10.12.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 334/1

I.

Izboljševanje finančnega poslovodenja Evropske unije in ureditev, ki Komisijo zavezujejo k odgovornosti za njeno upravljanje sredstev, je pomembna naloga. Uredba lahko vpliva na to, predlagana dopolnila pa vključujejo spremembe, ki bodo vodstvenim delavcem pomagale sprejemati razumne odločitve. Nekatere predlagane spremembe vključujejo precejšnjo poenostavitev postopkov, vendar sama uredba ni dovolj. Bistvene spremembe bodo dosežene z ukrepi vodstvenih delavcev v Komisiji, drugih institucijah in državah članicah.

II.

Komisija navaja, da ta predlog presega običajen obseg triletnih revizij. Vendar so predlagane spremembe v resnici manj ambiciozne, kot je bilo prikazano. Na primer (odstavek 42), obrazložitveni memorandum govori o spremembi ureditve za donacije tako, da ne bo temeljila na vložkih, ampak na rezultatih. Čeprav je v resnici predlaganih nekaj novosti, kot je podeljevanje nagrad, predlogi ne dosegajo želenega.

III.

Predlog Komisije o zunanjih namenskih prejemkih ima sicer dobro podlago, vendar se zdi nepotrebno ohraniti notranje namenske prejemke (odstavki 6 do 9).

IV.

Komisija podaja predloge v zvezi z dopustnim tveganjem napake. Sodišče ugotavlja, da sta opredelitev in uporaba koncepta dopustnega tveganja povezani s precejšnjo nejasnostjo in, kot kaže, se v predlogu Komisije koncept dopustnega tveganja uporablja samo kot osnova za naknadno ugotavljanje, katero stopnjo nepravilnih izplačil sredstev bi bilo treba šteti za sprejemljivo. Sodišče predlaga, da Parlament in Svet razmislita, ali naj finančna uredba od Komisije zahteva izboljšanje njenih pregledov predlogov porabe ob njihovi predložitvi in izboljšanje njenega ugotavljanja vzrokov napak. Finančna uredba ne bi smela poskušati omejiti pristojnosti Sodišča, da določi ustrezno stopnjo pomembnosti (odstavki 10 do 23).

V.

Predlog Komisije o načinih upravljanja vsebuje pomembno zahtevo v zvezi z izjavo o upravljanju glede uporabe vseh sredstev, ki se upravljajo deljeno z državami članicami. Vendar se pri predlogih pojavljajo vprašanja o stroških, izvedljivosti in odgovornosti, ki jih je treba skrbno pretehtati (odstavki 24 do 36).

VI.

Sodišče priporoča, naj izvedbena uredba upošteva prejšnje pripombe Sodišča v zvezi s fiduciarnimi računi (odstavki 38 do 41).

VII.

Vključitev specifične pravne podlage za uporabo finančnih instrumentov v finančno uredbo je primerna. Vendar Sodišče ugotavlja, da predlagano dopolnilo k finančni uredbi ne obravnava vprašanja lastništva: ni jasno, ali Komisija pričakuje, da bodo vsi finančni instrumenti evidentirani v bilanci stanja Evropske unije (odstavki 43 do 47).

VIII.

Pomembni deli predlogov v zvezi z zunanjo revizijo bi omejili možnosti Sodišča za uspešno izvedbo njegovih odgovornosti iz Pogodbe. Sodišče zato Parlamentu in Svetu predlaga, da večji del teh predlogov zavrneta (odstavki 48 do 69).

IX.

Komisija predlaga ustanovitev evropskih skrbniških skladov. Sodišče opozarja Parlament in Svet na vprašanja upravljanja, odgovornosti in revidiranja, ki jih sproža ta predlog (odstavki 70 do 78).

X.

V določbah o „poenostavljeni vzorčni finančni uredbi“ za predlagane posebne organe, pooblaščene za izvajanje javno-zasebnega partnerstva, posvetovanje s Sodiščem ni izrecno zahtevano. Sodišče meni, da je pomembno, da ta dokument na noben način ne omeji pristojnosti Sodišča za revidiranje uporabe sredstev EU (odstavki 79 do 81).

XI.

Sodišče priporoča nadaljnjo krepitev določbe o predhodnem financiranju skupaj z upravljavskimi ukrepi za zmanjšanje pretiranega kopičenja neobračunanih postavk (odstavki 86 do 89).

XII.

Predlogi vključujejo delno poenostavitev ureditev za pripravo in predstavitev zaključnega računa. Sodišče priporoča, da se poleg tega ponovno uvede in pojasni zaveza Komisije za pripravo računovodskih izkazov v skladu z mednarodno sprejetimi standardi (odstavki 90 do 93).

XIII.

Sodišče priporoča, naj se pojasni predlog Komisije o revidiranju agencij, da se doseže kar največji prispevek, ki bi ga ta predlog lahko imel k skupnemu zagotovilu o zakonitosti in pravilnosti odhodkov (odstavki 94 do 99).

XIV.

Sodišče predlaga ponovni pregled zahtev o poročanju (odstavka 101 in 102).

XV.

V celoti bodo predlogi iz prenovljene finančne uredbe Komisiji zagotovili možnosti za izboljšanje preglednosti in finančnega poslovodenja, vseeno pa poenostavitev sektorske zakonodaje ostaja pomemben način za večje izboljšanje uspešnosti.

1.

Predlog Komisije (COM(2010) 260 konč.) vsebuje veliko podrobnih predlogov sprememb členov finančne uredbe. V njegovem obrazložitvenem memorandumu sta povzeta namen in narava sprememb za skupine členov. Mnenje Sodišča kar najbolj sledi strukturi obrazložitvenega memoranduma Komisije.

2.

To mnenje se po potrebi sklicuje na besedilo Komisije (SEC(2010) 639/2), v katerem so navedene mogoče spremembe njene uredbe o izvajanju finančne uredbe, ni pa mišljeno kot pripombe na besedilo kot celoto.

3.

Izboljševanje finančnega poslovodenja Evropske unije in ureditev, ki Komisijo zavezujejo k odgovornosti za njeno upravljanje sredstev, je pomembna naloga. Spremembe finančne uredbe lahko imajo pri tem pomembno vlogo in predlagana dopolnila vključujejo mnoge zaželene spremembe, zaradi katerih bo ta proces napredoval. Vendar so, kot je Sodišče poudarilo že drugje (3), za izboljšanje kakovosti porabe EU potrebne poenostavitev in druge izboljšave sektorske zakonodaje skupaj z drugimi koraki, ki bodo podpirali, spodbujali in zahtevali gospodarno ukrepanje vodstvenih delavcev v Komisiji, drugih institucijah in državah članicah. Zapletena zakonodaja verjetno ne bo prinesla večje uspešnosti, za katero si prizadevajo vse zainteresirane strani EU.

4.

V nekaj primerih so v spodnjih odstavkih podrobni predlogi za spremembe predlogov Komisije, ki so navedeni v Prilogi.

5.

Komisija predlaga številne spremembe naslova II finančne uredbe, v katerem so obravnavana proračunska načela. Sodišče ugotavlja, da je namen teh sprememb (zlasti ukrepov za poenostavitev določb o izterjavi obresti) na splošno poenostaviti in olajšati proračunsko delovanje ob upoštevanju proračunskih načel: Sodišče razen v dveh primerih (obravnavanje namenskih prejemkov in dopustno tveganje napak) nima podrobnih pripomb.

6.

V obstoječi finančni uredbi je (v členu 18) naštetih več vrst „namenskih prejemkov“, ki naj bi se uporabljali za financiranje posebnih postavk odhodkov. Člen 10 obstoječega besedila določa, da se vsi takšni neporabljeni prihodki avtomatsko prenesejo v naslednje obdobje. Komisija predlaga:

7.

Predlog Komisije v zvezi z zunanjimi namenskimi prejemki je razumen. Vlade in drugi, ki so prispevali na primer k raziskovalnim programom ali programom pomoči, želijo, da bi lahko jasno videli, da so bila njihova sredstva porabljena za načrtovane namene.

8.

Vendar se zdi nepotrebno ohraniti kategorijo notranjih namenskih prejemkov, saj se lahko notranje ustvarjeni prejemki obravnavajo v običajnem proračunskem postopku.

9.

Sodišče priporoča, naj Parlament in Svet sprejmeta predlog Komisije samo za zunanje namenske prejemke.

10.

Člen 28b predloga Komisije bi zakonodajni organ obvezal (ne pa mu le omogočal), da odloča o ravni dopustnega tveganja napake „za ustrezna področja politik v proračunu“. Ta odločitev se „upošteva“ v letnem postopku podelitve razrešnice. Raven dopustnega tveganja naj bi temeljila na analizi stroškov in koristi kontrol. Države članice, subjekti in osebe, ki upravljajo sredstva EU, bodo morali Komisiji poročati o stroških kontrol odhodkov EU, ki jih krijejo.

11.

V uvodni izjavi 27 so dodane še podrobnosti:

12.

Sodišče v nadaljevanju navaja opažanja, ki se nanašajo na namene, opredelitev in uporabo dopustne ravni tveganja ter na odgovornosti institucij.

13.

Sodišče je že opozorilo (Mnenje št. 1/2010), da bi lahko analiza stroškov in koristi programov odhodkov in verjetnih tveganj napake zagotovila informacije za preučitev zakonodajne ureditve in upravljavske strukture za zadevni program. Povedano drugače, Komisija bi morala obravnavati slabosti v sedanjih sistemih ter analizirati stroške in koristi različnih možnih sprememb. Kjer doseganje visoke ravni upoštevanja pravil sheme ni praktično, naj bi bilo na voljo več možnosti. Med temi bi lahko bile poenostavitev pravil sheme, ponovna zasnova programa, okrepitev kontrol, dopuščanje višje stopnje neupoštevanja pravil ali ukinitev dejavnosti, če je potrebno.

14.

V nasprotju s tem pa se v predlogu Komisije za člen 28b zdi, da uporablja koncept dopustnega tveganja samo kot podlago za naknadno odločanje, kakšna stopnja nepravilne porabe sredstev naj bi bila dopustna. Od Komisije na primer ne zahteva, da bi morala pri predložitvi vsake nove sheme odhodkov oceniti stroške upravnih in kontrolnih sistemov, verjetno stopnjo neupoštevanja pravil ter določiti možnosti za poenostavitev, o kateri razmišlja (na primer, ko razmišlja o programih porabe Unije od leta 2014 naprej).

15.

Trenutno v finančni uredbi ni omenjeno nič o odgovornostih Komisije pri pripravi novih predlogov za programe porabe (razen v členu 49, ki govori o tem, da se mora sprejeti temeljni akt). Treba je razmisliti, ali bi morala finančna uredba od Komisije zahtevati, da oceni verjetne stopnje neupoštevanja pravil, izvede oceno učinka ter oceni verjetne režijske stroške in stroške kontrol, preden predloži nove predloge za porabo.

16.

Čeprav naj bi zakonodajni organ številčno opredelil „raven dopustnega tveganja“, niso bili jasno opredeljeni parametri, ki naj bi se pri tem upoštevali. Kot je bilo že omenjeno, so enote porabe, ki naj bi bile zajete, podrobneje opredeljene v predlogu uvodne izjave kot v predlogu člena, kar povzroča zmedo. Prav tako je pomembno, da v besedilu predloga ni jasno, ali naj bi se tveganje napake obravnavalo v povezavi z zneskom odhodkov, za katere so upravičenci vložili zahtevke za povračilo kot za pravilne odhodke (veljaven ukrep), ali v povezavi z obsegom izplačil Komisije (vključno s predplačili, ki so na področjih, kot so raziskave, manj pomembna pri ugotavljanju zakonitosti in pravilnosti odhodkov).

17.

Iz predloga člena 28b ni jasno, ali naj bi „stroški kontrol“ zajemali tudi stroške, ki jih krijejo upravičenci. Trditi je mogoče, da bi jih morali, če naj se raven dopustnega tveganja določi s primerjanjem obrobnih stroškov in koristi dodatnih kontrol, kot predvideva Komisija v svojih sporočilih. Prav tako v besedilu ni jasno navedeno, da se bodo upoštevali tudi stroški, ki jih krije Komisija.

18.

Če naj zakonodajni organ sprejme elemente iz predlogov Komisije, je treba natančno razmisliti o tem, kako izmeriti, ali je bilo tveganje napake dejansko omejeno na dopustno raven.

19.

Kot je Sodišče navedlo v svojih pripombah k sporočilu Komisije iz leta 2008 z naslovom „K enotnemu razumevanju koncepta dopustnega tveganja napake“ (COM(2008) 866), koncept dopustne ravni napake ali tveganja napake sproža vprašanja, o katerih morata razpravljati in odločati Parlament in Svet kot zakonodajalca in v okviru postopka podelitve razrešnice. Predlog Komisije tako ustrezno odraža porazdelitev odgovornosti med institucijami.

20.

Opredelitev ravni pomembnosti pa je v nasprotju s tem zadeva, o kateri odloča zunanji revizor. Računsko sodišče mora „prag pomembnosti“ opredeliti v skladu z mednarodnimi standardi revidiranja.

21.

Ti standardi od zunanjega revizorja zahtevajo:

22.

Sodišče opaža, da lahko Evropski parlament in Svet, če to želita, pragove za dopustno tveganje napake namesto v zakonodaji opredelita v „mehki zakonodaji“, na primer v smernicah.

23.

Sodišče priporoča, naj Evropski parlament in Svet razmislita o predlogu Komisije ter pri tem upoštevata zgoraj navedene pomisleke. Pogoji, pod katerimi organa za razrešnico podelita razrešnico, so zadeva, o kateri morata odločati sama. Sodišče vseeno opozarja, da je za opredelitev in uporabo koncepta dopustnega tveganja značilna precejšnja negotovost. Predlaga, naj Parlament in Svet razmislita, ali naj finančna uredba od Komisije zahteva, da izboljša svoje preglede predlogov porabe ob njihovi predložitvi in izboljša ugotavljanje vzrokov napak. Finančna uredba ne bi smela poskušati omejiti pristojnosti Sodišča, da določi ustrezno raven pomembnosti.

24.

Komisija predlaga zmanjšanje sedanjega števila načinov upravljanja, opredeljenih v finančni uredbi, na dva: neposrednega in posrednega. Za vse odhodke, ki se upravljajo skupaj z državami članicami, bi veljale upravne ureditve po vzoru ureditev, ki se trenutno uporabljajo za kmetijstvo.

25.

Organi, ki so jim države članice zaupale odgovornost za upravljanje odhodkov, bi morali poskrbeti, da so predmet neodvisne zunanje revizije in pripraviti „izjavo o zanesljivosti upravljanja“ glede popolnosti in točnosti računovodskih izkazov, delovanja kontrolnih sistemov in pravilnosti upravljanih odhodkov. To izjavo bi morali skupaj z mnenjem neodvisnega revizorja predložiti do 1. februarja (če je za izvrševanje odhodkov odgovoren več kot en organ, se predloži zbirno poročilo do 15. februarja).

26.

Standardna zahteva za pravočasno izjavo o upravljanju bi morala koristno izboljšati pravočasnost in skladnost finančnega in upravljavskega poročanja.

27.

Vendar predlogi Komisije ne bi poenostavili upravnih ureditev. Sprožajo številna vprašanja, med drugim:

Poleg tega niso navedene skupne koristi predloga (glej odstavka 35 in 36).

28.

Med predlaganimi spremembami finančne uredbe je tudi črtanje prejšnje opredelitve vloge držav članic, zadolženih za „naloge izvrševanja“. Bistvenega pomena je, da so odgovornosti Komisije v zvezi z deljenim upravljanjem jasno določene (4). To bi moralo zajemati določitev rokov za dejavnosti iz člena 53a(b), Komisija pa bi morala sprejeti sklep, v katerem bi priznala končni znesek odhodkov, ki bremeni proračun za dano proračunsko leto.

29.

Na kmetijske odhodke iz proračuna EU je v preteklih letih vplivala nižja raven napake kot na nekatera druga področja odhodkov iz poslovanja, vendar obstajajo velike razlike med kmetijsko porabo in drugimi področji. Upravičenci na področju odhodkov iz skupne kmetijske politike lahko običajno izvedejo zahtevano dejavnost in nacionalni organi opravijo preglede pred izvršitvijo plačila; približno 70 % odhodkov se ne izračuna po načelu povračila stroškov, ampak na podlagi objektivnih meril, npr. velikosti zemljišč, upravičenih do plačil iz sheme enotnega plačila.

30.

Pri odhodkih na področjih, kot so strukturni skladi, izobraževanje in kultura ter pravosodje in notranje zadeve, so prejemniki subvencij različni in prejemajo prispevke EU za tekoče dejavnosti, ki se sofinancirajo iz drugih virov. Plačila se izvršijo preden nastanejo stroški in zahtevki so sprejeti na podlagi izjav, da so nastali upravičeni stroški.

31.

Zato računovodski sistem organa, ki upravlja plačila, ne bo zagotavljal neposredne evidence pravic do plačila, ampak evidenco izjav, ki so jih podali drugi organi. Poleg tega so lahko pregledi (na primer) infrastrukturne sheme, sheme s tveganim kapitalom in sheme usposabljanja različni tako po časovnem razporedu kot po naravi.

32.

Zato prenos upravnih ureditev, značilnih za kmetijska plačila, na druga področja ne bo nujno lahek. Prav tako ni mogoče domnevati, da se bodo s predlagano spremembo na druga področja proračuna avtomatsko prenesle očitne prednosti sedanjega sistema za obravnavanje kmetijske porabe.

33.

Nikjer niso navedeni verjetni stroški vzpostavitve struktur, predstavljenih v členu 53a. Vključitev ocene učinka za predloge bi pripomogla k lažji oceni takšnih stroškov.

34.

Zdi se, da predlogi iz tega člena predstavljajo pomembno naložbo v pridobivanje točnejših informacij o povračljivih stroških, ki nastanejo pri upravičencih. Čeprav je to zaželeno, če bodo plačilni sistemi ostali takšni, kot so, je v obrazložitvenem memorandumu k finančni uredbi predlagan prehod na „sistem, ki bo temeljil na uspešnosti na podlagi opredelitve dogovorjenih kazalnikov in ciljev“. Če bo uveden takšen sistem, je morda ustreznejši drugačen upravni okvir.

35.

Predlog Komisije je zelo podoben idejam iz Mnenja Sodišča št. 2/2004 o modelu enotne revizije (in predlogu za okvir notranje kontrole Skupnosti). Oba zajemata sistem usklajenih pregledov porabe po celotnem proračunu v obliki piramidne strukture, ki bi podpiral skupno zagotovilo na ravni Komisije. Čeprav bi lahko predlogi iz predloga finančne uredbe prispevali k takšni „piramidi zagotovila“, iz predloga Komisije ni razvidno, kako bo uporabila te informacije, da bi prišla do zaključka, da je zaključni račun točen in da so vsi tokovi odhodkov brez pomembnih napak.

36.

Sodišče priporoča, naj Evropski parlament in Svet razmislita o predlogu Komisije v luči zgoraj navedenih pripomb. Zlasti opaža, da predlogi združujejo vprašanja institucionalne arhitekture in vprašanja zagotovila v zvezi z zanesljivostjo računovodskih informacij, zakonitostjo in pravilnostjo odhodkov ter profil tveganja za tokove porabe. Izjavo o upravljanju bi bilo na primer mogoče pridobiti za vsak tok odhodkov, ne da bi vztrajali, da imajo vsi enake organizacijske ureditve.

37.

Sodišče nima pripomb k predlogom v predlogu finančne uredbe.

38.

Komisija predlaga, da se lahko v imenu Komisije in zanjo odprejo fiduciarni računi (na odgovornost odredbodajalca, ki je pristojen za izvajanje programa ali ukrepa, s soglasjem računovodje Komisije). Te račune bo upravljal subjekt iz točke 2(c) in (d) člena 53(1), vključno s finančnimi institucijami, ki jim je zaupano izvajanje finančnih instrumentov, Evropsko investicijsko banko (EIB) in Evropskim investicijskim skladom (EIF).

39.

Sodišče je že revidiralo, kako Komisija upravlja fiduciarne račune (npr. Posebno poročilo št. 5/2009). Med drugim je prišlo do zaključka, da niso bila vzpostavljena jasna pravila za odpiranje fiduciarnih računov.

40.

Komisija že dolga leta uporablja fiduciarne račune pri izvajanju programov in ukrepov, kot so posli s tveganim kapitalom ali jamstva za mala in srednje velika podjetja. Ta nova določba bi zagotovila pravno podlago za odpiranje novih fiduciarnih računov. Od odredbodajalca, odgovornega za izvajanje programa ali ukrepa, ne zahteva, da mora pridobiti soglasje računovodje Komisije za obstoječe fiduciarne račune niti ne vzpostavlja pravil za njihovo uporabo in spremljanje.

41.

Sodišče predlaga, da Komisija pri pripravi končne različice besedila izvedbenih pravil upošteva pripombe iz odstavkov 30–32 Posebnega poročila Sodišča št. 5/2009.

42.

Komisija je podala številne predloge za prilagoditev sistema za povračilo stroškov (ki bi še naprej omogočal uporabo pavšalov, standardnih stroškov na enoto itn.). Vendar v predlogih za spremembo finančne uredbe ni veliko pojasnil o tem, kako bo potekal prehod na sistem, ki temelji na uspešnosti. Zato obstaja vrzel med željo iz obrazložitvenega memoranduma (v katerem je navedeno, da je cilj „preiti od sistema donacij, ki temelji na upravljanju na podlagi dejanskih stroškov (vložkov), k shemi, ki temelji na uspešnosti (rezultatih), da bi dosegli boljšo ciljno naravnanost politik ter znatno poenostavitev postopkovnih in dokumentacijskih zahtev za upravičence ter olajšali uporabo pavšalnih zneskov“) in realnostjo predlaganih sprememb. Predlogi za nagrade lahko nakazujejo odmik od povračila stroškov. Če želi Komisija doseči pomemben napredek pri uvajanju sistema povračil, ki temelji na uspešnosti, mora to vprašanje obravnavati v izvedbenih pravilih in/ali sektorski zakonodaji.

43.

Ta novi naslov zagotavlja zakonodajni okvir za uporabo finančnih instrumentov. Po njegovih določbah lahko Komisija izvaja finančne instrumente z neposrednem upravljanjem ali s posrednim upravljanjem z zaupanjem nalog EIB, EIF ali drugim finančnim ustanovam. Pred tem so bili finančni instrumenti obravnavani kot izjeme v standardnih ureditvah za donacije.

44.

Vključitev specifične pravne podlage za uporabo finančnih instrumentov v finančno uredbo je primerna zaradi razlogov, ki jih je pojasnila Komisija. Vendar Sodišče ugotavlja, da nova usmeritev, ki jo zagotavlja predlagano dopolnilo k finančni uredbi, ne obravnava vprašanja lastništva: ni jasno, ali Komisija pričakuje, da bo vse finančne instrumente evidentirala v bilanci stanja Evropske unije, kot bi jih morala v skladu z mednarodno priznanimi računovodskimi standardi (5) (glej tudi odstavka 46 in 92).

45.

Sodišče je že revidiralo, kako Komisija ter EIB, EIF in drugi finančni posredniki upravljajo različne finančne instrumente (npr. Posebno poročilo št. 1/2009, letno poročilo za leto 2008). Sodišče je med drugim prišlo do zaključka, da v nekaterih primerih Komisija ali finančni posredniki, ki jim je bilo zaupano izvajanje finančnih instrumentov, niso ustrezno spremljali njihove uporabe.

46.

Komisija namerava povečati uporabo finančnih instrumentov, zato bo morala spremljati njihovo uporabo in vlagati v usposabljanje osebja za obvladovanje z njimi povezanih tveganj (6). Prav tako bo morala poskrbeti, da se osebje zaveda potrebe po preglednosti (vključno z razkritjem v skladu z mednarodno sprejetimi računovodskimi standardi).

47.

Sodišče Evropskemu parlamentu in Svetu priporoča, naj od Komisije zahtevata dodatna pojasnila glede lastništva finančnih instrumentov in glede tega, kako pričakuje, da se bodo finančni instrumenti obračunavali in da se bo o njih poročalo v računovodskih izkazih EU. Poleg tega priporoča, naj Komisija v izvedbena pravila vključi ustrezne politike za spremljanje uporabe finančnih instrumentov, vključno s tistimi, ki se izvajajo pri posrednem upravljanju. Okrepiti bi morala tudi zmogljivosti osebja Komisije za upravljanje relativno zapletenih finančnih instrumentov.

48.

Komisija podaja številne predloge, ki se nanašajo na letno poročilo (členi 129, 143 in 144a) in na posebna poročila Sodišča (člen 144). Komisija (glavni revidiranec Sodišča) se ni posvetovala s Sodiščem (zunanji revizor Komisije) preden je predlagala te spremembe ureditev za revizije, ki jih izvaja Sodišče.

49.

Komisija predlaga (poleg določene prerazporeditve v členu 143):

50.

Sodišče nima pripomb k predlaganim spremembam člena 143(4) ali (6).

51.

Predlog, da se v člen 143(1) in (2) vstavi sklic na kontradiktorni postopek, je odveč.

52.

Sodišče meni, da so predlagane spremembe rokov v členu 143(1) neprimerne. Uradno bi močno skrajšale čas, ki ga ima Sodišče na voljo za pripravo svojih opažanj. Poleg tega opaža, da Komisija ni predlagala zgodnejšega roka, do katerega mora predstaviti začasni (člen 128) in končni zaključni račun (člen 129).

53.

Posebno pozornost zbujajo roki za letna poročila o dejavnostih, ki jih pripravijo generalni direktorji Komisije, in „zbirno poročilo“, v katerem so združena. O teh dokumentih Sodišče poda pripombe v svojih letnih poročilih. Člen 60(8) finančne uredbe določa, da so ta na voljo 15. junija. Sodišče bi tako moralo poslati osnutek svojega poročila na isti dan, ko mora Komisija poslati svoje zbirno poročilo o delovanju sistema notranje kontrole.

54.

Sodišče priznava, da je zaželeno, da vse razpoložljivo gradivo pravočasno pošlje Komisiji in drugim, ter v praksi vedno, kadar je to mogoče, to stori še pred rokom, ki je v finančni uredbi določen za pošiljanje. Predlaga, da bi bilo obstoječe uradne roke najbolje pustiti nespremenjene in se še naprej opirati na sodelovanje.

55.

Če Parlament in Svet namesto tega menita, da bi bilo treba nekatere roke prestaviti na zgodnejši čas, Sodišče meni, da bo enak pristop potreben pri rokih, ki veljajo za Komisijo.

56.

V tem primeru bi bilo zlasti zaželeno ponovno razmisliti o roku za prejetje odgovorov Komisije in drugih institucij na osnutek letnega poročila Sodišča (opažanja). V členu 143(1) je ta rok 15. oktober. Če bi institucije dale na voljo svoje prevedene končne odgovore šele tako pozno, letnega poročila ne bi bilo več mogoče objaviti pravočasno. Sodišče mora prejeti v celoti prevedene odgovore najpozneje do 30. septembra, da lahko spoštuje trenutno veljavne roke za predstavitev letnega poročila proračunskemu organu v začetku novembra.

57.

Predlagani novi člen 144a je treba obravnavati tudi v luči omejitev pri pripravi letnega poročila Sodišča.

58.

Sodišče mora poročati o vseh odhodkih za dano proračunsko leto. Svojega programa revizijskih obiskov ne more dokončati, dokler Komisija ne evidentira vseh odhodkov (7). V teh okoliščinah je neizogibno, da bo sporočanje revizijskih rezultatov povzročilo stres pri vseh udeleženih straneh. Za reševanje tega so potrebni sodelovanje, komuniciranje in razprava.

59.

Revidiranec ima običajno tri priložnosti, da odgovori na ugotovitve Sodišča:

60.

Izjava s predhodnimi ugotovitvami je del notranjih postopkov Sodišča in ni dokument, ki ga sprejme Sodišče ali senat (8). Sodišče zato meni, da določbe, kot je člen 144a, načeloma ni primerno vstaviti v finančno uredbo.

61.

Poleg tega obstajajo pomembni praktični ugovori na predlog Komisije.

62.

Če bodo izjave s predhodnimi ugotovitvami zakonsko urejene, bi bila prednostna naloga, da se za Komisijo sprejme zakonska obveznost, da odgovori v največ šestih tednih.

63.

Sodišče Parlamentu in Svetu priporoča:

64.

Komisija predlaga:

65.

Sodišče tako kot pri letnem poročilu meni, da je sklic na kontradiktorni postopek odveč.

66.

Druga od sprememb, ki naj bi prinesla več jasnosti, ni jasna. Domnevno naj bi bil njen namen, da Sodišče sprejme končno različico posebnega poročila v enem mesecu od prejetja zadevnih odgovorov. V vsakem primeru je praksa Sodišča takšna, da sprejme posebna poročila takoj, ko je prejelo končno različico odgovorov zadevne institucije. Meni, da je to spreminjanje finančne uredbe dobra priložnost za odstranitev tega odvečnega pododstavka iz člena 144.

67.

Predlagan novi končni pododstavek člena 144(1) bi omejil zmožnost Sodišča, da pripravlja posebna poročila tako, da imajo kar največjo vrednost za bralce, kar ne bi bilo v pomoč. Sodišče redno posodablja način predstavitve poročil in že zdaj namenja več pozornosti odgovorom revidiranca kot večina vrhovnih revizijskih institucij. Zaveda se, da večina nacionalnih revizijskih organov revidiranca pozove, da poda pripombe na osnutke njihovih poročil, nato pa njihove pripombe povzame v besedilu poročila. Če bodo spremembe sprejete, bi Sodišče želelo takšen model predstavitve.

68.

Sodišče Parlamentu in Svetu priporoča, naj ne sprejmeta zgoraj obravnavanih sprememb člena 144 in naj razmislita o črtanju tretjega pododstavka člena 144(1).

69.

Tretji stavek v členu 140(2) sedanje finančne uredbe odstopa od besedila Pogodbe v treh vidikih: beseda „skupaj“ nadomešča besedi „v povezavi“ iz Pogodbe, finančna uredba govori o „nacionalnih revizijskih organih“ namesto o „nacionalnih revizijskih organih, uradih ali agencijah“ ter o njihovih potrebnih „pooblastilih“ in ne „pristojnosti“, kot je v Pogodbi. Sodišče priporoča, naj se ta oddelek terminološko uskladi s Pogodbo.

70.

Predlog finančne uredbe vključuje nov člen 164, ki zagotavlja podlago za možnost ustanavljanja evropskih skrbniških skladov. Ti bi sledili vzorcu dejavnosti skrbniških skladov Svetovne banke in Združenih narodov ter Komisiji omogočili upravljanje sredstev drugih donatorjev (ter sredstev iz proračuna EU) v skupnem skladu. Komisija predlaga hranjenje teh sredstev na posebnem bančnem računu in zaračunavanje stroškov upravljanja v višini 7 %.

71.

Odločitev o tem, ali naj začne Komisija upravljati skrbniške sklade je politična zadeva, o kateri Sodišče ne želi sprejeti stališča. Vseeno Parlament in Svet opozarja na vprašanja administracije, stroškov, odgovornosti in revizije, ki jih sproža ta predlog.

72.

Čeprav je lahko ustrezno odpreti poseben bančni račun, na katerega se prejemajo prispevki in na katerem se hranijo do takrat, ko so potrebni, so za uporabo donacij potrebne druge ureditve. Pri skrbniškem skladu, namenjenem obnovi po potresu na Haitiju, bi na primer stroški nastali v lokalni valuti na Haitiju, oprema in storitve bi bile nabavljene v različnih valutah Karibske regije, blago in logistične storitve pa bi bile zagotovljene iz EU in njene okolice. To bi zahtevalo, da se za transakcije skrbniškega sklada uporabljajo različni bančni računi in da jih obdelujejo številne delegacije in uslužbenci.

73.

Računovodstvo skrbniškega sklada bi bilo torej zapletena dejavnost, tesno povezana z drugimi računovodskimi dejavnostmi. Ta zapletenost v predlogu besedila Komisije o „posebnih bančnih računih“ ni priznana.

74.

Predlog finančne uredbe bi Komisiji omogočil, da za vodenje skrbniškega sklada zaračuna stroške upravljanja v višini 7 % prispevkov. Sodišče razume, da ta znesek (ki se uporablja tudi v okvirnem finančnem in upravnem sporazumu med ES in ZN) odraža omejitev administrativnih režijskih stroškov, dovoljeno na drugih področjih proračuna, in ne ovrednotenje verjetnih dodatnih stroškov vodenja skrbniškega sklada.

75.

Ta predlog pomeni, da bi lahko Komisija, ki bi bila tudi sama donatorica, zaračunala stroške upravljanja za upravljanje lastnega prispevka v skladu. V pojasnilih je poseben bančni račun opisan kot zunaj proračuna, kar kaže, da Komisija pričakuje, da bo prenose v skrbniški sklad obravnavala kot proračunske odhodke. Ni jasno, ali lahko Komisija legitimno zaračuna stroške upravljanja za upravljanje lastnih sredstev in ali stroški upravljanja v višini 7 % predstavljajo utemeljeno oceno verjetnih stroškov.

76.

V predlogu izvedbenih pravil (člen 231a) je navedeno, da bo skrbniški sklad konsolidiran v zaključnem računu Komisije in da bo zaključni račun proračunskemu organu predstavljen v okviru postopka podelitve razrešnice. Vsak posamezni skrbniški sklad naj bi bil predmet vsaj treh revizij: tiste, ki jo opravi služba za notranjo revizijo, tiste, ki jo opravi Sodišče, in tiste, ki jo opravi „neodvisni zunanji revizor“.

77.

Te ureditve se lahko primerjajo z ureditvami, ki jih imajo uveljavljeni upravljavci skrbniških skladov. Te običajno zajemajo pripravo konsolidirane izjave o skrbniških skladih, zajetih v eno revizijo. Konsolidacija močno zmanjša stroške revizije. V primeru Svetovne banke donatorji, ki želijo dodatno zagotovilo o posameznih skrbniških skladih, naročijo revizijo, ki jo opravi zunanji revizor organa za upravljanje, vendar morajo plačati revizorja, da se pokrijejo dodatni stroški te revizije.

78.

Sodišče priporoča, naj Parlament in Svet pri obravnavi tega predloga Komisije ustrezno pretehtata zgoraj navedene pomisleke in razmislita, kako bi bilo mogoče pripraviti zanesljive in stroškovno učinkovite ureditve, če bo predlog o ustanovitvi evropskih skrbniških skladov podprt.

79.

Predlog finančne uredbe vsebuje novi člen 185a, ki zagotavlja podlago za izrecno uvedbo koncepta javno-zasebnega partnerstva (JZP) in za pooblastitev posebnega organa za izvajanje teh partnerstev. Predlog Komisije določa, da lahko Komisija sprejme poenostavljeno vzorčno finančno uredbo, ki bi vsebovala sklop načel, potrebnih za zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja. Ta načela, ki naj bi temeljila zlasti na novem členu 53b predloga finančne uredbe, bi bila del finančnih pravil, ki jih bodo sprejeli organi, ki so pravne osebe, ustanovljene s temeljnim aktom in pooblaščene za izvajanje javno-zasebnega partnerstva v skladu s točko 2(e) člena 53(1).

80.

V bistvu so javno-zasebna partnerstva oblika dolgoročne in pogosto zapletene pravne ureditve visoke vrednosti. V tehnični dokumentaciji Komisije je navedeno, da določbe sedanjih finančnih uredb po mnenju partnerjev niso ustrezne. Na podlagi tega (in po dodatnih analizah) je Komisija presodila, da je treba sedanjim možnostim za izvajanje JZP dodati možnost, da se njegovo izvajanje zaupa posebnemu organu, pooblaščenemu za izvajanje javno-zasebnega partnerstva.

81.

Odločitev o tem, ali naj se izvajanje JZP zaupa posebnemu organu, pooblaščenemu za izvajanje javno-zasebnega partnerstva, je politična zadeva, o kateri Sodišče ne želi sprejeti stališča. V določbah o „poenostavljeni vzorčni finančni uredbi“ za posebne organe posvetovanje s Sodiščem ni predpisano. Sodišče meni, da je pomembno, da ta dokument na noben način ne omeji pristojnosti Sodišča za revidiranje uporabe sredstev EU.

82.

Sodišče priporoča, naj se v drugem stavku tega člena doda besedilo „in po posvetovanju z Računskim sodiščem“.

83.

Sodišče nima pripomb k temu predlogu.

84.

Sodišče nima pripomb k proceduralnim predlogom Komisije.

85.

Sodišče želi Parlament in Svet opozoriti na štiri zadeve, na katere ni opozorjeno v obrazložitvenem memorandumu Komisije: obračunavanje plačil predhodnega financiranja (člen 81), odgovornosti računovodje (člen 123), revidiranje agencij (člen 185(4)) in razpršitev obveznosti poročanja po vsej finančni uredbi.

86.

V zadnjih letih je v nekaterih delih proračuna prišlo do zelo visokih stopenj neobračunanega predhodnega financiranja. Predlog Komisije se odziva na ta problem.

87.

Komisija med drugim predlaga, da se členu 81 doda nov odstavek 4, ki bi od odgovornega odredbodajalca zahteval „redno“ obračunavanje predhodnega financiranja, vendar nikjer ne omenja pogostosti obračunavanja. Ni jasno, ali bo predlagana sprememba dosegla zastavljeni cilj.

88.

Sodišče Evropskemu parlamentu in Svetu priporoča, naj razmislita o okrepitvi te določbe, na primer s sklicevanjem, da je zaželeno preprečiti pretirano kopičenje neobračunanih postavk, in/ali s tem, da se omogoči samo eno plačilo predhodnega financiranja.

89.

Sodišče poudarja, da bi bilo treba Komisiji omogočiti, da skuša rešiti problem visokih stopenj neobračunanega predhodnega financiranja pred spremembo finančne uredbe. Sodišče predlaga, da Komisija sprejme cilj za zmanjšanje stopnje neobračunanega predhodnega financiranja in spremlja napredek prek letnih poročil o dejavnostih.

90.

V predlogih Komisije je besedilo o pripravi zaključnega računa poenostavljeno in skrajšano. Predlagane so nekatere spremembe glede datuma za predstavitev različnih sklopov finančnih informacij.

91.

Sodišče pozdravlja poenostavitev sedanjega besedila v tem naslovu, vendar meni, da bi bilo treba izkoristiti to priložnost in izrecno navesti odgovornost računovodje Komisije za zaključni račun Komisije, da se zagotovi njegova pravilna priprava. Namen tega ni uvesti nobene bistvene spremembe: v praksi je zaključni račun v vseh pomembnih vidikih pripravljen v skladu z mednarodnimi računovodskimi standardi za javni sektor, vendar še vedno obstajajo možnosti za večjo jasnost.

92.

Sodišče predlaga spremembo v členu 123, da se navede, da se zaključni račun pripravi v skladu z „mednarodno sprejetimi računovodskimi standardi za javni sektor“ (uporaba besedila iz člena 133), vendar ima računovodja še vedno možnost, da od teh odstopa, če je to potrebno zaradi resnične in poštene slike. Tako bi se lahko računovodja odločil za drugačno obravnavo, kot jo zahtevajo standardi, samo v primeru, če bi bilo to nujno za prikaz resnične in poštene slika. Nato bi moral pojasniti, da je bilo to storjeno in (v pojasnilih k zaključnemu računu) prikazati, kako bi bili računovodski izkazi drugačni, če bi upošteval standarde.

93.

Sodišče priporoča, naj Parlament in Svet pri obravnavi predlogov Komisije za ta del finančne uredbe razmislita o tem, da bi vstavila pojasnilo v navedenem smislu.

94.

Komisija predlaga nov člen 185(4) o revidiranju agencij EU. Ta določa, da specifična letna poročila Sodišča o agencijah temeljijo na delu revizorjev iz zasebnega sektorja, ki bi jih imenovala vsaka agencija. Točen namen predloga je nekoliko dvoumen: prvi stavek se nanaša na zakonitost in pravilnost prihodkov in odhodkov, drugi pa na zaključni račun.

95.

Predlog Komisije ima možnost, da zagotovi podlago za izboljšan revizijski okvir za agencije. Za oblikovanje mnenja o zanesljivosti zaključnega računa se uporabljajo revizorji iz zasebnega sektorja. Sodišče se strinja s Komisijo, da bi lahko priprava njegovega mnenja o zanesljivosti zaključnega računa agencije temeljila na delu neodvisnega in pravilno imenovanega revizorja iz zasebnega sektorja.

96.

Zadeve so nekoliko bolj zapletene v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo, kjer se zahteve, določene v zakonodaji EU, še bolj odmikajo od konvencionalnega revizijskega dela revizorjev v zasebnem sektorju. Po mnenju Sodišča bi bilo najustrezneje, da se od pooblaščenega revizorja iz zasebnega sektorja zahteva, da izvede „dogovorjene postopke“ pri javnih naročilih in zaposlovanju, pri čemer bi revizor iz zasebnega sektorja izbral „dogovorjen“ vzorec s postopki s področja javnih naročil in zaposlovanja ter na tem vzorcu opravil „dogovorjen“ sklop preizkusov. Sodišče bi nato na podlagi rezultatov preizkušanja oblikovalo svoje mnenje o vprašanju zakonitosti in pravilnosti zaključnega računa agencije.

97.

Sodišče zato predlaga, da sodeluje pri izbiranju revizorjev iz zasebnega sektorja, da so revizijski delovni dokumenti njegova last in da ima zadnjo besedo pri opustitvi storitev revizorja iz zasebnega sektorja, če presodi, da je to nujno. Ker je revizijsko mnenje mnenje Sodišča in bi to še naprej ostalo, bi moralo imeti Sodišče popoln nadzor nad vsakim revizijskim delom, ki bi bilo zaupano zunanjemu izvajalcu.

98.

V skladu s tem spremenjen predlog bi Sodišču omogočil, da še naprej izpolnjuje svoje poslanstvo na stroškovno učinkovit način v kontekstu čedalje večjega števila agencij in organov.

99.

Sodišče priporoča sprejetje predloga Komisije ob upoštevanju naslednjih sprememb:

100.

Sodišče poleg teh točk predlaga tudi majhen dodatek v členu 185(1), da se še naprej zagotovi posvetovanje s Sodiščem pred sprejetjem vzorčne finančne uredbe za agencije in druge organe.

101.

Finančna uredba predpisuje številna poročila, ki jih mora pripraviti Komisija. Letni računovodski izkazi in poročila o izvrševanju proračuna (člen 121) izvirajo iz mednarodnih standardov. Finančna uredba predpisuje tudi druge zahteve glede poročanja, kot so letno poročilo o dejavnostih, ki ga pripravi odredbodajalec (člen 60(7)), ter poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju (člen 122). Pogodba zdaj zahteva tudi predložitev letnega finančnega poročila Unije (člen 318 PDEU).

102.

Ne da bi bila zato vprašljiva vrednost katerega od teh poročil, Sodišče predlaga, da bi morda Evropski parlament in Svet želela zaprositi Komisijo, da razmisli o tem, ali obstajajo možnosti za poenostavitev in konsolidacijo poročil ob upoštevanju potreb uporabnikov.