja se tudi morebitna sprememba bonitetnih pravil tako, da bi zahtevali ali spodbujali uporabo instrumentov za pretvorbo dolga (s tem se institucije lahko „zavarujejo same“) ali organom dali upravno pooblastilo za uporabo prisilnih odpisov v primeru dolgov, ki jih ni mogoče pretvoriti, ali za pretvorbo dolga v lastniški delež. Dokapitalizacija pred insolvenco s takimi mehanizmi bi lahko stabilizirala institucijo. Tovrstni mehanizmi bi imeli očitne posledice na stroške financiranja bank, strukturo kapitala in tržne prakse, vendar bi tudi pripomogli k okrepitvi tržne discipline, s tem da bi zagotovili, da upniki z nezavarovanimi terjatvami nosijo celotne stroške tveganja, ki so mu izpostavljeni. Da bi bili ukrepi izvedljivi v praksi, je treba premostiti znatne pravne in praktične ovire; prizadevanja za to že potekajo. |

3. PRISTOP K REšEVALNIM SKLADOM MORA BITI SPREJET NA RAVNI EU

Zaradi obsega integracije globalnih finančnih trgov je treba glede uvedbe reševalnih skladov sprejeti skupne pristope na ravni EU in mednarodni ravni. Izkušnje s čezmejnimi insolvencami v aktualni krizi jasno ponazarjajo, zakaj so potrebne nove ureditve glede obvladovanja kriz. Evropska unija se je na finančno krizo neposredno odzvala s predlaganjem zakonodaje za okrepitev makroekonomskega nadzora in čezmejnih nadzornih ureditev z ustanovitvijo novih organov zaradi potrebe po tesnejšem sodelovanju. Na podlagi novih ureditev bo vsakdanji nadzor ostal na nacionalni ravni in skladen s fiskalno pristojnostjo držav članic. Odločitev za nadzorni sistem, ki je pravzaprav decentraliziran, pa je odvisna od visoke stopnje zaupanja med organi in sodelovanja v novih evropskih nadzornih organih ter bo izpolnila ves svoj potencial le, če bo podprta s trdnim okvirom za čezmejno obvladovanje kriz, ta pa z robustnimi finančnimi ureditvami.

Načelno bi združitev sredstev v en sam vseevropski reševalni sklad imela jasne prednosti: večjo razpršitev tveganja; prihranke obsega; zmanjšanje zneska, ki bi se uporabil za porazdelitev bremena; zagotavljanje pravih spodbud za sodelovanje; pospešitev postopka sprejemanja odločitev in zagotovitev enakih konkurenčnih možnosti. Poleg tega bi bila na ta način bolje upoštevana vseevropska narava bančnih trgov, zlasti v primeru čezmejnih bančnih skupin.

Komisija pa priznava, da bi bilo zelo težko začeti ustanavljati reševalni sklad EU brez integriranega okvira EU za nadzor in obvladovanje kriz. Evropski pristop k ustanovitvi reševalnih skladov bi moral odsevati širši pristop k ureditvam nadzora.

Zato bi bil ustrezen prvi korak lahko sistem, ki temelji na ustanovitvi usklajenega omrežja nacionalnih skladov, povezanega z vrsto usklajenih nacionalnih ureditev za obvladovanje kriz[8]. Te ureditve so prvi korak in bi bile revidirane do leta 2014[9] z namenom uvesti integrirane ureditve na ravni EU za obvladovanje kriz in nadzor ter dolgoročno reševalni sklad EU.

Večja jasnost in boljše medsebojno razumevanje med organi na podlagi robustnejših ureditev za financiranje bosta tudi ključna okrepitev spodbud, da bi organi med seboj tesno sodelovali, če bi prišlo do čezmejne bančne insolvence. S tem bi učinkovite čezmejne ureditve za obvladovanje kriz dobile pomembno osnovo.

Če v zvezi z reševalnimi skladi pristop na ravni EU ne bi bil sprejet, bi to lahko vodilo v enostransko uvedbo nacionalnih dajatev za reševalno ukrepanje in s tem povzročilo izkrivljanje konkurence med nacionalnimi bančnimi trgi. Prav tako bi lahko prišlo do prekrivanja dajatev v primeru čezmejnih bank. Poleg tega lahko različni pristopi k mehanizmom za financiranje iz zasebnega sektorja ovirajo učinkovito reševanje kriz ali uporabo sredstev za reševalno ukrepanje, če bi bila sredstva iz zasebnega sektorja na voljo samo v nekaterih državah članicah, pa tudi dogovor o delitvi stroškov bi bilo težje ali celo nemogoče doseči.

Pristop na ravni EU je zato ustrezen način ravnanja ob upoštevanju načel subsidiarnosti in sorazmernosti na podlagi člena 5 Pogodbe o Evropski uniji. Samo z ukrepi na ravni EU bi zagotovili, da za bančne skupine, ki poslujejo v več kot eni državi članici, veljajo podobne zahteve glede reševalnih skladov in s tem na splošno enaki konkurenčni pogoji; preprečili bi neupravičene stroške v zvezi z izpolnjevanjem določb za čezmejne dejavnosti in spodbujali nadaljnjo integracijo znotraj notranjega trga. Poleg tega bi s takim pristopom zagotovili skladnost z obstoječo zakonodajo EU, kjer bi bilo to potrebno. Z ukrepi na ravni EU bi tudi okrepili finančno stabilnost znotraj EU.

4. Financiranje, področje uporabe izdatkov in upravljanje REšEVALNEGA SKLADA

V tem poglavju so obravnavani trije glavni stebri reševalnega sklada: financiranje (4.1); področje uporabe in obseg (4.2) ter upravljanje (4.3).

4.1. Financiranje reševalnega sklada

Pri snovanju ureditev za financiranje sklada je treba skušati doseči dva cilja: i) potreben znesek denarja je treba zbrati tako, da se pri tem upošteva narava njegove porabe (tj. verjetnost, da se pomoč uporabi, in stroški pomoči); ii) in pri tem ravnati tako, da se spodbuja primerno vedenje in zmanjša tveganje za uporabo pomoči. V glavnem gre za tri parametre: prispevek lahko temelji na obveznostih, sredstvih ali dobičku institucije.

- Sredstva banke so dober pokazatelj tveganja. Lahko tudi natančno odražajo potencialno verjetnost insolvence banke in s tem potrebo po pomoči[10]. Sredstva so lahko posredno pokazatelj zneska, ki bi lahko bil potreben za reševalno ukrepanje pri banki v težavah. Sredstva banke pa so že odvisna od tveganju prilagojenih bonitetnih kapitalskih zahtev v obliki stroškov kapitala. Uvedba dajatve, ki bi temeljila na sredstvih, bi zato lahko vodila v dodatne kapitalske zahteve in bi jo bilo treba skrbno proučiti v kontekstu širše zasnovanih reform kapitalskih standardov, ki trenutno potekajo.

- Obveznosti banke [11] se zdijo najustreznejši pokazatelj zneska, ki bi ga banka lahko potrebovala v primeru reševalnega ukrepanja. Stroški pomoči banki najverjetneje nastanejo zaradi potrebe po plačilu določenih obveznosti (brez lastniškega kapitala in zavarovanih obveznosti, npr. vlog). Vendar so lahko obveznosti banke manj reprezentativne glede stopnje tveganja.

- Dajatve so lahko poleg bilance stanja povezane z dobički in bonusi kot pokazateljem velikosti banke, kar bi tudi bolj ustrezalo načelu „plača povzročitelj obremenitve“[12]. Vendar ni nujno, da so dobički in bonusi tesno povezani z zneskom financiranja, ki bi ga banka lahko potrebovala ob reševalnem ukrepanju, ali verjetnostjo insolvence banke.

Komisija skrbno ocenjuje, katera od navedenih različnih možnosti bi bila najustreznejša osnova za financiranje reševalnega sklada. Ne glede na to, katera osnova bo na koncu izbrana, Komisija meni, da mora biti v vsakem primeru vsaj skladna z naslednjimi načeli: a) preprečevati možne arbitraže, b) odražati primerna tveganja, c) upoštevati sistemsko naravo določenih finančnih institucij, d) temeljiti na možnih zneskih, ki bi lahko bili potrebni v primeru reševalnega ukrepanja, in e) preprečiti izkrivljanje konkurence.

Proučiti je treba tudi pomembno vprašanje, ali naj se sredstva za sklad zbirajo predhodno ali naknadno. Komisija meni, da je treba reševalne sklade ustanoviti na podlagi predhodnih prispevkov bank. Sistemi, ki bi bili v celoti financirani naknadno, bi lahko vodili v predhodno financiranje iz davkoplačevalskega denarja in s tem povečali tveganje, da bi bančne insolvence povzročile obširnejše negativne gospodarske posledice. Takšen pristop se lahko izkaže za procikličnega in obremeni javni proračun v finančni krizi, ko je za državo najtežje zagotoviti dodatno financiranje[13].

4.2. Področje uporabe in obseg izdatkov sklada

Naloga reševalnih skladov bo prispevati k financiranju urejenih reševalnih postopkov za pomoč finančnim institucijam v težavah. Skladi bi morali biti na voljo za pomoč bankam, ne glede na njihovo velikost in medsebojno povezanost, vendar je treba jasno izključiti možnost njihove uporabe za sanacijo bank. Na tej stopnji reševalnih skladov ni primerno razširiti na druge finančne institucije, npr. investicijske sklade ali zavarovalnice. Čeprav so prav tako dejavni udeleženci na finančnih trgih, imajo številne značilnosti, zaradi katerih bi bila v njihovem primeru uporaba podobnega režima za reševalno ukrepanje, kot je predviden za banke, težavnejša. Čeprav se reševalni skladi ne bodo uporabljali za dokapitalizacijo bank, morajo imeti zadostna sredstva za kritje različnih stroškov pomoči, sprejet pristop pa bo treba prirediti institucijam različnih velikosti in narave.

Velikost sklada bo temeljila na tem, katere vrste finančnih institucij spadajo na področje uporabe okvira za obvladovanje kriz, in bo morala upoštevati načrtovane obširnejše reforme finančnega sektorja.

OKENCE 2: Katere ukrepe bi kril reševalni sklad?

Ukrepi, ki jih sprejmejo organi, pristojni za reševalno ukrepanje, da bi urejeno izpeljali reševalne postopke za pomoč banki v težavah, lahko vključujejo vrsto različnih stroškov. Dobro zasnovan okvir za reševalno ukrepanje bi načelno moral organe, pristojne za reševalno ukrepanje, obvezati, da z reševalnimi ukrepi pomagajo institucijam v težavah z najnižjimi možnimi gospodarskimi in socialnimi stroški ob upoštevanju ustreznih določb Pogodbe, vključno z določbami glede državne pomoči. V nadaljevanju so navedeni primeri različnih ukrepov, ki bi lahko bili kriti iz reševalnega sklada:

- Financiranje premostitvene banke (pri čemer organ, pristojen za reševalno ukrepanje, prevzame banko), da bi omogočili nadaljnje poslovanje insolventne institucije. To lahko na primer pomeni zagotovitev premostitvenega financiranja in/ali jamstev.

- Financiranje popolnega ali delnega prenosa sredstev in/ali obveznosti z institucije v težavah na tretjo osebo. Stroški lahko zajemajo jamstvo za sredstva (na primer delitev izgube s potencialnim pridobiteljem slabih sredstev) in/ali financiranje prenosa obveznosti ali jamčenje zanj za določeno obdobje, da bi ohranili zaupanje trga in preprečili tveganje za „naval“ upnikov.

- Financiranje razdelitve sredstev med dobro in slabo banko. Stroški sklada lahko zajemajo začasen nakup in upravljanje slabih sredstev ter zagotavljanje premostitvenega financiranja za dobro banko.

- Kritje upravnih stroškov ter pravnih in svetovalnih honorarjev kot tudi potrebe po ohranitvi določenih osnovnih funkcij bank, npr. plačilnih sistemov.

V sedanji krizi so državne podpore bančnemu sektorju obsegale precejšen odstotek BDP Evropske unije. Reševalni skladi, opisani v tem sporočilu, naj ne bi dosegli takega obsega, saj je namen skladov zagotoviti, da se vnaprej preprečijo državne intervencije za sanacijo bank. Po mnenju Komisije je posebej pomembno, da okvir za obvladovanje kriz zagotavlja, da vse izgube v kontekstu insolvence banke najprej nosijo delničarji, imetniki podrejenega dolga in upniki z nezavarovanimi terjatvami, šele nato pa je na voljo reševalni sklad. Po podrobni kvantitativni analizi in obsežni oceni učinka bo Komisija zavzela stališče glede ustrezne ciljne omejitve velikosti skladov. Primeri iz okenca 3 imajo ponazorilni namen in predstavljajo spekter možnih ciljnih velikosti skladov, ki temeljijo na nedavnih pobudah.

OKENCE 3: Stroškovni vpliv nedavnih pobud za ustanovitev skladov

Nekatere države so se že odločile, da bodo uvedle bančne dajatve, izrecno namenjene ustanovitvi namenskih skladov. Natančni namen teh skladov in finančne posledice pa se razlikujejo:

- Nemčija pripravlja predloge za uvedbo sistemske dajatve za banke, ki se vplačuje v stabilizacijski sklad za financiranje ukrepov na podlagi posebnega režima za reševalno ukrepanje. Dodelati je treba še podrobnosti o obliki dajatve, velikosti sklada ter načinu vlaganja in porabe njegovih sredstev, predvideva pa se, da naj bi z dajatvijo zbrali približno milijardo EUR na leto.

- Švedska je nedavno ustanovila sklad za stabilnost bank, katerega namen je financirati ukrepe za preprečevanje resnih motenj v švedskem finančnem sistemu[14]. Sklad naj bi v 15 letih dosegel 2,5 odstotka BDP. Financiran bo na podlagi pristojbine za stabilnost, ki jo bodo plačevale banke in druge kreditne institucije; pristojbina naj bi znašala 0,036 odstotka na leto in bila odmerjena glede na določene dele obveznosti institucije (brez lastniškega kapitala in nekaterih podrejenih dolgov v obliki dolžniških vrednostnih papirjev).

- Po navedbah IMF[15] bi morali na podlagi preteklih izkušenj s krizami približno 2–4 odstotki BDP zadostovati za vzpostavitev reševalnih skladov (ta znesek ustreza neposrednim stroškom sedanje bančne krize), kar pa je odvisno od relativnega pomena finančnega sekorja.

Številne države članice so za sisteme zajamčenih vlog že uvedle nalogo financiranja prenosov vlog z insolventne institucije[16]. Komisija meni, da je treba uporabo sistemov zajamčenih vlog za namene reševalnega ukrepanja omejiti na znesek, ki bi bil potreben za izplačilo kritih vlog. Stroške, ki presegajo to mejo, naj bi krili reševalni skladi. Pri oblikovanju sistemov se je treba pazljivo izogniti podvajanju.

4.3. Upravljanje reševalnih skladov

Glede na to, da bo imel reševalni sklad v večini gospodarstev verjetno precejšnjo velikost, so pravila glede upravljanja takega sklada izjemno pomembna. Prispevki bank za kritje stroškov prihodnjega reševalnega ukrepanja se lahko dodelijo splošnemu proračunu ali skladu. Nekaterim državam članicam se lahko zdi zanimiva možnost, da prispevke uporabijo za zmanjšanje javnega primanjkljaja. Dolgoročno pa lahko neustanovitev posebnih reševalnih skladov vodi v večjo odvisnost finančnega sektorja od javnih sredstev v primeru nastopa ponovne krize; prav tako se lahko poglobi problem moralnega hazarda, povezanega z institucijami, ki veljajo za „premočne, da bi propadle“. Poleg tega vedno ostaja tveganje, da se dajatve, plačane v splošni proračun, sčasoma porabijo za druge namene.

Komisija zato meni, da morajo reševalni skladi ostati ločeni od nacionalnega proračuna in namenjeni le stroškom reševalnega ukrepanja.

Iz praktičnih razlogov je treba za upravljanje reševalnih skladov zadolžiti organe, ki bi bili pristojni za reševalno ukrepanje pri finančnih institucijah v težavah in bi delovali kot neodvisni izvršilni organi. V primeru podelitve novih pooblastil za dodeljevanje sredstev je treba določiti jasne meje odgovornosti. S funkcionalno neodvisnostjo od vlade bi se zagotovilo, da so skladi namenjeni izključno financiranju reševalnega ukrepanja. Podrobnosti ureditev za upravljanje skladov je treba še dodelati. V tem kontekstu so zlasti pomembna tri vprašanja glede upravljanja sklada:

i) kako naj bi se hranil zbrani denar, ii) pod katerimi pogoji bi se sredstva uporabila za reševalno ukrepanje pri bankah v težavah in iii) kako dodeliti sredstva za plačilo stroškov, ki jih krije sklad, v primeru reševalnega ukrepanja pri čezmejnih bankah:

(i) Sredstva sklada bi morala biti naložena v geografsko dobro razpršen portfelj zelo likvidnih nebančnih sredstev z majhnim kreditnim in tržnim tveganjem na način, ki podpira realno gospodarstvo.

(ii) Glede uporabe sredstev sklada namerava Komisija vzpostaviti usklajen okvir za reševalno ukrepanje z namenom preprečiti razlike, ki izhajajo iz načina, kako nacionalni organi uporabljajo pooblastila in sredstva pomoči, in s tem omejiti izkrivljanje konkurence. Tako bo določeno, kdaj in kako se lahko uporabljajo reševalni skladi.

(iii) Glede ureditev v primeru pomoči čezmejnim bankam Komisija namerava predložiti predloge za določitev jasnih pravil glede tega, kako naj bi potekalo usklajevanje. V središču teh ureditev bi lahko bili kolegiji, ki bi sodelovali z organi, pristojnimi za reševalno ukrepanje, da bi sprejeli skupno odločitev glede priprave za pomoč čezmejni bančni skupini pod nadzorom institucije, kot je prihodnji evropski bančni organ, kot ga predlaga Komisija. Takšni načrti za pomoč bankam, ki bi temeljili na jasnih zakonskih načelih, bi zajemali tudi razpravo o pravični razdelitvi bremen in delitvi stroškov med zasebno financiranimi reševalnimi skladi.

Končno bo pri uporabi reševalnih skladov treba upoštevati pravila EU o državni pomoči . Pri opredelitvi izvedbenih vidikov reševalnih skladov bo treba ustrezno upoštevati potencialne posledice za državne pomoči. Intervencije z uporabo reševalnih skladov bodo zato morale potekati tako, da se lažje oceni njihova združljivost, zlasti glede vrste podpore, ustrezne razdelitve bremen in preprečevanja izkrivljanja konkurence.

5. Nadaljni ukrepi

To sporočilo je prispevek k razpravi o dajatvah in reševalnih skladih, ki bo potekala v okviru prihodnjih zasedanj G20. Pomembno je, da se čim hitreje doseže širok konsenz na ravni EU in svetovni ravni glede splošnih načel in usmeritev glede navednih vidikov, da bi preprečili razvoj razhajajočih se nacionalnih pristopov.

Komisija Evropski svet poziva, naj na zasedanju 17. junija 2010 podpre načela in način ravnanja, predlagane v tem sporočilu, ter predstavnike EU v skupini G20 povabi, da se zanje zavzemajo na naslednjih zasedanjih G20.

Kot naslednji ukrep v vzpostavitvi obsežnega okvira za preprečevanje in obvladovanje kriz bo Komisija oktobra 2010 predložila sporočilo, v katerem bo predstavila časovni načrt ter širše in podrobnejše načrte za razvoj novega okvira za obvladovanje kriz, vključno z podrobnejšo oceno operativne zmogljivosti sredstev, da bi zagotovili, da upniki na zgodnji stopnji prispevajo k pomoči bankam v težavah (npr. z uporabo prisilnega odpisa pri upnikih). Komisija namerava sprejeti zakonodajne predloge v zvezi z obvladovanjem kriz in reševalnimi skladi v začetku leta 2011.

[1] Glede na Mednarodni denarni sklad ( International Monetary Fund – IMF) so neto neposredni stroški, financirani iz davkov, znašali povprečno 2,7 % BDP v razvitih državah G20; zastavljeni zneski, vključno z jamstvi in drugimi pogojnimi obveznostmi, pa so v povprečju znašali 25 % BDP.

[2] Javni dolg razvitih držav G20 naj bi se po mnenju IMF povečal za skoraj 40 procentnih točk v obdobju 2008–2015.

[3] Sklepne ugotovitve Sveta ECOFIN z dne 18. maja 2010.

[4] V skladu s področjem uporabe zakonodaje EU o bančništvu, tj. direktive o kapitalskih zahtevah 2006/48/ES, beseda „banka“ v tem sporočilu zajema banke in investicijska podjetja.

[5] COM(2009) 561.

[6] Inovativno financiranje na globalni ravni ( Innovative financing at a global level ) – SEC(2010) 409, 1.4.2010.

[7] Na primer z izdajo varnostnega kapitala skupaj s pretvorbo neodplačanega dolga v lastniški delež ali značilnostmi odpisa. Številne banke (npr. banki Lloyd's in Rabobank) so že izdale takšne instrumente.

[8] Pri tem pristopu je upoštevano, da reševalni skladi že obstajajo v nekaterih državah članicah.

[9] V predlagani uredbi o ustanovitvi evropskega bančnega organa je leto 2014 predvideno za revizijo novih ureditev za nadzor.

[10] Če uporabimo termine iz zakonodaje o bančništvu, bi to pomenilo, da bi se oprli na obstoječe zmogljivosti za nadzor nad tveganostjo sredstev, da bi ocenili verjetnost neplačila ( Probability of Default – PD) in izgubo ob neplačilu ( Loss Given Default – LGD) ter tako določili relativno višino dajatev.

[11] IMF daje prednost uporabi obveznosti kot osnovi za izračun zneska dajatve.

[12] Nekatere države članice so se nedavno odločile, da bodo bonuse obdavčile. Ta postopek pa se razlikuje od dajatve za banke, obravnavane v tem sporočilu.

[13] Če predhodno zbrana sredstva ne bi zadostovala za kritje stroškov pomoči banki, bi moral biti reševalni sklad podprt z dovolj verodostojnim alternativnim financiranjem.

[14] Njegova pooblastila pa je treba razumeti širše od pooblastil „reševalnih skladov“, kot jih opisuje Komisija.

[15] Pravičen in znaten prispevek finančnega sektorja ( A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector ), vmesno poročilo za skupino G20, april 2010.

[16] V aktualni finančni krizi je bilo mnogo primerov urejeno izpeljanih postopkov v primeru insolvence bank z uporabo sistema zajamčenih vlog. Ti ponazarjajo potencialne stroške, povezane z insolvenco malih in srednje velikih bank (npr. Dunfermline Building Society 1,5 milijarde GBP, Bradford & Bingley 14 milijard GBP).