52009DC0401

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 22.7.2009

COM(2009) 401 konč.

POROČILO KOMISIJEEVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje{SEC(2009) 1073}

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Romunije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

UVOD – OZADJE IN METODOLOGIJA

1. Cilj:

Ko je Romunija januarja 2007 vstopila v Evropsko unijo, je bil vzpostavljen mehanizem za sodelovanje in preverjanje (CVM)[1] za pomoč novi članici pri ambiciozni reformi pravosodja in boju proti korupciji. Odločba o CVM je avtonomna odločba Komisije, ki temelji na pristopni pogodbi. Komisiji omogoča tesno sodelovanje z organi Romunije na politični in tehnični ravni za spremljanje in oceno napredka, tehnično svetovanje in finančno podporo. Na podlagi CVM lahko vse druge države članice spremljajo in podpirajo razvoj v Romuniji na teh področjih ter zagotavljajo tako strokovno kot tudi finančno podporo. Vmesna in letna poročila, ki jih Komisija pripravi v okviru CVM, ocenjujejo napredek in odkrivajo preostale pomanjkljivosti, s čimer Romuniji pomagajo pri določanju prednostnih nalog za ukrepanje, da bi v celoti izpolnila merila, določena ob pristopu.

V tem poročilu Komisija ocenjuje napredek pri izpolnjevanju meril od zadnjega letnega poročila (z dne 23. julija 2008). Poročilo vsebuje tudi priporočila za Romunijo, ki so pripravljena na podlagi te ocene. Priloženi delovni dokument služb Komisije vsebuje podrobno oceno napredka za vsako merilo. Poročilo temelji na rednih prispevkih romunskih organov, zlasti na odgovorih na podrobne vprašalnike Komisije za vsako merilo. Komisiji so pri delu pomagali številni visoko usposobljeni strokovnjaki iz držav članic, prav tako pa se je Komisija opirala na dokumentacijo in prispevke iz več drugih virov.

2. Metodologija za merila:

Komisija meni, da so vsa merila med seboj tesno povezana. V pogovorih z Romunijo se je izkazalo, da napredek pri enem merilu prispeva k napredku pri drugih merilih. Namen CVM ni vzpostaviti seznama nalog, ki jih je treba izpolniti, ampak razviti neodvisno, stabilno sodstvo, ki bo sposobno odkrivati in sankcionirati nasprotja interesov ter se učinkovito boriti proti korupciji. Zato Komisija ne predvideva umika posameznih meril, ampak namerava sodelovati z Romunijo do takrat, ko bo CVM v celoti zaključen.

STANJE PROCESA REFORM V ROMUNIJI

Dosežki

Enako kot prejšnja leta je Komisija pripravila podrobno oceno napredka pri izpolnjevanju meril, določenih v CVM, ki je na voljo v prilogi k temu poročilu. V glavnem poročilu so povzete ključne ugotovitve Komisije in navedena priporočila za ukrepanje Romunije.

Romunska vlada se je s podporo tožilstva in sodstva učinkovito odzvala na pomisleke, izražene v vmesnem poročilu Komisije z dne 12. februarja 2009. Sprejeta je bila vrsta praktičnih in zakonodajnih ukrepov, s čimer se je zagotovil nov zagon za nadaljevanje procesa reforme. Kljub temu spremembe še niso prinesle praktičnih izboljšav za romunske državljane. Poleg tega vse politične stranke niso izrazile brezpogojne zavezanosti poteku reforme. Zlasti parlament bi moral sprejeti skladne odločitve v podporo prizadevanjem izvršilnih organov pri reformi sodstva in izkoreninjenju korupcije.

Nov civilni in kazenski zakonik

Romunska vlada se je jasno javno zavezala, da bo sprejela nov civilni in kazenski zakonik v odziv na priporočila Komisije iz prejšnjih priporočil. Sprejetje teh dveh zakonikov junija 2009 je pomemben znak politične zavezanosti in pomemben korak naprej pri zagotavljanju učinkovitejšega pravnega sistema. Vendar je predvideno, da bosta zakonika začela veljati šele, ko bosta končani tudi razpravi o zakoniku o kazenskem postopku in zakoniku o civilnem postopku (ki ju je vlada istočasno predložila parlamentu) ter bosta oba sprejeta z rednim zakonodajnim postopkom. Vsi štirje zakoniki bi lahko začeli veljati najbolj zgodaj leta 2011.

Treba je sprejeti še izvedbene predpise za uporabo zakonikov. Pomembno je zagotoviti, da ti izvedbeni predpisi in tudi zakonodajni postopek sprejetja procesnih zakonikov ne uvedejo ponovno določb, ki so bile sporne v preteklosti, ali novih, ki bi zmanjšale učinkovitost pomembnih preiskav korupcije in nadaljnjih sodnih postopkov.

Dober pokazatelj tega bo usoda zakona 78/2000, ki je trenutni pravni okvir za preiskave korupcije na visoki ravni in podlaga za delo nacionalnega direktorata za boj proti korupciji (DNA). Med pripravami za dokončno sprejetje bo treba zagotoviti, da se ta ključni okvir ohrani brez omejitev.

Nov kazenski zakonik predvideva zmanjšanje najvišjih kazni za kazniva dejanja zoper premoženje, zlasti za korupcijo in povezana kazniva dejanja. Utemeljitev za to določbo je bila želja po izboljšanju skladnosti pravnega okvira, čeprav se na prvi pogled to zdi protislovno glede na prizadevanja za boj proti korupciji.

Delovna skupina za individualizacijo kazni za kazniva dejanja korupcije je poročala o razhajanjih med odločitvami sodišč. Delovna skupina je predlagala konkretna priporočila za nadaljnje ukrepanje: ta bi moralo izvesti predvsem vrhovno kasacijsko sodišče (HCCJ), ki je soglašalo, da bo izdalo navodila glede kazni za kazniva dejanja korupcije. To bo znaten korak naprej k izboljšanju enotnosti sodne prakse.

Reforma pravosodja

Sprejeta je bila nova strategija za človeške vire v sodstvu, vendar izziv za Romunijo ostajajo proračunski stroški ter zagotavljanje usposobljenega osebja in podporne infrastrukture. Kljub tem težavam so bili sprejeti nekateri ukrepi glede vprašanja zaposlovanja na sodiščih in tožilstvih na lokalni ravni, potrebne pa so še nadaljnje izboljšave. Vrhovni sodni svet (SCM) je okrepil pravosodne inšpekcije, da bi izboljšal kakovost sodstva, predvsem glede zagotavljanja enotne uporabe predpisov in skladnosti sodne prakse na vseh sodiščih. Postopki imenovanja in novi razpisi so bili izpeljani v skladu s cilji, določenimi za doseganje objektivnosti in visoke usposobljenosti. Kljub temu mora SCM okrepiti svoje dejavnosti, da bo zagotovil učinkovito in prožno politiko človeških virov. Učinka nove strategije še ni mogoče v celoti oceniti, vendar so že vidni večja ozaveščenost in boljše predvidevanje težav.

Omejitve glede zaposlovanja so se zaostrile z nedavno odločitvijo SCM o spremembi pravil za začasne premestitve, ki dejansko preprečujejo, da bi institucija, ki začasno premesti sodnika ali tožilca, prekinila premestitev v primeru hude kadrovske stiske. Poleg tega omejene upravljavske možnosti urada generalnega tožilca v zvezi z napredovanji, disciplinskimi ukrepi ali premestitvami osebja znatno ovirajo prestrukturiranje tožilske službe. Za učinkovito reorganizacijo tožilstva je potrebno okrepljeno sodelovanje SCM.

Enotnost sodne prakse

Generalni tožilec je dejavno vlagal pritožbe na vrhovno kasacijsko sodišče in izpodbijal nasprotujočo si sodno prakso, kar je prispevalo k enotnejši sodni praksi. Najvišje število pritožb v interesu prava je bilo leta 2007, nižje število pritožb leta 2008 pa bi lahko pomenilo določen uspeh pri doseganju enotnosti.

Vrhovno kasacijsko sodišče je izdalo več odločitev v pritožbah v zvezi z enotno razlago in uporabo zakonodaje na vseh sodiščih. Vendar okoren in vprašljiv postopek dveh tretjin od 120 sodnikov, ki morajo sodelovati pri odločitvah in soglašati z utemeljitvijo (po tem, ko je odločitev sprejeta), povzroča zamude in včasih nejasne utemeljitve. Izvedena so bila nadaljnja prizadevanja za poenotenje sodne prakse prek sistematičnega objavljanja zadev in organiziranja sestankov s sodniki z nižjih sodišč. Pomemben korak v tem okviru bo objava navodil glede kazni za kazniva dejanja korupcije, ki jih je vrhovno kasacijsko sodišče obljubilo za jeseni letos.

Pomembno bo, da se bo izvršilna oblast dogovorila z zakonodajno oblastjo o spremembi zakona o delovanju ustavnega sodišča, da se postopek ne prekine, kadar toženec da pobudo za presojo ustavnosti. Prav tako je treba pravno omejiti prekomerno uporabo instituta exceptio ilegalis, ki tudi vodi do prekinitve postopka. Ta vprašanja povzročajo nesprejemljive zamude. Rešiti jih je treba na prihodnjih razpravah o procesnih zakonikih ali še prej s spremembo zadevnih izvedbenih predpisov.

Imenovanje novega predsednika vrhovnega kasacijskega sodišča jeseni bo priložnost, da se dokaže zavezanost reformam ter posodobi in poveča preglednost pravosodnega sistema.

Boj proti korupciji na visoki ravni

Postopek, s katerim romunski parlament zahteva preiskavo nekdanjih ministrov, ni niti enoten niti hiter. Od zadnjega poročila je parlament odobril začetek preiskav v štirih primerih, zavrnil pa v dveh primerih. V enem od slednjih je poslanec odstopil in tako omogočil začetek kazenskega postopka, v drugem primeru pa parlament ni dovolil začetka kazenskega postopka. Pomembno je, da parlament pokaže polno zavezanost nadaljevanju boja proti korupciji na visoki ravni.

Ponovno imenovanje vodje nacionalnega direktorata za boj proti korupciji (DNA) februarja letos je pomemben korak pri zagotavljanju stabilnosti in kontinuitete organov, ki so zadolženi za boj proti korupciji. Stalen obstoj posebnega in učinkovitega okvira za boj proti korupciji je za Romunijo ključnega pomena.

DNA je ohranil dobre rezultate na področju nestrankarskih preiskav korupcije na visoki ravni.

Nacionalna služba za integriteto (ANI)

ANI je zdaj operativna in je dosegla dobre rezultate pri preverjanju prijav premoženjskega stanja članov vlade, sodnikov in tožilcev, uradnikov na vodstvenih in nadzornih položajih ter vseh uslužbencev v javni upravi. Ti rezultati se bodo še izboljšali, ko bo končana namestitev načrtovanega integriranega informacijskega sistema. Določen preprečevalni učinek je zagotovljen s sistematičnim ukrepanjem s strani ANI glede vseh manjkajočih prijav premoženjskega stanja, in sicer z upravnimi globami in možnostjo nadaljnjega sodnega pregona. Ta praksa preiskav po uradni dolžnosti je pohvalna. Kljub temu bo dejanski učinek dela ANI mogoče v celoti oceniti šele, ko bo odločeno v prvih zadevah v zvezi z neupravičenim premoženjem, neskladnostmi ali nasprotji interesov, ki se zdaj obravnavajo pred zadevnimi sodnimi ali disciplinskimi organi. ANI in nacionalni svet za integriteto, ki to službo zagotavlja in nadzoruje, morata razviti stabilne delovne odnose, ki temeljijo na medsebojnem zaupanju.

Boj proti lokalni korupciji

Po odredbi generalnega tožilstva so različna lokalna tožilstva sprejela strategije za boj proti korupciji na lokalni ravni. To pozitivno pobudo dopolnjujejo redne izmenjave najboljših praks in osredotočanje na najranljivejše sektorje. Pobuda je povečala ozaveščenost na regionalnih tožilstvih glede korupcije na nizki ravni, ki se zdi zelo razširjena na nekaterih področjih (npr. v izobraževanju in zdravstvu). Število zadev, ki jih preiskujejo lokalna tožilstva, je sprejemljivo, čeprav morda ne temelji v zadostni meri na preiskavah po uradni dolžnosti, tj. na lastno pobudo. Pomanjkanje pobude pri odkrivanju korupcije je očitno tudi pri lokalnih inšpektoratih za zdravstvo ali izobraževanje ter davčnih organih, pa tudi pri drugih organih za notranjo kontrolo v javnih institucijah.

Na splošno bi se lahko več poudarka namenilo preventivnim pobudam, kot so kampanje za povečevanje ozaveščenosti, usmerjene v javnost in na vse ravni uprave, preglednost upravnih postopkov, uveljavljanje pravice dostopa do javnih dokumentov itd. Na nekaterih področjih delovanja, na katerih je dokazana korupcija na nizki ravni (javna naročila, subvencije in dovoljenja, izobraževanje, zdravstvo itd.), bi strukturna preventivna prizadevanja imela dolgoročno boljše rezultate kot sodni pregon vsakega primera posebej. Seveda pa je potrebno oboje, saj se s posameznimi primeri pokaže, da se zlorabe ne bodo tolerirale in da bodo odkrite.

ZAščITNE KLAVZULE

Glede na zgornjo oceno se pojavlja vprašanje, ali je treba uveljaviti zaščitne klavzule. V javni razpravi CVM pogosto prihaja do nejasnosti glede verjetnega trajanja mehanizma in časovno omejenimi zaščitnimi klavzulami iz pristopne pogodbe. Med CVM in zaščitnimi klavzulami iz Pristopne pogodbe za Romunijo ni avtomatične povezave. Zaščitne klavzule so običajna sestavina pristopnih pogodb. Uvedene so bile za zagotovitev učinkovitega delovanja notranjega trga ter območja svobode, varnosti in pravice. Uveljavljajo se lahko do konca leta 2009, da se po potrebi omogoči začasna odložitev izvajanja ustrezne zakonodaje Skupnosti. Komisija na podlagi zgornje ocene meni, da pogoji za uveljavljanje zaščitnih klavzul niso izpolnjeni.

CVM se zdaj izvaja že tretje leto. Ta mehanizem ni bil uveden za določeno obdobje, saj naj bi se ukinil takrat, ko bodo vsa merila zadovoljivo izpolnjena. Jasno je, da je izpolnjevanje ciljev, določenih v merilih, dolgoročna naloga: odprava temeljnih vzrokov korupcije bo na primer zahtevala veliko časa. Sprememba globoko zasidranih navad, ki je nujno potrebna, lahko izvira le iz romunske družbe. CVM je le podporno orodje za to prizadevanje; ni samo sebi namen in ne more nadomestiti zavez, ki jih morajo romunski organi sprejeti za uskladitev pravosodnega sistema in prakse s splošnimi standardi EU.

SKLEPNE UGOTOVITVE IN PRIPOROčILA

Romunija je od poročila Komisije za leto 2008 sprejela vrsto pozitivnih ukrepov za ponoven zagon procesa reform, ki se kaže v vrsti pozitivnih korakov. Vendar se Romunija še vedno sooča s težavami, ker kazenski in civilni zakonik nikoli nista bila v celoti revidirana. Zaradi tega so bili potrebni vrsta zakonodajnih sprememb in številni izredni odloki. Zato ne preseneča, da je sodna praksa romunskega sodstva nedosledna, da nastajajo neupravičeni zaostanki, ki se rešujejo z začasnimi rešitvami v obliki izrednih odlokov, izvedbenih predpisov in praks. Iz tega izhajajoča nepreglednost je rezultat spolitiziranega postopka. Še vedno ni širokega političnega soglasja za reforme in brezpogojne zaveze vseh političnih strank, ki lahko vodita do resničnega napredka v interesu državljanov Romunije. Obstaja tveganje, da bo kopičenje zakonodaje, izvedbenih pravil in praks, ki izvirajo iz stalnih sporov znotraj političnih strank, povzroči to, da vsi vpleteni zanemarijo dejanski cilj, ki je vzpostavitev neodvisnega, stabilnega sodstva, sposobnega odkrivati in sankcionirati nasprotja interesov ter se učinkovito boriti proti korupciji.

V takih okoliščinah so pozitivni rezultati konkretnih prizadevanj za reformo na tehnični ravni le delni, reforme še niso ukoreninjene in pomanjkljivosti niso odpravljene.

Glede na zgoraj navedene ugotovitve, Komisija poziva Romunijo, naj ukrepa na naslednjih področjih:

v zvezi z novimi zakoniki:

- izvesti temeljito oceno učinka štirih zakonikov na delovanje pravosodnega sistema in organizacijo sodišč in tožilstev ter oceniti proračunska sredstva, potrebna za njihovo izvajanje,

- izvesti javno posvetovanje o zakoniku o civilnem postopku in zakoniku o kazenskem postopku ter ju čim prej sprejeti,

- omogočiti hiter začetek veljavnosti štirih zakonikov s sprejetjem izvedbenega zakona, ki bo poenotil pravni okvir;

v zvezi z reformo pravosodja:

- izvajati prožen pristop do človeških virov, ki ga vodijo prednostne naloge, v kratkem obdobju s sprejetjem izrednih ukrepov, kot so prenos prostih delovnih mest, kamor so najbolj potrebna (vključno s prenosi med različnimi stopnjami sodišč); s prenosom upravnih nalog na pomožno osebje in uvedbo upravljavcev sodišč; srednje- in dolgoročno pa z razvojem sheme zaposlenih, prilagojene potrebam pravosodnega sistema z izvajanjem simulacij in napovedmi v zvezi z imenovanji, premestitvami osebja, začasnimi premestitvami in upokojitvami,

- okrepiti preglednost in odgovornost vrhovnega sodnega sveta, vključno s tem, da svet prevzame svoje odgovornosti za proaktivnejši pristop do zaposlovanja, napredovanja, disciplinskih ukrepov, premestitvami in začasnimi premestitvami, ter z objavo utemeljenih odločitev sveta v jasni in dostopni obliki;

v zvezi z enotnostjo sodne prakse:

- zagotoviti primerno ukrepanje v skladu s priporočili delovne skupine za prilagoditev kazni za kazniva dejanja korupcije,

- okrepiti vlogo vrhovnega kasacijskega sodišča pri zagotavljanju enotnosti sodne prakse, vključno z racionalizacijo postopka s pravnimi sredstvi v interesu skladne razlage in uporabe zakonodaje ter pripravo navodil glede kazni za kazniva dejanja korupcije;

v zvezi z bojem proti korupciji na visoki ravni:

- zagotoviti, da romunski parlament postopek, ki omogoča kazensko preiskavo poslancev, ki so nekdanji ali trenutni člani vlade, uporablja dosledno in hitro,

- spremljati učinkovitost sodnega sistema pri sojenjih v primerih korupcije na visoki ravni,

- zagotoviti stabilnost pravnega okvira za boj proti korupciji na visoki ravni, tudi v okviru novih zakonikov,

- sprejeti zakon o ukinitvi mirovanja postopka, kadar pritožnik vloži ugovor protiustavnosti;

v zvezi z dejavnostmi nacionalne službe za integriteto:

- še naprej preverjati premoženjsko stanje, nepravilnosti in nasprotja interesov,

- zagotoviti pravočasno spremljanje primerov, ki jih predloži ANI v zvezi z neupravičenim premoženjem, neskladnostmi ali nasprotji interesov, s strani pravosodnih in disciplinskih organov;

v zvezi z bojem proti korupciji na lokalni ravni:

- izboljšati usklajevanje nacionalne protikorupcijske strategije za boljše določanje najranljivejših točk in področij tveganja, da se na vseh ravneh razvijejo strategije zmanjševanja tveganja,

- nadaljevati izvajanje lokalnih strategij, prilagojenih lokalnim potrebam, ki jih je razvilo tožilstvo, ter povečati njihovo učinkovitost,

- okrepiti preventivne ukrepe v boju proti korupciji v najranljivejših sektorjih v sodelovanju z lokalnimi in centralnimi organi.

Komisija poziva Romunijo, naj nadaljuje proces reform in izvede navedena priporočila. Podpirala bo Romunijo in prihodnje leto na tej podlagi spremljala njen napredek. Treba je stalno zahtevati rezultate, zato Komisija vabi tudi druge države članice, naj Romuniji še naprej pomagajo pri doseganju napredka. Komisija sama bo še naprej podpirala prizadevanja Romunije prek političnega in tehničnega dialoga ter po potrebi zagotavljala strokovno znanje in izkušnje.

Obeti:

To poročilo dokazuje, da je vlada Romunije vložila pomembne predloge reforme in da pozitivne rezultate dela tožilstva počasi dopolnjujejo tudi ukrepi sodstva. Romunija je ponovno vzpostavila zagon reform, ki se nadaljujejo na podlagi dosežkov, že navedenih v poročilu Komisije iz julija 2008. Vendar pa Romunija, da bi dokazala trajen napredek, ne sme politizirati pravosodne reforme. Za zagotovitev neodvisnega delovanja pravosodnega sistema ter sprejemanja hitrih in učinkovitih odločitev na podlagi nepristranskih preiskav v zvezi s korupcijo morajo soglasje potrditi vsi akterji. Komisija meni, da je mehanizem podporno orodje, ki ga je treba obdržati, dokler se te reforme ne zaključijo. Nadaljnji napredek bo ocenila poleti 2010.

[1] Odločba Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (UL L 354, 14.12.2006, str. 56).